HUMA Rapport du Comité
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La Loi sur l’équité en matière d’emploi part essentiellement du principe que les inégalités en milieu de travail tiennent exclusivement au comportement des employeurs ou, autrement dit, qu’elles concernent seulement la demande de travailleurs. Or, ce n’est évidemment pas le cas, comme l’ont fait remarquer la grande majorité des témoins durant nos audiences. Ceux-ci réclament davantage de mesures d’acquisition de compétences à l’intention des membres des groupes désignés. L’importance de l’offre dans l’équité en matière d’emploi est évidente dans le rôle que jouent l’instruction et les compétences professionnelles dans la situation des membres des groupes désignés sur le marché du travail. D’après les résultats d’une étude récente, à compétence et instruction égales, les travailleurs des minorités visibles (à l’exception des hommes de race noire) nés au Canada ont des gains analogues à ceux de travailleurs blancs canadiens. Ce n’est cependant pas le cas des membres instruits des minorités visibles nés à l’étranger, spécialement dans le cas des hommes, qui sont en général moins bien payés que leurs homologues blancs nés au Canada26. Pour les économistes, cet écart est imputable à des différences dans la valeur marchande du capital humain (éducation, formation, expérience, etc.) et non à de la discrimination. D’ailleurs, un certain nombre de questions liées aux différences de statut économique à l’intérieur de la communauté des minorités visibles ont été soulevées durant les consultations préalables à l’examen de la Loi par la Direction générale du travail de DRHC27. 1. Le développement des ressources humaines et les travailleurs désavantagés Comme on le dit ailleurs dans le présent rapport, la population active du Canada vieillit rapidement et beaucoup de gens craignent que ce phénomène démographique n’entraîne un jour des pénuries de main-d’œuvre. Si certains des témoins que nous avons entendus affirment que les perspectives d’emploi des membres des groupes désignés (y compris ceux qui ne sont pas visés directement par la Loi) vont s’améliorer considérablement sans investissement public dans le capital humain, d’autres pensent qu’il demeure aussi nécessaire que le gouvernement fédéral intervienne pour faciliter l’acquisition de compétences par les travailleurs désavantagés aujourd’hui que ce l’était lors de l’entrée en vigueur de la Loi sur l’équité en matière d’emploi en 1986. Les sondages des employeurs, y compris un sondage auprès d’un bon nombre de nos membres, montre que l’attraction et le maintien des personnes compétentes demeurent une préoccupation primordiale dans le développement des entreprises. Avec le vieillissement, cela donne à penser que les employeurs vont se montrer très zélés dans toutes leurs activités de rayonnement d’ici une vingtaine d’années, ils chercheront partout pour trouver, former et retenir un capital humain, et ils n’ont pas besoin de beaucoup d’encouragement de l’extérieur pour le faire. Cela présentera des avantages pour tous les groupes visés, mais particulièrement pour les personnes handicapées parce que, par exemple, l’adaptation du milieu de travail en fonction des problèmes de mobilité associés au vieillissement améliorera aussi l’environnement de travail pour ceux dont la mobilité est diminuée pour des raisons autres que l’âge. (M. Finn Poschmann, analyste des politiques, Institut C.D. Howe28). On a rappelé plus d’une fois au Comité que les récentes compressions des dépenses fédérales avaient nui aux programmes d’aide au développement des ressources humaines visant les personnes des groupes désignés. Cela tient en partie à la façon dont ces programmes sont maintenant exécutés et financés et en partie aux changements structurels qui ont eu des conséquences directes sur l’accès des clients à l’aide. Actuellement, une bonne partie de cette aide est acheminée par la voie des ententes sur le développement du marché du travail. Avant que celles-ci n’existent, DRHC avait davantage de contrôle sur la distribution de l’aide à la formation et à l’emploi et sur la clientèle visée par ces programmes. À une époque, on fixait des cibles annuelles de participation pour chacun des groupes désignés. Cela n’existe plus sous le régime des ententes sur le développement de la main-d’œuvre, bien