Introduction

Partout au Canada, les ménages locataires font face à une hausse des coûts : en 2022, le loyer moyen pour un appartement de deux chambres à coucher a augmenté de 5,6 %, soit le double de la hausse annuelle moyenne enregistrée entre 1990 et 2022^[1]. Les nouveaux locataires sont ceux qui ont subi la plus forte majoration, puisqu’en 2022, l’augmentation du loyer moyen des appartements de deux chambres à coucher où il y a eu un changement de locataires s’est élevée à 18,3 %, soit une hausse nettement supérieure à celle observée pour les logements sans roulement de locataires (2,9 %)^[2].

À cause de l’augmentation des loyers, les ménages canadiens sont plus nombreux à vivre dans des logements inabordables — c’est-à-dire qu’ils dépensent au moins 30 % de leur revenu brut pour se loger; en 2021, 33,2 % des ménages locataires vivaient dans des logements au‑dessus de leurs moyens^[3]. Ce pourcentage varie selon les régions du pays, les locataires de l’Ontario (38,4 %) et de la Colombie-Britannique (37,8 %) étant proportionnellement les plus nombreux à vivre dans des logements inabordables. Voir la figure 1 pour connaître le taux d’inabordabilité des logements locatifs à différents endroits au pays. Le montant du loyer par rapport au revenu diffère également en fonction de l’endroit où l’on vit dans une province; les locataires des centres-villes sont plus susceptibles que l’ensemble des autres locataires de consacrer plus de 30 % de leur revenu au logement^[4]. Par exemple, environ la moitié des locataires du centre des villes de Kingston, de Barrie et de Peterborough, en Ontario, ainsi que d’Halifax, en Nouvelle-Écosse, vivaient dans des logements inabordables en 2021^[5]. Enfin, les ménages autochtones font aussi face à l’inabordabilité des logements; en 2016, près de 40 % des ménages locataires membres inscrits et non inscrits des Premières Nations vivant hors réserve occupaient un logement inabordable^[6], tout comme environ 35 % des locataires métis et 20 % des locataires inuits^[7].

Figure 1 — Pourcentage des ménages locataires consacrant au moins 30 % de leur revenu au logement, 2021

Source : Préparé à partir de données tirées de : Statistique Canada, « Profil du recensement, Recensement de la population de 2021 », base de données consultée le 4 juillet 2023.

Note :     Même si dans les territoires le pourcentage de ménages vivant dans un logement inabordable est moindre que dans le reste du pays, en partie grâce aux subventions, d’autres problèmes persistent, notamment des besoins impérieux en matière de logement, comme le fait de vivre dans des logements inadaptés (ne comptant pas assez de chambres pour le nombre d’occupants) ou inadéquats (nécessitant des réparations importantes). Pour en savoir plus sur les problèmes de logement dans le Nord, voir Chambre des communes, Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées, Logement autochtone : En route vers chez soi, Cinquième rapport, mai 2021.

Le 17 octobre 2022, le Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées de la Chambre des communes (le Comité HUMA ou le Comité) a adopté la motion suivante :

Que, conformément à l’article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude pour examiner les rapports de recherche portant sur la financiarisation du logement publiés par le Bureau de la défenseure fédérale du logement le 8 septembre 2022; que le Comité examine la question de la financiarisation du marché du logement, y compris la propriété par des sociétés de maisons unifamiliales, la hausse abusive des loyers et les rénovictions, et l’effet des sociétés de placement immobilier sur le marché de logements locatifs, dont la hausse des loyers et le manque de logements abordables, ainsi que le traitement fiscal des sociétés de placement immobilier; que le Comité tienne au moins trois réunions avec des témoins pour cette étude; que les témoins incluent, sans s’y limiter, des chercheurs des rapports publiés par le Bureau de la défenseure fédérale du logement et un groupe spécial pour entendre le témoignage de la défenseure fédérale du logement; que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre; que, conformément à l’article 109 du Règlement, le gouvernement dépose une réponse globale à cet égard^[8].

Pour cette étude, le Comité s’est réuni quatre fois, entre le 9 mai et le 9 juin 2023, et a entendu 29 témoins, dont la défenseure fédérale du logement, des chercheurs ayant travaillé sur des rapports publiés par le Bureau de la défenseure fédérale du logement au sujet de la financiarisation du logement, des groupes de défense des droits, des représentants de l’industrie et des universitaires. Le Comité a également reçu 41 mémoires et tient d’ailleurs à remercier tous ceux qui ont contribué à cette étude.

Selon ce qu’a appris le Comité, la financiarisation du logement, ou le traitement du logement comme un produit financier et un actif à but lucratif^[9], entraîne une diminution de l’abordabilité des logements locatifs. Le Comité a également été mis au fait de l’augmentation des taux d’éviction et d’autres difficultés auxquelles se butent les locataires. Il a aussi été informé que les propriétaires financiarisés^[10], dont les sociétés ou fiducies de placement immobilier (FPI)^[11], peuvent faire partie de la solution. Ce sont principalement les propriétaires financiarisés qui ont souligné cette possibilité. Dans le présent rapport, le Comité considère la financiarisation comme un des éléments d’un système de logement comportant de multiples facettes. Il présente une synthèse des témoignages recueillis au sujet de la financiarisation du logement et adresse des recommandations au gouvernement du Canada. Après une présentation du contexte entourant la question de la financiarisation du logement et ses conséquences, le rapport fournit un résumé des principaux témoignages concernant : l’augmentation du parc de logements locatifs abordables au Canada, les considérations relatives aux changements à apporter au régime fiscal, d’autres solutions permettant d’avoir des logements locatifs abordables, et la façon de mieux aider les locataires. Enfin, il donne quelques suggestions sur la manière d’améliorer l’accessibilité des données et sur les moyens permettant de mieux surveiller les effets de l’évolution du marché des logements locatifs.

Contexte

La présente section fournit des informations générales au sujet de la première défenseure fédérale du logement au Canada et de ses rapports sur la financiarisation du logement. Elle traite également de la financiarisation du logement et de ses conséquences sur le marché locatif canadien.

La défenseure fédérale du logement

La défenseure fédérale du logement est Marie-Josée Houle, nommée en février 2022. Elle est chargée de formuler des recommandations visant à « améliorer les lois, règlements, politiques et programmes canadiens en matière de logement de manière à ce que les personnes et les familles du Canada aient accès à un logement suffisant, abordable, sécuritaire qui répond à leurs besoins ». Pour effectuer ce travail, elle reçoit des observations à propos des enjeux systémiques en matière de logement, procède à des examens, surveille le respect du droit au logement et fait rapport annuellement au ministre responsable du logement^[12].

Le 8 septembre 2022, le Bureau de la défenseure fédérale du logement a publié une série de rapports sur la financiarisation du logement au Canada[13]. Chacun de ces rapports porte sur un enjeu connexe ou un groupe de personnes touchées par cette question, soit les personnes âgées, les personnes racisées, les personnes vivant dans des logements locatifs collectifs et les locataires de manière générale, ce à quoi s’ajoute un examen de la situation ailleurs dans le monde. Ces rapports contiennent aussi une série de recommandations pour tous les ordres de gouvernement au Canada.

Qu’est-ce que la financiarisation du logement?

