Introduction

Des technologies qui fonctionnent bien et une procédure douanière efficace facilitent l’entrée des marchandises commerciales au Canada. L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) met en œuvre, en plusieurs phases, une initiative pluriannuelle – le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC (GCRA) – afin de mettre à niveau ses systèmes informatiques et de « moderniser les modes de perception des droits et des taxes sur les marchandises commerciales importées au Canada ». Une fois entièrement déployé, le système de la GCRA deviendra le « système d’enregistrement officiel [du Canada] pour l’imposition ou le prélèvement des droits et des taxes ».

La première phase du système de la GCRA – la version 0 – a été lancée en janvier 2021, lorsque l’ASFC a migré son système de comptabilité et de paiement vers la plateforme infonuagique. La deuxième phase – la version 1 – lancée en mai 2021, a donné un accès limité au portail client de la GCRA aux importateurs, aux courtiers en douane, aux transporteurs et aux agents d’expédition afin d’y effectuer certaines opérations liées à l’importation de marchandises commerciales, comme le paiement de factures, la présentation de demandes de décision de douane anticipées et la consultation d’opérations et d’états de compte.

L’ASFC lancera la troisième et dernière phase du système de la GCRA – la version 2 – le 13 mai 2024. Les importateurs pourront alors : déposer leur propre garantie financière pour participer au Programme de mainlevée avant paiement; présenter, corriger ou modifier électroniquement une déclaration détaillée de marchandises commerciales; utiliser les nouveaux cycles de facturation harmonisés qui correspondent aux dates d’échéance des paiements; gérer les appels et les mesures de conformité; s’inscrire pour obtenir un numéro d’entreprise; et adhérer à divers programmes commerciaux de l’ASFC.

Le 6 février 2024, le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes (le Comité) a adopté une motion demandant que soit entreprise une étude sur le système de la GCRA. Lors de deux réunions tenues les 19 et 21 mars 2024, le Comité a entendu les témoignages de fonctionnaires de l’ASFC, de trois associations de gens d’affaires et de trois entreprises. Le Comité a également reçu un document de l’ASFC, une lettre de l’Association canadienne de caution, 11 mémoires d’entités distinctes et deux mémoires communs.

Le présent rapport provisoire résume les commentaires formulés par les témoins et contenus dans les mémoires présentés au Comité. La première section présente des observations sur la mise en œuvre complète du système de la GCRA qui aura lieu le 13 mai 2024, tandis que la deuxième section présente les divers points de vue sur la participation des entreprises canadiennes au système. La troisième section porte sur l’établissement des droits et taxes à payer, et la dernière section présente des observations sur la communication entre le gouvernement du Canada et les intervenants du système. Les recommandations du Comité sont présentées à la fin de chacune des sections.

Mise en œuvre complète du système

Au sujet de la mise en œuvre complète du système de la GCRA, qui aura lieu le 13 mai 2024, les témoins ont attiré l’attention du Comité sur les questions suivantes : l’état de préparation du système et des entreprises canadiennes, la mise à l’essai du système, l’approche de mise en œuvre du système, la transition vers le système et les plans d’urgence au cas où le système ne fonctionne pas comme prévu.

En ce qui concerne l’état de préparation du système de la GCRA en vue de sa mise en œuvre complète, l’ASFC a décrit, dans un document présenté au Comité, un certain nombre de mesures qu’elle a prises pour que le lancement de la version 2 ne compromette ni l’entrée des marchandises légitimes à la frontière ni le paiement des droits et des taxes. Deloitte a maintenu que l’application est « prête à être mise en œuvre, et que [l’on pourra] régler les problèmes au fur et à mesure qu’ils se présentent ».

Émettant des doutes à propos de l’état de préparation du système, la Société canadienne des courtiers en douane a soutenu que le Canada « ne peut pas se permettre de mettre en œuvre un système de [technologie de l’information] comportant des lacunes importantes qui auront une incidence sur les mouvements transfrontaliers » et a affirmé que le Canada a besoin d’un « système [de la GCRA] fonctionnel dont l’ASFC aura corrigé tous les défauts de conception pour s’assurer que les échanges se poursuivent et que des recettes sont perçues ». Selon le mémoire de l’Association des fabricants d’aliments pour animaux familiers du Canada, des perturbations à la frontière pourraient se produire le 13 mai 2024 parce que « le taux d’inscription [au système] est faible ». Dans son mémoire, Advance Paper Box Ltd. a souligné l’incertitude à l’égard de « l’efficacité à long terme du système GCRA pour les entreprises fortement tributaires du passage des frontières ». Dans un mémoire au Comité, le Groupe Volkswagen Canada Inc. a mentionné que la mise en œuvre complète du système le 13 mai 2024 est « déraisonnable » et perturbera les « opérations aux frontières ».