que les provinces et les territoires aient accepté de fournir au gouvernement fédéral des données sur la clientèle classées selon le sexe, le type de handicap, le statut de minorité visible et le statut d’Autochtone dans les cas où les clients fournissent volontairement cette information. Il n'y a pas de programmes ciblés pour les femmes et les membres des minorités visibles, mais la souplesse et le ciblage de PME au niveau local permettent d'adapter les projets à certains groupes lorsqu'ils sont considérés comme une priorité sur le marché du travail. (M. Phil Jensen, sous-ministre adjoint, Direction générale des programmes d’emploi, Développement des ressources humaines Canada)29 Outre les modifications apportées à la prestation du programme, la participation à ce que l’on appelle maintenant les prestations d’emploi et les mesures de soutien aux termes de la Partie II de la Loi sur l’assurance-emploi est réservée aux personnes admissibles à des prestations d’emploi. Comme les membres des groupes désignés sont considérés comme désavantagés sur le plan de l’emploi, y compris l’emploi assurable, il s’ensuit que ce désavantage s’étend à l’admissibilité aux prestations d’emploi30. Si vous n’avez pas participé au marché du travail, si vous n’avez pas eu d’emploi, vous n’êtes pas admissible à la formation, parce que selon le mécanisme de reddition de comptes de ces ententes relatives au marché du travail, il est tenu compte du nombre de personnes auxquelles les gouvernements des provinces permettent de passer de l’assurance-emploi au marché du travail. Vraiment, non seulement la Loi sur l’équité en matière d’emploi n’a pas été efficace pour notre communauté, mais le fait que le gouvernement fédéral ait cédé aux provinces sa responsabilité en matière d’ententes sur le développement du marché du travail, sans la moindre garantie que les besoins de ceux qui n’ont pas droit à l’assurance‑emploi seront aussi pris en compte, équivaut à un abandon de tout le secteur. Nous prévoyons que cela donnera lieu à tout un ensemble disparate de programmes provinciaux où l’équité ne sera pas assurée à l’échelle du pays. (M. Laurie Beachell, coordonnateur national, Conseil des Canadiens avec déficiences)31 On constate au tableau 1 que quelque 44,2 % des bénéficiaires des prestations d’emploi et des mesures spéciales étaient des femmes en 1999-2000. Une proportion légèrement moindre de femmes, 38,5 %, ont bénéficié d’interventions à long-terme, une catégorie de mesures qui comprend la formation. La même année, les taux de participation aux programmes liés aux prestations d’emploi et aux mesures de soutien s’établissaient à 2 %, 4,3 % et 3,8 % respectivement pour les personnes handicapées, les Autochtones et les minorités visibles. À l’exception des chiffres concernant les Autochtones, les taux de participation aux interventions à long terme de ces groupes désignés étaient faibles aussi. Peu importe la durée de l’intervention, ces taux de participation sont également inférieurs aux repères de disponibilité qui s’appliquent aux groupes désignés, sauf les Autochtones, dans les entreprises privées de régie fédérale. Entre 1997-1998 et 1999-2000, la progression des taux de participation des groupes désignés aux programmes liés aux prestations d’emploi et aux mesures spéciales a été modeste dans le cas des femmes et des Autochtones et les taux ont même en fait malheureusement diminué dans le cas des personnes handicapées et des membres des minorités visibles. D’après les témoignages que nous avons entendus, DRHC affirme que la sous-saisie des données contribue au problème de sous-déclaration des groupes désignés. Nous nous contentons de noter à cet égard que les employeurs visés par la Loi sur l’équité en matière d’emploi ont des problèmes de sous-déclaration équivalents sinon plus graves. TABLEAU 1