Martine August, auteure de l’un des rapports du Bureau de la défenseure fédérale du logement sur la financiarisation du logement et professeure agrégée à l’Université de Waterloo, a décrit la « financiarisation du logement » comme étant « la domination croissante des acteurs financiers dans le secteur du logement, ce qui transforme la fonction première du logement, qui n’est plus un lieu de vie, mais un actif financier et un outil pour les profits des investisseurs^[14] ». À ce propos, la défenseure fédérale du logement a apporté la précision suivante :

Ce n’est pas nouveau que ces édifices soient de propriété privée. Ce qui est nouveau, c’est qu’ils appartiennent de plus en plus à de grands investisseurs institutionnels et à des sociétés financières dont l’objectif est de maximiser le rendement pour les actionnaires^[15].

Dans son mémoire, Steve Pomeroy, professeur à l’Université McMaster et conseiller de direction au Collectif canadien pour la recherche sur le logement (CCRL), a expliqué que la financiarisation est un processus permettant aux marchés financiers, aux institutions financières et aux « élites financières » d’exercer une plus grande influence, et que les premières FPI sont apparues au Canada dans les années 1990 à la faveur de changements dans les politiques fiscales; mais il a averti que les problèmes liés à la perte de logements abordables, dont il est question dans le présent rapport, sont « associé[s] à un éventail beaucoup plus large d’investisseurs, dont la plupart ne seraient pas définis comme des “propriétaires-locateurs financiarisés” […] et que l’élimination des [F]PI ne freinerait pas ou ne ralentirait pas à elle seule l’érosion des propriétés à loyer modéré^[16] ».

La défenseure fédérale du logement a expliqué pour sa part au Comité comment, de son point de vue, la financiarisation du logement a pris de l’expansion et façonné le système de logement au pays au cours des dernières décennies. Elle a fait valoir que

les changements réglementaires ont permis la création de fiducies de placement immobilier et ont permis aux fonds de pension d’investir dans les marchés et les instruments financiers. Ces changements ont eu lieu au moment même où le programme fédéral de logement social du Canada a pris fin, ce qui a entraîné un déclin marqué de la construction de nouveaux logements sociaux, abordables et sans but lucratif. Ces facteurs font en sorte que les ménages à faible revenu et vulnérables ont de plus en plus de mal à trouver des logements locatifs abordables, accessibles et adéquats au Canada^[17].

Les effets de la financiarisation du logement

Marie-Josée Houle a dit au Comité que de 20 à 30 % des logements destinés à la location au Canada^[18] appartiennent à des investisseurs institutionnels. Elle a évoqué les problèmes causés selon elle par la financiarisation du logement, indiquant que celle-ci « contribue à rendre le logement inabordable, elle détériore les conditions de logement et elle entraîne des expulsions et des déplacements^[19] ». Elle a expliqué qu’au Canada, la tendance à la financiarisation donne lieu à des violations du « droit à un logement adéquat » tel que défini dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels signé par le Canada en 1976, et inscrit dans la Loi sur la stratégie nationale sur le logement^[20].

Les chercheurs qui ont travaillé sur les rapports sur la financiarisation du logement au Canada ont exposé leurs points de vue sur les effets de la financiarisation, notamment sur l’abordabilité des logements locatifs, sur les taux d’éviction et sur le bien‑être des locataires.

Concernant l’abordabilité des logements locatifs, Martine August a dit au Comité que les sociétés financiarisées donnent la priorité aux profits plutôt qu’à d’autres objectifs, comme l’abordabilité ou la qualité de vie des locataires. Selon elle, ces sociétés ont souvent recours à des stratégies agressives de gestion immobilière, comme celles consistant à évincer ou à déplacer des locataires, à augmenter les charges, à ajouter des frais et à hausser les loyers, autant de choses qui ont pour effet de réduire l’abordabilité^[21].

À propos des taux d’éviction, Martine August a déclaré devant le Comité qu’elle avait constaté que les sociétés financières faisaient plus de demandes d’éviction que les autres types de propriétaires. Elle a fait remarquer que les sociétés financiarisées se sont rendu compte « qu’elles peuvent augmenter davantage les loyers si elles ont plus de logements vacants. Elles sont donc encouragées à préférer évincer et déplacer des locataires pour tenter d’obtenir un loyer supérieur une fois le logement libre^[22] ».

En ce qui concerne le bien-être et la qualité de vie des locataires, ACORN Canada a indiqué dans son rapport pour le Bureau de la défenseure fédérale du logement que 43 % des locataires ayant répondu à un de ses sondages et vivant dans des logements financiarisés avaient « signalé la présence de coquerelles ou d’autres insectes dans l’immeuble », et que ce pourcentage était bien supérieur parmi tous les autres locataires (22 %)^[23]. Les répondants au sondage vivant dans des logements financiarisés étaient également plus susceptibles de déclarer d’autres problèmes, comparativement aux autres locataires, comme des appareils électroménagers obsolètes, un manque de pression d’eau, des réparations inachevées ou le fait qu’il faisait trop chaud en été ou trop froid en hiver dans leur logement^[24].

Enfin, la chercheuse Jackie Brown a indiqué au Comité que dans le cas des établissements de soins de longue durée, les sociétés financiarisées « utilis[e]nt le plus possible [les subventions publiques] pour réaliser des profits afin de payer des dividendes à leurs actionnaires et à leurs investisseurs », plutôt que de réinvestir les bénéfices dans les établissements, comme le font les fournisseurs de soins municipaux ou sans but lucratif. Elle a ajouté que les établissements financiarisés étaient plus susceptibles d’avoir des taux de mortalité supérieurs pendant les premiers mois de la pandémie de COVID-19, et que même si leur bilan est pire que celui d’autres, étant donné la forte demande de soins, « les sociétés financiarisées ne sont pas obligées d’être concurrentielles sur le plan de la qualité des soins^[25] ». Jackie Brown a dit, en somme, que les intérêts des investisseurs « sont incompatibles avec l’offre de soins de qualité et d’emplois décents^[26] ». Le Comité s’est penché sur la question des soins de longue durée dans son récent rapport sur Les pénuries de main-d’œuvre, les conditions de travail et l’économie des soins, ainsi que sur Les répercussions de la COVID-19 sur le bien-être des aînés.

Des témoins ont expliqué également au Comité les avantages que peut procurer la financiarisation. Krish Vadivale, vice-président du Skyline Apartment Real Estate Investment Trust, a dit que le secteur des fiducies de placement immobilier est « une plateforme à partir de laquelle les investisseurs canadiens ordinaires, et pas forcément les plus fortunés, peuvent investir dans l’immobilier canadien pour obtenir un rendement et, ce faisant, contribuer à la construction de logements dans tout le pays^[27] ». Des témoins comme Tony Irwin, président‑directeur général de la Federation of Rental-housing Providers of Ontario, et Dan Dixon, vice-président principal, Financement de projets, au Groupe Minto, ont fait valoir que l’investissement privé peut permettre d’accroître l’offre de logements dont on a tant besoin^[28].

Tim Richter, président-directeur général de l’Alliance canadienne pour mettre fin à l’itinérance, a indiqué qu’il fallait considérer la financiarisation du logement dans une perspective plus large; à son avis, « [c]e phénomène à lui seul n’est pas le problème. Le grand problème, c’est l’érosion de l’abordabilité dans le marché du logement locatif^[29]. »

Le présent rapport traite de la question de la financiarisation du logement telle qu’elle a été abordée par les témoins et dans les mémoires soumis au Comité. Ce faisant, il considère la financiarisation comme un des éléments d’un système de logement comportant de multiples facettes.

