FAAE Réunion de comité

    Conformément à l'ordre de renvoi du vendredi 25 octobre 2013, nous entreprenons aujourd'hui l'examen du projet de loi C-6, Loi de mise en oeuvre de la Convention sur les armes à sous-munitions..

    Je veux remercier nos invités de prendre le temps de comparaître et, comme d'habitude, de s'être présentés à si court préavis.

    Nous entendrons Hugh Adsett, jurisconsulte adjoint et directeur général de la Direction générale des affaires juridiques du MAECD. Bienvenue, monsieur.

    Nous accueillons également Sabine Nolke, directrice générale, Direction générale de la non-prolifération et de la réduction des menaces à la sécurité, qui représente également le MAECD. Je vous remercie et vous souhaite la bienvenue.

    Il y a également le brigadier-général Charles Lamarre, directeur général des opérations de l'État-major interarmées stratégiques du ministère des la Défense nationale. Merci et bienvenue devant le comité.

    Il est accompagné du lieutenant-colonel Chris Penny, de la Direction du droit international et opérationnel, du Cabinet du juge-avocat général. Je vous souhaite la bienvenue à vous aussi, monsieur.

    Enfin, au bout de la table se trouve Christopher Ram, avocat général de la Section de la politique en matière de droit pénal du ministère de la Justice. Bienvenue.

    Nous commençons un peu tôt aujourd'hui. C'est jeudi; donc, selon le nombre de questions que les députés voudront poser, nous continuerons jusqu'à 17 h 30 ou nous pourrions terminer plus tôt. Comme c'est jeudi après-midi, qui sait? Peut-être finirons-nous un peu tôt, tant que toutes les questions auront trouvé réponse, et nous donnerons certainement à tous nos collègues l'occasion d'intervenir.

    Je commencerai par Mme Nolke et son exposé.

    Vous disposez tous de 10 minutes. Je n'en suis pas certain: je croyais que c'était peut-être 10 minutes, 5 minutes et 5 minutes. J'ignore ce que vous avez à cet égard, mais nous commencerons et irons jusqu'à l'extrémité de la table. Nous laisserons ensuite aux députés l'occasion de poser quelques questions.

    Madame Nolke, nous vous cédons la parole. Merci de témoigner.

    Merci beaucoup.

    C'est un plaisir pour moi d'être ici aujourd'hui pour vous parler du projet de loi C-6, la Loi interdisant les armes à sous-munitions, qui constitue une étape importante et nécessaire en vue de la ratification de la Convention sur les armes à sous-munitions par le Canada.

    Les armes à sous-munitions sont une très grande préoccupation sur le plan humanitaire. Certains types d'armes à sous-munitions larguées à partir des airs ou de la terre peuvent disperser des dizaines, voire des centaines de petites sous-munitions et couvrir rapidement une importante zone. Ces armes peuvent poser un grand risque pour les civils, non seulement pendant les attaques, mais surtout après si l'explosion ne survient pas au moment prévu. Les petites bombes non explosées peuvent tuer et blesser des civils après la fin d'un conflit. Malheureusement, un grand nombre des victimes sont des enfants, qui les ramassent en pensant qu'il s'agit de jouets.

    Même quand elles ne causent pas la mort, les armes à sous-munitions provoquent d'horribles blessures qui compromettent gravement l'avenir des victimes et de leur famille. De plus, l'accès aux terres et aux infrastructures essentielles contaminées par des petites bombes non explosées est bloqué, ce qui nuit aux possibilités de développement de collectivités entières qui tentent de refaire leur vie après les conflits, et entrave les efforts de stabilisation à long terme.

    Le Canada oeuvre depuis longtemps à la protection des civils contre les effets sans discrimination des débris de guerre explosifs. Le Canada n'a jamais produit d'armes à sous-munitions, et ses forces armées n'en ont jamais utilisé dans le cadre de leurs opérations. Cependant, ces armes ont été employées par d'autres États dans plus de 35 conflits partout dans le monde depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. On estime que plus de 25 pays et autres territoires sont contaminés par ces munitions. Par exemple, le Laos, le Vietnam et le Cambodge font à ce jour partie des pays les plus contaminés par ce type de munitions, et ce, des décennies après la fin des conflits.

    La Convention sur les armes à sous-munitions est entrée en vigueur en août 2010. À ce jour, 83 États y ont adhéré. Elle comptera 84 membres le 1^er mars 2014, lorsqu'elle entrera en vigueur à Saint-Kitts-et-Nevis. Vingt-neuf autres États ont signé la convention mais ne l'ont pas encore ratifiée. La plupart de nos alliés à l'OTAN l'ont signée ou ratifiée, bien que ce ne soit pas le cas pour certains d'entre eux, notamment les États-Unis, la Turquie et la Pologne.

    La convention interdit l'emploi, la mise au point, la production, l'acquisition, le stockage, la conservation et le transfert des armes à sous-munitions. Elle interdit aux États parties de prendre part à ces activités et d'aider ou d'encourager quiconque à y prendre part, et les oblige à criminaliser ces activités en vertu de leur droit national.

    En outre, la convention cherche à régler les problèmes causés par l'emploi antérieur d'armes à sous-munitions en exigeant le nettoyage des zones contaminées, la réhabilitation des victimes et, si possible, l'aide aux pays touchés.

    La convention permet également la coopération et les opérations militaires entre les États parties et les États non parties. Ces activités sont visées par une disposition d'« interopérabilité ». Dès le début des négociations, le Canada a fermement soutenu le besoin de s'assurer que les États parties puissent continuer à collaborer sur le plan militaire avec les États non parties. Cette disposition d'interopérabilité était un compromis essentiel qui a permis à de nombreux pays, y compris le Canada, de signer la convention. Cette disposition permet de veiller à ce que le Canada puisse continuer de prendre part aux opérations militaires multinationales avec ses principaux alliés non parties à la convention, en particulier les États-Unis, avec qui il entretient une relation de collaboration militaire étroite et dynamique.

    Établir un équilibre entre l'interdiction de l'emploi d'armes à sous-munitions par les États parties à la convention et la coopération légitime et responsable avec les États non parties, s'est révélé l'enjeu le plus difficile des négociations, étant donné les situations et les scénarios complexes dans lesquels se déroule la coopération militaire.

    Le projet de loi C-6 met en oeuvre les parties de la convention qui nécessitent l'application de mesures législatives au Canada. Certaines dispositions sont mises en oeuvre par d'autres moyens, qui ne sont pas nécessairement des mécanismes législatifs. Par exemple, l'obligation de promouvoir les normes de la convention sera appliquée par l'entremise de voies diplomatiques, alors que certains programmes sont en place afin de fournir de l'aide aux États touchés par les armes à sous-munitions.

    J'aimerais maintenant aborder la question des dispositions nécessitant la mise en oeuvre de mesures législatives et qui sont incluses dans le projet de loi C-6 devant vous aujourd'hui.

    La convention exige d'un État partie qu'il mette en vigueur les interdictions imposées aux États en mettant en oeuvre certaines interdictions pénales visant les personnes relevant de sa compétence. Ainsi, le projet de loi prévoit une série d'interdictions et comporte les définitions techniques nécessaires pour appuyer les enquêtes et les poursuites.

    Plus précisément, le projet de loi interdit l'emploi, la mise au point, la fabrication, l'acquisition, la possession, l'importation, l'exportation et le déplacement transfrontalier des armes à sous-munitions. Il interdit également à quiconque d'aider ou d'encourager une personne à commettre un acte interdit, de lui conseiller de le faire, de tenter de commettre un tel acte ou de comploter dans ce sens.

    Le projet de loi prévoit également certaines exceptions à ces interdictions générales. Puisque la convention requiert un recours au droit pénal, il est nécessaire de prévoir ces exceptions afin de veiller à ce que les membres des Forces canadiennes et les civils qui prennent part à des activités militaires expressément permises par la convention, en particulier celles visées par la disposition d'interopérabilité de la convention, ne soient pas tenus criminellement responsables dans le cadre de leur travail.

    Il convient de rappeler, comme je l'ai mentionné plus tôt, que de telles exceptions sont permises par la convention. Les exceptions ne précisent pas le type d'activités autorisées. Elles ne font qu'exclure les membres des Forces canadiennes et les civils qui prennent part à des opérations militaires des nouvelles infractions criminelles créées par le projet de loi C-6 dans des circonstances particulières. Ces exceptions sont strictement limitées aux personnes qui agissent au nom du Canada, et seulement lorsque l'activité en question s'inscrit dans une forme de coopération militaire permise et lorsque l'autre pays concerné n'est pas partie à la convention. Cette disposition est très importante. En effet, cela signifie qu'à mesure que d'autres pays adhéreront à la convention et renonceront à ces armes, les exclusions juridiques seront de plus en plus limitées.

    Il convient également de souligner que ces exceptions ne compromettent en rien l'application des autres obligations juridiques, y compris celles établies par le droit des conflits armés. En vertu du droit international, l'emploi d'armes qui frappent sans discrimination ou d'armes produisant des effets disproportionnés constitue un crime de guerre, qu'il s'agisse ou non d'armes à sous-munitions, et pourrait faire l'objet d'une poursuite au Canada conformément à la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Aucune disposition du projet de loi C-6 ne vient modifier cela.

