Introduction

Dans son Rapport annuel 2021-2022, le commissaire aux langues officielles, M. Raymond Théberge, a recommandé à « l’un des comités parlementaires des langues officielles d’étudier les obligations linguistiques dans la dotation des postes de la haute gestion dans la fonction publique fédérale, de même que les nominations du gouverneur en conseil afin de déterminer si la connaissance des deux langues officielles doit être un critère d’embauche pour ce type de postes^[1] ».

Au printemps 2024, le Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes (ci-après, le Comité) a donné suite à la demande du commissaire en entendant 10 témoins sur la question qu’il a soulevée.

Le présent rapport résume les idées principales qui émanent des témoignages recueillis par le Comité au cours de son étude. Les recommandations, inspirée des témoignages, visent à aider le gouvernement du Canada à atteindre ses objectifs en matière de bilinguisme dans la haute fonction publique du Canada.

Les paramètres de l’étude

D’emblée, il importe de préciser les paramètres de l’étude. Comme l’a prescrit le commissaire, le Comité s’est penché sur les exigences linguistiques des postes qui sont pourvus par nomination du gouverneur en conseil. C’est une question qui comporte des aspects techniques. Pour faciliter notre analyse, nous avons placé les postes qui sont pourvus par nomination du gouverneur en conseil dans deux catégories : 1) ceux qui ont des exigences linguistiques et 2) ceux qui n’en ont pas. Comme le démontre le Tableau 1, ci-dessous, la première catégorie correspond aux hauts fonctionnaires du Parlement ainsi qu’aux sous-ministres et sous-ministres délégués. La deuxième catégorie correspond à toutes les autres nominations du gouverneur en conseil. Nous aurons la chance d’examiner toutes ces catégories en détails au fil du rapport.

Tableau 1 — Aperçu des exigences linguistiques rattachées aux postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil

Source : Tableau préparé par l’analyste du Comité à partir des sources suivantes : la Loi sur les compétences linguistiques, la Loi sur les langues officielles, la Loi sur la gestion des finances publiques et les témoignages du Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes : 29 février 2024, 18 mars 2024, 21 mars 2024 et 8 avril 2024.

Les nominations du gouverneur en conseil

De manière générale, une nomination du gouverneur en conseil relève de la gouverneure générale agissant sur avis du Cabinet et sur recommandation du ministre responsable.

Généralement, ce sont les postes de hauts dirigeants qui sont pourvus par nomination du gouverneur en conseil. Comme l’a expliqué Mme Hamoui, la secrétaire adjointe du Cabinet, section Personnel supérieur au Bureau du Conseil privé, « les personnes nommées par le gouverneur en conseil comprennent les dirigeants et les membres des commissions, des conseils, des agences, des tribunaux administratifs et des sociétés d’État, ainsi que les sous-ministres et les sous-ministres délégués qui dirigent les ministères de la Fonction publique fédérale^[2] ». Un nombre important de postes font l’objet d’une telle nomination. Selon Mme Hamoui, « il y a à peu près 2 200 postes à pourvoir par le gouverneur en conseil » et entre « 500 à 800 nominations par année^[3] ». On peut rajouter à cette liste les agents et les hauts fonctionnaires du Parlement et les médiateurs. Les postes susmentionnés font l’objet d’un processus de sélection ouvert par lequel un avis est publié sur le site Web du Bureau du Conseil privé et les membres du public peuvent soumettre leur candidature.

Le processus de nomination peut varier selon la nature du poste. C’est le cas du processus de sélection pour la nomination des ministres et des sous-ministres, des chefs de mission/consuls (le processus est géré par le ministre des Affaires étrangères), des nominations judiciaires, des commissaires territoriaux, des conseillers ministériels, des administrateurs provinciaux, des juges suppléants dans les territoires, des sous-commissaires et commandants divisionnaires de la Gendarmerie royale du Canada et les commissaires à l’assermentation et receveurs officiels.

Les postes assujettis à des exigences linguistiques

Certains postes pourvus par nomination du gouverneur du conseil sont assujettis à des exigences linguistiques : ceux des hauts fonctionnaires du Parlement ainsi que ceux des sous-ministres et sous-ministres délégués.

Les hauts fonctionnaires du Parlement

Depuis l’adoption de la Loi sur les compétences linguistiques en 2013, les hauts fonctionnaires du Parlement^[4] doivent avoir la « capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles ».

Le mot « clairement » ne fait pas l’objet d’une définition législative. Elle n’est pas non plus définie par règlement, politique ou directive. Conséquemment, l’expression « capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles » pourrait être interprétée de différentes façons.

En ce qui a trait à l’évaluation des compétences linguistiques des candidats, Mme Hamoui a affirmé qu’elles sont « évaluées à l’étape de l’entrevue d’un processus de sélection. Au besoin, elles peuvent également être évaluées au moyen d’un examen linguistique fourni par la Chambre des communes^[5]. »

Les sous-ministres et les sous-ministres délégués

Depuis juin 2023, le paragraphe 34 (2) de la Loi sur les langues officielles (partie V — Langue de travail) indique que les personnes nommées à un poste de sous-ministre, de sous-ministre délégué ou à un poste de niveau équivalent sont tenues de suivre une formation linguistique, dès leur nomination, afin d’acquérir « la capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles ». Il s’agit de la même expression que celle qui se retrouve dans la Loi sur les compétences linguistiques.

La portée du paragraphe 34 (2) de la Loi sur les langues officielles est limitée aux 22 institutions mentionnées à l’annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)^[6]. Il ne s’applique donc pas aux 230^[7] institutions fédérales assujetties à Loi sur les langues officielles. Cela étant dit, le greffier du Conseil privé « s’attend à ce que tous les sous-ministres répondent à cette exigence, et non pas seulement ceux qui occupent des postes visés à l’annexe I de la LGFP^[8] ».

La mise en œuvre du paragraphe 34 (2) est une responsabilité qui relève du Bureau du Conseil privé^[9]. Ce dernier joue un rôle de soutien dans le processus des nominations du gouverneur en conseil, dont celui des sous-ministres et sous-ministres délégués^[10]. Comme l’a précisé M. Carsten Quell, directeur exécutif du Centre d’excellence en langues officielles au Bureau de la dirigeante principale des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor, « la responsabilité du Secrétariat du Conseil du Trésor s’étend jusqu’à l’échelon des sous-ministres adjoints, donc le niveau inférieur aux sous-ministres^[11] ».