Accroître l’offre de logements abordables

Tout au long de l’étude, il a été question de la nécessité d’accroître la disponibilité de logements locatifs abordables. Les témoins qui ont comparu devant le Comité et ceux qui ont envoyé des mémoires étaient d’accord pour dire que la faiblesse de l’offre par rapport à la demande de logements fait monter le coût du logement. Beaucoup ont affirmé qu’il existe un lien entre cette réduction de la disponibilité de logements abordables et l’augmentation de la financiarisation du logement. En 2022, la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) a estimé que le parc de logements au Canada augmentera de 2,3 millions d’unités d’ici 2030. Pour rétablir l’abordabilité, il faudrait construire 3,5 millions d’unités supplémentaires au cours de la même période^[30].

Dans son mémoire, le Service d’aide juridique de Dalhousie a indiqué que même s’il ne fait aucun doute qu’il y a un problème d’offre de logements,

[l]’augmentation de l’offre de logements locatifs en général ne réglera pas les problèmes causés par la financiarisation. Elle accroît l’offre de logements très abordables^[31] qui nécessite l’attention des gouvernements^[32].

Ci-après, il est question des idées avancées par les témoins pour augmenter le parc de logements abordables, notamment au moyen d’un fonds d’acquisitions ciblées, de la hausse du financement afin d’accroître le nombre de logements abordables, et enfin des principaux groupes se heurtant à des difficultés supplémentaires pour avoir accès à un logement abordable.

Un fonds d’acquisition

La nécessité de se doter d’un fonds d’acquisition a été abordée par un grand nombre de témoins et de personnes ayant déposé un mémoire; comme l’a dit Dan Dixon : « Les logements les plus abordables sont des logements existants^[33]. » La défenseure fédérale du logement a affirmé pour sa part devant le Comité qu’« [i]l est impossible pour le logement de retrouver son caractère abordable une fois qu’il l’a perdu », et elle a ajouté qu’entre 2011 et 2016, pour chaque unité de logement locatif abordable construite, 15 ont été perdues^[34]. La discussion sur ce point a porté sur les inquiétudes suscitées par le fait que des sociétés d’investissement et des entreprises privées ont acheté le parc de logements abordables existants, pour ensuite hausser les loyers et ainsi réduire l’abordabilité. Des témoins ont fait valoir qu’un fonds d’acquisition pourrait « permettre aux organismes sans but lucratif, aux coopératives et aux fiducies foncières d’acheter des immeubles locatifs à risque lorsqu’ils sont mis sur le marché^[35] ». Cela pourrait contribuer à minimiser les éventuels effets néfastes de la financiarisation.

Les témoins ont parlé d’un fonds d’acquisition essentiellement comme un programme permettant d’octroyer des fonds pour soutenir les gouvernements provinciaux ou les administrations locales, ainsi que les fournisseurs de logements communautaires, sans but lucratif et sociaux, pour acheter des logements locatifs avec l’objectif de protéger leur abordabilité à long terme. Il y a eu diverses propositions concernant la façon dont un tel fonds devrait être mis en place. Dans certains mémoires, on recommande de tirer parti des programmes existants de la Stratégie nationale sur le logement (SNL), comme le Fonds national de co-investissement pour le logement ou l’Initiative pour la création rapide de logements, en les adaptant pour les rendre plus flexibles et en incluant des projets d’acquisition^[36]. D’autres ont préconisé l’instauration d’un programme distinct dans le cadre de la SNL, en soulignant que tout mécanisme de prestation devait être assorti de lignes directrices destinées à protéger l’intérêt public. Ils ont ajouté que les entreprises privées ne devraient pas être admissibles à ce type de programme, afin de maintenir l’abordabilité des logements à perpétuité^[37]. Social Innovation Canada a proposé pour sa part qu’un important fonds soit mis à la disposition d’intermédiaires qui seraient chargés de mobiliser des capitaux privés supplémentaires et de distribuer l’argent^[38]. Enfin, un mémoire soumis conjointement par l’Aboriginal Housing Management Association, la Co-operative Housing Federation of BC et la BC Non-Profit Housing Association recommande qu’advenant la création d’un fonds d’acquisition, le gouvernement du Canada prévoie des mesures pour encourager les gouvernements provinciaux et territoriaux à mettre en œuvre des programmes offrant une aide supplémentaire aux fournisseurs de logements sans but lucratif et aux coopératives d’habitation^[39].

À la lumière des témoignages, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada, en partenariat et en collaboration avec les provinces et les territoires, mette en place le plus rapidement possible un fonds d’acquisition qui serait destiné aux coopératives d’habitation sans but lucratif afin de protéger et d’étendre le parc de logements abordables.

Augmenter le financement pour créer plus de logements abordables

D’après ce qui ressort de la plupart des témoignages et des mémoires, il faut davantage de fonds pour soutenir la construction de logements hors marché et abordables, car l’on reconnaît la nécessité de construire plus d’un million de logements abordables au cours de la prochaine décennie^[40]. La défenseure fédérale du logement a dit au Comité que « [l]es nouvelles constructions, à moins qu’elles s’accompagnent de subventions, ne créeront pas l’abordabilité nécessaire^[41] ». Le chercheur Manuel Gabarre a abondé dans le même sens en décrivant l’utilisation du logement comme un produit financier à l’échelle internationale. D’après ses travaux de recherche, « de vastes programmes de logement social […] présentent les meilleurs indicateurs pour ce qui est de l’accès au logement, de l’abordabilité et de la prospérité pour tous^[42] ».

Il y a eu deux groupes distincts de recommandations sur la façon dont l’aide devrait être fournie. Dans la plupart des cas, on préconise que le gouvernement du Canada se concentre sur le secteur coopératif et sans but lucratif. Mais il a été proposé aussi d’aider le secteur privé. Les sections ci‑dessous décrivent plus en détail ces deux groupes de recommandations et examinent la nécessité d’avoir un financement fédéral réservé ciblant certains groupes, tout en tenant compte des compétences des provinces et des territoires en matière de logement.

Du financement pour le secteur à but non lucratif

Dans son rapport de 2023 intitulé L’abordabilité des logements au Canada mise à mal, la Banque Scotia dit qu’au Canada, la proportion du stock de logements locatifs formée par les logements subventionnés ou logements sociaux compte parmi les plus faibles dans l’ensemble des pays de l’OCDE, à seulement 3,5 % du total des habitations^[43]. Plusieurs témoins et auteurs de mémoires penchaient en faveur de la recommandation formulée dans le rapport consistant à multiplier par deux le nombre actuel de logements sociaux. Cela permettrait au Canada d’être dans la moyenne des pays du G7; cette augmentation n’aurait toutefois pas pour effet de remédier à la pénurie actuelle de logements sociaux^[44]. Dans son mémoire, Interloge recommande que le marché de l’habitation soit composé de 20 % de logements abordables sans but lucratif, afin « d’assurer une solution définitive à la crise du logement^[45] ».