De plus, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs, UPS Canada, Federal Express Canada ltée, ainsi que, dans leurs mémoires, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs, Girdlestone Brokerage Limited, Cole International, la North American Customs Brokers Alliance et la Société canadienne des courtiers en douane, ont formulé des inquiétudes quant à l’état de préparation du système en vue de sa mise en œuvre complète. En outre, le mémoire commun présenté par six entités[1] a souligné que l’ASFC n’a pas démontré « un certain niveau de préparation » en ce qui concerne le système. Enfin, le mémoire commun présenté par 22 entités[2] a indiqué que le système « n’est pas prêt et ne dispose pas des éléments nécessaires lui permettant d’être lancé » le 13 mai 2024.

Concernant l’état de préparation des entreprises en vue de la mise en œuvre complète du système de la GCRA, les fonctionnaires de l’ASFC ont fait observer que les entreprises canadiennes « ont eu beaucoup de temps » pour se préparer. Néanmoins, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs a affirmé que l’ASFC « n’a pas suivi une méthodologie de projet de TI connue », de sorte que ses membres sont tous « dans un état de non‑préparation à la mise en place » du système le 13 mai 2024. Le mémoire commun présenté par 22 entités a souligné la faible proportion des utilisateurs potentiels qui disposent d’un logiciel « entièrement certifié » pour interagir avec le système.

L’Association canadienne des importateurs et exportateurs a plaidé en faveur d’une participation facultative des entreprises au système, une fois celui-ci pleinement mis en œuvre. Mentionnant que la mise en œuvre complète du système « présente des difficultés » pour les petites entreprises importatrices, la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante a recommandé « que la transition soit plus longue et prévoie une formation, des conseils et du soutien robustes » pour ces entreprises.

Soulignant les essais réalisés sur le système, les fonctionnaires de l’ASFC ont dit avoir mené un examen interne et un examen externe du système sur une période de quatre mois, insistant sur le fait que, en date du 19 mars 2024 – 99 % des problèmes soulevés au cours [de l’examen externe avaient] été résolus, que « cinq problèmes critiques » étaient survenus et que la « norme de service exige [que ces problèmes soient résolus] dans un délai de 24 heures ».

Cependant, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs a qualifié les séries d’essais du système de la GCRA d’« extrêmement frustrante[s] » pour ses membres, parce que « le processus et les scripts de tests étaient truffés d’erreurs et semaient la confusion ». La Société canadienne des courtiers en douane a mentionné qu’il y avait des « problèmes tous les jours » lors des essais, soulignant que « certains des principaux enjeux ne seront pas réglés » pour le 13 mai 2024. Enfin, dans leurs mémoires, la North American Customs Brokers Alliance et Near North Customs Brokers[3] ont souligné l’apparition de problèmes pendant les essais du système, Near North Customs Brokers soutenant que ces problèmes ne sont toujours pas résolus et qu’il n’existe aucun processus clair sur la façon de les traiter dans le système.

Au sujet de l’approche employée pour mettre en œuvre le système de la GCRA, Deloitte a fait remarquer que le déploiement du système « a été structuré au moyen d’une série de lancements pour atténuer les risques ». Selon, la Société canadienne des courtiers en douane, les entreprises canadiennes ont été informées que l’ASFC « doit désactiver les systèmes existants pour permettre au nouveau système […] de fonctionner, et qu’une approche radicale était la seule option » pour la mise en œuvre complète du système. Le mémoire commun présenté par 22 entités a soutenu que la proposition voulant « que l’ASFC s’adresse à chaque [intervenant] pour savoir s’il est prêt à utiliser le système » contredit les « affirmations précédentes de l’ASFC selon lesquelles il ne pourrait pas y avoir de mise en œuvre progressive et qu’il fallait que cela se fasse “en un seul coup” ». Dans son mémoire, la North American Customs Brokers Alliance a qualifié la méthode-choc de risquée, tandis que la Société canadienne des courtiers en douane a souligné dans son mémoire l’absence de soutien à l’égard de cette approche.