    Les membres des Forces armées canadiennes seront toujours visés par l'interdiction d'utiliser des armes à sous-munitions dans le cadre de leurs opérations ou de demander expressément l'emploi de telles munitions dans les cas où le choix des munitions employées est sous leur contrôle exclusif. Le ministère de la Défense nationale imposera d'autres interdictions au sein de ses forces. Mon collègue de la Défense nationale abordera plus en détail ces interdictions.

    Le Canada a déjà pris des mesures concrètes pour mettre en oeuvre certains aspects de la convention. Par exemple, les Forces canadiennes ont entamé le processus de destruction de toutes leurs armes à sous-munitions. Le dernier inventaire restant a été retiré des stocks opérationnels et a été marqué en vue d'être détruit.

    De plus, le Canada vient en aide aux pays touchés par les armes à sous-munitions. Depuis 2006, il a versé plus de 200 millions de dollars à des projets de lutte contre les mines qui traitent de la question des débris de guerre explosifs, y compris des armes à sous-munitions. Plus récemment, le Canada a fourni 1 million de dollars au Laos pour ses activités d'élimination des armes à sous-munitions.

    Le Canada est fermement déterminé à réaliser les objectifs de la Convention sur les armes à sous-munitions. S'il est adopté, ce projet de loi renforcera cette détermination en permettant au Canada de ratifier la convention et de se joindre aux nations, de plus en plus nombreuses, qui se sont données pour objectif d'éliminer l'emploi de ces armes.

    Merci.

    Merci, madame Nolke.

    Nous entendrons maintenant le brigadier-général Lamarre.

    Merci beaucoup, monsieur.

    Honorables députés, je suis heureux d’être ici avec le Lcol Chris Penny du Cabinet du Juge-avocat général. Le Lcol Penny a fait partie de la délégation canadienne qui a négocié cette convention et a depuis aidé à la mise en oeuvre nationale de celle-ci.

    Nous sommes ici pour discuter du rôle du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes pour ce qui est de soutenir les efforts du Canada en vue de ratifier la Convention sur les armes à sous-munitions.

    Monsieur le président, le ministre de la Défense nationale et les Forces canadiennes adhèrent à l'objectif et au but de la convention ainsi qu'à la mise en oeuvre de toutes ses dispositions. Dans ce contexte, il est important de souligner que nous n'avons jamais utilisé d'armes à sous-munitions dans le cadre des opérations dirigées par les Forces canadiennes et que nous sommes en voie de détruire nos stocks qui restent.

     Le projet de loi C-6 a été rédigé soigneusement pour représenter cet engagement et pour appliquer les obligations requises en vertu de la convention au sein des lois canadiennes. En bref, il nous permet de mettre en oeuvre la convention, de satisfaire à nos besoins élargis en matière de défense, de demeurer un allié fort et fiable et de continuer d'apporter notre contribution d'une manière convenable à l'échelle internationale.

    La Convention sur les armes à sous-munitions établit un équilibre nécessaire entre les considérations humanitaires et les obligations en matière de sécurité nationale. Le projet de loi C-6 représente cet équilibre. Ce projet de loi a été rédigé d’une manière claire et non ambiguë qui garantit que les membres des Forces armées canadiennes comprennent les obligations et les exceptions permises de la convention.

    En particulier, l’utilisation directe d’armes à sous-munitions pendant les opérations des Forces armées canadiennes sera bannie, sans exception. En même temps, tel qu’il est permis par la convention même, le projet de loi C-6 protège et préserve la capacité du Canada, ainsi que des Forces armées canadiennes, de continuer de travailler avec les alliés clés qui n’ont pas encore adhéré à la convention. Cette collaboration continue avec les États non participants, également désignée l’interopérabilité, aide à améliorer notre sécurité nationale en fournissant une grande gamme d’occasions de collaboration telles que l’échange de postes, l’échange de renseignements, les exercices interarmées, les opérations multinationales et l’affectation de Canadiens à des postes de commandement et des postes clés. Cette collaboration est particulièrement importante compte tenu de notre relation précieuse et unique avec les États-Unis, notre allié et partenaire de défense le plus important.

    Dans ce contexte, il est essentiel que nos hommes et nos femmes qui portent l’uniforme, ainsi que les civils qui travaillent avec eux, ne soient pas injustement accusés de conduite criminelle lorsqu’ils font ce qu’on leur a demandé de faire dans l’intérêt de la sécurité et de la défense nationale. Le projet de loi C-6 leur donne la protection juridique dont ils ont besoin pour accomplir leur travail, tel qu’il est permis par la convention.

    Par exemple, en vertu de la convention et du projet de loi C-6, ces hommes et ces femmes peuvent continuer de demander à nos alliés de fournir de l’aide militaire qui pourrait sauver des vies — qu’ils aient signé la convention ou non — sans craindre d’être disciplinés ou traduits en justice pour les décisions stratégiques de ces autres États. Cependant, dans des situations où les Forces armées canadiennes ont le choix exclusif de munitions utilisées par les États non participants, nous interdirons à nos membres de demander expressément des armes à sous-munitions. Il est également important de souligner qu’il n’y a rien dans les dispositions sur l’interopérabilité de la convention ou du projet de loi C-6 qui nuit d’une quelconque façon aux obligations existantes du Canada en vertu du droit international humanitaire.

    Les Forces armées canadiennes et leur personnel demeureront, en tout temps et pendant toutes les opérations, assujettis aux obligations interdisant l’autorisation d’attaques sans discernement, ainsi que l’aide et la participation à celles-ci — y compris celles dans lesquelles on utilise des armes à sous-munitions —, qu’ils agissent seuls ou de concert avec des partenaires étrangers.

    En 2008, en guise de preuve de l’engagement du Canada à la convention sur les armes à sous-munitions et lors de la signature de celle-ci, le chef d’état-major de la défense a diffusé une directive intérimaire interdisant l’utilisation de ces armes dans le cadre de toute opération des Forces armées canadiennes. Quand nous irons de l’avant, le chef d’état-major de la défense diffusera une autre directive qui tiendra compte de toutes les exigences du projet de loi C-6, tel que l'aura finalement adopté le Parlement. De plus, cette nouvelle directive interdira également aux membres des Forces armées canadiennes en affectation au sein de forces armées alliées d’utiliser directement des armes à sous-munitions ainsi que de donner et de recevoir une formation sur leur utilisation.

    Elle interdira également le transport d’armes à sous-munitions à bord de véhicules ou de navires des Forces armées canadiennes. Cette façon de faire dépasse les exigences de la convention et prendra la forme d’ordres militaires qui possèdent la force de loi au sein des Forces armées canadiennes. Toutes ces restrictions seront incorporées aux règles d’engagement des Forces armées canadiennes et seront habituellement transmises aux alliés lorsque le Canada entame des activités de coopération militaire avec eux; c'est là un des moyens d’informer les alliés de nos obligations en vertu de la convention. Elles seront mises en oeuvre lorsque le projet de loi recevra la sanction royale et seront juridiquement contraignantes pour les membres des Forces armées canadiennes en vertu du système de justice militaire.

    Voilà qui met fin à mon exposé.

    Merci, brigadier-général.

    Nous passerons maintenant à M. Ram, du ministère de la Justice. La parole est à vous, monsieur.

    Merci, monsieur le président.

    Je m'efforcerai de traiter principalement de l'élaboration du projet de loi, mes collègues ayant examiné la politique sous-jacente.

    La convention d'Oslo sur les armes à sous-munitions imposera un éventail d'obligations au Canada, à titre d'État signataire. Cependant, une seule d'entre elles exige l'adoption d'une loi.

    L'article 9 de la convention exige que nous recourions au droit criminel ou au droit pénal pour prévenir et éliminer les mêmes activités auxquelles le Canada ne pourra prendre part en vertu du traité. Cela signifie que les activités auxquelles le Canada s'est engagé à ne pas participer en vertu du droit international et du traité deviendront également des infractions criminelles applicables aux personnes ou aux organisations, y compris les entreprises et d'autres entités légales en activité au Canada. Nous convertissons essentiellement les obligations que prévoit la convention sur le plan du droit international en obligations prévues dans le droit national s'appliquant aux gens qui se trouvent au Canada.

    Le rôle du ministère de la Justice quant au projet de loi a consisté à veiller à ce que ces obligations soient converties de manière à cadrer avec notre système de justice pénale et à y être applicables. Dans certains cas, il a fallu traduire le libellé du traité en termes de droit pénal canadien. Par exemple, l'interprétation de mots comme « stockage » et « transfert » qu'on trouverait dans le droit relatif au traité ou un organe international constitué de divers États différerait de celle qu'en ferait un tribunal pénal canadien. La rédaction ne consiste pas tant à copier mot à mot le texte de la convention qu'à faire en sorte que les infractions puissent faire l'objet de poursuites efficaces ici, au Canada, qu'elles respectent les exigences de la Charte et qu'elles cadrent avec le droit pénal canadien. Il ne faut pas, en effet, qu'elles causent des problèmes d'interprétation par rapport à d'autres dispositions et qu'un tribunal canadien les interprète d'une manière qui ferait en sorte qu'ultérieurement, nous ne respecterions pas les obligations relatives au droit international qui sont les nôtres en vertu du traité. La formulation du projet de loi ne correspond donc pas nécessairement au texte de la convention, lequel se trouve en annexe.