Selon ce qu’a appris le Comité, le gouvernement du Canada devrait s’efforcer de faire augmenter le nombre de logements abordables de différentes façons, notamment en :

• lançant le Programme de développement de coopératives d’habitation annoncé dans le budget de 2022 et qui prévoit l’octroi de prêts et de subventions pour la construction de nouvelles coopératives d’habitation^[46];
• repositionnant les fonds prévus dans la SNL pour mieux soutenir les coopératives d’habitation et les logements sociaux et sans but lucratif^[47], et en mettant en œuvre un plan d’action de la SNL en se concentrant sur le droit à un logement adéquat^[48];
• en ajustant le financement prévu par la SNL pour qu’il prenne essentiellement la forme de subventions ou de contributions, plutôt que de prêts, de manière à augmenter les niveaux d’abordabilité pour les logements construits^[49];
• en augmentant la collaboration avec les provinces pour le partage des coûts liés à l’amélioration de l’abordabilité des logements^[50].

Soutenir le secteur privé

Certains témoins ont plaidé pour que l’on tire parti du travail des promoteurs de logements privés, comme les FPI, afin d’augmenter l’offre de logements. Beaucoup ont fait remarquer que le secteur public et le secteur à but non lucratif ne peuvent à eux seuls répondre à la demande, compte tenu du nombre de logements requis, et que les différents types d’investisseurs, y compris les petits investisseurs, les FPI et les sociétés de toutes tailles, ont aussi un rôle à jouer^[51]. Dan Dixon a donné au Comité l’exemple d’un promoteur privé qui construit des logements abordables à Toronto, en Ontario. Il a expliqué que grâce au Financement de la construction de logements locatifs de la SCHL et à l’Open Door Affordable Housing Program de la Ville de Toronto, on est en train de construire 100 logements abordables dont le loyer est plafonné à 25 % du revenu médian des ménages de la localité, ainsi que 125 logements dont le loyer est plafonné à 30 % de ce même revenu^[52].

Steve Pomeroy a indiqué que le gouvernement devrait inciter le secteur privé, et plus particulièrement les FPI, à investir davantage dans la construction de logements locatifs^[53]. Sur ce point, Ray Sullivan, directeur général de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine, a rappelé au Comité que l’initiative Financement de la construction de logements locatifs de la Stratégie nationale sur le logement est un programme qui offre des prêts à faible coût pour encourager la construction de logements locatifs durables. Il a recommandé que le programme de la SNL soit renforcé pour que l’on continue à avoir des « taux d’abordabilité modérés^[54] ». Martine August était également favorable à l’idée que des fonds fédéraux soient versés au secteur privé pour la construction de logements abordables, à condition que ces logements soient « abordable[s] à perpétuité^[55] ». À son avis,

c’est une excellente idée de soutenir la création de nouveaux logements, si nous pouvons être sûrs qu’ils seront abordables. C’est l’argent des contribuables canadiens qui sera investi, et cet argent devrait atteindre les objectifs sociaux en matière de logement du Canada^[56].

Sans égard à qui reçoit le financement, certains témoins ont parlé de l’importance d’une meilleure coordination avec les provinces et les territoires, ce qui pourrait faciliter ou accélérer la création de logements locatifs abordables. Steve Pomeroy a dit au Comité que, selon lui, l’une des faiblesses de la SNL est qu’elle est centrée sur le fédéral et qu’elle ne fait pas participer les provinces aussi bien qu’elle le pourrait afin de « mobilis[er] des ressources provinciales supplémentaires pour aider à s’attaquer [au] problème [du manque de logements abordables]^[57] ».

Le droit au logement

Certains témoins et auteurs de mémoires ont expressément dit au Comité qu’il faudrait réduire ou éliminer le financement gouvernemental destiné au secteur privé, en invoquant le fait que le Canada a reconnu le logement comme un droit. Certains témoins ont dit qu’il y a un lien entre la financiarisation et des violations du droit au logement. Comme l’a fait remarquer Jean-Claude Laporte, organisateur communautaire pour le Comité logement Rosemont :

Le but de la financiarisation du logement est de faire des investissements pour faire de l’argent. Cela va donc à l’encontre du droit au logement. Le gouvernement a le devoir de ne pas encourager ce genre de manigances douteuses et, surtout, de mettre des bâtons dans les roues aux gens qui s’y livrent^[58].

Le Comité a reçu différentes suggestions, comme celles consistant à :

• éliminer tout le financement prévu dans la SNL destiné aux fournisseurs de logements à but lucratif^[59];
• mettre « une limite stricte au nombre d’unités » que peuvent acheter ou posséder des propriétaires commerciaux ou des FPI^[60];
• limiter « le financement privilégié de la SCHL aux emprunteurs qui peuvent garantir des loyers abordables, aucun déplacement et des mesures de prévention des expulsions^[61] »;
• cesser d’offrir l’assurance hypothécaire de la SCHL aux investisseurs financiarisés^[62];
• fixer des conditions pour le financement en vertu desquelles « le gouvernement du Canada devrait soit conserver un intérêt de propriété sur ces biens, soit interdire aux organisations de les vendre pour les utiliser à d’autres fins^[63] »;
• travailler « avec des prêteurs privés sur un cadre d’évaluation des risques permettant aux prêteurs d’évaluer de manière plus réaliste la stabilité lorsque l’on considère le logement comme un droit de la personne^[64] ».

Du financement réservé pour certains groupes

La défenseure fédérale du logement a dit au Comité qu’à son avis, la financiarisation cause le plus de tort aux personnes en situation de vulnérabilité, comme les membres des peuples autochtones, les personnes âgées, les personnes handicapées, les membres des communautés noires, les nouveaux immigrants et réfugiés, ainsi que les familles monoparentales^[65]. Selon ce qu’a appris le Comité, les personnes ayant un faible revenu sont peu susceptibles d’avoir les moyens de vivre dans un logement du marché^[66]. Les mémoires qu’a reçus le Comité indiquent qu’il est nécessaire de fournir un soutien supplémentaire aux groupes qui ont le plus besoin d’avoir accès à des logements abordables, notamment au moyen :

• de fonds réservés pour la construction et l’entretien de maisons d’hébergement pour les femmes et leurs enfants qui fuient la violence fondée sur le sexe. Comme ces types de refuges doivent assurer la sécurité de leurs occupants et protéger leur confidentialité, les coûts par unité peuvent être plus élevés que pour d’autres types d’habitations^[67];
• de fonds réservés pour des personnes souffrant de handicaps, afin de leur offrir des logements répondant aux critères d’accessibilité. Les personnes ou organisations ayant présenté des mémoires au Comité ont indiqué qu’il est particulièrement important de construire des logements accessibles, parce que les personnes handicapées sont plus susceptibles de vivre dans des logements inadaptés. En outre, ces personnes handicapées ont plus besoin d’avoir un logement situé à proximité de services essentiels, comme les transports publics et des organismes communautaires^[68];
• de fonds supplémentaires pour la Stratégie de logement autochtone en milieu urbain, rural et nordique. Le Comité est au fait de l’investissement de 300 millions de dollars du budget de 2022^[69] et de l’engagement supplémentaire de quatre milliards de dollars pris dans le budget de 2023 pour mettre en œuvre cette stratégie^[70];
• de fonds réservés pour des organisations de l’industrie du logement détenues et dirigées par des personnes racisées^[71].

À la lumière de ce qui précède, le Comité fait les recommandations suivantes :

Recommandation 2

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement travaille avec des partenaires provinciaux et territoriaux afin d’accroître le montant du financement en capital disponible pour les fournisseurs de logements sans but lucratif et publics, dans le but d’augmenter l’offre de logements abordables le plus rapidement possible.

