NDDN Rapport du Comité

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INTRODUCTION

Les insurgés ont choisi de tester le Canada et le Canada a répondu magnifiquement.

Général James Jones
Commandant suprême des puissances alliées pour l’Europe[1]

MANDAT DE L’ÉTUDE

Le mandat adopté le 16 mai 2006 par le Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes est ainsi libellé :

Que le Comité étudie les divers aspects de la mission des troupes canadiennes en Afghanistan, tels que sa durée, l’état des troupes et des équipements, le rapport entre le volet de la mission directement lié aux opérations de combat et celui qui vise à contribuer à la reconstruction du pays ainsi que les critères d’évaluation qui permettront d’évaluer le succès de cette mission, le tout afin de déterminer s’il est possible de la mener à bien tout en respectant les autres obligations du Canada sur la scène internationale, et qu’il présente ses recommandations dans un rapport à la Chambre au terme de son étude [2].

GÉNÉRALITÉS

La Force opérationnelle interarmées en Afghanistan est la formation la plus apte au combat, la mieux entraînée, la mieux équipée et la mieux dirigée du genre à jamais avoir été déployée par le Canada. Son intervention a été pertinente sur le plan stratégique, efficace sur le plan opérationnel et déterminante sur le plan tactique.

D’autres comptes rendus de la mission du Canada en Afghanistan sont teintés de pessimisme et certains réclament la fin de la participation du Canada à la mission en Afghanistan. Le Comité sait que le Canada est capable de plus. Les Canadiens n’ont jamais abdiqué leurs responsabilités à l’égard des populations dans le besoin, ni refusé non plus d’assumer le leadership des opérations lorsque la situation l’exigeait. Les obstacles n’infléchiront pas notre volonté nationale. Notre histoire militaire est celle de Canadiens prêts à aller défendre les intérêts nationaux du Canada à l’étranger et se battre au nom d’autres populations incapables de se défendre elles-mêmes. De Vimy à Visoko, de Kapyong à Kaboul et de Paardeberg à Panjwayi, les missions militaires canadiennes se sont toutes acquittées du travail qu’elles avaient à faire en dépit des difficultés.

Le personnel diplomatique de même que les responsables canadiens du développement et des opérations militaires en poste à Kandahar nous ont tous affirmé qu’ils savent exactement pourquoi ils sont là‑bas, que la situation s’améliore progressivement et que le moment est mal choisi pour renoncer. Plus que quiconque, ils savent qu’il est possible de mener à bien la mission et nous sommes d’accord avec eux. C’est pourquoi le présent rapport présente un point de vue positif, mais réaliste et objectif des réalisations et des perspectives militaires du Canada en Afghanistan.

Nous sommes réalistes et savons que la tâche n’est pas encore terminée et que ce qui reste à faire exige de la part des courageux Canadiens un travail de titan. Les soldats canadiens devront encore se battre contre les insurgés talibans. Les diplomates devront encore agir comme conseillers auprès d’une démocratie afghane encore vacillante. Les agents responsables du développement et les coopérants devront encore fournir ressources et soutien aux Afghans dans le besoin éparpillés dans les campagnes. Notre rapport dresse donc un bilan réaliste et constructif de la mission du Canada en Afghanistan. Nos constatations nous ont amenés à formuler des recommandations claires et réalisables qui, si elles sont mises en œuvre rapidement et avec détermination, aideront le Canada à contribuer, comme il se doit, aux efforts internationaux de développement sous l’égide des Nations Unies et à assumer son rôle de leadership dans le cadre des opérations militaires de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) visant à sécuriser l’ensemble de la province de Kandahar.

L’envoi de ressources humaines et financières à l’étranger est l’une des décisions les plus importantes et lourdes de conséquences que doit prendre un gouvernement. Le Parlement a un rôle central à jouer dans ce genre de décisions. Le Comité saisit donc bien toute la portée de son devoir d’examen de la mission des Forces canadiennes en Afghanistan.

La première leçon tirée par le Comité est que la mission du Canada en Afghanistan est une entreprise noble, mais aussi extrêmement délicate et complexe.