En ce qui concerne la transition des systèmes actuels de l’ASFC au système de la GCRA, les fonctionnaires de l’ASFC ont reconnu que la transition pourrait entraîner de longs retards à la frontière, ajoutant qu’ils travaillent à atténuer les risques potentiels. Deloitte a souligné ses efforts pour « assurer une transition en douceur ». Néanmoins, UPS Canada a affirmé que l’ASFC n’a pas présenté de « plan de transition afin de gérer les risques réels pour les entreprises et le commerce » et la Société canadienne des courtiers en douane a mentionné que ses membres demandent des « plans de transition […] depuis littéralement des semaines ». L’Association canadienne des importateurs et exportateurs a dit attendre encore que l’ASFC présente une « stratégie de transition ».

Concernant les plans d’urgence qui seraient mis en œuvre en cas de défaillance du système de la GCRA, les fonctionnaires de l’ASFC ont fait observer que de tels plans existent, accompagnés de ressources additionnelles. Ils ont aussi dit avoir « testé [leur] capacité à détecter et à corriger les problèmes » du système, en plus de souligner que des mesures seraient prises pour, « en cas de panne […] suspendre certaines fonctions et permettre le maintien du processus opérationnel ». Ils ont en outre mentionné qu’un « plan de retour en arrière » serait activé « en cas de catastrophe » une fois le système entièrement mis en œuvre.

Cela dit, la Société canadienne des courtiers en douane a soutenu que ses membres n’étaient pas au courant d’un plan de retour en arrière qui serait activé au besoin, avant que les fonctionnaires de l’ASFC en mentionnent l’existence au cours de la réunion du comité du 19 mars 2024. La Société canadienne des courtiers en douane a souligné qu’« il ne sera plus possible de revenir aux anciens systèmes » parce que ses membres « ont investi des millions de dollars pour reprogrammer leurs propres systèmes ». Selon le mémoire commun présenté par 22 entités, l’« équipe de l’ASFC a confirmé qu’un retour en arrière n’était pas possible ».

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada veille à ce que la mise en œuvre complète du système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC ne nuise pas à l’entrée des marchandises commerciales au Canada. À cet égard, le gouvernement devrait :

• mettre en œuvre des mesures conçues pour que l’Agence des services frontaliers du Canada permette aux intervenants qui sont prêts à le faire d’utiliser le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC le 13 mai 2024, et permette aux intervenants qui ne sont pas prêts à le faire à cette date de continuer à utiliser les systèmes actuels de l’Agence des services frontaliers du Canada jusqu’à ce qu’ils soient prêts à utiliser le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC. Si ces mesures ne sont pas possibles, le gouvernement devrait reporter la mise en œuvre du système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC;
• mettre adéquatement à l’essai toutes les technologies sur lesquelles repose le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC et résoudre tous les problèmes le plus rapidement possible avant la mise en œuvre complète;
• affecter des ressources suffisantes pour appuyer toutes les entreprises canadiennes, plus particulièrement les petites et moyennes entreprises, pendant leur transition vers le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC;
• consulter les intervenants concernés avant l’élaboration d’un plan d’urgence à mettre en application si le système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC ne fonctionne pas comme prévu une fois entièrement mis en œuvre.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada prenne immédiatement des mesures conçues pour informer les intervenants canadiens au sujet des plans d’urgence à l’égard de deux questions : l’arrêt de l’actuel Système automatisé d’échange de données des douanes, ou SAED, de l’Agence des services frontaliers du Canada le 26 avril 2024; et la subséquente mise en œuvre complète du système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC le 13 mai 2024.

Participation au système

Les commentaires des témoins à propos de la participation des entreprises canadiennes au système de la GCRA ont porté sur l’inscription des entreprises dans le portail client de la GCRA, l’obligation qu’ont les importateurs canadiens de marchandises commerciales de déposer leur propre garantie financière, ainsi que certaines mesures de transition liées au système.