    Les infractions elles-mêmes cadrent avec les interdictions que prévoit la convention et les exceptions permises — auxquelles mes collègues ont fait référence — en ce qui concerne la coopération militaire et un certain nombre d'autres scénarios autorisés par la convention pour des activités comme la formation et la recherche défensives. Par exemple, la formation visant à montrer aux soldats de maintien de la paix comment reconnaître des armes à sous-munitions fait l'objet d'exemptions. Les interdictions comme telles sont énumérées à l'article 6 du projet de loi. Les dispositions relatives aux infractions se trouvent à l'article 17 et les exemptions sont aux articles 7, 8 et 11, qui portent sur la coopération militaire dont il a été question, et à l'article 12, qui traite d'activités permises, comme la recherche et la formation.

    Les infractions cadrent avec la Loi de mise en oeuvre de la Convention sur les mines antipersonnel pour ce qui est de la formulation de l'infraction et de la peine. La même sanction s'applique. La mesure législative prévoit des peines maximales de cinq ans d'emprisonnement, ainsi que des infractions mixtes pouvant faire l'objet de poursuites par voie de procédure sommaire ou de mise en accusation, dépendamment des faits. La décision revient à la Couronne.

    Le projet de loi contient d'autres règles en matière de compétences. Comme pour toute infraction commise au Canada, celles que prévoit le projet de loi s'appliqueront si elles ont été commises, en tout ou en partie, au Canada. Quand l'infraction a lieu simultanément à plusieurs endroits, si une partie est commise au Canada, alors le droit canadien s'applique et les tribunaux canadiens ont compétence. Les infractions s'appliquent aussi automatiquement aux Canadiens travaillant à l'étranger à titre de fonctionnaires en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique ou de sous-officiers ou de civils attachés aux Forces canadiennes aux termes du Code de discipline militaire de la Loi sur la défense nationale. Cette application extraterritoriale est automatique et ne figure pas dans le projet de loi. Mais pour que les exclusions prévues dans le projet de loi puissent faire l'objet d'un élargissement automatique du champ de compétences en vertu du droit existant, l'article 11 élargit ces exclusions aux mêmes conditions. Vous trouverez ces références à l'article 11 du projet de loi.

    Dans le droit pénal canadien ordinaire, le fait d'aider ou d'encourager une personne à commettre une infraction est aussi automatiquement visé par le Code criminel. Si un autre projet de loi prévoit une infraction, les dispositions du Code criminel relatives au fait d'aider ou d'encourager quelqu'un à la commettre — en conseillant, en complotant, etc. — s'appliquent automatiquement en vertu de la Loi d'interprétation. Mais normalement, dans le droit canadien, le principe qui s'applique est le suivant: l'acte qui est — si je peux utiliser cet exemple — aidé ou encouragé doit en fait être une infraction. Cela signifie que si une personne est accusée au Canada d'avoir aidé ou encouragé quelqu'un à commettre un acte dans un pays où cela ne constitue pas une infraction, ce ne serait normalement pas une infraction au Canada non plus.

    Le traité demande d'aller plus loin que cela, d'où la deuxième partie de l'article 6, qui exclut essentiellement l'application des dispositions du Code criminel et les remplace par des dispositions précises concernant le fait d'aider ou d'encourager une personne à commettre une telle infraction ou de lui conseiller de le faire, ainsi que de comploter avec une autre personne pour qu'elle commette une telle infraction, de même que d'être complice après le fait. Cela signifie que si un complot transnational a lieu au Canada, il s'agira d'une infraction consommée qui pourra mener à une mise en accusation ici.

    Autrement dit, en termes simples, si je devais poser des gestes au Canada pour aider une personne à l'étranger à fabriquer des armes à sous-munitions, par exemple, l'infraction selon la loi canadienne serait d'aider quelqu'un à fabriquer des armes à sous-munitions, et je pourrais être mis en accusation ici, au Canada. Il s'agit d'une infraction consommée. Il n'est pas nécessaire de recourir à l'élargissement du champ de compétences pour cela.

    En terminant, je veux revenir sur une observation générale formulée par mon collègue des affaires étrangères à propos de la portée globale. Il est important de se rappeler qu'il s'agit d'un projet de loi relevant du droit pénal. Il met en oeuvre qu'une petite partie de la convention nécessaire à l'application du droit pénal. Les dispositions portant sur les infractions sont formulées de façon à avoir la portée générale que je viens de mentionner — elles s'appliquent de façon égale à tout le monde en territoire canadien. Les exclusions sont toutefois beaucoup plus précises, comme mon collègue des affaires étrangères l'a indiqué.

    Les exclusions prévues par l'article 11, qui portent sur les formes permises de coopération militaire, s'appliquent uniquement aux fonctionnaires canadiens et au personnel militaire prenant part à des opérations de coopération militaire, et ces opérations doivent engager au moins un autre État n'étant pas partie à la convention. Cela signifie qu'à mesure que des pays ratifieront la convention, la portée de cette exclusion sera de plus en plus restreinte, jusqu'à ce qu'elle n'ait plus sa raison d'être. Lorsque ce sera le cas, la majeure partie des exclusions prévues à l'article 11 ne seront plus que théoriques, et les seules exclusions applicables seront celles énoncées à l'article 12, qui portent sur la recherche défensive, la formation des agents de la paix et des choses de ce genre.

    Merci, monsieur le président.

    Merci, monsieur Ram.

    Nous allons entamer le premier tour. Vous aurez sept minutes pour les questions et réponses. Mme Laverdière va ouvrir le bal pour l'opposition, pour sept minutes.

    Je crois que vous allez partager votre temps avec Mme Liu.

    Oui. Merci, monsieur le président.

    Ma première question portera sur le dernier commentaire du témoin, à savoir que l'article 11 finira par perdre sa raison d'être à mesure que de nouvelles parties signeront la convention. Devons-nous comprendre que les témoins s'attendent à ce que certains de nos alliés, comme les États-Unis, la Turquie et la Pologne, signent et ratifient la convention sous peu?

    Nous ne pouvons évidemment pas nous prononcer sur les intentions des autres États. C'est une disposition prospective, et nous ne sommes pas en mesure en ce moment de faire des prédictions en ce qui a trait au temps que cela prendra. Règle générale, avec les conventions en matière de droit humanitaire, on vise une ratification par le plus grand nombre de pays possible.

    Je vous remercie de nous avoir apporté ces précisions. Je pense que dans ce contexte, il serait avisé de considérer l'article 11 comme ayant une certaine permanence.

    Je vais justement parler de l'article 11. Dans une analyse légale de Virgil Wiebe, qui est professeur de droit à la University of St. Thomas, on dit ce qui suit:

    Êtes-vous d'accord sur cette affirmation?

    Je renvoie la question à mon collègue du Cabinet du Juge-avocat général.

    Si j'ai bien compris la question, vous voulez savoir si l'alinéa 11(1)a) autoriserait les Forces canadiennes à diriger ou à ordonner des attaques d'armes à sous-munitions. En effet, la convention en tant que telle l'autoriserait, parce qu'au bout du compte, la décision d'utiliser des armes à sous-munitions dans ces circonstances serait prise par un État qui n'est pas partie à la Convention sur les armes à sous-munitions.

    Monsieur Ram.

    Je voulais simplement ajouter que la loi ne permet rien, si on tient compte encore une fois de la nature du projet de loi, qui relève du droit pénal. Elle ne fait que définir certains mécanismes. Elle établit ce qui constitue une infraction et précise ensuite qui cela exclut.

    Pour revenir là-dessus, et cela a déjà été dit, je note que rien dans ce projet de loi ne permet à un membre des Forces canadiennes ni à qui que ce soit d'enfreindre les obligations légales en place. Cela ne change aucunement les obligations du Canada en vertu de la Loi sur les conflits armés, pas plus que cela ne modifie toute autre loi nationale s'appliquant à une personne occupant un tel poste de commandement, alors aucun pouvoir légal ne pourrait permettre d'autoriser un attentat aveugle à l'aide d'armes à sous-munitions ou de tout autre type de munitions.

    Je vais m'en tenir à cela pour l'instant, car je sais qu'il ne reste que quelques minutes, mais je vais revenir sur la question plus tard. Je cède la parole à ma collègue.

    Merci, monsieur le président.

    Le préambule de la convention prévoit qu'un pays signataire ne devrait jamais aider quelqu'un à commettre un acte prohibé et devrait se comporter de manière à décourager l'emploi d'armes à sous-munitions.

    On a déjà entendu des témoins au Sénat et des intervenants ont fait remarquer que le projet de loi S-10 ne précise pas que la prohibition d'assistance s'applique aux investissements directs et indirects dans la production d'armes à sous-munitions et de leurs composantes.

    Bien que 25 pays, y compris le Royaume-Uni, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la France, aient adopté la position selon laquelle l'investissement dans la production d'armes à sous-munitions est une forme d'assistance prohibée par la convention, le Canada ne semble pas vouloir suivre.

    Pouvez-vous commenter la position de ce gouvernement? Y aurait-il eu lieu de préciser cette question dans le projet de loi C-6?

    Pour ce qui est de la position du Canada concernant les investissements, selon le droit canadien, cela constitue une infraction au sens des dispositions concernant le fait d'aider et d'encourager une personne à commettre une telle infraction.

