Le concept de la gouvernance, un élément clé du développement économique des territoires du Nord, prend diverses formes et fait intervenir de nombreuses parties, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Canada. Pour les besoins du présent rapport, et conformément aux témoignages, ce concept englobe les  accords sur les revendications territoriales globales et les accords sur l’autonomie gouvernementale, les régimes de réglementation, le transfert de responsabilités, les ententes de partage des revenus tirés de l’exploitation des ressources et les accords fiscaux.

8.1       Revendications territoriales globales et autonomie gouvernementale

[L]e contrôle de la prise de décision est un élément essentiel au développement économique […] Quand c’est un organisme à l’extérieur d’une nation indigène qui prend les décisions, le développement économique est voué à l’échec.

Steve Nitah, chef de la Première nation des Dénés Lutsel K’e,
Dénés de l’Akaitcho visés par le Traité n^o 8

Dans les régions où les droits territoriaux des Autochtones n’ont pas été reconnus au moyen d’un traité ou d’autres dispositions légales, des revendications territoriales globales sont négociées. Les traités modernes établissent les rapports entre le signataire autochtone, le gouvernement territorial compétent et le gouvernement du Canada. Ils visent à améliorer le mieux-être social, culturel, politique et économique des peuples autochtones, tout en fournissant à tous les signataires une assise commune pour le développement profitable et durable, et l’utilisation des ressources et des terres ancestrales des Autochtones.

8.1.1   Établissement des accords

L’élaboration d’une politique moderne sur les revendications territoriales remonte à l’arrêt historique Calder, en 1973, lorsque la Cour suprême du Canada a reconnu l’existence du titre autochtone dans la loi canadienne. Par la suite, les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones ont été reconnus et affirmés au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de1982, modifiée en 1983 pour affirmer de manière explicite que cette protection s’étendait aux ententes modernes sur les revendications territoriales[162].

Les ententes d’autonomie gouvernementale sont des accords de partage des pouvoirs conclus entre les gouvernements fédéral, provinciaux et autochtones relativement à la législation et à l’administration des services sociaux. Elles reconnaissent la compétence des gouvernements autochtones en matière d’éducation, de santé, de justice et de services sociaux[163]. En 1995, l’acceptation politique générale du concept a amené le gouvernement fédéral à reconnaître le droit inhérent des Autochtones à l’autonomie gouvernementale en vertu de l’article 35. Selon cette nouvelle politique, les droits à l’autonomie négociés pourraient être protégés par l’article 35 en tant que droits issus de traités, dans les nouveaux traités, dans le cadre d’ententes sur les revendications territoriales globales ou dans des ajouts à des traités existants, mais ils pourraient aussi être mis en application autrement que dans des traités. La politique énonçait différentes approches de l’autonomie gouvernementale pour les Premières nations, les Inuits et les Métis et stipulait que les gouvernements provinciaux et territoriaux devaient être parties à l’entente si la question visée relevait de leur compétence[164].

Étant donné que les ententes sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale établissent les droits en matière de gouvernance sur des questions comme la propriété des terres et l’utilisation des ressources, elles sont importantes pour le développement économique. Elles fournissent en effet un degré de certitude et de prévisibilité aux entreprises, à l’industrie, aux collectivités et aux gouvernements. Presque toutes les terres dans les territoires du Nord font l’objet d’ententes, conclues ou en cours de négociation, sur des revendications territoriales.

On dénombre actuellement 16 règlements de revendications territoriales globales dans les territoires du Nord, dont ceux-ci (voir le tableau C-2 de l’annexe C pour plus de détails sur ces ententes) :

• La Convention définitive des Inuvialuit, Arctique de l’Ouest (1984);
• L’Entente sur les revendications territoriales globales avec les Gwich’in (1992), partie Nord-Ouest des Territoires du Nord-Ouest et partie Nord‑Est du Yukon;
• L’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (1993), Arctique de l’Est;
• L’Accord-cadre définitif avec le Conseil des Indiens du Yukon (1993), aux termes duquel 11 des 14 bandes indiennes ont conclu des ententes;
• L’entente avec les Dénés et Métis du Sahtu, portant sur la vallée du Mackenzie des Territoires du Nord-Ouest (1994);
• L’accord sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale avec le peuple Tlicho (2003), région de North Slave des Territoires du Nord-Ouest.