Des compétences linguistiques déjà acquises chez les sous-ministres et les sous-ministres délégués provenant de la fonction publique fédérale

Les sous-ministres et sous-ministres délégués qui ont été recrutés du bassin des sous-ministres adjoints sont bilingues au moment de leur nomination. Comme l’a expliqué M. Quell : « la Directive sur les langues officielles pour la gestion des personnes exige que les postes de sous-ministres adjoints soient désignés bilingues avec un profil linguistique de compétence supérieure, et que les titulaires de ces postes soient bilingues au moment de leur nomination^[12] ». M. Quell a précisé que, « parmi les quelque 6 000 cadres de la fonction publique, incluant les sous-ministres adjoints, 95 % respectaient les exigences linguistiques de leur poste en date du 31 mars 2023^[13] ». L’expression « cadres de la fonction publique » correspond aux « titulaires de poste de la catégorie professionnelle des EX au sein de l’administration publique centrale, c’est-à-dire des postes de niveau EX‑01 à EX-05[14]. »

Des dispositions législatives imprécises dans la Loi sur les langues officielles

Le commissaire aux langues officielles est satisfait des nouvelles exigences dans la Loi sur les langues officielles qui touchent les sous-ministres et sous-ministres délégués (et postes de niveau équivalent). Néanmoins, il juge que le travail à cet égard « n’est qu’à moitié accompli^[15] » :

En l’absence de politiques et de directives claires, comment s’assurer que ce changement sera mis en œuvre, mesuré et ajusté au besoin ? Quelles mesures seront mises en place pour accompagner les titulaires qui reviennent d’une formation linguistique afin de leur permettre de bien exercer leurs responsabilités dans les deux langues officielles ? Qu’arriverait-il dans les cas où de hauts fonctionnaires n’arriveront toujours pas à maîtriser leur seconde langue officielle^[16] ?

Le commissaire juge que de tels éléments devraient être inscrits dans un « dispositif beaucoup plus prescriptif^[17] » qu’une directive.

Le commissaire a aussi saisi le Comité du fait que l’exigence au paragraphe 34 (2) n’est pas appliquée de façon rétroactive. De fait, l’article 107 de la Loi sur les langues officielles indique que « les titulaires des postes visés au paragraphe 34 (2) en fonction à l’entrée en vigueur de cette disposition poursuivent leur mandat^[18] ». Le commissaire est donc d’avis qu’il faut s’assurer que les hauts dirigeants soient bilingues, car ils « jouent un rôle non négligeable^[19] » : « S’ils ne parlent pas les deux langues officielles, je vous assure que les employés sous leur direction travailleront dans une seule des deux langues officielles, pas dans les deux^[20]. »

L’absence d’exigence linguistique pour de nombreux postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil

De nombreux postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil n’exigent pas la connaissance obligatoire des deux langues officielles.

De fait, les avis de possibilité de nomination indiquent que « la maîtrise des deux langues officielles serait préférable » et, comme l’a mentionné le Bureau du Conseil privé, « la compétence linguistique sera prise en compte lors de l’évaluation des candidats et pourrait être requise sur le plan opérationnel, selon le poste^[21] ».

Au moment de postuler, les candidats doivent indiquer leur première langue officielle parlée et autoévaluer leurs compétences linguistiques. De fait, on leur demande « si, à leur avis, ils sont parfaitement bilingues, fonctionnels, limités ou unilingues^[22] ». Comme l’a affirmé le Bureau du Conseil privé, il n’y « [a] pas de définition législative pour ces catégories^[23] ».

Le commissaire aux langues officielles a dit qu’il se « questionne […] sur l’absence du bilinguisme de la liste des critères essentiels pour les nominations du gouverneur en conseil^[24] ». Pour le commissaire, il est clair que « la maîtrise des deux langues officielles doit devenir un critère d’embauche pour les postes de cadres supérieurs de la fonction publique[25], ainsi que dans les nominations faites par le gouverneur en conseil^[26] ». En d’autres mots, la capacité de s’exprimer dans les deux langues officielles est, selon le commissaire, « une compétence essentielle pour tout dirigeant, en particulier ceux des institutions fédérales assujetties à la Loi sur les langues officielles^[27] ».

L’argument du commissaire prend appui sur le fait que le bilinguisme au sein des institutions fédérales dépend, en grande partie, sur l’engagement des hauts dirigeants à l’égard des langues officielles :

Ces dirigeants doivent donner l’exemple et être en mesure de représenter l’ensemble de leurs employés et de la population canadienne dans les deux langues officielles^[28].

Dans les régions désignées bilingues aux fins de la langue de travail, les fonctionnaires ont le droit de travailler dans la langue officielle de leur choix et de recevoir des services de leur employeur dans cette langue. Ainsi, la pleine mise en œuvre de la partie V de la Loi sur les langues officielles dépend de la capacité des hauts dirigeants ainsi que celle des gestionnaires et des cadres de travailler avec leurs employés (à l’oral et à l’écrit) dans les deux langues officielles^[29]. Le commissaire a expliqué cela de la manière suivante :

À mon avis, tout dirigeant de la fonction publique fédérale doit être en mesure de s’exprimer dans les deux langues officielles et de comprendre toute personne s’exprimant en anglais ou en français, afin de promouvoir l’utilisation des deux langues officielles et d’encourager la sécurité linguistique au sein de la fonction publique fédérale. Le bilinguisme permet également d’aborder d’autres enjeux connexes.

La haute direction doit donner l’exemple et indiquer clairement que le français et l’anglais occupent une place égale au sein de la fonction publique fédérale. Les fonctionnaires doivent avoir l’occasion de s’épanouir au niveau professionnel dans les deux langues officielles. Il est grand temps de passer à l’action^[30].

Le commissaire a affirmé qu’il est difficile pour son institution d’évaluer le niveau de satisfaction des fonctionnaires fédéraux sur le plan du respect de leurs droits linguistiques au travail. Cela résulte, en partie, d’une décision de retirer certaines questions sur les langues officielles du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux (SAFF), notamment celle qui portait sur la possibilité de rédiger dans la langue officielle de son choix. Conséquemment, le commissaire a expliqué ce qui suit :

Il est donc difficile pour nous maintenant d’avoir des données qui permettent de savoir à quel point le bilinguisme est vivant au sein de l’appareil fédéral, à quel point les fonctionnaires francophones ou anglophones peuvent utiliser la langue de leur choix ou à quel point ils sont supervisés en français. Nous n’avons pas de données à ce sujet et, malheureusement, sans ces données, il est difficile de prendre position dans un sens ou dans l’autre^[31].

Ainsi, pour le commissaire, « la fonction publique, par le truchement du Conseil du Trésor ou d’un autre organisme », doit se « donner des outils pour mesurer l’utilisation des deux langues officielles en milieu de travail^[32]. » D’ailleurs, il avait formulé une recommandation à cet égard dans son Rapport annuel 2022-2023^[33]. Mme Geneviève Tellier, professeure à l’Université d’Ottawa, abonde dans le même sens : « [E]st-ce qu’on fait du progrès au sein de l’appareil fédéral ? Je ne le crois pas. Cela dit, un des gros problèmes est le manque de données. Si j’avais une recommandation à faire au Comité, ce serait d’insister pour obtenir des données. Il faut des données probantes^[34]. »

Le commissaire recommande que l’on procède à l’évaluation de « l’ensemble des postes de direction au sein des institutions assujetties à la Loi sur les langues officielles afin de nous assurer que la maîtrise des deux langues officielles fasse bel et bien partie des critères de nomination^[35]. » Comme l’a expliqué le commissaire, une telle démarche pourrait répondre à plusieurs questions, notamment :

Dans quelle mesure le critère du bilinguisme a-t-il été considéré comme un atout, absolu ou important ? Quel est le rythme des nominations ?