Le succès de la mission internationale en Afghanistan exige de la persévérance. Les efforts déployés par la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) de l’OTAN pour aider les forces afghanes responsables de la sécurité à établir un environnement sûr ont porté fruit dans la majorité du pays et continuent de progresser dans les provinces du sud et de l’est. Le Comité comprend tout à fait les obstacles qui se posent à la FIAS en 2007, mais nous croyons que la chose à faire est de poursuivre le travail amorcé pour surmonter ces obstacles plutôt que de simplement s’attarder à la difficulté de l’entreprise. Nous nous réjouissions de toutes les opérations préventives de la FIAS qui ont à toutes fins pratiques permis d’éviter l’« offensive du printemps » qu’on escomptait de la part des talibans.

Il ne faut pas oublier que l’OTAN est la plus puissante et la plus fructueuse alliance de toute l’histoire de l’humanité et aussi la force de maintien de la paix la plus efficace au monde pour toute la dernière moitié du XX^e siècle. Elle a rétabli la paix en Europe après les deux guerres mondiales. Elle a imposé la paix dans les Balkans de l’après-guerre froide. Elle n’a jamais connu l’échec. À l’heure actuelle, en Afghanistan, l’OTAN intervient pour la première fois hors de son secteur géographique habituel afin de ramener la paix et la stabilité dans un pays en crise. Elle viendra à bout des obstacles là aussi.

Notre confiance ne doit toutefois pas nous empêcher de bien mesurer les difficultés et les dangers posés par la pacification et la stabilisation de l’Afghanistan.

Nous sommes conscients que la présence et l’avenir de la mission des Forces canadiennes en Afghanistan relèvent d’une décision entièrement politique, mais nous avons cru bon de nous en remettre aussi à des sources de « données de terrain » pour éviter que nos délibérations et nos conclusions ne deviennent tellement politiques, théoriques ou déconnectées de la réalité qu’elles en perdent toute utilité. Tout au long de son étude, le Comité s’est efforcé de recueillir les observations franches de militaires canadiens, hommes et femmes, et de leur famille. À cet égard, nous tenons à souligner particulièrement nos visites aux bases des Forces canadiennes (BCF) d’Edmonton et de Petawawa, où nous avons pu rencontrer bon nombre de soldats de retour de mission, certains d’entre eux blessés, et leurs conjoints. Ensemble, ils ont réussi à nous donner un aperçu spécial des effets de la mission que jamais aucun témoignage, ni aucune étude de seconde main ne nous auraient permis d’obtenir. Plus important encore, et point culminant de notre étude, nous avons eu la chance de rendre visite à la Force opérationnelle interarmées en Afghanistan (FOI‑AFG) à l’aéroport de Kandahar. Cette visite nous a permis de voir si la réalité sur le terrain était bel et bien conforme aux témoignages recueillis jusque-là.

La contribution d’autres témoins, en particulier ceux ayant une expérience récente en Afghanistan, nous a aussi été extrêmement utile. Les témoignages d’un vaste éventail d’universitaires et de diplomates, conjugués à ceux de porte-parole en matière de défense, de développement international et de questions féminines, ont grandement fait avancer nos travaux. Les officiers militaires de retour d’Afghanistan, qui ont travaillé au sein de quartiers généraux de forces armées responsables ou auprès du chancelant gouvernement afghan, ont jeté un éclairage nouveau sur les grands enjeux en cause. Nous sommes également reconnaissants aux ministres Mackay, O’Connor et Verner des renseignements qu’ils nous ont fournis.

Étant donné les enjeux parfois vitaux rattachés à cette mission, le Comité s’est efforcé de mener son étude avec la plus grande neutralité. Nous avons essayé d’examiner les questions avec objectivité et de proposer des recommandations réalistes qui, si elles sont mises en œuvre rapidement et avec détermination, amélioreront la qualité et la portée des efforts de défense du Canada en Afghanistan et, de ce fait, celles de la mission dans son ensemble.

L’objet principal de notre étude porte sur la mission des Forces canadiennes en Afghanistan et, par conséquent, le présent rapport traite essentiellement des enjeux liés au rétablissement de la sécurité dans la province de Kandahar. Nous abordons des enjeux connexes uniquement dans la mesure où ils se rapportent à la mission militaire canadienne. Les enjeux plus généraux relatifs à la diplomatie ou au développement seront examinés par le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes, qui a décidé de mener une vaste étude de haut niveau sur la mission canadienne en Afghanistan[3].