Source : Développement des ressources humaines Canada, Rapport de contrôle et d’évaluation 1998 de l’assurance-emploi, annexe 3 et Rapport de contrôle et d’évaluation 2000 de l’assurance-emploi, décembre 2000, annexe 3. Les spéculations sur la croissance future de la population et de la population active canadiennes reposent sur des hypothèses variées, mais une chose est presque certaine : la population active va vieillir et se diversifier à moyen terme. Les Autochtones sont l’un des éléments de la population qui croissent le plus vite, à un taux qui représente environ deux fois la moyenne nationale. On s’attend que, en 2011, l’immigration justifiera la totalité de la croissance nette de la population active au Canada32. Autrement dit, les Autochtones et les immigrants, dont bon nombre appartiennent à des minorités visibles, composeront une part croissante de la population active canadienne dans les années à venir. Le Comité est au courant des efforts que déploie le gouvernement fédéral pour répondre aux besoins des immigrants Le Comité a entendu de nombreux groupes porte-parole des personnes handicapées et presque tous sont insatisfaits à des degrés divers des programmes courants de développement des ressources humaines destinés aux personnes handicapées. Certains reprochent aussi au gouvernement de mettre trop de temps à mettre sur pied une stratégie de développement du marché du travail à l’intention des personnes handicapées, mesure qui a été annoncée dans le dernier discours du Trône. Certaines personnes ont signalé au Comité que le Programme d’aide à l’employabilité des personnes handicapées (administré aux termes d’ententes avec les provinces et les territoires) offre une aide financière moindre que son prédécesseur, le Programme de réadaptation professionnelle des personnes handicapées. Apparemment, comme dans le cas des ententes sur le développement du marché du travail, l’aide offerte aux termes du Programme d’aide à l’employabilité des personnes handicapées est axée surtout sur des interventions à court terme, de sorte que les clients ont peu de chances de bénéficier de programmes d’acquisition de compétences susceptibles de générer des effets à long terme significatifs. […] le gouvernement fédéral a annoncé qu’il ne serait plus responsable des programmes de formation à compter du 1er juillet 2000. Cette décision a causé bien des difficultés, car il a fallu revoir tous nos projets et programmes pour en exclure la formation puisqu’elle relevait désormais exclusivement des provinces aux termes des ententes sur le développement du marché du travail […] À mon avis, le fait de bloquer le financement de programmes parce que le gouvernement fédéral ne s’occupe plus de formation montre que l’on comprend bien mal les besoins réels. (Mme Joan Westland, ancienne directrice générale, Conseil canadien de la réadaptation et du travail)33 Le Comité est parfaitement conscient du fait que la Loi sur l’équité en matière d’emploi vise une proportion relativement faible de la population active. Nous savons aussi, cependant, qu’il sera impossible d’atteindre les objectifs de la Loi tant que ceux-ci ne seront pas pleinement intégrés à un vaste éventail de programmes et de mesures visant le marché du travail de DRHC. Nous sommes aussi au courant des besoins cruciaux de développement des ressources humaines des membres des groupes désignés. L’aide de l’État à ce sujet deviendra peut-être moins nécessaire dans les années à venir si les employeurs du secteur privé consacrent davantage de ressources à la formation pour éviter les pénuries de main-d’œuvre, mais nous n’en sommes manifestement pas encore là. À notre avis, il est essentiel que le gouvernement fédéral contribue davantage au développement des ressources humaines non seulement pour faire progresser l’équité en matière d’emploi, mais aussi pour faire en sorte que le Canada dispose des ressources humaines dont il aura besoin, sur le plan des connaissances et des compétences, pour faire tourner l’économie dans les années à venir. Comme en témoignent les travaux réalisés dans le contexte du Plan d’action national en matière de compétences et d’apprentissage de la Stratégie d’innovation du Canada, le gouvernement est parfaitement conscient de l’importance des connaissances et des compétences. Il importe de veiller à ce que l’aide offerte aux termes de cette stratégie pour aider les gens à acquérir une formation utile soit distribuée de manière équitable et soit accessible à tous les membres des groupes désignés. Pour cette raison, la majorité des membres du Comité estiment que le gouvernement fédéral doit orienter et soutenir davantage de mesures de développement des ressources humaines fondées sur les principes de l’équité. Recommandation 4 Le Comité recommande :