Recommandation 3

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement relève les exigences relatives au niveau et à la durée de l’abordabilité pour le financement accordé dans le cadre des programmes de la Stratégie nationale sur le logement.

Autres solutions pour accroître l’offre de logements abordables

Des solutions autres que l’augmentation du financement fédéral ont été proposées pour aider les fournisseurs de logements à construire davantage de logements abordables. Elles sont présentées dans les paragraphes suivants.

Aides pour les fournisseurs de logements

Différents représentants de l’industrie ont expliqué au Comité certains changements particuliers qui pourraient être faits pour favoriser le développement de nouveaux logements locatifs abordables. Il est question d’aides supplémentaires dans la section du présent rapport portant sur les mesures fiscales.

Une des recommandations consiste à continuer de fournir gratuitement des terrains fédéraux pour la construction de nouveaux logements locatifs^[72]. Actuellement, l’Initiative des terrains fédéraux appuie le transfert de terrains et d’immeubles fédéraux excédentaires à un coût réduit ou sans frais pour qu’ils soient aménagés ou rénovés en vue de la création de logements abordables^[73]. La SCHL a indiqué qu’en date de juin 2023, elle s’était engagée à investir 120 millions de dollars pour soutenir la création de 3 940 logements, dont 1 720 seront abordables^[74].

Une autre recommandation consiste à réduire davantage les taux d’intérêt qu’applique la SCHL pour les organismes construisant des logements. Krish Vadivale a indiqué au Comité que les augmentations actuelles des taux d’intérêt risquent de « freiner la construction de nouveaux logements », car la hausse des taux rend les projets plus coûteux^[75]. Michael Brooks, directeur général de l’Association des biens immobiliers du Canada, a expliqué quant à lui au Comité que les économies réalisées grâce à la baisse des taux d’intérêt pourraient rendre un plus grand nombre de projets financièrement viables^[76].

D’anciens programmes incitatifs datant des années 1970 et 1980 ont également fait l’objet de recommandations devant le Comité. Ces programmes ont favorisé la construction de logements locatifs et temporairement « accru la viabilité de l’investissement locatif^[77] ». Il s’agit notamment du Programme pour la construction d’immeubles résidentiels à logements multiples, une mesure fiscale permettant de déduire le coût des biens amortissables^[78] dans le calcul du revenu, afin d’encourager l’investissement dans les logements locatifs; du Programme d’aide au logement locatif, un programme de subvention d’un certain montant par logement à condition que celui‑ci soit abordable; et du Régime canadien de construction de logements locatifs, qui permet d’accorder des prêts hypothécaires sans intérêt aux promoteurs pour la construction de nouveaux logements^[79].

Il a été question également devant le Comité de l’amélioration de l’accès au financement par les constructeurs dans le cadre du programme d’assurance prêt hypothécaire (APH) pour immeubles collectifs de la SCHL, qui permet aux constructeurs respectant les critères d’abordabilité, d’efficacité énergétique ou d’accessibilité de profiter de primes d’assurance réduites et de périodes d’amortissement plus longues^[80]. Un témoin a déploré l’augmentation des primes d’APH pour les immeubles collectifs appliquée depuis juin 2023^[81]. D’autres témoins ont fait valoir que les critères du programme pour satisfaire aux conditions d’abordabilité sont trop exigeants^[82]. Le programme d’APH pour immeubles collectifs requiert que pendant 10 ans, le niveau des loyers d’au moins 40 % des logements soit à 30 % du revenu médian des locataires pour les propriétés existantes; et pour les nouveaux projets de construction, que le niveau des loyers d’au moins 10 % des logements corresponde à 30 % du revenu médian des locataires, et ce, pendant 10 ans également^[83].

Enfin, on a recommandé au Comité la mise en place d’un conseil consultatif de l’industrie, qui travaillerait avec le gouvernement pour fournir des informations et des conseils sur les défis du secteur des logements locatifs. Ce conseil pourrait s’occuper de certains problèmes concernant les répercussions des FPI et d’autres sociétés privées sur le système de logement en permettant une meilleure compréhension des enjeux grâce à la diffusion de rapports et d’études, et en élargissant le « réseau du gouvernement et la portée directe aux Canadiens » qui pourraient bénéficier le plus des différentes initiatives^[84].

Mesures fiscales

Tout au long de l’étude, des témoins ont fait part au Comité de leurs différents points de vue sur les mesures fiscales pouvant être prises pour s’attaquer au problème de la financiarisation, ainsi que pour accroître l’offre de logements abordables. Certains ont dit qu’il faudrait imposer des mesures fiscales supplémentaires pour freiner la tendance à la financiarisation du logement, tandis que d’autres ont mis en garde contre de telles mesures, qui pourraient avoir pour effet de réduire la disponibilité de nouveaux logements. Le Comité sait que le gouvernement fédéral s’est engagé à revoir le traitement fiscal réservé aux FPI^[85] et, dans le Budget de 2022, à réaliser « un examen fédéral du logement en tant que catégorie d’investissements, qui permettra de mieux comprendre le rôle des grands acteurs du marché ainsi que l’incidence sur les locataires et les propriétaires canadiens », ainsi qu’un examen des « changements qui pourraient être apportés au traitement fiscal des grands acteurs organisationnels qui investissent dans l’immobilier résidentiel^[86] ».

Mesures pour décourager la financiarisation

Pour atténuer les effets de la financiarisation sur le marché locatif, certains témoins ont recommandé que l’on mette fin à ce qu’ils ont qualifié de « traitement fiscal préférentiel » accordé aux FPI^[87]. Au Canada, bien que les FPI soient structurées de la même façon que les autres fiducies de revenu, elles ne sont pas assujetties aux règles fiscales qui s’appliquent à la plupart des fiducies de revenu^[88]. Au lieu de cela, les FPI sont imposées comme les fonds communs de placement et sont autorisées à distribuer leurs revenus aux actionnaires et à payer de l’impôt uniquement sur la partie non distribuée de leurs revenus^[89]. Dans son rapport intitulé L’imposition des fiducies du revenu : des divergences de vues irréductibles?, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a indiqué qu’au Canada, la taxation des FPI a été établie ainsi de manière à s’aligner sur celle imposée dans d’autres pays comparables au nôtre.

Pour expliquer pourquoi elle est favorable à l’élimination du traitement fiscal distinct accordé aux FPI, Martine August a déclaré ceci :

Je pense qu’il n’y a aucune justification sociale pour accorder des allégements fiscaux aux fiducies de placement immobilier dans le domaine du logement. Ces entreprises tirent leurs revenus en rendant le logement moins abordable et en nuisant au droit au maintien dans les lieux, des choses qui vont à l’encontre du droit à un logement convenable. Il est tout à fait logique de les imposer comme d’autres sociétés^[90].

Leilani Farha, ancienne rapporteuse spéciale des Nations Unies sur le droit à un logement convenable, a attiré l’attention du Comité sur l’estimation du Bureau du directeur parlementaire du Budget selon laquelle l’assujettissement des FPI au taux normal de l’impôt sur les sociétés permettrait de générer des recettes supplémentaires de 285,8 millions de dollars sur quatre ans^[91]. Martine August a laissé entendre que l’argent gagné en mettant fin au traitement fiscal préférentiel accordé aux FPI pourrait être consacré à des objectifs en matière de logement^[92]. L’organisation non gouvernementale Social Innovation Canada a fait remarquer dans son mémoire que les FPI ne devraient continuer à bénéficier d’un traitement fiscal préférentiel que si au moins 10 % de leurs unités sont créées en tant que logements abordables, ou que si leurs bénéficiaires sont des organismes à but non lucratif, des coopératives ou des fiducies foncières^[93].