Au sujet de l’inscription dans le portail client de la GCRA, les fonctionnaires de l’AFSC ont souligné que le Canada compte 80 000 « entreprises qui sont des importateurs actifs » de marchandises commerciales. Ils ont déclaré que, en date du 19 mars 2024, quelque 56 000 de ces entreprises étaient inscrites dans le portail. La Fédération canadienne de l’entreprise indépendante a mentionné que, en date du 21 mars 2024, 25 % des entreprises inscrites au pays étaient des petites et moyennes entreprises. UPS Canada a recommandé un « système d’enregistrement des importateurs facultatif » et Federal Express Canada ltée a proposé que l’enregistrement soit « facultatif ».

En ce qui a trait à l’obligation qu’ont les importateurs de marchandises commerciales de déposer leur propre garantie financière, afin de dédouaner leurs marchandises avant de payer les taxes et les droits, UPS Canada a soutenu que cette obligation, ainsi que l’exigence de l’inscription dans le portail client de la GCRA pour le 13 mai 2024, a une incidence « disproportionnée » sur les petites et moyennes entreprises. Selon UPS Canada, ces exigences sont « irréalistes ». De même, le mémoire commun présenté par six entités a affirmé que le processus d’inscription et l’obligation qu’ont les importateurs de déposer leur propre garantie financière « sont trop difficiles et complexes ». Dans son mémoire, Girdlestone Brokerage Limited a souligné que l’exigence de dépôt de garantie financière représente une « charge administrative importante et une dépense élevée » pour les importateurs.

Étant donné que la plupart des entreprises qui importent des marchandises commerciales au Canada comptent actuellement sur le dépôt de garantie financière de leur courtier en douane pour dédouaner leurs marchandises avant de payer les taxes et les droits, la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante a avancé l’hypothèse que l’obligation qu’ont les importateurs de déposer leur propre garantie financière accroîtra le risque de non‑respect de leur obligation et la probabilité que des pénalités leur soient imposées.

Concernant certaines mesures de transition pour le système de la GCRA, les fonctionnaires de l’ASFC ont dit que, pendant une période d’une année suivant le 13 mai 2024, le gouvernement du Canada permettra aux importateurs qui ne sont pas inscrits dans le portail client de la GCRA à cette date de continuer à utiliser le numéro d’entreprise de leur courtier en douane et de déposer la garantie financière. Ils ont aussi souligné que, pendant une période pouvant atteindre 180 jours après le 13 mai 2024, le gouvernement du Canada autorisera le dédouanement des envois de marchandises commerciales avant le paiement des taxes et des droits.

Les fonctionnaires de l’ASFC ont aussi souligné que, pendant une période d’une année suivant le 13 mai 2024 et suivant l’inscription dans le portail client de la GCRA, les importateurs devront déposer une somme minimale de 5 000 $ à titre de garantie financière afin que leurs marchandises commerciales soient dédouanées avant le paiement des taxes et des droits. La Société canadienne des courtiers en douane a soutenu que l’ASFC avise les importateurs « depuis au moins cinq ans que le montant minimal de garantie [financière] serait de 25 000 $ » et a exhorté le gouvernement à préciser le montant qui sera exigé.

Dans une lettre présentée au Comité, l’Association canadienne de caution a mentionné que le coût annuel de la garantie financière sous forme de cautionnement varie actuellement de 250 $ à 400 $ pour les petites et moyennes entreprises et qu’elle est d’environ 750 $ pour les grandes entreprises. Elle a soutenu que les importateurs qui déposent une garantie financière en espèces, ou sous toute autre forme, assumeront un coût généralement plus élevé que celui d’un cautionnement.

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que, jusqu’en avril 2025, le gouvernement du Canada permette aux importateurs de marchandises commerciales au Canada d’utiliser la garantie financière déposée par leur courtier en douane afin que leurs marchandises puissent être dédouanées avant le paiement des taxes et des droits.

Établissement des droits et taxes à payer

Les observations des témoins relativement à l’établissement et la perception des droits et taxes à payer sur les marchandises importées dans le cadre du système de la GCRA ont principalement porté sur l’exactitude des montants établis.

Les fonctionnaires de l’ASFC ont souligné que la mise en œuvre complète du système de la GCRA favorisera la capacité du gouvernement à accéder à des données plus précises, ce qui lui permettra d’« améliorer [ses] activités ciblées de vérification » du montant des droits et des taxes à payer à l’égard des marchandises commerciales importées.