FACTEURS FONDAMENTAUX

Tout au long de notre étude, nous avons constamment gardé à l’esprit les trois facteurs fondamentaux qui continuent de façonner la mission du Canada en Afghanistan.

Premièrement, le Canada n’intervient pas unilatéralement en Afghanistan. Il participe à un effort international dans chacun des trois volets d’intervention (3D), à savoir, la diplomatie, le développement et la défense. Par conséquent, les appels bien intentionnés pour exhorter le Canada à faire « ceci » ou à changer « cela » témoignent d’une vision trop simpliste des enjeux. Le Canada y œuvre sous l’égide des Nations Unies (ONU) et de l’OTAN et collabore à diverses stratégies, programmes et projets multilatéraux. Les efforts déployés par la communauté internationale en Afghanistan sont colossaux. Au‑delà de 60 pays participent à l’initiative globale de développement et de reconstruction [4]. La Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA)[5], dispose d’un personnel de plus de 1 000 personnes (dont environ 80 % sont des Afghans) réparties dans 10 bureaux un peu partout dans le pays. Il y a 15 autres bureaux d’organismes des Nations Unies en Afghanistan et d’autres sont en voie d’être ouverts. La FIAS[6] est constituée de contingents militaires de 37 pays totalisant près de 40 000 soldats.

Deuxièmement, l’un des aspects sans doute les plus mal compris de la mission est que son objectif en est un de renforcement des capacités. Depuis le début, l’aide internationale offerte a pour but d’appuyer les Afghans. L’Accord de Bonn de 2001 et le Pacte pour l’Afghanistan de 2006 expliquent clairement le rôle prépondérant que doivent jouer les autorités afghanes. À l’origine, lorsque les unités canadiennes se sont jointes à la FIAS, à Kaboul, en 2003, elles ont ouvertement fait savoir que leur rôle allait se limiter à « diriger en arrière-plan » ou à offrir un appui « de deuxième ligne ». À Kandahar, ce rôle d’appui se poursuit. Le Canada participe aussi aux efforts de développement et de reconstruction sous l’égide d’organisations internationales (OI), d’organisations non gouvernementales (ONG) et d’organismes d’aide de l’ONU afin de fournir aux Afghans une aide adaptée à leurs propres priorités. Les Canadiens ne sont pas là pour faire le travail à la place des Afghans, ils sont là pour les aider à renforcer leur capacité de se prendre en mains et ainsi donner un « visage afghan » aux efforts de développement et de reconstruction. Il coule de source alors que les progrès ne peuvent être plus rapides que le rythme auquel s’effectue le renforcement des capacités du pays — c’est‑à-dire le « rythme afghan ». Il ne sert donc à rien de précipiter l’envoi de fonds, de ressources humaines et d’équipement si les structures en place ne sont pas prêtes encore à les utiliser efficacement. Le Canada n’a aucun intérêt à essayer d’intervenir arbitrairement de son propre chef, s’il n’a pas le soutien de la communauté internationale.

Troisièmement, et c’est là sans doute l’élément le plus important, le Canada a pris position dans ce conflit. Avec ses alliés, il a décidé d’appuyer le gouvernement démocratiquement élu de l’Afghanistan. La mission n’a pas et n’a jamais rien eu de commun avec une mission de maintien de la paix. La paix, la stabilité et la reconstruction sont certes des objectifs importants, mais il en va de même des efforts pour aider les forces afghanes responsables de la sécurité à éliminer la menace des insurgés talibans, afin non seulement de sécuriser l’environnement, mais aussi de le rendre propice à l’épanouissement de la démocratie et des droits de la personne. Si la sécurité générale était le seul objectif à atteindre, alors un régime taliban ou un gouvernement démocratique afghan pourrait s’en charger seul. Toutefois, la question qu’il faut se poser en réalité, c’est laquelle de ces deux formes de sécurité est la plus porteuse d’espoir, de dignité et de prospérité pour l’avenir du peuple afghan. Le Comité croit que l’avenir sous un régime féodal taliban signifiera un retour à la répression, à un niveau de vie en grande partie moyenâgeux et à une absence de dignité humaine. Le Canada a choisi de se joindre à la communauté internationale pour aider l’Afghanistan à se bâtir un avenir démocratique et prospère, et les Forces canadiennes continueront d’appuyer les forces afghanes responsables de la sécurité dans leur combat contre les talibans.