Il serait également bon de dégager les tendances de ces nominations sur une certaine période. Radio‑Canada a récemment dit qu’il y avait eu une baisse des nominations francophones l’an dernier. Est-ce une anomalie ? […]

Si c’est une tendance à la baisse, il est important de la corriger. Il faut d’abord avoir les chiffres, les données et les statistiques. En outre, il faut aussi parler aux personnes responsables de la gestion de ces nominations, notamment le secrétariat responsable des hauts fonctionnaires^[36].

Compétences linguistiques : compétences essentielles

À l’instar du commissaire aux langues officielles, Mme Tellier a affirmé qu’il faut exiger que les postes comportant de grandes responsabilités soient désignés bilingues et que, dès leur nomination, les détenteurs de ces postes aient des compétences linguistiques élevées. Bref, elle argue que les compétences linguistiques soient des compétences essentielles pour accéder à des postes de haut niveau.

Mme Tellier n’adhère pas l’idée que le meilleur candidat puisse être celui qui a toutes les compétences requises (éducation, expériences, etc.) hormis celles qui ont trait à la langue :

Cette personne a-t-elle vraiment les compétences nécessaires, si elle n’est pas bilingue ? Il est là, le problème. On dit toujours que le bilinguisme est essentiel, mais ensuite on le met au bas de la liste. Il devrait être au haut de la liste.

Il faut arrêter de dire qu’une personne qui ne connaît pas le français ou l’anglais a quand même les compétences requises. Non, cette personne n’a pas les compétences requises. Il faut changer la façon dont on regarde et analyse la situation. Il faut indiquer clairement quelles sont les compétences essentielles et, le cas échéant, établir que telle personne n’a pas les compétences demandées^[37].

Elle est d’avis que « l’obtention d’une compétence essentielle après la nomination devrait constituer un cas d’exception^[38] ».

Financement agricole Canada (FAC), une société d’État fédérale, dit avoir progressé en matière de bilinguisme, notamment sur le plan de la dotation des postes désignés bilingues. De manière générale, en ce qui a trait à l’ensemble de ces postes, FAC travaille dans le sens de la recommandation de Mme Tellier :

Accepter un candidat ou une candidate qui n’est pas bilingue pour pourvoir un poste désigné bilingue serait une exception. Au moment de l’offre d’emploi, nous exigerions ou demanderions au candidat ou à la candidate de suivre des cours de français. Avant de consentir à cette exception, par contre, il faudrait que nous ayons tenté de pourvoir le poste à au moins deux reprises^[39].

L’impact du profil linguistique des postes et des personnes nommées par le gouverneur en conseil sur les communautés francophones en situation minoritaire

Pour Mme Angela Cassie, la présidente de la Société de la francophonie manitobaine, le bilinguisme des hauts dirigeants de la fonction publique a un effet sur la minorité francophone du Manitoba et l’ensemble de la francophonie canadienne :

La capacité bilingue des hauts fonctionnaires n’est pas seulement une question de langue parlée, mais aussi de la compréhension des défis uniques auxquels nos communautés font face au quotidien. Cela a un impact réel sur la prise de décision, y compris sur le financement des organismes qui soutiennent nos CLOSM [communautés de langue officielle en situation minoritaire], ainsi que sur l’offre de services publics vitaux, entre autres^[40].

L’absence d’exigence linguistique pour les postes pourvus par le gouverneur en conseil et la nomination de personnes unilingues auraient donc une incidence sur la mise en œuvre de la partie VII de la Loi sur les langues officielles, soit la promotion du bilinguisme dans le société canadienne et l’épanouissement des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

La première langue officielle parlée des personnes nommées par le gouverneur en conseil

La première langue officielle parlée des personnes nommées par le gouverneur en conseil a aussi fait l’objet de discussions au Comité.

Il appert « qu’à l’heure actuelle, 23 % des personnes nommées par le gouverneur en conseil indiquent le français comme étant leur première langue officielle [parlée], pourcentage qui est de 31 % pour les cadres de la fonction publique^[41] ».

Comme l’a expliqué Mme Hamoui, le Bureau du Conseil privé compile des données sur la préférence linguistique des personnes nommées pour veiller à ce qu’il n’y ait pas de « tendances négatives^[42] ». Cela étant dit, il lui a été impossible d’expliquer pourquoi le nombre de personnes nommées par le gouverneur en conseil ayant le français comme première langue officielle parlée est à ce taux^[43].

La partie VI de la Loi sur les langues officielles indique que le gouvernement fédéral du Canada s’engage à veiller à ce que « les Canadiens d’expression française et d’expression anglaise […] aient des chances égales d’emploi et d’avancement dans les institutions fédérales^[44] » et que « les effectifs des institutions fédérales tendent à refléter la présence au Canada des deux collectivités de langue officielle […]^[45] ». Il y a lieu de se demander si la partie VI s’applique aux nominations par le gouverneur en conseil.

Créer les conditions favorables pour assurer le bilinguisme chez les personnes nommées par le gouverneur en conseil

Lors des réunions du Comité, certains témoins se sont penchés sur trois éléments qui, à leur avis, contribuent à créer des conditions favorables pour assurer le bilinguisme au sein de la fonction publique fédérale.

La formation linguistique dans la fonction publique fédérale

L’état des lieux

Les témoins ont longuement parlé de la formation linguistique au sein de la fonction publique fédérale. Pour les fonctionnaires qui n’ont pas des compétences linguistiques élevées au début de leur carrière, la formation linguistique offerte par l’employeur, aux frais de l’État, est un élément sur lequel repose leur capacité d’accéder à des postes aux échelons supérieurs.

Entre 1964 et 2004, Formation linguistique Canada était responsable d’offrir de la formation linguistique aux fonctionnaires fédéraux. En 2004, le gouvernement du Canada a fusionné Formation linguistique Canada avec deux autres institutions — le Centre canadien de gestion et Formation et perfectionnement Canada — afin de créer l’École de la fonction publique du Canada (EFPC). L’EFPC a, entre autres choses, hérité du mandat de Formation linguistique Canada.

En 2006, la gestion des cours de langue a été décentralisée. L’EFPC a cessé d’offrir des cours visant l’acquisition d’une langue seconde. Comme l’a expliqué Mme Wendy Bullion-Winters, vice-présidente à l’Appui organisationnel et dirigeante principale des finances de l’École de la fonction publique du Canada, « l’École offre plutôt des produits d’apprentissage pour maintenir les compétences linguistiques déjà acquises^[46] ». Depuis, chaque institution fédérale est responsable de la formation linguistique qu’elle offre à ses employés. Cela a entraîné un plus grand recours aux sous-traitants ou, selon les capacités des institutions fédérales, à la création de programmes sur mesure à l'interne.

Les problèmes actuels liés à la centralisation

Selon l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada et l’Alliance de la fonction publique du Canada, deux syndicats qui représentent certains groupes d’employés de la fonction publique du Canada, l’offre de formation linguistique actuelle présente divers problèmes. Pour résumer, elle serait : restreinte, faute d’investissement de la part des institutions fédérales; inégale et inadaptée aux besoins des individus.