    Je laisse mon collègue du ministère de la Justice vous l'expliquer plus en détail.

    Premièrement, en ce qui concerne les investissements, la convention en tant que telle n'exige pas que les États signataires criminalisent de tels investissements, et plusieurs États auraient probablement eu des réserves s'il en avait été question lors des négociations.

    Le terme « investissement » n'est pas vraiment courant dans le domaine du droit pénal, et l'utiliser comme justification aurait posé problème sur le plan de la rédaction et aurait peut-être trop élargi la portée de la loi. Au Canada, cela aurait également entraîné des problèmes concernant la répartition fédérale-provinciale des pouvoirs.

    On a plutôt incorporé des dispositions relatives au fait d'aider, d'encourager et de conseiller une personne à commettre une telle infraction à l'article 6 du projet de loi. Concrètement, cela signifie que si quelqu'un au Canada investit dans une entreprise canadienne — ce serait interdit de toute façon pour une entreprise canadienne de s'adonner à de telles activités — ou une entreprise étrangère qui est impliquée dans des activités illicites, on pourrait invoquer la faiblesse du lien causal. Si le régime de pension d'une personne possède des parts dans une entreprise aux activités multiples, et qui fabrique peut-être des armes à sous-munitions, il n'est pas question ici de responsabilité criminelle. Toutefois, si les liens sont suffisamment étroits pour que cela constitue de l'aide ou de l'encouragement, si cela correspond à la jurisprudence à cet égard, alors on pourrait parler de responsabilité criminelle.

    C'est terminé, mais nous y reviendrons à un prochain tour.

    Merci beaucoup, madame Liu.

    C'est au tour du gouvernement, avec M. Anderson, pour sept minutes. Je vous en prie.

    Merci, monsieur le président.

    Je crois qu'il est évident pour nous tous qu'il est plus que temps d'interdire la production et l'utilisation de ces armes et de rendre illégal le fait d'encourager leur fabrication et leur utilisation. D'après le peu que j'en sais, ce sont des armes ignobles qui font des victimes à l'aveugle. Elles semblent dévaster les populations non militaires. Les répercussions qu'elles ont à long terme sur les civils sont épouvantables.

    Une fois la loi en vigueur, est-ce que le gouvernement du Canada pourra appuyer l'utilisation d'armes à sous-munitions de quelque façon que ce soit?

    Non.

    Qu'est-ce qu'elle interdit, mis à part la production et l'utilisation des armes à sous-munitions? Pouvez-vous nous faire un résumé encore une fois pour nous rappeler ce que cela interdit à propos des armes à sous-munitions?

    Comme je le disais dans ma déclaration, la convention interdit l'utilisation, la production, le stockage et le transfert d'armes à sous-munitions. C'est ce que fait la convention. Plus précisément, elle interdit les armes à sous-munitions en tant que telles, elle fixe des échéances pour la destruction des stocks et la dépollution des sites contaminés, et elle établit un cadre pour l'aide aux victimes et la coopération internationale.

    En ce qui a trait aux éléments précis que couvrent les dispositions du projet de loi C-6 et à la façon dont ils s'inscrivent dans le droit national canadien, et je renvoie la question à mon collègue du ministère de la Justice.

    Merci, monsieur le président. Je serai bref.

    L'acte coupable des infractions prévues par le projet de loi serait d'utiliser une arme à sous-munitions; de concevoir, de fabriquer, d'acquérir ou de posséder une arme à sous-munitions; et de déplacer — « déplacer » renvoie au transfert matériel —, d'importer ou d'exporter une arme à sous-munitions. Donc, si vous déplacez une arme à l'intérieur ou à l'extérieur du Canada, il s'agit d'une infraction liée à l'importation ou à l'exportation des armes en question. Si vous êtes à l'origine, à partir du Canada, du déplacement d'un endroit à un autre à l'extérieur du Canada, c'est couvert par l'interdiction de déplacer une telle arme.

    De plus, comme on l'a mentionné plus tôt, c'est tenter de commettre — aide ou encourage une personne à commettre un acte ou lui conseille de le faire, ou complote avec une autre personne pour commettre un tel acte. Au paragraphe 6h), où il est écrit « de la recevoir, de l’aider ou de l’assister », c'est la formulation employée dans le Code criminel pour définir la complicité après le fait. Cela signifie d'aider le contrevenant à cacher des preuves ou à échapper à la justice.

    Ce sont les infractions criminelles prévues.

    Merci, monsieur le président.

    Il est important de signaler que le projet de loi ne reprend pas nécessairement la formulation de la convention. Cela ne signifie pas que le Canada ne la met pas en oeuvre. Nous appliquons l'objectif et l'intention de la convention à l'aide de la terminologie couramment employée dans le Code criminel et qui sera reconnue par les tribunaux canadiens.

    L'intention derrière la convention est de bannir tout ce qui touche les armes à sous-munitions, n'est-ce pas?

    C'est exact.

    D'accord.

    Il a été question brièvement des exemptions. Est-ce que les exemptions dont nous avons parlé constituent également des exemptions pour les autres infractions? Vous avez parlé de leur application, mais je me demandais si cela impliquait une exemption pour toute autre infraction.

    Non. Les exemptions se rapportent très précisément aux infractions définies dans le projet de loi. Toute autre infraction...

    Par exemple, comme mes collègues l'ont indiqué, l'utilisation à l'aveugle d'armes à sous-munitions serait assujettie aux dispositions de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre qui portent sur l'utilisation à l'aveugle de n'importe quelle arme de guerre. Ces infractions demeurent. Le projet de loi n'exclut personne des dispositions des lois criminelles canadiennes en place.

    Est-ce que les exemptions prévues par le projet de loi pourraient autoriser de quelque façon que ce soit les Forces canadiennes à utiliser des armes à sous-munitions?

    Non.

    D'accord.

    J'aurais une autre question à vous poser. Vous avez parlé brièvement de la formulation des dispositions. Je crois que quelqu'un a mentionné l'Australie.

    Pouvez-vous m'expliquer pourquoi nous devons formuler les choses différemment des autres pays? Vous pourriez peut-être prendre le temps de nous expliquer ce détail.

    Certainement.

    Évidemment, je ne peux pas commenter en détail les lois adoptées par les autres États. Je ne suis tout simplement pas une spécialiste du droit australien ou britannique.

    L'intention derrière ces exemptions est la même pour tous les États ayant adopté des lois à cet effet. Lorsque la convention a été négociée, pour être en mesure de signer un jour la convention, certains États devaient adopter une disposition sur l'interopérabilité qui incluait des exemptions. Les États en question sont parmi les plus proches alliés du Canada. J'ai la liste ici: l'Australie, la République tchèque, le Danemark, la Finlande, la France, l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse et le Royaume-Uni.

    Tous ces États ont des approches législatives différentes pour intégrer les dispositions du traité dans leur législation nationale. En Allemagne, par exemple, lorsqu'un traité est ratifié, il est automatiquement intégré à la législation allemande. Aucune autre étape n'est nécessaire. Le Royaume-Uni, l'Australie et le Canada ont des régimes législatifs différents. Nous avons besoin d'une loi nationale.

    Nous avons toutefois une approche différente face à la rédaction des lois. Au Canada, le plus haut degré de précision est nécessaire. Au Royaume-Uni, le processus est un peu moins rigide, laissant plus de place à l'interprétation devant les tribunaux. C'est une question d'approche et c'est une question de politique concernant la rédaction des lois.

    Au Canada, nous préférons donner dans la précision. Le projet de loi à l'étude aujourd'hui répond précisément aux exigences de la convention. Il aidera les tribunaux canadiens à mettre en oeuvre et à appliquer ces dispositions adéquatement.

    David, il vous reste moins d'une minute. Je vous prie d'être bref.

    Pour ce qui est des exceptions, pensez-vous qu'elles pourraient s'appliquer à des circonstances passablement courantes, ou s'agirait-il d'occurrences extrêmement rares?

    Comme votre question porte sur les opérations des Forces canadiennes, je vais renvoyer la question à mon collègue de la Défense nationale.

    Lorsque nous avons évalué les dispositions de la convention et planifié la mise en oeuvre, nous en avons conclu que ces exceptions ne seraient que très rarement appliquées.

    Je cède la parole à mon collègue.

    Merci beaucoup.

    Je vais vous donner un début de réponse, puis je vais renvoyer la question à mon tour au lieutenant-colonel Penny.

    Ce serait rare. Lorsqu'on entame des opérations, on précise généralement d'emblée quelles sont les limites à respecter. C'est pratique courante lorsqu'on traite avec une coalition pour la conduite d'opérations spécifiques. Tous les États prévoient des exceptions précises concernant la façon dont ils vont prendre part aux opérations. C'est bien sûr respecté par toutes les nations membres de la coalition.

    Si nous avons des restrictions à respecter, soit en vertu de la loi ou en raison de décisions prises par le gouvernement, nous devons les communiquer clairement. Cela n'altère pas notre interopérabilité avec les autres nations.

    Désolé, le temps est écoulé. Il faudra reprendre la question au prochain tour.

    Merci beaucoup.

    Monsieur Garneau, vous avez sept minutes.

    Merci, monsieur le président.

    Ma question s'adresse aux représentants des Affaires étrangères et de la Défense nationale, et j'aimerais avoir leurs commentaires s'ils sont en mesure de me les donner.