CONTEXTE DE LA POLITIQUE GOUVERNEMENTALE

La politique gouvernementale décrit l’« approche pangouvernementale » du Canada en Afghanistan comme étant un effort d’intégration des ressources civiles, gouvernementales et militaires pour contribuer plus largement à l’initiative internationale de reconstruction de l’Afghanistan. Même si l’expression peut sembler nouvelle, l’idée ne l’est pas. Les pays font toujours intervenir tous les éléments de ce qui fait leur puissance nationale lorsqu’ils se lancent dans une mission d’envergure à l’étranger, en particulier lorsque d’importants intérêts nationaux sont en jeu.

La politique gouvernementale fait aussi mention de l’approche « 3D », qui est l’acronyme utilisé pour décrire l’application concertée d’efforts de défense, de diplomatie et de développement dans les situations complexes de conflit et d’après-conflit. L’ensemble de la mission canadienne en Afghanistan [7] fait effectivement intervenir l’ensemble des trois « D », mais pour comprendre l’objet principal du présent rapport, il faut comprendre le fonctionnement de chacun des trois « D ».

Le premier « D » renvoie à la diplomatie. Sous la gouverne du ministre des Affaires étrangères, il y a d’abord l’ambassadeur du Canada, David Sproule, qui se trouve sur place à l’ambassade du Canada à Kaboul. À titre de chef de la mission canadienne en Afghanistan[8] il mène au nom du gouvernement du Canada des démarches diplomatiques auprès du gouvernement de l’Afghanistan et d’autres pays de la région, au besoin. Étant donné l’objet de la présente étude, les aspects relatifs à la diplomatie ne sont abordés dans le présent rapport que dans la mesure où ils ont une incidence directe sur la mission des FC en Afghanistan.

Le deuxième « D » — en l’occurrence le développement — relève en grande partie de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), qui contribue aux efforts de développement de reconstruction de la communauté internationale en Afghanistan. À l’instar d’autres grands pays donateurs, l’ACDI appuie les programmes et les projets nationaux approuvés par le gouvernement afghan et mis en œuvre sous la surveillance d’institutions multilatérales reconnues comme la Banque mondiale et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Il importe de souligner ici que l’ACDI travaille sous l’égide d’autres organisations, et que les projets de développement ou de reconstruction ne sont pas le fait de son initiative directe. Elle finance des programmes et des projets internationaux dans l’ensemble du pays, y compris dans la province de Kandahar. Conformément au mandat de notre étude, le présent rapport ne traite des activités de l’ACDI que si elles ont une incidence directe sur la mission des Forces canadiennes dans la province de Kandahar.

Au cours de son étude, le Comité a appris qu’il existe des différences subtiles mais néanmoins importantes entre les notions d’aide, de développement, de reconstruction et de coopération civilo-militaire (COCIM). Il en sera question plus en détail au chapitre 4.

Le troisième « D » — en l’occurrence la défense — n’est pas aussi simple qu’il n’y paraît. Si les contingents des Forces canadiennes en poste en Afghanistan demeurent sous le commandement national du Canada, les contingents opérationnels relèvent eux du commandement opérationnel de l’OTAN. C’est l’OTAN, et non le Canada, qui est responsable de la direction générale des opérations militaires en Afghanistan. Le Canada n’intervient pas de façon autonome à cet égard. Il peut toujours opposer son « veto » à la façon dont les forces militaires sont utilisées et c’est à lui qu’il incombe de diriger les soldats canadiens qui participent aux opérations, mais l’influence opérationnelle du Canada ne s’exerce, comme cela a toujours été le cas, que par l’entremise de la chaîne de commandement de l’OTAN, où elle est invariablement proportionnelle à la contribution effective de chaque pays.