Cela dit, la Société canadienne des courtiers en douane a soutenu qu’il est incorrect d’affirmer que le système de la GCRA établira avec exactitude le montant des droits et des taxes à payer, et l’Association canadienne des importateurs et exportateurs a affirmé avoir constaté, « [d]ans bien des cas, […] que le système ne calcule pas les droits et les taxes correctement. » De même, on a fait observer dans le mémoire commun présenté par 22 entités que les « calculs des droits et taxes continuent d’être erronés ». Dans son mémoire, Landmark Global a qualifié d’essentielle l’exactitude du système à l’égard des droits et des taxes à payer. Enfin, l’Association des fabricants d’aliments pour animaux familiers du Canada a soutenu dans son mémoire que les erreurs du système pourraient exposer ses membres à « des pénalités pour non-conformité si les droits et les taxes sont mal calculés ».

L’Association canadienne des importateurs et exportateurs a fait remarquer que le système de la GCRA établit le montant des droits et des taxes selon les renseignements que les importateurs entrent dans le système. En outre, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs a affirmé que l’ASFC ne vérifie pas les catégories que les importateurs indiquent dans le système, comptant plutôt sur l’exactitude des renseignements des importateurs.

Dans son mémoire, la North American Customs Brokers Alliance a mentionné que les exercices de simulation de l’expérience de la GCRA ont révélé des problèmes dans les « processus de base », comme le calcul des droits et des taxes à payer. Mentionnant que les importateurs avaient « intentionnellement inscrit des taux de droits incorrects » au cours des exercices de simulation, la Société canadienne des courtiers en douane a soutenu que le système n’a pas détecté les erreurs et « a accepté les calculs inexacts » des droits et des taxes à payer. Selon ces organismes, des modifications doivent être apportées au système afin d’éviter l’établissement de droits et de taxes inexacts. Dans son mémoire, Cole International a formulé l’hypothèse que le manque « de clarté et de cohérence [des procédures comptables établies dans le cadre de la GCRA] risque de fausser l’évaluation des recettes ».

Présentant les choses sous un autre angle, les fonctionnaires de l’ASFC ont déclaré que les affirmations des importateurs selon lesquelles le montant des droits et des taxes à payer a été établi incorrectement dans le système de la GCRA découlent d’une divergence entre l’ASFC et les importateurs dans l’interprétation des dispositions législatives sur l’établissement des droits et des taxes, plutôt que d’une lacune du système.

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que, dans la mise en œuvre du système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC, le gouvernement du Canada prenne des mesures conçues pour assurer l’exactitude des droits et des taxes établis à l’égard des marchandises commerciales importées au Canada.

Communication avec les intervenants

Des témoins ont attiré l’attention du Comité sur les communications du gouvernement du Canada avec les intervenants au sujet du système de la GCRA, formulant des observations sur les consultations et les communications antérieures et sur les façons d’améliorer les communications à l’avenir.

Concernant les consultations antérieures du gouvernement du Canada, les fonctionnaires de l’ASFC ont souligné que le gouvernement a tenu plus de « 70 cycles de consultations » avec les intervenants au cours de la mise au point du système de la GCRA. Ils ont également souligné que le gouvernement a mené deux exercices de simulation de l’expérience, lors desquelles les intervenants ont été invités « à tester le système ». Selon eux, le gouvernement a reçu des commentaires qui l’aideront à « optimiser » le système. En ce qui concerne les communications antérieures, UPS Canada a fait observer que l’ASFC n’a pas fourni « d’orientation stratégique claire dans des délais raisonnables » aux importateurs de marchandises commerciales.

À propos des communications ultérieures du gouvernement du Canada avec les intervenants, Whirlpool Canada LP a mentionné dans son mémoire que, les mesures de transition pour la mise en œuvre du système de la GCRA étant temporaires, le gouvernement doit mener d’autres consultations auprès des intervenants. La Fédération canadienne de l’entreprise indépendante a proposé que le gouvernement redouble ses efforts de communication en créant des outils associés au système, tels que des guides détaillés et un site Web utilisant un langage clair, y compris pour informer les petites entreprises des changements liés à la GCRA qui auront une incidence pour elles.

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada continue à consulter les intervenants et à communiquer avec eux relativement au système de la Gestion des cotisations et des recettes de l’ASFC. Les consultations et les communications devraient être inclusives et continues et avoir lieu en temps opportun.