Figure 8.1 : Traités modernes au Canada[165]

Des ententes sur les revendications territoriales ont été conclues avec la majorité des peuples autochtones dans les territoires du Nord, mais ces ententes ont créé différents degrés de contrôle et types d’arrangements avec les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones. Globalement, ces ententes exigent des collectivités autochtones visées qu’elles renoncent à une partie de leurs droits ou revendications sur des parcelles de terres ancestrales en échange d’une indemnisation monétaire par le fédéral et d’autres dispositions sur les questions suivantes :

• propriété et utilisation des terres, des eaux et des ressources naturelles, y compris les ressources souterraines;
• gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles, y compris la faune aquatique et terrestre;
• exploitation des ressources halieutiques et fauniques;
• protection et évaluation de l’environnement;
• développement économique;
• emploi;
• contrats du gouvernement;
• transferts de capital;
• redevances sur le développement des ressources;
• ententes sur les répercussions et les avantages;
• parcs et zones de conservation;
• épanouissement culturel et social;
• poursuite de l’application des fonds et programmes s’adressant aux Autochtones;
• dans certains cas, ententes d’autonomie gouvernementale et de gouvernement populaire.

La mesure dans laquelle les ententes sur les revendications territoriales globales sont mises en œuvre, et les circonstances dans lesquelles elles sont négociées diffèrent toutefois au sein des régions visées.

Au Yukon, le gouvernement territorial assume la plupart des pouvoirs de nature provinciale, dont le contrôle de l’utilisation des terres et des ressources, et la plupart des Premières nations exercent des pouvoirs d’autonomie gouvernementale visant à faciliter le développement économique de leurs terres. En particulier, les Premières nations du Yukon qui s’autogouvernent ont compétence sur les municipalités, en plus d’exercer nombre des pouvoirs du gouvernement territorial : propriété et compétence à l’égard des terres visées par des ententes et des résidants; autorité en matière de culture, de patrimoine et de services sociaux; participation directe à la prise de décisions au sein des conseils de gestion des ressources, représentés à 50 % par les Premières nations pour la plupart; et pouvoirs en matière de taxation des occupants des terres visées par les règlements[166].

Comparativement au Yukon, nombre de questions de gouvernance ne sont pas encore réglées pour les Premières nations et les Métis des Territoires du Nord-Ouest. Alors que les ententes sur les revendications territoriales au Yukon ont été conclues par l’intermédiaire d’une entente-cadre définitive unique, simplifiant ainsi le processus de règlement pour les Premières nations du Yukon, cela n’a pas été le cas pour les Premières nations et les Métis des Territoires du Nord-Ouest. Le gouvernement fédéral a accepté les revendications des Dénés (1976) et des Métis (1977) à condition qu’une seule entente soit négociée; une entente définitive a donc été élaborée, mais les Dénés et les Métis l’ont rejetée. Devant l’impossibilité d’établir un processus pour l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement fédéral a accepté de négocier sur une base régionale. C’est ainsi que les Gwich’in, les Sahtu et les Tlicho ont réglé leurs revendications régionales, tandis que les groupes de l’Akaitcho, les Premières nations du Dehcho et la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest en sont encore à négocier[167].

Des ententes sur les revendications territoriales globales ont été conclues avec les Inuvialuit et les Inuits du Nunavut, mais aucun des deux groupes n’a conclu d’accord en matière d’autonomie gouvernementale; ils ne participent donc pas à la formulation des lois ou à l’administration des services sociaux sur leurs terres du seul fait de l’établissement de leurs revendications territoriales respectives. Même si la Convention définitive des Inuvialuit et l’entente sur les revendications territoriales du Nunavut diffèrent à bien des égards, elles partagent des éléments fondamentaux[168] ‑ outre l’indemnisation versée aux sociétés qui les représentent (la Société régionale inuvialuit et la Nunavut Tunngavik Incorporated, respectivement[169]), le gouvernement fédéral a garanti de manière explicite les droits et les avantages suivants aux sociétés qui les représentent :

• propriété de grandes parcelles de terre détenues en fief simple[170] avec droits sur les ressources souterraines de petites portions de ces terres;
• droits de chasse, de pêche et de trappage;
• participation à des conseils de cogestion ayant compétence sur la faune et l’environnement;
• plusieurs autres avantages inhérents à ces types d’ententes, dont le versement de redevances minières, l’embauche préférentielle au gouvernement et la participation relative aux parcs nationaux.