Voici quelques-unes des autres mesures fiscales proposées pour décourager la financiarisation du logement :

• imposer « un plafond au nombre d’unités qu’une société peut posséder au moyen d’une lourde charge fiscale s’appliquant lorsqu’un certain nombre d’unités est dépassé^[94] »;
• rendre l’acquisition de logements locatifs existants moins intéressante d’un point de vue économique en « [taxant] les achats de logements locatifs par des investisseurs privés au-dessus d’un certain nombre d’unités, pour cibler les achats à grande échelle, ou [en taxant] les bénéfices de ces achats^[95] »;
• imposer une taxe pour décourager la revente rapide de propriétés résidentielles^[96];
• imposer une surtaxe sur les gains aux propriétaires de logements locatifs ayant procédé à une revente rapide de leurs biens immobiliers (dans un délai de deux ans ou moins)^[97].

Parallèlement à cela, plusieurs témoins ont fait état des risques inhérents à la prise de telles mesures. Christian Szpilfogel, directeur des investissements chez Aliferous, a prédit pour sa part « un exode des capitaux » si les règles fiscales changent au point d’être défavorables aux promoteurs^[98]. Dans le même ordre d’idées, Tony Irwin a mis en garde contre l’adoption de mesures fiscales plus sévères « qui découragent et poussent les investisseurs à partir ailleurs ou dans d’autres pays^[99] ». Enfin, un mémoire soumis conjointement par la Fédération canadienne des associations de propriétaires immobiliers et la Federation of Rental-housing Providers of Ontario dit que

[l]’ajout de nouveaux impôts ou la modification du régime fiscal pour décourager certains investissements dans le logement locatif risque de réduire l’investissement total dans ce logement, aggravant ainsi le problème de l’offre.

Cela laisse entendre que les investisseurs individuels, les FPI et les entreprises devraient tous être encouragés à offrir davantage de logements locatifs, plutôt que d’être confrontés à des impôts et des restrictions plus nombreuses ou plus élevées, qui tendent à décourager l’entrée sur un marché, et donc à diminuer le nombre de logements locatifs par rapport à ce qu’il serait avec les règles actuelles^[100].

Mesures pour encourager l’investissement dans le logement abordable

Il a été question également devant le Comité de mesures fiscales susceptibles de stimuler davantage la création de logements abordables. Par exemple, dans les mémoires qu’elles ont soumis au Comité, B’Nai Brith Canada et l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine ont recommandé que le gouvernement conçoive « un crédit d’impôt à l’investissement dans le logement abordable afin d’inciter le secteur privé à investir dans des projets de logements abordables, tout en maintenant la gestion par les municipalités et les organismes sans but lucratif^[101] ».

Des témoins ont fait des recommandations concernant la déduction pour amortissement. Par exemple, Tim Richter a indiqué qu’une déduction pour amortissement accéléré serait une mesure de nature à créer un incitatif économique à la construction de logements^[102]. Dans son mémoire, l’Association canadienne des constructeurs d’habitations a plaidé en faveur d’un report de la récupération de la déduction pour amortissement, qui peut se faire dans les cas où le produit de la vente d’un bien locatif amortissable dépasse un certain seuil^[103].

Des témoins ont parlé aussi de l’instauration d’un crédit d’impôt pour la création de logements destinés aux locataires à faible revenu comme mesure pour favoriser la construction de logements^[104]. Michael Brooks a évoqué le Low-Income Housing Tax Credit mis en place aux États-Unis, en indiquant que l’adoption d’une telle mesure au Canada nous permettrait de nous assurer de la construction de nouveaux logements « en nous appuyant sur un modèle de financement durable et compétitif^[105] ».

Dans un mémoire qu’elles ont soumis conjointement, l’Aboriginal Housing Management Association, la Co-operative Housing Federation of BC et la BC Non-profit Housing Association font état des difficultés auxquelles se butent particulièrement les fournisseurs de logements sans but lucratif et les coopératives d’habitation, en insistant sur les frais et les taxes provinciales et municipales, et soulignent le rôle que pourrait jouer le gouvernement fédéral en la matière :

Étant donné que nombre de ces obligations financières représentent une part importante de la structure des recettes des municipalités, le gouvernement fédéral pourrait jouer un rôle très important en comblant le fossé entre les deux parties, notamment par des exonérations fiscales, des remises et des subventions^[106].

 Dans ce mémoire, il est recommandé « que le gouvernement fédéral élabore, en collaboration avec les provinces et les territoires, une nouvelle approche en matière de fiscalité et de génération de recettes publiques qui donne la priorité aux fournisseurs de logements sans but lucratif et aux coopératives », en faisant valoir que cela « encouragerait non seulement la construction d’un plus grand nombre de logements sociaux et abordables, mais […] découragerait aussi les comportements visant à maximiser les profits, qui conduisent les propriétaires financiarisés à mettre les locataires en danger^[107] ».

Voici d’autres recommandations de mesures fiscales qui permettraient d’accroître l’offre de logements :

• modifier la Loi de l’impôt sur le revenu afin « de favoriser le don d’actifs immobiliers pour la construction de logements abordables^[108] »;
• accorder une exemption de l’impôt sur les gains en capital ou de la taxe sur les produits et services/taxe de vente harmonisée (TPS/TVH) pour les coûts de développement, et potentiellement aussi pour les coûts d’exploitation des logements locatifs construits à cet effet; ou encore, reporter la perception de l’impôt sur les gains en capital ou de la TPS/TVH jusqu’à la vente de l’immeuble^[109];
• exempter de la TPS les nouveaux investissements en capital dans le logement abordable à but non lucratif^[110];
• instaurer un « crédit d’impôt à la rétention pour les vendeurs de logements locatifs » s’appliquant aux « propriétaires privés qui vendent à des groupes à but non lucratif et réinvestissent dans de nouveaux logements locatifs^[111] ».

Le Comité a pris en compte les différents points de vue exprimés sur cette question et, à la lumière des témoignages recueillis, fait les recommandations suivantes :

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada examine les coûts et les avantages sociaux et économiques du traitement fiscal actuel des fiducies de placement immobilier (FPI), et qu’il évalue la possibilité d’imposer les FPI comme les autres sociétés, ainsi que les répercussions éventuelles sur l’offre de logements locatifs abordables et le logement locatif dans son ensemble. Qu’il conçoive des options de traitement fiscal pour s’assurer d’encourager la création de nouveaux logements abordables.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada instaure des mesures fiscales pour encourager les investissements des secteurs privé et sans but lucratif dans la construction de logements locatifs abordables, notamment au moyen d’outils comme des crédits d’impôt ainsi que des exemptions ou des reports de paiement de taxes.