Selon Mme Jennifer Carr, la présidente de l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada, plusieurs problèmes sont attribuables à la décentralisation de la gestion de la formation linguistique et le recours à la sous-traitance :

Nous sommes également préoccupés par le fait que le recours à des entrepreneurs privés ne fait qu’aggraver la situation. La sous-traitance s’effectue en dehors des règles habituelles que le gouvernement s’est lui-même fixées. Le gouvernement affirme mettre de l’avant des exigences en matière de bilinguisme et de diversité linguistique, mais ces exigences ne sont pas toujours respectées par les entrepreneurs privés. Le recours à des entrepreneurs privés, en plus d’entraîner des coûts exorbitants et une perte du savoir institutionnel, nuit à la capacité du gouvernement d’offrir des services de qualité dans les deux langues officielles^[47].

Ainsi donc, Mme Carr croit qu’il faudrait revenir à une approche centralisée :

[P]our veiller à ce que nos politiques linguistiques en matière de formation se traduisent par des résultats concrets. Nous ne pouvons pas continuer de travailler en vase clos. Nous ne pouvons pas non plus tolérer les inégalités entre les ministères en matière de ressources financières consacrées à la formation linguistique des employés^[48].

Pour M. Alexandre Silas, le vice-président exécutif régional, région de la capitale nationale, de l’Alliance de la fonction publique du Canada, la responsabilité de l’offre de la formation linguistique doit être remise à l’EFPC :

Je pense qu’il serait important de rétablir les services de formation linguistique qui étaient offerts par l’École aux employés de la fonction publique fédérale. Il faut aussi que ce soit une formation propre à la fonction publique fédérale^[49].

Des approches variables

Comme l’a affirmé M. Quell, « la manière dont les ministères fournissent la formation linguistique est variable^[50] ». Certaines ont effectivement recours aux services de sous-traitant. Pour les guider, Services publics et Approvisionnement Canada a « mis en place des offres à commandes qui permettent aux ministères de choisir des écoles de langues préqualifiées^[51] ». Ces offres à commandes « contiennent des critères en ce qui concerne non seulement les coûts, mais aussi la qualité de la formation fournie. Les fournisseurs sont évalués. On s’assure ainsi que la formation est de bonne qualité^[52]. »

Bien qu’elles aient recours aux services de sous-traitant, certaines institutions fédérales ont un service interne. C’est le cas de l’Agence des services frontaliers qui possède sa propre école de langues. Selon Mme Holly Flowers Code, la vice-présidente des Ressources humaines à l’Agence des services frontaliers du Canada, l’école et le programme de formation linguistique spécialisés forment, chaque année, entre 500 et 800 employés^[53]. Selon M. Quell, Emploi et Développement social Canada, Ressources naturelles Canada ont également mis sur pied un service interne^[54]. Dans de tels cas, « il est du ressort du ministère de s’assurer que les employés fournissent une formation de qualité^[55] ».

Pour sa part, Financement agricole Canada (FAC) a recours à diverses méthodes. Ce sont les besoins de l’apprenant qui détermine le mode d’enseignement à privilégier :

Nous avons une combinaison de ressources. Nous avons certains professeurs à l’interne. Si nous faisons un programme d’immersion, par exemple, nous avons un partenariat avec des ressources externes. FAC étant une société de la Couronne, nous n’utilisons pas les services de la fonction publique du Canada. Nous sommes indépendants de ce point de vue. Nous avons des ressources en ligne, des professeurs à l’interne, ainsi que des partenariats à l’externe, selon les besoins des candidats^[56].

En ce qui a trait au respect des besoins individuels des fonctionnaires, Mme Hendricks, la présidente-directrice générale de FAC, a affirmé ce qui suit :

Nous avons aussi mentionné avoir participé au Forum sur les bonnes pratiques en matière de langues officielles. Par exemple, pour un employé qui souffre de dyslexie, nous retiendrons plutôt des services du secteur privé pour le soutenir et l’aider à apprendre la langue^[57].

Au regard des ressources financières pour la formation linguistique, la FAC a un budget annuel. Comme Mme Hendricks a expliqué, « quand il y a un choix à faire, selon la capacité de notre organisation^[58] », la priorité en matière d’offre de formation linguistique est « accordée aux titulaires de postes désignés bilingues^[59] ».

Vers un nouveau cadre pour la formation linguistique

Lors de sa comparution, M. Quell a informé le comité que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore un nouveau cadre de formation linguistique. Il a précisé que cette initiative découle d’un « engagement du gouvernement en 2019, qui souhaitait un tel cadre pour améliorer l’offre de formation linguistique pour les travailleurs^[60] ».

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a affirmé que le cadre en question sera « inclusif », « efficace, souple, accessible, axé sur l’apprenant » et tiendra compte des « besoins des groupes en quête d’équité, afin de soutenir une culture qui favorise le bilinguisme sur le lieu de travail ainsi que l’apprentissage continu et l’utilisation régulière des compétences dans la seconde langue officielle^[61] ».

Par ailleurs, le Secrétariat du Conseil du Trésor misera sur l’apprentissage à distance afin que « tous les fonctionnaires, y compris ceux situés dans les régions [désignées bilingues aux fins de la langue de travail], bénéficieront d’un meilleur accès à la formation linguistique et de meilleures possibilités de devenir bilingues ». Ainsi, ils auront « de meilleures perspectives d’avancement de carrière^[62] ».

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s’est engagé à élaborer certaines composantes du nouveau cadre au printemps 2024. D’abord, il donnera aux institutions fédérales des lignes directrices et un guide de mise en œuvre. Ces outils aideront les institutions « à offrir un accès équitable à des approches de formation linguistique inclusives et standardisées dans l’ensemble de la fonction publique^[63] ». Ensuite, il élaborera un carnet de bord sur la formation linguistique. Celui-ci présentera « différents parcours d’apprentissage avec divers outils et ressources pour aider les institutions et les apprenants (y compris les groupes en quête d’équité) à choisir les options qui répondront le mieux à leurs besoins^[64] ».

La sécurité linguistique chez les fonctionnaires fédéraux sera une partie intégrante du nouveau cadre. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a créé un « groupe de travail interministériel dont le mandat est d’analyser, de comprendre et de sensibiliser les fonctionnaires fédéraux au phénomène de l’insécurité linguistique^[65] ». Il a produit « un outil de travail qui propose divers outils et stratégies en vue de surmonter certains aspects de l’insécurité linguistique^[66] » et proposera « un atelier pour les employés sur la gestion des émotions au service de la sécurité linguistique^[67] ».

L’apprentissage du français langue seconde dans un contexte d’apprentissage formel

Pour le commissaire aux langues officielles, les opportunités d’apprentissage du français langue seconde, notamment celles qui sont offertes lors du parcours scolaire, doivent être prises en compte dans l’élaboration des mesures qui visent à accroître le bilinguisme dans la fonction publique fédérale :

Il y a une approche à court terme et une approche à long terme. L’approche à long terme est de s’assurer d’avoir en place des programmes d’accès à la formation dans une langue seconde lorsqu’on est étudiant. À court terme, on peut toujours offrir une formation à des candidats et des candidates^[68].

Les propos de Mme Tellier correspondent à ceux du commissaire. Elle est d’avis que la fonction publique devrait « [tendre] la main aux universités pour leur dire qu’elle a besoin de candidats bilingues, notamment dans les programmes d’administration publique^[69] ». À titre d’exemple, Mme Tellier suggère la mise en place d’un système d’équivalence ou d’accréditation des compétences linguistiques acquises dans les institutions postsecondaires :

[S]i on arrive d’une université bilingue et que la personne prouve qu’elle a suivi des cours en anglais et en français, cela devrait équivaloir aux tests linguistiques de la fonction publique. Ce n’est pas compliqué à mettre en place, il faut juste des gens qui réfléchissent à ces aspects et qui donnent la marche à suivre pour diminuer les frais, rendre le système plus performant et envoyer un message aussi^[70].