Comme l’ont indiqué, en 2009, les auteurs d’une étude menée par l’Institut de recherche sur la politique publique (IRPP), les lacunes au chapitre des ententes sur les revendications territoriales globales traitant d’autonomie gouvernementale dans le Nord découlent « d’une préférence de longue date accordée [par les gouvernements fédéral et territoriaux] aux gouvernements publics plutôt qu’aux gouvernements autochtones à l’échelle locale et régionale[171] », de sorte que les responsabilités en matière de gouvernance soient partagées par l’ensemble de la population locale, Autochtones et non‑Autochtones. L’étude révèle cependant qu’un cadre d’autonomie gouvernementale s’appuyant sur les progrès accomplis au Yukon commence à émerger des dernières négociations sur l’autonomie gouvernementale, ce qui fait que « les ententes sont conclues avec les ayants droit plutôt qu’avec les agrégations définies par le gouvernement »; le gouvernement public se limiterait donc à un concept administratif plutôt qu’à une autorité gouvernementale légale. L’entente sur les revendications territoriales globales conclue à l’extérieur du Yukon et qui englobe l’autonomie gouvernementale — l’Accord sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale du peuple tlicho (2003), Territoires du Nord-Ouest — constitue un bon exemple, comme le relève l’étude de l’IRPP. « L’accord du peuple tlicho comporte des dimensions de gouvernement public résiduelles, mais il fait également référence au principe selon lequel le gouvernement des Premières nations contrôle les décisions des nouveaux gouvernements communautaires[172]. »

Dans le cadre de l’étude du Comité, de nombreux témoins ont parlé des avantages économiques, pour les collectivités du Nord, des ententes sur les revendications territoriales globales. Au terme d’une vérification récente des ententes sur les revendications territoriales aux Territoires du Nord-Ouest, la vérificatrice générale du Canada a conclu que les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour régler les revendications territoriales et conclure des accords d’autonomie gouvernementale représentent un pas important vers le développement durable et équilibré, mais elle a souligné par ailleurs qu’il restait beaucoup à faire pour régler les revendications en suspens et mettre pleinement en œuvre l’autonomie gouvernementale[173].

La vérificatrice générale a également présenté des preuves des répercussions des règlements de revendications territoriales sur les possibilités de développement économique dans le Nord. Elle mentionne en effet dans son rapport que :

La conclusion d’ententes avec les peuples autochtones stipulant le droit à l’autonomie gouvernementale et le droit de propriété des terres et des ressources est importante à l’égard du développement économique et de la protection environnementale, parce que ces ententes fournissent un degré de certitude et de prévisibilité aux entreprises, à l’industrie, aux communautés et aux gouvernements[174].

Comme l’a mentionné au Comité Ronnie Campbell, vérificateur général adjoint, à propos des demandes de projets de développement dans les Territoires du Nord-Ouest :

[…] dans les régions où aucune entente de règlement de revendication territoriale n’était en place, un nombre considérable de demandes avaient été renvoyées à la Couronne aux fins de consultation supplémentaire, reflétant, je pense, le fait que les groupes autochtones n’avaient pas le sentiment d’avoir été consultés de manière adéquate. Nous avons comparé cette situation avec celle dans les régions où il y avait eu règlement des revendications territoriales, et avons constaté que, dans aucun de ces cas, il n’avait été nécessaire de faire un renvoi aux fins de nouvelles consultations[175].