LE RAPPORT

Étant donné la complexité de la mission du Canada en Afghanistan, le Comité estime qu’il est important d’expliquer les aspects généraux de la mission dans son ensemble et de décrire les opérations des Forces canadiennes afin de dissiper les fausses perceptions que le public pourrait entretenir au sujet des activités de nos soldats là‑bas. Les troupes canadiennes font beaucoup plus que de simplement combattre les talibans. En fait, elles font beaucoup plus que ce que nous en disent le gouvernement ou les médias. Le premier chapitre expose le contexte de la mission. Le deuxième est consacré à l’examen de la mission des Forces canadiennes. Le chapitre 3 s’attarde aux aspects expressément mentionnés dans le mandat de notre étude :

a. Durée de la mission;

b. État des effectifs;

c. État du matériel;

d. Lien entre les opérations de combat, le développement et la reconstruction;

e. Participation des forces armées à l'aide humanitaire, au développement ou à la reconstruction;

f. Équilibre;

g. Critères d’évaluation de l’efficacité de la mission;

h. Succès de la mission et autres obligations internationales.

Comme il fallait s’y attendre, le Comité a relevé d’autres questions importantes au fil de son étude et les aborde au chapitre 4, dans les rubriques suivantes :

a. Informer les Canadiens et le Parlement;

b. La frontière afghano-pakistanaise;

c. La condition des femmes en Afghanistan;

d. Éradication de la culture du pavot;

e. Traitement et transfert des détenus;

f. Contribution à l’instruction des forces de sécurité afghanes;

g. Un fardeau partagé à plusieurs.

[1] Major-général Michel Gauthier, Témoignages, Comité permanent de la défense nationale, réunion n^o22, 8 novembre 2006.

[2] Comité permanent de la défense nationale, Procès-verbal, réunion n^o 2, le mardi 16 mai 2006.

[3] La motion proposant de mener cette étude a été adoptée par le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international le jeudi 1^er février 2007. Le libellé modifié de la motion est le suivant : « Que le Comité tienne des audiences, qui devront commencer dans les plus brefs délais, dans le but d’évaluer la mission du Canada en Afghanistan et de réviser l’angle actuel, et en conséquence, qu’il invite les ministres, les hauts fonctionnaires, les représentants de la société civile et de la diaspora appropriés et d’autres témoins pertinents ».

[4] Peter Mackay, Témoignages, Comité permanent de la défense nationale, 6 juin 2006, p. 1.

[5] Au cours de la visite du Comité auprès de la Force opérationnelle interarmées en Afghanistan (FOI‑AFG) en janvier 2006, le commandant de la FOI‑AFG, le brigadier-général Tim Grant, a affirmé catégoriquement que l’ambassadeur Sproule était le « responsable canadien dans le pays ».

[6] En plus de la représentation nationale officielle aux différents échelons de l’OTAN, il est intéressant de noter que les Canadiens ont occupé bon nombre de postes importants au sein de l’état-major de l’OTAN depuis que le Canada est présent en Afghanistan. Le général R.R. Henault, ex-CEMD, préside le Comité militaire de l’OTAN depuis 2004. De même, le major-général Ivan Fenton est directeur adjoint des opérations auprès de l’État-major militaire au siège de l’OTAN depuis 2004 lui aussi. En 2006, le major-général Angus Watt a été nommé commandant adjoint (air) au quartier général de la FIAS. Le colonel Mike Kampman est actuellement le chef d’état-major du Commandement régional Sud. Dernièrement, le brigadier-général Jim Ferron s’est vu confier les fonctions de chef du personnel de renseignement de la FIAS. Le gouvernement a aussi annoncé que le Commandement régional Sud sera encore une fois dirigé par un officier canadien en 2007 et que la FIAS pourrait bien l’être elle aussi en 2008.

[7] Voir le site Web du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à http://geo.international.gc.ca/cip-pic/afghanistan/menu-en.asp. Voir aussi le site Web de la Défense national en Afghanistan à http://www.forces.gc.ca/site/afghanistan/index_e.asp. Le site Web de l’Agence canadienne de développement international est : http://www.acdi-cida.gc.ca/cidaweb/acdicida.nsf/En/JUD-129153625-S6T.

[8] Durant la visite du Comité sur le site de la Force opérationnelle interarmées en Afghanistan (FOI-Afg) en janvier 2006, le commandant de la FOI-Afg, brigadier-général Tim Grant, a affirmé sans équivoque que l’ambassadeur Sproule était « le chef canadien dans le pays ».