Pour Mme Cassie, le développement des compétences linguistiques des futurs fonctionnaires est intrinsèquement lié au développement du continuum d’éducation en français, langue de la minorité, ainsi qu’à l’accès, à toutes les étapes du parcours scolaire, à des possibilités d’apprentissage du français langue seconde. En d’autres mots, les établissements d’enseignement de la minorité francophone ainsi que les programmes d’apprentissage du français seconde doivent être appuyés afin qu’ils puissent continuer à former la relève qui assurera le bilinguisme au sein de la fonction publique fédérale^[71]. C’est un des constats auquel le Comité était parvenu en 2009 dans un rapport sur le rôle des institutions postsecondaires dans la promotion de la dualité linguistique canadienne^[72].

La mise en œuvre de l’article 91 de la Loi sur les langues officielles

Au cours des dernières années, le commissaire aux langues officielles du Canada s’est beaucoup intéressé à l’article 91 de la Loi sur les langues officielles. Cet article a trait à la désignation linguistique des postes de la fonction publique fédérale. Il se lit comme suit :

La présente loi n’a pour effet d’autoriser la prise en compte des exigences relatives aux langues officielles, lors d’une dotation en personnel, que si cette prise en compte s’impose objectivement pour l’exercice des fonctions en cause^[73].

L’article 91 n’a pas d’incidence sur les postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil, car ils ne sont pas assortis d’un profil linguistique. Or, dans la perspective plus large du bilinguisme dans la fonction publique fédérale, le processus de la désignation linguistique des postes est fondamental au respect des parties IV et V de la Loi sur les langues officielles. Le Comité a donc tenu de résumer les propos qu’il a recueillis à ce sujet.

Dans une étude menée en novembre 2000, le commissaire aux langues officielles a expliqué le sens et la portée de l’article 91 de la manière suivante :

Il [l’article 91] établit le cadre de référence de l’évaluation des exigences linguistiques relatives aux postes : ces exigences linguistiques doivent être objectivement nécessaires pour exécuter les tâches propres aux fonctions du poste, principalement en ce qui a trait au service au public dans les deux langues officielles et au respect des exigences en matière de langue de travail^[74].

Devant le Comité, le commissaire a expliqué que la mise en œuvre de l’article 91 fait l’objet d’un problème systémique :

Depuis toujours, cet article n’est pas bien compris par les gestionnaires, ce qui a mené à un problème systémique. Qu’on reçoive 300, 600 ou 1 000 plaintes en lien avec cet article, c’est un problème systémique à l’échelle de l’appareil fédéral. Chaque fois qu’on a un poste à pouvoir, il est extrêmement important de faire l’analyse de ses exigences linguistiques^[75].

Le commissaire a formulé des recommandations à l’égard d’une mise en œuvre plus effective de l’article 91 de la Loi sur les langues officielles et le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) y a donné suite. Dans son rapport annuel de 2022-2023, le commissaire relate que le SCT a mis sur pied « un groupe de travail qu’il a chargé d’examiner les problèmes soulevés […], de répertorier les pratiques exemplaires à imiter et d’élaborer un plan d’action triennal qui permettra de favoriser le respect de la désignation linguistique objective des postes^[76] ». Le SCT aurait présenté au commissaire « une stratégie en décembre 2022^[77] », mais ce dernier aurait « nettement préféré que cette date marque la fin de la mise en œuvre du plan “article 91” de cet organisme central plutôt que le début^[78] ». Le commissaire a donc demandé à la présidente du Conseil du Trésor « de mettre en œuvre son plan d’action triennal visant à assurer la conformité des institutions fédérales à l’article 91 de la Loi sur les langues officielles au plus tard d’ici juin 2025^[79] ». Lors de sa comparution, le commissaire ne pouvait pas affirmer si le SCT allait être en mesure de respecter l’échéancier^[80].

Pour sa part, Mme Cassie soutient les travaux du commissaire à l’égard de l’article 91. Elle a affirmé que les « communautés francophones méritent des processus robustes visant à assurer la représentativité de la population canadienne, ainsi qu’un traitement juste et équitable^[81] ».

La prime au bilinguisme

La prime au bilinguisme est un montant annuel de 800$ versé aux fonctionnaires admissibles, soit ceux et celles qui occupent un poste bilingue et qui, après évaluation de leurs compétences linguistiques, répondent aux exigences linguistiques de leur poste. Le groupe de la direction (EX) et les nominations du gouverneur en conseil n’ont pas droit à la prime. Néanmoins, le comité a choisi de résumer les propos des témoins, car la question s’inscrit dans une perspective plus large du bilinguisme dans la fonction publique fédérale.

Pour l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada et l’Alliance de la fonction publique du Canada, la prime au bilinguisme est un outil qui peut servir à améliorer le bilinguisme dans la fonction publique fédérale.

M. Silas a affirmé que son syndicat revendique une hausse du taux de la prime au bilinguisme. Il a expliqué sa position de la manière suivante :

L’amélioration de la prime au bilinguisme est l’un des exemples de ce que nous demandons. Cette prime n’a jamais été mise à jour et son montant est resté le même depuis sa création en 1977. On parle ici de près d’un demi-siècle.

Malgré nos demandes répétées afin d’inciter le gouvernement à revoir sa politique, celui-ci refuse toujours d’augmenter cette prime. […]

L’AFPC [l’Alliance de la fonction publique du Canada] croit que, si le gouvernement veut vraiment appuyer les langues officielles, il doit augmenter la prime au bilinguisme pour reconnaître la valeur du travail dans les deux langues officielles et il doit offrir plus de formation linguistique de qualité pour encourager les travailleuses et les travailleurs anglophones et francophones à parfaire leur deuxième langue^[82].

M. Silas a affirmé que, « dans un rapport de 2019, il [le gouvernement] a même proposé de l’éliminer [la prime au bilinguisme]^[83] ». Du point de vue du syndicat, « c’est une position complètement inacceptable^[84] ». Le rapport en question s’intitule : Le prochain niveau : Enraciner une culture de dualité linguistique inclusive en milieu de travail au sein de la fonction publique fédérale. Ce rapport contient les recommandations qui découlent d’un examen de l’état du bilinguisme dans la fonction publique fédérale, une initiative de M. Michael Wernick, ancien Greffier du Conseil privé et Secrétaire du Cabinet. La recommandation concernant la prime au bilinguisme se lit comme suit :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor entame des discussions avec le Conseil national mixte pour recadrer la prime au bilinguisme afin d’établir un nouveau fonds qui sera utilisé exclusivement pour le perfectionnement des compétences linguistiques des employés ne faisant pas partie de la direction, et qui sera géré conjointement avec les agents négociateurs^[85].