En ce qui a trait aux revendications territoriales, les témoins se sont entendus pour dire que les ententes étaient avantageuses pour les habitants du Nord puisqu’elles mettent en place les éléments nécessaires au développement économique. Par exemple :

• Hugh Wilson, de Tyhee Development Corporation, a affirmé que les revendications territoriales ne règlent pas tous les problèmes, mais [qu’]elles facilitent la négociation et la coopération, comme cela a été le cas pour l’accord sur la revendication territoriale du Nunavut[176].
• Donald Balsillie, de Dezé Energy Corporation, a indiqué qu’en ce qui a trait aux processus de règlement des revendications territoriales, « [l]es délais seraient beaucoup moins longs, les coûts moins élevés et ainsi de suite si l’on connaissait les règles et les lignes directrices[177] ».
• Steve Nitah, chef de la Première nation des Dénés de Lutsel-K’e, Dénés de l’Akaitcho visés par le Traité no 8, a mentionné qu’en ce qui a trait à l’inaliénabilité des terres : « [o]n a prévu la possibilité qu’un projet économique soit réalisé sur une partie des terres déclarées inaliénables. Dans les trois années qui ont suivi, nous n’avons pas réussi à tirer profit de cette condition particulière, puisque nous sommes incapables d’obtenir du gouvernement fédéral une entente économique provisoire, que nous voudrions voir associée à cette déclaration d’inaliénabilité[178]. »

Pour accélérer le développement économique, Floyd Roland, premier ministre des Territoires du Nord-Ouest, a déclaré que ce qu’il faut, c’est « un plan global pour les Territoires du Nord‑Ouest, un plan élaboré par les gens du Nord et soutenu par le gouvernement fédéral, […] qui saura aussi orienter les négociations concernant les systèmes de gouvernance, plus précisément les accords sur l’utilisation des terres et des ressources et les ententes sur l’autonomie gouvernementale[179] ».

À la lumière des nombreux témoignages qui lui ont été présentés sur les avantages des ententes sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale pour le développement économique, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 22

Que le gouvernement du Canada collabore avec les organisations autochtones, les gouvernements territoriaux et les ministères et organismes fédéraux en vue d’accélérer le règlement de toutes les revendications territoriales en suspens et la conclusion d’ententes d’autonomie gouvernementale dans les territoires du Nord.

Dans son rapport du printemps 2010, la vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, a dévoilé l’existence d’un important problème au chapitre du financement fourni par le gouvernement fédéral aux gouvernements autochtones, pour les aider à acquérir l’autonomie gouvernementale. Dans son témoignage au Comité, M^me Fraser a mentionné ce qui suit :

En moyenne, les accords que nous avons examinés avaient été signés plus de six mois après le début de l’exercice, et plusieurs l’avaient été dans le dernier mois avant l’expiration de l’accord. Les représentants nous ont expliqué que cette situation les a obligés à payer des frais de découvert et des pénalités, qu’elle a nui à leurs relations professionnelles, qu’elle les a empêchés de payer leurs employés et qu’elle leur a fait perdre des employés d’expérience. Ces effets peuvent à leur tour se répercuter sur la capacité des Premières nations de participer aux négociations […] Pour nous, la solution pour tout cela consiste en accords [de financement] pluriannuels[180].

En vue de corriger la situation dans les collectivités qui n’ont pas encore réglé leurs revendications territoriales, le Comité est d’accord avec la vérificatrice générale, pour qui il est nécessaire d’établir des mécanismes tels que des ententes de financement pluriannuelles pour appuyer les collectivités autochtones dans leurs efforts de négociation d’ententes sur l’autonomie gouvernementale. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 23

Que le gouvernement du Canada définisse et mette en œuvre des mécanismes tels que des accords pluriannuels de contribution financière, si possible, de sorte que les collectivités autochtones, dans leurs démarches de négociation d’ententes d’autonomie gouvernementale, reçoivent un financement suffisant et opportun.