2. Reconnaissance des titres de compétence étrangers Le problème que pose l’absence de système national de reconnaissance des titres de compétence étrangers est souvent revenu sur le tapis durant les audiences. La question avait été abordée aussi lors des consultations préalables à l’examen de la Loi menées par la Direction générale du travail de DRHC. Comme notre pays compte depuis toujours beaucoup sur l’immigration comme source de main-d’œuvre qualifiée, l’intégration des immigrants au marché du travail figure depuis longtemps parmi les objectifs de la politique gouvernementale. À cet égard, le gouvernement se penche depuis un certain temps sur notre inaptitude à bien évaluer les diplômes et titres de compétence professionnelle que détiennent les immigrants. Le Comité sait que la question relève des provinces et territoires, mais il est absolument essentiel de réaliser des progrès à ce chapitre, ce dont témoigne la stratégie d’innovation du Canada. Bien que la Loi sur l’équité en matière d’emploi ait entraîné d’importants progrès dans la représentation des femmes et des minorités visibles, certains obstacles demeurent et empêchent ces dernières de se réaliser pleinement. En ma qualité d’immigrante et comme membre du groupement Immigrantes établies en Saskatchewan, j’ai été témoin de l’expérience de nombreuses immigrantes et femmes des minorités visibles et de la façon dont le système leur nuit, et j’ai entendu nombre de récits à ce sujet. Beaucoup d’entre nous estiment que nos progrès sur le marché du travail sont ralentis par les facteurs suivants : Il y a d’abord la sous-utilisation de nos compétences. Il ne nous est pas facile de faire partie de la population active, car la plupart d’entre nous arrivent au Canada avec des certificats d’études étrangers, qui ne sont pas toujours reconnus par les établissements et les organisations du Canada. Nous finissons par accepter des emplois bien inférieurs à nos titres et à nos capacités. Par souci de trouver un meilleur emploi, nous reprenons le chemin des études mais même là, nous nous trouvons encore devant le problème d’un manque d’expérience en territoire canadien lorsque nous cherchons de l’emploi. (Mme Martha Mettle, vice-présidente, Immigrant Women of Saskatchewan, chapitre de Regina)34 D’après des estimations contenues dans une récente étude, au Canada, quelque 540 000 personnes renoncent à entre 8 000 et 12 000 $ en moyenne annuellement parce qu’une partie de leur capital humain (études, formation, expérience) n’est pas reconnue mais pourrait l’être s’il existait ici un meilleur système de reconnaissance des acquis35. Sur ce nombre, 340 000 personnes environ possèdent des titres de compétences étrangers non reconnus au Canada. En général, les personnes titulaires de titres de compétences étrangers non reconnus au Canada ont le plus de chances d’être originaires de la Chine, de l’Inde, des Philippines et de Guyana36. Le gouvernement a récemment proposé une modification des critères de sélection qui servent à évaluer les travailleurs qualifiés candidats à l’immigration au Canada. Des points seraient accordés en fonction du nombre d’années d’instruction requis pour obtenir un diplôme, un certificat de compétence, un certificat d’apprentissage ou un grade universitaire. Par rapport au système actuel, le système proposé accorderait davantage de points à l’instruction et s’efforcerait d’être plus juste dans le poids accordé à la formation technique par rapport à la formation scolaire. Cependant, comme le système actuel, le système proposé n’établit aucune distinction entre les titres de compétence (formation scolaire ou technique) similaires ou à peu près équivalents à ceux du Canada et ceux qui ne le sont pas. En l’absence d’une politique forçant les candidats à l’immigration à faire évaluer leurs titres de compétence avant d’immigrer au Canada, comme c’est le cas en Australie, le système de sélection actuel tout comme celui que l’on propose semblent en fait contribuer au problème. Certains de nos bureaux à l’étranger, mais pas tous, renseignent les candidats à l’immigration agréés sur les organismes d’évaluation des titres de compétence du Canada. Cela devrait en fait être pratique courante dans tous les bureaux, et il faudrait communiquer cette information aussi aux candidats à l’immigration agréés qui sont dispensés de l’entrevue. Recommandation 5 Le Comité recommande :
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