Les propos de Mme Carr abondent dans le même sens que ceux de son collègue, M. Silas :

Chaque fois que nous demandons de réviser la politique, le Conseil du Trésor nous dit qu’il veut plutôt abolir la prime. Donc, il ne veut pas parler d’une augmentation de la prime; il veut l’enlever et réinvestir l’argent ailleurs. À notre avis, nous avons besoin des deux : une augmentation de la prime et plus d’investissements^[86].

Selon les informations qui se trouvent sur le Tableau de bord sur le statut des recommandations en matière de langue de travail (en ligne), la mise en œuvre de cette recommandation est « en cours ». À ce jour, le Secrétariat du Conseil du Trésor « a entrepris des discussions avec les agents négociateurs, étant donné la nécessité de parvenir à un consensus lorsqu’une modification aux avantages sociaux est envisagée^[87] ».

Mme Tellier ne partage pas le même avis que M. Silas et Mme Carr. Elle suggère plutôt d’ajuster les salaires en fonction des exigences linguistiques du poste.

Les primes au bilinguisme me semblent un problème, parce que, là encore, vous êtes en train de dire que le bilinguisme est un atout, pas une compétence essentielle. Si le poste requiert le bilinguisme, il doit être mieux rémunéré, c’est-à-dire que le salaire global doit être bonifié. On doit attirer les meilleurs dans la fonction publique fédérale, ceux qui ont les meilleures compétences^[88].

Mme Tellier fonde son opinion sur les résultats d’une étude qu’elle a réalisée pour le Conseil du Trésor du Québec :

Les gens sont dans la fonction publique pour le bien commun, et le bilinguisme, c’est-à-dire servir la population dans les deux langues, et mousser l’utilisation de ces deux langues, fait partie du bien commun. Il est faux de penser que le salaire ou les primes vont tout régler. Les primes, c’était d’une autre époque^[89].

À la place de la prime, elle suggère que le salaire de base soit ajusté en fonction du profil linguistique du poste :

Si le bilinguisme est requis pour obtenir ces postes, oui, cela se rémunère. La chose va finir par se savoir, aussi : si les gens qui veulent entrer dans la fonction publique — et les jeunes le veulent — savent que pour avoir un bon emploi, il faut être bilingue, ils vont apprendre l’autre langue^[90].

M. Quell a rappelé au Comité qu’en 2002, Mme « Dyane Adam, qui était alors commissaire aux langues officielles, a indiqué qu’il faudrait “considérer la connaissance du français et de l’anglais comme une compétence de base, au même titre que les autres compétences professionnelles requises”. En ce sens, elle a proposé l’élimination de la prime^[91]. » Par ailleurs, en mai 2005, le Comité a recommandé « que la prime au bilinguisme soit abolie et que la connaissance des deux langues officielles soit une compétence professionnelle reflétée dans le traitement salarial des employés fédéraux^[92] ». M. Quell a clos la question en disant que le Secrétariat du Conseil du Trésor allait se « pencher sur l’avenir de la prime avec les agents négociateurs au mois d’avril^[93]. » Il s’agit du premier examen de la Directive sur la prime au bilinguisme depuis 1990^[94].

L’absence d’exigences linguistiques dans les processus de nominations du gouverneur général et des lieutenants-gouverneurs des provinces

La question des compétences linguistiques des candidats aux postes de gouverneur général du Canada et de lieutenant-gouverneur des provinces a été soulevée lors des réunions du Comité. Rappelons que le commissaire aux langues officielles en avait traitée dans son Rapport annuel 2021-2022.

Le premier ministre du Canada possède la prérogative absolue — sous réserve de l’approbation du monarque — afin de nommer quiconque au poste de gouverneur général. En ce qui concerne les lieutenants-gouverneurs des provinces, ils sont nommés par la gouverneure générale sur recommandation du premier ministre du Canada^[95].

Le premier ministre du Canada n’est pas une institution fédérale. Conséquemment, « les nominations de la gouverneure générale du Canada ou de la lieutenante-gouverneure du Nouveau-Brunswick ne sont pas assujetties à la [Loi sur les langues officielles]^[96] ». C’est pour cette raison que le commissaire aux langues officielles du Canada ne peut intervenir. Le commissaire a tout de même affirmé, à l’égard des postes susmentionnés, qu’il est « important que tout dirigeant au sein de l’appareil fédéral soit en mesure de communiquer dans les deux langues officielles du Canada et que les Canadiens et les Canadiennes aient l’occasion de se faire entendre dans les deux langues officielles^[97] ».

Selon Mme Tellier, le choix d’une gouverneure générale qui ne parlait pas français au moment de sa nomination (2021) a eu un impact symbolique négatif à l’égard de la place du français dans la sphère publique :

[L]’absence de connaissance du français par la gouverneure générale était extrêmement dommageable, non pas pour la francophonie en général au Canada, mais précisément pour la francophonie hors Québec.

Les populations francophones hors Québec se battent depuis des années pour démontrer que la connaissance du français dans des organisations bilingues n’est pas juste un atout, mais bien une compétence essentielle. Cette nomination est venue détruire des années d’efforts et de lutte^[98].

Toujours selon Mme Tellier, cette nomination aurait aussi « implicitement insinué qu’il n’était pas possible d’associer francophonie et diversité^[99] ».

Ces mêmes inquiétudes avaient été formulées par le commissaire aux langues officielles dans son Rapport annuel 2021-2022 :

Les nominations de ce genre créent d’abord un fort sentiment d’injustice chez de nombreux francophones, car elles renforcent l’impression que des deux langues officielles du Canada, l’une est assurément plus importante que l’autre. Ces nominations peuvent aussi laisser croire, comme l’illustre la désignation de la nouvelle gouverneure générale, que les exigences en matière de français constituent un obstacle à la valorisation de la diversité et à une véritable réconciliation avec les peuples autochtones^[100].

Selon Mme Tellier, il est tout à fait possible de concilier le français à titre de langue officielle, la diversité culturelle et linguistique ainsi que l’identité autochtone et la revitalisation des langues autochtones : « de récentes nominations à de hautes fonctions publiques » le prouvent^[101] : « Pensons à la juge Michelle O’Bonsawin ou encore à la lieutenante-gouverneure du Québec, Manon Jeannotte^[102]. » La juge O’Bonsawin est membre abénakise de la Première Nation d’Odanak et Mme Jeannotte est membre de la Nation Micmac de Gespeg. Toutes les deux maîtrisent le français et l’anglais.

Les nominations de la gouverneure générale du Canada et celle de la lieutenante-gouverneure du Nouveau-Brunswick font l’objet de recours en justice. De fait, les groupes Justice pour Québec et l’Association pour la défense des droits collectifs et individuels du Québec ont déposé une requête à la Cour supérieure du Québec afin de faire invalider la nomination de Mme Mary Simon en vertu des articles 16 (1)^[103] et 20 (1)^[104] de la Charte canadienne des droits et libertés. Le Procureur général du Canada a argué que seule la Cour fédérale a compétence pour entendre cette affaire, mais le 13 juin 2023, la Cour supérieure du Québec a statué qu’elle entendra la cause concernant la nomination de Mary Simon au poste de gouverneur général^[105].