8.1.2 Mise en œuvre des accords

Les signataires autochtones de certaines ententes de revendications territoriales globales, de même que d’autres organismes, avancent que, même si le gouvernement fédéral suit à la lettre les ententes existantes en ce qui a trait au transfert de fonds et à la reconnaissance des droits fonciers des signataires autochtones, il ne respecte pas l’esprit des objectifs des ententes :

• En 1998, le vérificateur général a critiqué le rôle du fédéral dans la mise en œuvre des ententes de règlement sous différents aspects[181]; un deuxième rapport, paru en 2003, faisait état de lacunes permanentes dans les pratiques de mise en œuvre, par le gouvernement, de l’entente avec les Gwich’in et de l’accord du Nunavut[182]. Le rapport faisait état de désaccords non réglés sur l’interprétation et la mise en œuvre des traités.
• Des groupes de signataires autochtones du Canada ont créé, en 2003, la Land Claims Agreements Coalition, pour prôner l’amélioration des politiques et pratiques de mise en œuvre.
• En mai 2008, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a recommandé plusieurs réformes des politiques et pratiques de mise en œuvre du gouvernement fédéral, dont une collaboration plus étroite avec la Land Claims Agreements Coalition[183].

Ce point de vue est aussi celui de nombreux témoins qui ont comparu devant le Comité dans le cadre de la présente étude. Par exemple :

• Darrell Beaulieu, de la Northern Aboriginal Business Association, a déclaré que : « [l]’une des questions qu[e soulève la Land Claims Agreement Coalition] est que les G’wichin et les Saulteaux ainsi que les Tlicho ont conclu des ententes, mais que celles-ci ne sont pas appliquées intégralement à leur avantage, contrairement à ce qu’ils avaient compris au moment où ils négociaient[184] ».
• Belinda Webb, d’Inuit Tapiriit Kanatami, a indiqué que la collaboration était nécessaire pour respecter l’esprit et l’intention des ententes de revendications territoriales : « [t]ous les domaines de responsabilité clés dans le cadre des ententes de l’Inuit Nunangat, comme la gestion de la faune, la planification de l’utilisation des terres, l’évaluation environnementale et les régimes d’examen des projets, sont fondés sur les principes de la cogestion[185] ».

De façon générale, les parties aux ententes s’entendent pour dire que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour corriger les lacunes de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales. Par exemple, en février 2009, AINC a publié une évaluation interne de l’incidence des ententes sur les revendications territoriales globales et a recommandé ce qui suit :

En partenariat avec les organisations autochtones et d’autres ministères et organismes fédéraux, songer à diriger l’établissement d’une politique sur la mise en œuvre des revendications territoriales globales qui clarifierait les rôles et les responsabilités ainsi que l’approche fédérale liée à la mise en place des ententes sur les revendications territoriales globales[186].

De même, en mars 2009, la Land Claims Agreement Coalition a publié une politique type sur la mise en œuvre des traités, précisant que :

Cette politique vise principalement à ce que le gouvernement du Canada collabore avec les signataires autochtones pour faire en sorte que chaque traité moderne soit pleinement mis en œuvre conformément à son esprit et à son intention, ainsi qu’aux objectifs de développement des négociations de traités au Canada, et à l’honneur de la Couronne[187].

Puisqu’on s’entend généralement pour dire que la collaboration est nécessaire pour régler les différends entre les parties relativement aux ententes sur les revendications territoriales globales, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 24

Que le gouvernement du Canada, en partenariat avec les organismes concernées, qui pourraient inclure la Land Claims Agreement Coalition, définisse des mesures concrètes pour résoudre les problèmes de mise en œuvre et pour fournir les ressources nécessaires à la transition et à la mise en œuvre, avec l’accord de toutes les parties.

Les paragraphes qui suivent reprennent quelques-unes des principales questions soulevées par les témoins au chapitre de la gouvernance et de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales. Les questions de mise en œuvre qui ne sont pas strictement liées à la gouvernance (le développement économique général, l’acquisition de compétences et les perspectives du marché du travail, la santé et le soutien des entreprises autochtones) sont traitées un peu plus loin.

8.1.3   Ententes sur les répercussions et les avantages (ERA)

L’Organisation nationale de la santé autochtone (ONSA) définit l’entente sur les répercussions et les avantages comme un accord confidentiel négocié dans le contexte du développement des ressources et conclu entre une entreprise, un gouvernement provincial ou territorial, et les organisations autochtones touchées[188]. Ces ententes visent principalement à fixer les conditions dans lesquelles un peuple autochtone tirera profit d’un projet de développement. Une ERA peut mettre l’accent sur des avantages économiques, ou encore renvoyer à des éléments socioéconomiques et environnementaux plus vastes, comme le renforcement des capacités, les traditions autochtones ou encore l’impact écologique d’un projet de développement[189].