Aider les locataires

Un sujet de discussion qui est revenu tout au long de l’étude a été la nécessité de mieux soutenir les locataires. De nombreux mémoires soumis au Comité ont insisté sur le traitement réservé aux locataires et, en particulier, à ceux qui vivent dans des logements appartenant à des propriétaires financiarisés. Tanya Burkart, chef d’ACORN Canada, a déclaré ceci :

Les locataires vivent avec des punaises de lit, des cafards, de la moisissure et d’autres nuisances. Il est pratiquement impossible de faire corriger les problèmes. Il y a une forte rotation du personnel. Les locataires se sentent impuissants face aux riches propriétaires d’entreprises qui peuvent s’offrir des avocats lors des audiences officielles. Comme le dit un locataire : « C’est un combat injuste^[112]. »

Cette section du rapport met en lumière certaines solutions proposées devant le Comité pour aider les locataires. Le Comité reconnaît cependant que bon nombre de ces suggestions ne relèvent pas de la compétence fédérale. Un grand nombre de mémoires et de témoignages ont plaidé en faveur de meilleures protections pour les locataires, compte tenu de l’engagement du Canada à reconnaître le logement comme un droit fondamental, y compris dans le cadre de la SNL^[113]. Parmi les solutions présentées devant le Comité pour assurer la protection des locataires, il y a celles consistant à empêcher les évictions, à mettre en place un contrôle des loyers et à accorder une aide au logement aux locataires. Toutes ces questions sont abordées en détail ci-après.

Évictions

En 2021, 7 % des personnes qui ont répondu à l’Enquête canadienne sur le logement de Statistique Canada ont déclaré avoir été expulsées d’un logement par le passé. Les principales raisons invoquées comme motif de l’expulsion étaient la vente du logement par la ou le propriétaire (37 %), la reprise du logement par la ou le propriétaire pour utilisation à des fins personnelles (26 %), un conflit avec la ou le propriétaire (13 %), la démolition, la conversion ou la réalisation de travaux de réparation majeurs par la ou le propriétaire (10 %), et le retard dans le paiement du loyer (8 %)^[114].

Les rapports de la défenseure fédérale du logement font valoir que l’une des principales conséquences de la financiarisation accrue est l’augmentation des évictions^[115] et particulièrement des « rénovictions », qui est le terme employé pour désigner les expulsions pour cause de rénovations ou de travaux dans des logements locatifs^[116]. Leilani Farha a indiqué pour sa part dans son mémoire au Comité que les locataires de logements financiarisés sont confrontés à une insécurité d’occupation en raison des expulsions fréquentes par des propriétaires qui font des rénovictions^[117]. Nemoy Lewis, professeur adjoint à l’Université métropolitaine de Toronto, a décrit au Comité son travail d’examen des évictions à Toronto entre 2018 et 2021, qui a révélé que ces évictions se produisaient plus souvent dans les communautés majoritairement composées de ménages à faible revenu et de Canadiens noirs^[118].

Cependant, des représentants de l’industrie ont dit au Comité que la majorité des évictions se produisent sur le marché secondaire^[119] plutôt que le marché des logements construits expressément pour la location. John Dickie, président de la Fédération canadienne des associations de propriétaires immobiliers, a déclaré devant le Comité qu’à son avis, « la grande majorité des expulsions ne découlent pas de rénovations majeures^[120] ». Krish Vadivale a donné quant à lui un exemple d’initiative permettant d’empêcher les évictions, en parlant au Comité d’un programme de la FPI Skyline Apartment créé pour offrir un allégement du loyer aux locataires qui ont des difficultés de paiement, et en expliquant comment ce programme a permis de « sauver plus de 200 locations » en 2022^[121].

Un certain nombre de mémoires soumis au Comité laissent entendre que le financement fédéral accordé dans le cadre de la SNL aussi bien aux fournisseurs de logements qu’aux gouvernements devrait être assorti d’une garantie de non-déplacement^[122]. Des témoins ont dit également au Comité que le gouvernement devrait inciter les provinces et les territoires à mettre en place des protections plus solides pour les locataires, afin de prévenir les rénovictions, dans le cadre de ses investissements en matière de logement^[123]. Par l’entreprise de la SNL, le gouvernement fédéral a conclu des accords avec chaque province et territoire pour un financement par contributions équivalentes, conformément au Cadre de partenariat multilatéral sur le logement^[124].

À la lumière des témoignages recueillis, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada examine immédiatement la possibilité de fournir des ressources de soutien aux locataires aux municipalités, aux provinces et aux intervenants du soutien aux locataires sans but lucratif afin de régler les questions d’expulsion et d’abordabilité pour les personnes qui résident dans des logements locatifs du marché privé.

Contrôle des loyers

Sur la question du contrôle des loyers, les témoignages qu’a recueillis le Comité étaient partagés. Du côté des locataires, de nombreux mémoires ont insisté sur l’importance du contrôle des loyers pour protéger les droits des locataires et garantir l’abordabilité des logements. Pour beaucoup, un plus grand contrôle des loyers permettrait de freiner la financiarisation du logement, ce qui aurait pour effet de limiter ou d’éliminer les incitatifs financiers pour les propriétaires. Martine August a fait observer au Comité que les provinces où le contrôle des loyers est plus rigoureux ont proportionnellement moins de FPI comme propriétaires. Elle a ajouté que « les contrôles des loyers peuvent jouer un rôle dans la réduction de la financiarisation du logement ou, en fait, jouer un rôle pour empêcher les entreprises de vouloir acquérir des propriétés dans ces administrations^[125] ».

Même si le gouvernement fédéral n’exerce pas de compétence en matière de contrôle des loyers, certains ont fait des recommandations sur le rôle qu’il pourrait jouer à ce chapitre; en voici des exemples :

• la SCHL pourrait assortir son assurance hypothécaire de conditions qui limiteraient la possibilité pour les investisseurs d’augmenter les loyers des propriétés à loyer modéré^[126];
• comme cela s’est fait au Canada dans les années 1970, le gouvernement fédéral pourrait demander aux provinces et aux territoires d’instaurer un contrôle des loyers et de limiter les augmentations de loyer supérieures au taux légal pendant une période définie^[127];
• le gouvernement fédéral pourrait travailler avec les provinces et les territoires pour abolir l’absence de contrôle de l’inoccupation (se traduisant par l’absence de limite à l’augmentation qui peut être imposée au locataire suivant quand un locataire quitte un logement), ce qui selon certains pousse à l’éviction de locataires et entraîne des augmentations de loyer^[128].

Cependant, certains témoins ont mis en garde contre la mise en place de pratiques de contrôle des loyers. Des représentants de l’industrie ont fait valoir que les coûts d’entretien et d’amélioration des propriétés, qui permettent de maintenir la qualité du parc de logements locatifs, ne cessent d’augmenter^[129]. Ils ont soutenu que s’il n’est pas possible de rentabiliser les investissements, le contrôle des loyers aura pour effet d’exacerber le problème, c’est-à-dire de limiter l’offre de nouveaux logements locatifs et, en plus, de faire baisser la qualité du parc locatif au fil du temps^[130]. Comme l’a dit Tony Irwin devant le Comité : « [L]es politiques qui limitent davantage l’investissement de capitaux dans un secteur aux prises avec une offre très déficitaire ne feront qu’aggraver la situation^[131]. »

Autres aides

Même si cette étude a porté principalement sur la financiarisation du logement, plusieurs témoins et auteurs de mémoires ont parlé de la nécessité de fournir un soutien immédiat aux locataires qui sont touchés de façon disproportionnée par le manque d’offre de logements locatifs abordables. Comme l’a fait remarquer Steve Pomeroy, « [b]ien que les locataires ne soient pas tous à faible revenu, la plupart des ménages à faible revenu sont locataires^[132] ».