En décembre 2019, la Société de l’Acadie du Nouveau-Brunswick (SANB) a déposé une requête à la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick afin de contester la nomination de Mme Brenda Murphy au poste de lieutenante-gouverneure du Nouveau-Brunswick. La SANB a argué que « le premier ministre a fait violence aux paragraphes 16 (2)^[106], 18 (2)^[107], 20 (2)^[108] et 16.1 (1)^[109] de la Charte canadienne des droits et libertés, aux valeurs qui y sont consacrées, ainsi qu’au principe constitutionnel de la protection des droits des minorités^[110] ».

En avril 2022, la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick^[111] a donné raison à la SANB :

Dans sa décision, la juge en chef de la Cour du Banc de la Reine, Tracey K. DeWare, s’attaque au processus de nomination de la lieutenante‑gouverneure et non à la nomination de la personne qui occupe actuellement le poste. Concrètement, elle détermine que le fédéral a l’obligation de tenir compte du caractère linguistique particulier de la province lors des nominations^[112].

Le gouvernement du Canada a porté ce jugement en appel. La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick s’est penchée sur cette affaire en juin 2023 et a rendu sa décision le 23 mai 2024. Elle a infirmé le jugement de première instance[113].

Au moment d’écrire ces lignes, deux propositions législatives sont à l’étude au Sénat. De fait, en 2021, le sénateur Claude Carignan a déposé deux projets de loi visant à régler la question des compétences linguistiques du gouverneur général du Canada et du lieutenant-gouverneur du Nouveau‑Brunswick :

• S-220, Loi modifiant la Loi sur les compétences linguistiques (gouverneur général)
• S-229, Loi modifiant la Loi sur les compétences linguistiques (lieutenant-gouverneur du Nouveau‑Brunswick)

Ces deux projets de loi visent à ajouter le poste de gouverneur général du Canada et le poste de lieutenant-gouverneur du Nouveau-Brunswick à la liste de postes qui figurent dans la Loi sur les compétences linguistiques. Les deux projets de loi sont à l’étape de la deuxième lecture au Sénat.

Le recours à la méthode législative est, selon Mme Geneviève Tellier, une option à prendre en considération. C’est ce qu’elle appelle la « méthode forte » :

Il y aurait sans doute deux façons de le faire : la méthode douce et la méthode forte.

La méthode douce serait de prendre acte de ce qui s’est passé et de dire que cela ne se reproduira plus. […] On peut donc penser que cela ne se reproduira pas, étant donné le débat que cela a causé. Il faut donc continuer à marteler cette question.

La méthode forte serait de changer la loi et de rendre les choses plus claires. […] Il s’agirait de dire explicitement que, comme pour les juges à la Cour suprême, les gouverneurs généraux et les lieutenants-gouverneurs devront parler et le français et l’anglais. On ne veut pas se rendre là, mais parfois, devant l’inaction, c’est peut-être la seule façon qu’on a pour pousser le gouvernement à agir^[114].

Compte tenu des procédures légales en cours, le Comité ne soumettra pas de recommandation à l’égard des nominations du gouverneur général et des lieutenants-gouverneurs à ce moment-ci.

Recommandations et conclusion

Établir des exigences linguistiques pour les postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil

Comme le démontre le Tableau 1, dans la section « Paramètres de l’étude », les membres de la communauté du gouverneur en conseil ne sont pas tous assujettis aux mêmes obligations linguistiques.

Alors que les hauts fonctionnaires du Parlement, doivent, en vertu de la Loi sur les compétences linguistiques, avoir la capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles au moment de leur nomination, la Loi sur les langues officielles exige que les sous-ministres et sous-ministres délégués (et les postes de niveau équivalent), suivent une formation linguistique, dès leur nomination, afin d’acquérir la capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles. Enfin, un nombre important de postes de haut niveau, pourvus par nomination du gouverneur en conseil, n’ont pas d’exigence linguistique (p.ex. dirigeants et les membres des commissions, des conseils, des agences, des tribunaux administratifs et des sociétés d’État).

Dans le cas des hauts fonctionnaires du Parlement et des sous-ministres et sous-ministres délégués, le niveau de compétence à atteindre n’est pas défini. La Loi sur les compétences linguistiques et le paragraphe 34 (2) de la Loi sur les langues officielles emploient l’expression « la capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles ». Or, il n’existe pas de définition de ce que signifie le mot « clairement ».

Dans le cas des postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil qui ne comporte pas d’exigence linguistique, on demande aux candidats d’indiquer « si, à leur avis, ils sont parfaitement bilingues, fonctionnels, limités ou unilingues^[115] ». S’ils sont sélectionnés, « les candidats passent un entretien dans la langue officielle de leur choix et on peut leur demander de répondre à une ou plusieurs questions dans leur deuxième langue officielle, afin d’évaluer leur niveau de bilinguisme^[116] ».

Le Bureau du Conseil privé a confirmé qu’il n’y a pas de définition législative pour les catégories bilingues, fonctionnels, limités ou unilingues^[117]. Il s’appuie sur les cadres de référence de la Commission de la fonction publique du Canada et de la Chambre des communes^[118]. Le profil linguistique des postes au Parlement et de la fonction publique fédérale canadienne comprenne trois compétences : compréhension de l’écrit, expression écrite, compétence orale (compréhension et expression) ainsi que trois niveaux qui peuvent s’appliquer aux compétences : A (débutant), B (intermédiaire) et C (avancé). Conséquemment :

le bilinguisme fonctionnel dans le contexte des nominations du gouverneur en conseil est considéré comme un niveau intermédiaire de compétence (analogue au niveau B), tandis qu’une compétence parfaitement bilingue peut être comprise comme un niveau supérieur de compétence (analogue au niveau C)^[119].

Il appert que le Bureau du Conseil privé prend aussi appuie sur les pratiques du Commissariat à la magistrature fédérale :

[D]epuis 2016, les nominations à la Cour suprême du Canada (CSC) exigent que les candidats soient bilingues fonctionnels ou « effectivement bilingues » : Le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale, qui appuie le processus de nomination de la CSC, a indiqué que pour être considéré comme bilingue fonctionnel ou effectivement bilingue, un juge de la CSC devrait être en mesure de lire des documents et de comprendre des arguments oraux sans avoir besoin de traduction ou d’interprétation en français ou en anglais. Cela correspond aux paramètres établis par la Commission de la fonction publique et la Chambre des communes pour déterminer le bilinguisme fonctionnel, que le BCP [Bureau du Conseil privé] applique dans le contexte du gouverneur en conseil^[120].

Selon Mme Hamoui, « le Bureau du Conseil privé suit l’évolution des compétences bilingues au sein de la communauté du gouverneur en conseil et surveille les tendances afin d’appuyer les décideurs^[121] ».