    Comme le veut l'expression, on ne peut pas être enceinte à moitié. De la même façon, soit on appuie la convention, en interdisant les armes à sous-munitions, soit on ne l'appuie pas. Il n'y a pas de demi-mesure possible, selon moi.

    Je vais me concentrer sur l'article 11. Pour moi, l'article 11 pose problème sur le plan logique et moral. Une interprétation possible est qu'il autorise les Forces canadiennes à préconiser et même à ordonner la tenue d'activités liées à des armes à sous-munitions lorsqu'elles participent à des opérations militaires conjointes avec des États qui ne sont pas partie à la convention. Si nous permettons l'adoption de ce projet de loi dans sa forme actuel, sans modifier l'article 11 — et il ne suffit pas de dire que les exceptions ne pourront être invoquées que dans de rares circonstances —, je crois que ce serait envoyer des messages contradictoires à nos soldats et les mettre dans une position délicate s'ils doivent proposer l'utilisation d'une arme qui est autrement bannie par le Canada.

    J'aimerais avoir votre opinion à ce sujet, s'il vous plaît.

    La disposition relative à l'interopérabilité s'applique à l'ensemble de la convention.

    D'ailleurs, la négociation de la convention a largement tenu compte de l'exigence des États concernant la coopération en matière de sécurité avec des États non parties. C'était le point de départ des négociations.

    Le Canada et d'autres États ont été très clairs dès le départ là-dessus. Dans le cadre de l'interopérabilité, on comprenait très bien que des membres des Forces canadiennes ou d'autres forces pourraient être mêlés à l'utilisation d'armes à sous-munitions dans des circonstances bien précises.

    Pour ce qui est des contradictions, je vous dirais plutôt que le message est très clair. Les exemptions sont extrêmement précises et restreintes, et elles le seront plus encore grâce à la directive à venir, au dire de mon collègue de la Défense nationale.

    En fait, la disposition était essentielle pour que la convention obtienne un maximum de signataires et de participation, une nécessité pour être acceptée sur la scène internationale. Il s'agissait là d'un compromis inévitable sans lequel bien des États n'auraient pas pu la signer. La disposition est donc un élément fondamental de la convention.

    Je vais laisser la parole à mon collègue de la Défense nationale.

    Merci beaucoup.

    Comme nous l'avons dit en ouverture, le chef d'état-major, ou CEM, a interdit l'utilisation d'armes à sous-munitions dans sa directive de 2008. Depuis ce jour, et même avant, nous n'avons jamais plus utilisé d'armes à sous-munitions.

    En fait, nous nous donnons beaucoup de mal afin d'éviter toute ambiguïté pour les militaires qui commencent à prendre part à ces opérations. C'est pourquoi les ordres émanant du CEM précisent toutes les contraintes ou limites de leurs actions. Les règles d'engagement, quant à elles, donnent d'autres directives nécessaires à l'utilisation de la force, et précisent elles aussi les contraintes et les limites à respecter.

    Bien sûr, toute la procédure est scrutée par le juge-avocat général, qui veille à ce que nous respections les lois canadiennes dans le cadre de notre travail.

    Si j'ai bien compris vos réponses, vous dites que la convention parle expressément d'interopérabilité. Bien que le Canada critique vertement l'utilisation d'armes à sous-munitions, s'il participe à une opération interarmées avec un pays qui n'interdit pas ce type d'armes, et qu'un Canadien prend part aux décisions dans une équipe mixte, il se pourrait que l'utilisation d'armes à sous-munitions soit tolérée dans l'opération en question. Est-ce exact?

    Comme mes collègues l'ont expliqué tout à l'heure — je crois que c'est le général Lamarre qui en a parlé dans son exposé —, tout dépend de l'étape du processus décisionnel à laquelle la décision est prise. Par exemple, si un État avait décidé stratégiquement de permettre l'utilisation d'armes à sous-munitions, le Canadien en question n'y pourrait rien. Voilà où il faut faire la distinction.

    Je pense que le lieutenant-colonel Penny pourrait vous en dire plus là-dessus.

    J'aimerais commencer par une remarque générale sur la nature de l'article 21 et sur les fondements mêmes de la convention. La disposition n'est pas une exception, mais fait plutôt partie intégrante de la convention. Pour revenir à une question précédente, lorsque l'article 1 dit que chaque État partie s'engage à ne jamais, en aucune circonstance, s'adonner à certaines activités, on devrait en comprendre que les circonstances autorisées par la convention font exception.

    Veuillez m'excuser, mais j'ai peu de temps. Dans le cadre d'une opération interarmées, les décisions sont souvent prises par un état-major interarmées, et un Canadien pourrait bien y prendre part. Un tel Canadien s'opposera-t-il à l'utilisation d'armes à sous-munitions dans une mission sous prétexte que son pays les désapprouve?

    Le Canadien lui-même n'aurait pas le droit d'utiliser d'arme à sous-munitions.

    Mais s'il fait partie d'un état-major interarmées, il se peut qu'il participe à la prise de décisions...

    C'est exact.

    ... et qu'il n'ait pas le choix de prendre position.

    C'est exact. Pendant les négociations, voilà pourquoi le Canada a donné l'exemple d'un officier se trouvant dans un quartier général multinational afin de justifier la nécessité de l'article 21. Sans les articles 21 et 11, cette personne serait...

    L'objectif est simplement de protéger la personne, et pas de décider si le Canada devrait participer à une opération interarmées dans laquelle des armes à sous-munitions sont employées.

    C'est juste. Mais comme ma collègue l'a dit en ouverture, c'est sur le plan diplomatique que l'on compte instaurer l'obligation de décourager les autres États d'employer des armes à sous-munitions. On n'a jamais voulu imposer ce fardeau à des soldats dans un cadre opérationnel ou tactique.

    Merci beaucoup. C'est tout le temps dont nous disposions.

    Nous allons passer au deuxième tour, où chaque intervenant aura cinq minutes. C'est à Mme Brown d'ouvrir le bal.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    Je vous remercie infiniment d'être avec nous.

    J'ai deux questions. Pour commencer, que se produirait-il sans la disposition relative à l'interopérabilité? J'invite l'un d'entre vous à répondre.

    Ma deuxième question s'adresse à Mme Nolke. Vous avez parlé en exposé de ce que le Canada fait pour aider d'autres pays à se défaire de leurs armes à sous-munitions. Vous avez dit que des fonds sont versés au projet Action contre les mines de même qu'au Laos. Pouvez-vous nous dire où nous en sommes à cet égard? Avec quels pays collaborons-nous? Nos efforts sont-ils efficaces?

    En réponse à la première question, je crois que nous avons déjà dit que le Canada n'aurait pas pu signer ou ratifier la convention sans l'article 21 relatif à l'interopérabilité. La raison est simple: nous collaborons beaucoup sur le plan de la sécurité avec les États-Unis, mais il ne s'agit pas d'un État partie, et la situation pourrait ne pas changer avant un certain temps. L'intérêt du Canada en matière de sécurité contrebalance ses intérêts du côté de la convention. Voilà pourquoi le Canada et 11 autres États n'auraient pas pu adhérer à la convention sans cette disposition.

    Sans la disposition, voulez-vous dire que nous ne pourrions participer à aucun projet de collaboration avec l'armée américaine?

    Je devrais vraiment m'en remettre à mes collègues en uniforme pour cette question. Peut-être pas « aucun », mais certainement pas à des opérations comme celles au Kosovo, en Afghanistan et en Libye, plus récemment. Je pense que toute opération qui comporte des bombardements serait touchée.

    Je vais toutefois céder la parole au général Lamarre.

    C'est en plein ça. Quand nous allons mener des opérations, il s'agit la plupart du temps d'opérations multinationales — de coalition. Bien entendu, quand des États non parties en sont, ils ont tendance à avoir beaucoup de poids, en particulier les États-Unis, mais ils ne sont pas les seuls.

    Comme nous l'avons vu avec d'autres États qui disent aussi qu'il faut cette disposition d'interopérabilité, tout le monde s'inquiète de ne pouvoir poursuivre les opérations de coalition. Cela facilite les choses, c'est logique, et ceux qui ont des vues semblables visent le même état final, si vous voulez. Ne pas avoir cette capacité serait pour nous une source de préoccupation.

    Chris, avez-vous quelque chose à ajouter?

    Il est certainement important de souligner que, dans la plupart des scénarios, il serait rare qu'un membre des Forces armées canadiennes soit appelé à intervenir dans l'autorisation de l'emploi d'armes à sous-munitions. Par exemple, je ne pense pas que cela se soit produit en Afghanistan.

    On pourrait penser à d'autres activités plus anodines et certainement plus vraisemblables qui équivalent à aider ou à encourager un autre État à employer des armes à sous-munitions. Encore là, c'est la raison pour laquelle le Canada a souligné, pendant les négociations, diverses activités menées de concert avec de nombreux autres États et qui pourraient soulever la question de l'interdiction d'aider. Fournir des renseignements à un autre État, diffuser des renseignements, participer aux activités d'un quartier général multinational, participer à des chaînes de logistique, à tous les éléments inhérents à des opérations multinationales — tout cela peut être perçu dans certaines circonstances, comme des activités qui aident d'autres États à employer des armes à sous-munitions. Ce sont donc toutes des activités à risque.