Les auteurs de nombreux mémoires ont plaidé en faveur d’un programme d’aide aux locataires. Par exemple, certains ont recommandé l’élargissement de l’Allocation canadienne pour le logement, qui a été instaurée en 2020 et est versée aux ménages qui en ont besoin, conjointement avec les provinces et les territoires^[133]. En 2022, certains ménages ont eu droit également à un supplément unique de 500 dollars^[134]. Les mémoires contenaient des recommandations en faveur de l’élargissement de l’allocation afin d’offrir une plus grande stabilité et un meilleur soutien temporaire aux locataires aux prises avec une diminution de l’abordabilité^[135].

De plus, la Fédération nationale des retraités a plaidé en faveur d’une revalorisation des mesures fédérales de soutien du revenu, comme la Sécurité de la vieillesse (SV) ou le Supplément de revenu garanti (SRG), afin que les personnes âgées aient un revenu suffisant pour vivre^[136]. En juillet 2022, la SV a augmenté de façon permanente de 10 % pour les personnes âgées de 75 ans et plus^[137]. Les personnes plus âgées qui étaient admissibles à la SV ont également reçu un versement unique de 500 dollars en août 2021^[138]. Enfin, en avril 2022, les bénéficiaires du Supplément de revenu garanti (SRG) et de l’Allocation qui ont vu leurs prestations réduites depuis juillet 2021 en raison des prestations liées à la pandémie versées en 2020 ont reçu un paiement unique, calculé en fonction de la perte ou de la réduction de leurs prestations^[139].

À la lumière de ce qui précède, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada évalue l’ensemble des prestations fédérales actuelles destinées aux locataires à faible revenu afin de s’assurer que ceux-ci bénéficient des soutiens du revenu dont ils ont besoin, y compris par le biais de l’Allocation canadienne pour le logement.

Données et surveillance

Tout au long de l’étude, le Comité a été sensibilisé à l’importance d’avoir suffisamment de données pour comprendre l’étendue de la financiarisation, ainsi que son incidence sur les locataires. Des témoins ont insisté sur la nécessité de disposer de plus de données sur les propriétaires de biens immobiliers, y compris les bénéficiaires effectives ou effectifs^[140] ainsi que sur une série d’autres paramètres. La section ci-après propose un résumé des témoignages à ce sujet.

Données sur les propriétaires de biens immobiliers

Un certain nombre de témoins qui ont comparu devant le Comité ou d’auteurs de mémoires ont souligné le manque de transparence concernant la propriété de biens résidentiels par des sociétés financiarisées, et ont demandé de meilleurs mécanismes de suivi des informations en la matière^[141]. À ce propos, Martine August a expliqué ceci lorsqu’elle a comparu devant le Comité :

Nous n’en connaissons même pas toute l’ampleur [des biens appartenant à des sociétés financières], parce qu’il est très difficile d’obtenir tous les détails. Une grande partie de la propriété est dissimulée par le fait que nous n’avons pas de données de grande qualité sur la propriété effective dans ce pays; nous savons cependant qu’environ 20 à 30 % des logements locatifs multifamiliaux construits à cet effet appartiennent à des sociétés financières, et c’est la seule chose que nous savons. Comme je l’ai dit, les données sont douteuses^[142].

La défenseure fédérale du logement a approfondi la question en parlant des conséquences directes d’une telle situation sur les locataires : « Les locataires qui habitent dans ces immeubles ignorent qui est leur propriétaire. Comme le propriétaire change constamment, il n’y a personne à qui demander des comptes et auprès de qui se plaindre. » Selon elle, cela a une incidence sur la qualité des logements et un lien avec les évictions, comme nous l’avons vu dans les sections précédentes^[143].

Une solution proposée par certains témoins est la création d’un registre permettant de retrouver la trace des propriétaires^[144]. La défenseure fédérale du logement a plaidé en faveur de l’instauration d’un registre national des locations qui, en plus de retracer les propriétaires, permettrait de faire un suivi des évictions ainsi que de l’habitabilité et de l’accessibilité des logements^[145]. Dans un document de recherche publié par le Bureau de la défenseure fédérale du logement en juin 2022, ACORN Canada appuie la création de registres de logements par les provinces, mais souligne le rôle du gouvernement fédéral d’« exiger ou encourager la divulgation des titres de propriété dans toutes les provinces^[146] ».

Le Comité sait qu’en mars 2023, le gouvernement fédéral a déposé un projet de loi sur la création d’un registre de la propriété effective accessible au public pour les sociétés constituées en vertu d’une loi fédérale, dans le but de combattre le blanchiment de capitaux et le financement d’activités terroristes^[147]. Dans son mémoire au Comité, l’Institut canadien des évaluateurs recommande au gouvernement fédéral de « collaborer avec les provinces et les territoires afin d’établir rapidement ce registre », et que celui-ci, de même que les autres données sur l’immobilier (comme les registres fonciers et les registres des titres fonciers, ainsi que les données sur la cartographie des zones inondables) soient accessibles aux évaluateurs et aux autres professionnels de l’immobilier^[148].

Autres besoins en matière de données

Le Comité a appris qu’outre les données sur les propriétaires de biens immobiliers, on a besoin de plus de données sur toute une série d’autres paramètres, comme le nombre et la qualité des logements accessibles et abordables^[149]; ainsi que de meilleures données sur les prix des maisons, des détails sur le mode d’occupation (c.-à-d. si la personne ou le ménage est propriétaire ou locataire de sa résidence principale)^[150], ainsi que sur les évictions (notamment le nombre de demandes d’évictions faites par des FPI par rapport à des propriétaires plus modestes)^[151]. Dans son mémoire, le Canadian Centre for Housing Rights fait valoir que rendre publiques davantage de données pourrait contribuer à accroître la transparence et la reddition de comptes, ainsi que le respect et la protection des droits fondamentaux des locataires^[152]. Des témoins ont formulé des recommandations sur différentes manières d’améliorer la collecte et la disponibilité des données, notamment avec le recensement des logements inoccupés et non loués^[153] et le recueil de données sur l’interaction entre les différents acteurs du système de logement, afin de trouver des façons avantageuses pour tous de réduire la financiarisation^[154].

Le Comité reconnaît que l’on a besoin de plus de données pour comprendre pleinement l’étendue et les effets de la financiarisation au Canada; par conséquent, il fait la recommandation suivante :

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada renforce les exigences en matière de déclaration de la propriété effective des biens immobiliers, notamment en mettant en place dès que possible un registre de la propriété effective accessible au public, en partenariat avec les provinces et les territoires.

Conclusion

Au cours de cette étude, le Comité a reçu des témoignages au sujet des difficultés auxquelles sont confrontés les locataires à cause de la financiarisation du logement, notamment l’augmentation des coûts du logement et des taux d’éviction. Il a également entendu les mises en garde de représentants de l’industrie contre la tentation de s’attaquer à ces problèmes en adoptant des mesures qui pourraient avoir des conséquences imprévues.

Bien que les solutions proposées au Comité aient été variées, ce qui est surtout ressorti, c’est la nécessité d’accroître l’accès à des logements abordables pour les personnes à faible revenu. Le Comité voit des occasions d’accroître l’offre de logements abordables au Canada, de fournir un meilleur soutien aux locataires et d’améliorer la collecte de données et la production de rapports.