Comme l’ont affirmé plusieurs témoins, dont le commissaire aux langues officielles du Canada, la mise en œuvre de la partie IV de la Loi sur les langues officielles (communications et services au public) dépend, en partie, de la capacité des hauts dirigeants des institutions fédérales de s’adresser aux Canadiens et Canadiennes dans les deux langues officielles. Par ailleurs, pour assurer une pleine mise en œuvre de la partie V de la Loi sur les langues officielles (la langue de travail), dans les régions désignées bilingues aux fins de la langue de travail, les dirigeants des institutions fédérales doivent être capables de communiquer à l’oral et à l’écrit dans la langue officielle que préfèrent leurs employés. La mise en œuvre de la partie VII (promotion du bilinguisme et épanouissement des communautés de langue officielles en situation minoritaire) serait aussi affectée par les capacités linguistiques des hauts dirigeants. Enfin, dans son rapport intitulé : Le prochain niveau : Enraciner une culture de dualité linguistique inclusive en milieu de travail au sein de la fonction publique fédérale (2017), le greffier du Conseil privé affirme que « le profil pour les postes de prestation de service au public ou aux employés est BBB ou un niveau supérieur. Le profil pour les postes qui exigent un niveau de compétence supérieur est normalement CBC^[122]. »

À la lumière des témoignages recueillis, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 1

Que le gouverneur en conseil fixe par décret les exigences linguistiques des postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil afin que le profil corresponde aux trois types de compétences linguistiques en vigueur au Parlement du Canada et dans la fonction publique du Canada : la compréhension de l’écrit, l’expression écrite et la compétence orale (compréhension et expression) et aux trois niveaux de compétences linguistiques applicables aux trois compétences : faible (A), intermédiaire (B), et élevé (C). Que le décret apporte des précisions concernant l’évaluation des compétences linguistiques des candidats et des détenteurs de postes actuels.

Recommandation 2

Que, par décret, le gouverneur en conseil exige que désormais tous les postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil aient un profil linguistique et que les niveaux de compétences linguistiques à atteindre sont : un niveau élevé (« niveau C ») pour la « compréhension de l’écrit », un niveau intermédiaire (« niveau B ») pour l’expression écrite et un niveau élevé (« niveau C ») pour la « compétence orale (compréhension et expression) ». Pour assurer la cohérence avec le Décret d’exemption concernant les langues officielles dans la fonction publique, que les détenteurs des postes aient deux ans pour acquérir les compétences linguistiques requises aux frais de l’État. Le Comité recommande aussi que le décret apporte des précisions concernant l’évaluation des compétences linguistiques des candidats et des détenteurs des postes.

Recommandation 3

Que, pour harmoniser le paragraphe 34 (2) de la Loi sur les langues officielles avec le décret sur le profil linguistique des postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil tel que décrit dans la recommandation 2, la présidente du Conseil du Trésor dépose un projet de loi pour modifier la partie V de la Loi sur les langues officielles (la Loi) de la manière suivante :

a)      Préciser le paragraphe 34 (2) en définissant l’expression « capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles »;

b)      Supprimer les mots « d’un ministère mentionné à l’annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques » et les remplacer par « d’une institution assujettie à la Loi sur les langues officielles ».

Recommandation 4

Que, pour harmoniser la Loi sur les compétences linguistiques avec le décret sur le profil linguistique des postes pourvus par nomination du gouverneur en conseil tel que décrit dans la recommandation 2, le gouvernement du Canada dépose un projet de loi pour modifier la Loi sur les compétences linguistiques afin de définir l’expression « capacité de parler et de comprendre clairement les deux langues officielles ».

La formation linguistique

Les témoignages ont mis l’accent sur l’accès à la formation linguistique dans la fonction publique fédérale comme condition de base pour assurer que les hauts dirigeants soient bilingues et aient les compétences linguistiques requises pour assurer la mise en œuvre des parties IV, de la partie V et, dans une certaine mesure, celle de la partie VII de la Loi sur les langues officielles.

Certains témoins ont affirmé qu’à l’heure actuelle, l’offre de formation linguistique est inégale et qu’il est difficile d’évaluer si elle permet l’atteinte des objectifs des fonctionnaires et, dans une plus large mesure, celles du gouvernement du Canada à l’égard de la capacité bilingue de la fonction publique fédérale.

En juin 2024, le Secrétariat du Conseil du Trésor a dévoilé un nouveau cadre pour la formation linguistique au sein de l’appareil fédéral. Pour cette raison, le Comité préfère ne pas formuler de recommandation au sujet de la gestion de l'offre de la formation linguistique à ce moment-ci. Cela étant dit, le Comité enjoint au Secrétariat du Conseil du Trésor de s'assurer que la formation soit standardisée et qu'une évaluation soit faite de façon régulière pour mesurer l'efficacité du nouveau cadre.

En ce qui concerne la prime au bilinguisme, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 5

Pour attirer davantage de personnel bilingue au sein de la fonction publique qui pourrait occuper des postes de direction, le Conseil du Trésor devrait sérieusement envisager les demandes des syndicats de la fonction publique visant à augmenter la prime de bilinguisme qui n'a pas été révisée depuis 1977.

En matière de formation linguistique, certains témoins ont demandé que la formation linguistique pour les fonctionnaires fédéraux soit offerte à l’interne. Sur ce point, l’Alliance de la fonction publique du Canada a affirmé ce qui suit :

Nous demandons aussi que le Conseil du Trésor cesse de confier la formation linguistique à des sous-traitants et qu'il se concentre sur la création de son propre programme de formation, qui mettra à contribution des travailleuses et des travailleurs de la fonction publique. Ceux-ci pourront s'adapter aux demandes spécifiques de la fonction publique fédérale. Il en va de même pour les services de traduction, qui ne devraient jamais être confiés à des sous-traitants[123].

À la lumière de l’ensemble des témoignages sur la formation linguistique, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 6

Que le Conseil du Trésor renforce la capacité interne de la fonction publique fédérale d'offrir la formation linguistique aux fonctionnaires fédéraux et qu’il améliore la qualité des formations afin de favoriser l'apprentissage linguistique.

Comme nous l’avons vu précédemment, les candidats ayant travaillé au sein de la fonction publique fédérale sont plus nombreux à posséder des compétences linguistiques élevées au moment d’être nommés à un poste pourvu par le gouverneur en conseil. Nous n’avons pas la même certitude en ce qui a trait aux personnes qui proviennent de l’extérieur de la fonction publique fédérale.

Depuis de nombreuses années, le gouvernement du Canada soutient financièrement les programmes d’apprentissage du français langue seconde à travers le pays. Le Comité accueille favorablement l’idée selon laquelle cet appui servirait, entre autres choses, à accroître la capacité bilingue de la fonction publique fédérale. En vertu du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, l’offre de services fédéraux en français sera appelée à croître dans les années à venir. Dans un souci de constance et de continuité des efforts du gouvernement fédéral à promouvoir la place et l'usage des deux langues officielles, il est souhaitable de préparer dès maintenant la relève et de contribuer à l’accroissement de la capacité bilingue de la fonction publique fédérale.

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 7

Que la présidente du Conseil du Trésor et le ministre des Langues officielles développent des mesures favorisant les partenariats avec les institutions postsecondaires de langue française ou bilingues et celles qui offrent des programmes d’apprentissage du français langue seconde dans la perspective d’appuyer la relève et d’accroître les capacités bilingues de la fonction publique fédérale.

Le Comité reconnaît que de tels partenariats dépendent, en partie, des ressources humaines et financières mises à la disposition des institutions postsecondaires de langue française en situation minoritaire. À l’heure d’écrire ces lignes, le Comité entend des témoignages sur le financement fédéral des institutions postsecondaires des communautés de langue officielle en situation minoritaire, qui feront l’objet d’un rapport distinct.

En guise de conclusion, le Comité souhaite remercier tous les témoins qui ont participé à son étude.