    Je sais que nous n'en sommes pas à la deuxième question, mais j'ai une autre question.

    Est-ce que cela signifie que, quand nous demandons à l'Organisation des Nations Unies d'émettre une recommandation au sujet d'une action militaire dans un pays, même en tant que membre de l'ONU, nous ne pourrions pas agir de concert avec nos partenaires et participer à une action militaire si nous n'avons pas cette disposition d'interopérabilité?

    Tout dépend de la nature de l'opération.

    Bien sûr.

    Selon sa façon de fonctionner, le Conseil de sécurité de l'ONU autorise le recours à la force dans un cas particulier, puis invite ou encourage les États membres à participer. La participation des États est facultative. Bien entendu, nous pouvons alors évaluer la nature de la coopération et de l'opération, puis déterminer si nous souhaitons y participer, et ce, de quelle façon.

    Mais nous ne serions pas en mesure de le faire sans la disposition d'interopérabilité, car nous ne serions pas capables d'affecter nos forces...

    Le temps est écoulé.

    En effet, si l'opération est telle que l'emploi d'armes à sous-munitions est possible.

    Merci beaucoup, madame Brown.

    Nous allons poursuivre avec Mme Laverdière, qui dispose de cinq minutes.

    Merci, monsieur le président.

    Nous devrions garder à l'esprit que, dans le cas du traité sur les mines terrestres, nous avons réussi à adopter un traité sans échappatoires, selon lequel nous pouvons quand même travailler avec nos partenaires qui ne l'ont pas signé et ratifié. Je pense donc que nous devons être prudents, dans ce cas-ci.

    Personnellement, je ne pense pas qu'il s'agit simplement de dire que, sans disposition d'interopérabilité, nous ne pourrions plus travailler avec les autres, car nous avons des exemples qui illustrent le contraire. Cela étant dit, nous avons l'article 21, lequel n'est pas, en soi, un gros problème...

    Avant d'en parler, j'aimerais revenir sur un commentaire du Lcol Penny, qui a dit qu'il faut lire l'article 1 en gardant à l'esprit l'article 21. D'après ma brève expérience de la diplomatie et ma compréhension limitée des traités internationaux, l'article 1 est toujours, en quelque sorte, l'article suprême. C'est celui qui énonce les objectifs. Ce sont les autres articles qu'il faut lire en gardant le premier à l'esprit. J'inverserais donc votre proposition et je dirais qu'il faut lire l'article 21 en gardant l'article 1 à l'esprit.

    Sur ce plan, ce que nous comprenons, et ce que bien des experts comprennent, c'est que le but de l'article 21 est de permettre à des membres du personnel de travailler à côté de membres du personnel d'autres pays qui utilisent peut-être des armes à sous-munitions, mais l'article 21 ne permet pas aux forces elles-mêmes d'ordonner le recours à des armes à sous-munitions ou de participer à leur utilisation.

    J'aimerais que vous nous disiez si certains de nos alliés — je pense à la Grande-Bretagne — permettraient à l'un de leurs commandants à la tête d'une force multinationale d'autoriser des États non parties à employer des armes à sous-munitions ou de le leur ordonner. Est-ce que, parmi nos alliés, il y en a qui se sont rendus là dans l'interprétation de l'article 21?

    Je peux vous dire comment fonctionne la coalition — comment, lors d'opérations récentes, d'autres nations sont aussi intervenues.

    Si ça ne vous dérange pas, étant donné que nous avons si peu de temps, ce que je cherche à dire...

    Ma question portait beaucoup plus sur l'interprétation qui est faite par les différents pays, par nos alliés, de l'article 21 dans leur propre législation.

    Y a-t-il d'autres pays qui ont des lois permettant aussi à un de leurs militaires de haut rang d'autoriser ou même d'ordonner l'utilisation d'armes à sous-munitions par un pays non membre de la convention?

    Avant de laisser la parole à mon collègue du ministère de la Justice, je vais faire un bref commentaire sur ce que vous venez de dire, madame Laverdière, concernant le rôle de l'article 1 par rapport au reste de la convention.

    Oui, le premier article de la convention tend à établir la portée de la convention, mais chaque disposition est tout aussi exécutoire. Le traité est un tout cohérent et c'est ainsi qu'il faut le lire. L'adage, dans les milieux diplomatiques — et je suis certaine que vous vous en souvenez —, c'est que rien n'est convenu tant que tout ne l'a pas été. C'est un tout.

    Je vais laisser la parole à mon collègue du ministère de la Justice.

    Il vous reste environ 40 secondes.

    Je serai très bref, monsieur le président.

    Je signalerai simplement que l'article critique, aux fins du projet de loi, est en réalité l'article 9 de la convention, soit l'obligation de soumettre à des sanctions pénales certaines violations de la convention. Tout ce que le projet de loi contient, ce sont les infractions pour lesquelles les représentants canadiens, les membres des Forces canadiennes et autres seraient poursuivis et punis. Il n'est pas question de la mise en oeuvre générale de la convention par le Canada.

    Je pense qu'il est essentiel de garder cela à l'esprit.

    Merci. Le temps est écoulé. Les questions complémentaires devront attendre au prochain tour.

    Monsieur Allen, vous êtes le dernier intervenant. Vous avez cinq minutes, monsieur.

    Merci, monsieur le président.

    Je remercie nos témoins d'être ici aujourd'hui.

    J'aimerais simplement revenir sur certaines des questions relatives à la façon dont ceci fonctionne sur le terrain. Je ne suis qu'un bureaucrate. Je ne suis pas un avocat, alors je veux comprendre comment cela peut fonctionner sur le terrain.

    Madame Nolke, vous avez dit que le recours aux armes à sous-munitions relève de la décision stratégique d'un État.

    Si un Canadien est responsable d'un effort particulier, une force multinationale, par exemple, à laquelle participent des États non parties, comment cela fonctionne-t-il? Si l'un de ces États non parties utilise des armes à sous-munitions au cours de ses opérations, comment notre chef réagit-il? En plus de certaines des pratiques opérationnelles dont vous venez de parler, avons-nous des façons d'exercer de l'influence, en tant que responsables des opérations? Pouvons-nous en réalité empêcher ces États de les utiliser?

    Tout d'abord, en ce qui concerne le volet opérationnel, un Canadien pourrait être le maître d'oeuvre, mais encore une fois, cela se résume aux politiques que l'État non participant applique. Lorsque nous donnons des directives sur ce que nous voulons accomplir, elles sont toujours très claires et nous communiquons nos règles d'engagement. Chaque nation édicte des règles d'engagement que ses membres respectent.

    Lorsqu'un commandant donne des consignes sur la façon de procéder, il parlera souvent des effets. Ainsi, lorsqu'il est sur le terrain et qu'il est aux commandes d'une force terrestre importante, si vous voulez, il peut demander à un allié américain ou britannique, ou peu importe, qui est membre de la coalition, de lui fournir une fonction de contrôle sur le flanc gauche de sorte qu'il puisse mener les opérations. Ce sera à lui de déterminer la façon de procéder et il continuera à suivre ses propres règles à cet égard. C'est la meilleure façon pour moi de l'expliquer.

    Je vous cède la parole, Chris.

    Je n'ai pas grand-chose à ajouter à part que la convention et le projet de loi C-6 contiennent tous les deux une disposition qui empêche un Canadien qui occupe cette fonction de demander que des armes à sous-munition soient utilisées, dans l'éventualité où le choix des armes n'appartient qu'aux forces armées canadiennes. Ce qui pourrait survenir, et ce qui se produit bien souvent, dans une opération multinationale, c'est que le choix des munitions utilisées par d'autres États ne relève pas exclusivement du Canada, car ils prennent la décision en tant que pays souverain, et ils participent à l'opération à titre d'alliés.

    Il y a donc des situations dans lesquelles si cela relevait exclusivement d'un Canadien, il n'aurait pas le droit, et les Canadiens n'auraient pas le droit d'utiliser des armes à sous-munitions de toute façon, car ce sont des décisions politiques qui n'appartiennent qu'au Canada.

    Compte tenu de cela, que font d'autres États? Savez-vous si d'autres pays signataires qui sont des États participants collaborent avec des États non participants? Comment ont-ils essayé de mettre en oeuvre la convention?

    Je me sentirais mal à l'aise de parler des mesures législatives d'autres États, mais je peux revenir aux négociations en tant que telles durant lesquelles le Canada n'était certainement pas le seul pays à souligner les divers scénarios dans lesquels l'interopérabilité est une fonction légitime et importante de protection dans le contexte de la convention. Encore une fois, ces positions sont établies tout au long des négociations, dont le scénario d'un quartier général multinational.

    Madame Nolke, vous en avez parlé. Parfois, les mots sont importants, et vous dites ici que « certaines dispositions sont mises en oeuvre par d'autres moyens, qui ne sont pas nécessairement des mécanismes législatifs ». Je sais que dans ce cadre, nous essayons de le faire pour le volet criminel et de l'intégrer dans les lois canadiennes. Toutefois, de quelle façon mettons-nous en oeuvre d'autres volets de la convention. Essayons-nous de trouver d'autres moyens?

    Madame Nolke, veuillez donner une réponse brève, car le temps est presque écoulé.

    Oui, par exemple, les activités menées en faveur de la ratification de la convention et de la réduction ou de l'élimination de l'utilisation des armes à sous-munitions ont été réalisées par la voie diplomatique. Nous offrons des programmes — pour répondre à votre question, madame Brown — qui permettent aux États de détruire les stocks, d'enlever les débris de guerre explosifs, dont les armes à sous-munitions.

    Ce sont donc des exemples qui nécessitent de l'assistance technique. Nous les mettons en application avec l'aide des moyens et des structures actuels, mais ils ne requièrent pas de mesure législative.

    Merci beaucoup.

    Nous commençons notre troisième tour.

    Je cède la parole à M. Goldring. Allez-y, s'il vous plaît. Vous disposez de cinq minutes.

    Merci beaucoup.

    Ma première question porte sur l'information fournie par la bibliothèque, je présume, qui fait allusion aux « exigences constitutionnelles » quant à la mise en oeuvre du traité. Quel article de la Constitution du Canada cela toucherait-il, ou dans quel cas cela s'appliquerait-il?

    Je ne crois pas que je décrirais nécessairement cela comme une exigence constitutionnelle, mais si le Canada conclut un accord de droit international et consent à ratifier un traité, cela suppose la suprématie du Parlement pour le faire s'il faut adopter des mesures législatives. Le Canada ne ratifierait pas un traité avant que les infractions criminelles — dans ce cas — que nous devons créer soient mises en place.

    Je ne sais pas si je décrirais cela comme un problème constitutionnel. Ce serait presque plutôt un problème de droit international, en ce sens que le Canada ne respecterait pas ses obligations juridiques en vertu du traité si le Parlement décidait de ne pas adopter les mesures législatives nécessaires pour terminer la mise en oeuvre — je ne sais pas si j'ai répondu votre question.

    Oui.

    L'éclatement de l'Union soviétique... Naturellement, les États-Unis et l'Union soviétique en auraient fabriqué, mais en raison de l'éclatement, ces pays sont également des fabricants d'armes à sous-munitions maintenant. Quels autres pays en fabriquent? Se sont-ils tous engagés à ratifier l'accord?

    Évidemment, pour les fabricants, il faut beaucoup de technologies de pointe et un système très technique, et il y aurait donc qu'un petit nombre de pays qui en fabriquent, mais y a-t-il d'autres pays qui le font et qui sont touchés par cela?

    Oui. J'ai une liste de pays qui fabriquent des armes à sous-munitions: Brésil, Chine, Égypte, Grèce, Inde, Iran, Israël, Corée du Nord, Corée du Sud, Pakistan, Pologne, Roumanie, Russie, Singapour, Slovaquie, Turquie et États-Unis.

    Je n'ai pas déterminé si certains de ces États ont signé ou ratifié la convention. Je crois qu'ils ne l'ont pas fait, mais je peux me tromper. Si certains d'entre eux l'ont fait, nous pourrons vous faire parvenir l'information, si cela vous convient.

    Je ne savais pas qu'autant de pays en fabriquaient.

    Oui. On en compte 17.

    C'est un problème important.

    En ce qui concerne l'interopérabilité, et étant donné que l'Australie a exclu cela de sa disposition d'interopérabilité, avez-vous un scénario dans lequel le Canada doit collaborer avec un pays qui fabrique de telles armes et qui peut les utiliser dans le théâtre d'opérations? Serait-ce une raison pour le Canada de refuser d'être aux commandes des opérations parce que l'un des participants n'est pas un pays signataire? Cela changerait-il la décision des Canadiens d'être au commandement?

    Si vous le permettez, j'aimerais répondre à la question. Tout d'abord, chaque fois, c'est le gouvernement qui décide si nous assumons le commandement. Ce n'est pas nous qui prenons la décision. C'est une décision politique, mais elle est prise après un examen approfondi de tous les aspects, dont l'identité des participants.

    Par exemple, dans une situation où les États-Unis seraient présents, un État non participant, envisagerions-nous cela, si c'était conforme aux objectifs du Canada? Oui. Toutefois, dans le cas d'autres opérations menées en collaboration avec des pays non signataires, ce serait évalué au cas par cas.

    D'accord, et si vous vous trouviez dans une situation d'urgence, et que vous saviez que l'une des parties fabrique de telles armes et qu'elle a le système qu'il faut, dois-je comprendre que cette autre partie pourrait utiliser de telles munitions dans le théâtre des opérations?

    Général, il ne reste que 30 secondes environ.

    D'accord. Je vais répondre à la question en vous donnant un exemple.

    Si nous collaborons avec des alliés dans un pays comme l'Afghanistan et qu'il se trouve que nous sommes attaqués en position avant et que les seules ressources aériennes à notre disposition sont celles des États-Unis, qui ont des armes à sous-munitions, nous ne savons pas ce qui sera lâché sur nous à ce moment-là, mais nous appellerons les ressources aériennes qui sont là pour nous aider.

    Si les États-Unis viennent nous défendre avec une charge de munitions, il se peut bien qu'ils se servent d'armes à sous-munitions ou d'explosifs de grande puissance. Ce n'est pas une situation où nous donnerons des directives sur la charge des munitions, mais ce sera demandé.

    Merci.

    Très brièvement.

    Le problème qui se pose du point de vue juridique, c'est que bien que la décision d'équiper l'appareil d'armes à sous-munitions est prise par un autre État, une fois que l'appareil se présente, le pilote communique avec la personne sur le terrain, qui lui donnera le choix d'autoriser la frappe ou non. On considérera donc inévitablement qu'il a favorisé, encouragé ou provoqué l'utilisation d'armes à sous-munitions. C'est l'un des scénarios qui nous sert d'argument pour l'article 21 dans le cadre des négociations. C'est aussi pourquoi l'article 11 donne de la protection à cet égard.

    Madame Laverdière, vous disposez de cinq minutes. Allez-y, s'il vous plaît.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    J'aimerais revenir à ma dernière question, et vous pouvez donner votre point de vue sur l'article 21, lieutenant-colonel, mais je ne veux pas poser de question à ce sujet, étant donné que le mandat du comité ne consiste pas à étudier la convention, mais bien les mesures législatives qui la mettent en oeuvre, et je vais donc répéter ma question. Parmi nos alliés principaux, pouvez-vous nommer un autre État participant ou signataire qui permettrait à l'un de ses commandants d'une force multinationale d'autoriser ou d'ordonner l'utilisation d'armes à sous-munitions par un État non participant?

    Encore une fois, je ne peux pas faire de commentaires sur les mesures législatives ou les décisions d'autres États visant à restreindre le recours à l'article 21. Je peux simplement dire que la convention le permet et que les autorisations — je le répète, non pas l'autorisation d'activités ou de scénarios précis, mais des mesures de protection contre la responsabilité criminelle — existent dans ce contexte, parce que la convention le permet.

    Je crois que nous savons tous que le problème, c'est que bon nombre de spécialistes et d'analystes — tout le monde, en fait —, un certain nombre de gens sont d'avis que l'interprétation de l'article 21 du projet de loi dépasse de loin l'intention de l'article.

    J'aimerais suggérer ceci. Il serait intéressant que les analystes de notre comité fassent un tableau, à tout le moins comparatif, des dispositions de la mise en oeuvre de l'article 21, tant celles du Canada que de certains autres pays alliés clés. Je pense à la Grande-Bretagne et ainsi de suite. Il serait intéressant d'avoir un tel tableau pour informer les membres du comité.

    J'ai une autre question très brève. Cet après-midi, il a été question de l'utilisation à l'aveugle d'armes à sous-munitions. Il me semble que j'en ai souvent entendu parler. Que signifierait alors l'utilisation éclairée d'armes à sous-munitions?

    Pour l'essentiel, le droit des conflits armés fait une distinction entre les moyens et les méthodes de guerre. Évidemment, mon collègue du cabinet du juge-avocat général est mieux placé que moi pour répondre à la question, mais l'utilisation éclairée signifie l'utilisation légitime visant un objectif militaire légitime dans le cadre du droit des conflits armés.

    C'est exact, et la référence aux attaques sans discernement vient du Protocole I additionnel aux Conventions de Genève, et cela fait également partie du droit international humanitaire coutumier.

    Plus généralement, il est important de souligner qu'il y a un grand nombre de différents types d'armes à sous-munitions qui varient selon le nombre de sous-munitions et de dispositifs de protection. Au cours des négociations, le Canada a souligné que cette catégorie de munition a tendance à avoir des effets imprévisibles, et c'est pourquoi les forces armées canadiennes se sont engagées à ne pas les utiliser. Nos autres alliés n'ont pas nécessairement fait ce choix et, encore une fois, n'importe quelle disposition sur l'interopérabilité appuierait la collaboration avec ces États uniquement dans le contexte d'attaques avec discernement, et je le répète, tout dépend du type de munitions qu'ils utilisent.

    Ce qu'il ne faut pas oublier également, c'est qu'il s'agit d'une convention avant-gardiste, et de mesures législatives avant-gardistes. Divers États prennent des mesures pour garantir le caractère humanitaire de leur système d'armes, si l'on veut, mais cela ne fait pas nécessairement en sorte qu'ils respectent les exigences techniques de la Convention sur les armes à sous-munitions. Il se peut bien qu'ils les utilisent avec discernement, sans que les normes techniques soient respectées.

    Merci, colonel Penny.

    Gary Schellenberger sera le dernier député à intervenir.

    Vous disposez de cinq minutes, monsieur.

    Merci, monsieur le président.

    Je vous remercie beaucoup de votre présence.

    Général Lamarre, je crois que dans votre exposé, vous avez dit que n'avons jamais utilisé d'armes à sous-munitions dans les opérations menées par les forces armées canadiennes, et que nous sommes en train de détruire les stocks qui restent.

    Si nous ne les avons jamais utilisées, pourquoi en avons-nous?

    À un moment donné, nous pensions que c'était une bonne idée, et on a fait l'achat des stocks. En fait, un grand nombre d'armes ont été utilisées, mais les gens ont examiné la question et ont décidé de ne pas les utiliser dans le cadre de leurs opérations.

    De plus, si vous vous en souvenez bien, à l'époque de la guerre froide, il y a eu peu d'opérations. Ce n'est pas comme si nous en avions utilisé beaucoup, mais au fil du temps, et plus nous discutions de la question de bannir ces armes, il était clair que c'était l'orientation que suivait le Canada. C'est pourquoi en 2008, le CEM a donné l'ordre de ne pas les utiliser, de les mettre hors service, et c'est exactement ce qui s'est passé.

    À l'heure actuelle, nous collaborons avec TPSGC afin de trouver des agents contractuels qui s'occuperaient de terminer la destruction de nos munitions.

    Est-ce que les mesures législatives autorisent le transfert d'armes à sous-munitions au Canada.

    Je vais me lancer, et je suis certain qu'il y a un juriste quelque part qui pourra m'aider à vous répondre, mais je vous dirais que oui,

    Par exemple, un aéronef américain peut passer au-dessus du Canada pour se rendre dans un théâtre d'opérations, survoler le pôle Nord ou une autre région. La réglementation qui s'applique alors découle de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses. C'est la véritable raison pour laquelle nous nous sommes donné une loi à ce sujet, afin d'assurer la sûreté de tout ce qui est transporté, en cas d'écrasement ou d'exposition de Canadiens aux marchandises en question.

    Si je peux ajouter quelque chose, cette loi n'interdit pas le transit parce que la convention elle-même ne l'interdit pas. Cependant, elle n'annule d'aucune façon les dispositions législatives canadiennes qui s'appliqueraient au transit d'armes sur notre territoire.

    Est-ce que cette loi permet l'importation d'armes à sous-munitions d'un autre pays dans un but de destruction, ou alors où envoyons-nous nos armes pour qu'elles soient détruites?

    Elle la permet. Elle autorise l'importation d'armes à sous-munitions à des fins de destruction.

    À ma connaissance, il n'y a aucune installation au Canada qui souhaite actuellement mener ce genre d'activité, mais la convention le permettrait, donc la loi a été rédigée pour le permettre aussi.

    La négociation d'un contrat sur les munitions des Forces armées canadiennes n'est toujours pas terminée, mais il est probable que les activités visées aient lieu à l'extérieur du Canada.

    J'aimerais ajouter rapidement que cette loi délègue également certains pouvoirs. Je crois qu'il incombe au gouverneur en conseil de prendre un règlement le cas échéant, de sorte que le Parlement n'aurait pas à en être saisi.

    Si une entreprise canadienne décidait d'offrir des services de destruction d'armes à sous-munitions, la loi lui permettrait d'en importer à cette fin, et un cadre réglementaire s'y appliquerait. Nous ne prendrons pas de règlement à cet égard tant que ce n'est pas nécessaire, mais le cas échéant, le gouvernement du Canada pourra veiller à ce que ces armes soient bel et bien détruites, entre autres.

    D'après ce que je comprends, nous prévoyons détruire nos munitions, celles que nous avons déjà. Y aurait-il moyen d'accélérer les choses?

    Il y a des exigences bureaucratiques qui s'appliquent aux contrats, et il faut du temps pour les remplir, mais nous procédons le plus vite possible pour détruire ces munitions.

    Je souligne, monsieur, que ces munitions ont été retirées de notre réserve opérationnelle dès 2007.

    Très bien. Je vous remercie.

    Merci, monsieur.

    Je crois que Laurin a une brève question à poser, donc je propose que nous terminions par elle.

    Je remercie encore une fois nos témoins d'être venus comparaître devant le comité aujourd'hui.

    J'aimerais revenir à ma dernière question sur les investissements dans la production d'armes à sous-munitions. Je ne vous demandais pas pourquoi le Canada ne reproduit pas les lois des pays que j'ai nommés (l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la France), mais si le Canada envisage d'adopter la même position que les 25 pays qui ont déterminé que l'investissement dans la production d'armes à sous-munitions est une forme d'aide interdite par la convention.

    Monsieur Ram, je déduis que non de votre réponse, mais si vous voulez bien préciser ce qu'il en est, ce serait très apprécié.

    Nous avons analysé la question, c'est bien certain. Encore une fois, la convention ne nous oblige pas à investir en tant que tel dans une infraction criminelle, ce qui aurait été très difficile.

    Nous nous fondons actuellement sur 120 ans de jurisprudence sur les définitions de l'aide, de l'incitation et du conseil, entre autres, et sur le degré d'éloignement qui peut permettre d'associer une partie à une responsabilité criminelle en vertu de la Charte, notamment. La jurisprudence nous permet de dire que nous avons déjà un cadre d'auto-réglementation, si l'on veut, qui découle du droit criminel, pour accomplir cet objectif.

    Je n'ai pas encore eu le temps de l'expliquer, mais si je décidais d'acheter une entreprise et de déplacer mon usine d'armes à sous-munitions à l'étranger, puis que j'allais voir une entreprise d'un autre pays dans le but d'investir massivement dans la construction d'une nouvelle usine de cette entreprise destinée à fabriquer des armes à sous-munitions, tout cela en restant moi-même au Canada, je commettrais probablement l'infraction de les « fabriquer », parce que je me trouverais au Canada.

    Autrement, si j'investissais dans l'entreprise à condition qu'elle fabrique des armes à sous-munitions, je me rendrais coupable d'incitation.

    Si je facilitais la vie des dirigeants qui veulent fabriquer des armes à sous-munitions, il s'agirait d'aide.

    Si je les exhortais à se lancer dans ces activités, il s'agirait plutôt de conseils.

    Comme je l'ai déjà dit, la Cour suprême a déjà rendu divers jugements qui établissent la limite entre ces scénarios et la situation d'un fonds mutuel qui a quelques actions dans une entreprise qui décide soudainement de fabriquer des armes à sous-munitions. Je parle en fait de pièces et de composantes d'armes à sous-munitions. L'« investissement » pourrait alors sous-entendre un très grand degré d'éloignement. Il a été jugé préférable de s'appuyer sur les lois sur l'aide et l'incitation, dont nous savons déjà qu'elles vont fonctionner.

    Serait-il possible de définir « investissement » comme on l'a déjà fait ailleurs? Serait-ce le seul enjeu?

    Rien n'est impossible, mais quand on rédige un projet de loi — je rappelle que nous n'avons pas fourni d'avis détaillé à ce sujet —, et qu'il contient une infraction contenant le mot « investissement », il faut analyser le contexte fédéral et provincial, par exemple, parce que les droits civils et les droits de propriété sont de compétence provinciale. Le Code criminel est de compétence fédérale. Il y aurait donc une analyse à faire.

    Le Parlement peut criminaliser des choses, mais il ne peut pas réglementer l'investissement, il y a à tout le moins une limite à ce qu'il peut faire. Encore une fois, je n'ai pas mené de recherche sur le sujet, mais il y a là un problème.

    Il y a aussi toute l'incertitude à l'égard de la Charte. Mes collègues de Bay Street, à Toronto, savent probablement ce que signifie le terme « investissement”, mais je ne suis pas certain qu'un juge d'un tribunal pénal canadien le saurait. Ce serait très compliqué.

    Monsieur le président, j'aimerais avoir une petite précision à ce sujet, rapidement. Je m'excuse.

    Supposons qu'une institution financière, disons une banque, investisse directement dans une société ou prête de l'argent à une société qui produit des armes à sous-munitions. Serait-ce considéré comme de l'aide et de l'incitation?

    Dans cette situation, tout ne dépend pas tant de ce que la société fait que de ce que la banque sait et de ses intentions. C'est l'aspect mental qui importe, l'intention criminelle ou mens rea. Qu'il s'agisse d'une entreprise, d'une organisation, d'une personne comme vous et moi, au Canada, quand quelqu'un donne de l'argent a quelqu'un d'autre dans l'intention de l'aider ou en sachant que cela va l'aider, une responsabilité criminelle s'y rattache généralement.

    Je ne peux pas allez beaucoup plus loin dans mes explications, mais c'est le genre de considération qui serait prise en compte par un tribunal pénal canadien. Je pense que les investisseurs vont comprendre. Ils vont pouvoir obtenir des avis juridiques, qui vont les orienter sur ce qu'ils peuvent faire et ce qu'ils ne peuvent pas faire dans leur gestion financière.

    Très bien. Je tiens à remercier nos témoins du MAECI, de la Défense et de la Justice pour leur présence ici. C'est très apprécié. Sur ce, nous allons clore la réunion.

    Je vous remercie beaucoup.

    La séance est levée.