L’une des principales préoccupations exprimées par les témoins à propos des ERA avait trait au respect des dispositions et le rôle des parties dans la conformité. Des représentants de l’industrie ont aussi parlé d’un manque de transparence relativement aux ententes sur les avantages pour expliquer les difficultés rencontrées dans la promotion de certains projets dans le Nord, les ententes confidentielles s’adressant exclusivement aux parties concernées. Comme l’a fait valoir Mike Peters, de l’Association canadienne des producteurs pétroliers :

Les communautés ne sont pas toujours bien informées de l’ensemble de ces avantages, ce qui mène à des discussions tortueuses et à une augmentation des exigences[190].

Pour régler le problème concernant la clarté des rôles et des responsabilités des gouvernements, de l’industrie, des organisations autochtones et de la population, Hugh Wilson, de Tyhee Development Corporation, a proposé que le gouvernement fédéral élabore une politique qui orienterait toutes les parties dans l’élaboration d’une ERA appropriée[191].

Le Comité s’entend essentiellement sur la nécessité de mieux définir les rôles et les responsabilités afin de mettre en œuvre efficacement les ERA en voie d’élaboration. En conséquence, il recommande ce qui suit :

Recommandation 25

Que le gouvernement du Canada collabore avec les organisations autochtones et l’industrie en vue d’élaborer un modèle pour l’élaboration d’ententes sur les répercussions et les avantages, qui pourrait préciser les rôles et les obligations des parties.

8.1.4   Mécanismes de résolution des différends

Les ententes sur les revendications territoriales globales dans le Nord renferment des chapitres qui définissent une série de processus de résolution des différends susceptibles d’opposer les parties. Au nombre de ces processus figurent les conseils d’arbitrage, qui sont habilités à rendre des décisions ayant force exécutoire. Exception faite de la Convention définitive des Inuvialuit, il faut obtenir le consentement de toutes les parties visées pour soumettre un différend à l’arbitrage.

Nombre de représentants de l’industrie ont fait valoir au Comité que pour la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales, les exigences de consultation des Autochtones avant l’élaboration d’un projet de développement ne sont pas claires. Parmi ces témoins, Hugh Wilson, de Tyhee Development Corporation, a indiqué que ce flou favorisait les désaccords et les conflits entre les parties[192].

De même, d’autres représentants de l’industrie ont mentionné que lorsque surviennent des conflits durant la négociation d’une entente concernant un projet de développement, à défaut d’un mécanisme approprié, les promoteurs n’ont souvent d’autre choix que de faire des compromis s’ils veulent faire approuver le projet. À ce propos, Mike Peters, de l’Association canadienne des producteurs pétroliers, a mentionné ce qui suit :

Le règlement des revendications territoriales de la vallée du Mackenzie prévoit des processus de résolution des conflits, mais aucun mécanisme de ce genre n’a été mis en place[193].

En 2008, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones s’est penché sur le manque de volonté du gouvernement fédéral de dénouer les impasses sur des questions de financement et de mise en œuvre, indiquant que la réticence du gouvernement à soumettre les conflits à l’arbitrage minait les nouveaux rapports que visent à établir les traités :

Privés du recours à un mécanisme efficace d’arbitrage prévu à leurs ententes, les signataires autochtones se tournent vers les tribunaux pour régler leurs différends[194].

Les opinions exprimées au Comité par les témoins, de pair avec l’étude du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, trouvent leur appui dans les déclarations du Bureau du vérificateur général du Canada. À propos des mécanismes de résolution des différends, le rapport de 2003 concluait ce qui suit :

Nous avons constaté qu’au cours des 10 premières années d’existence des ententes aucun cas n’a été soumis aux conseils d’arbitrage. Pourtant, des différends subsistent. De plus, s’il est vrai que le Canada ne peut accepter d’être soumis à une décision d’une tierce partie quand il s’agit de questions financières, cela veut dire qu’aucun différend en cette matière ne peut être réglé par voie d’arbitrage. Il est donc illusoire de croire que l’arbitrage puisse régler quelque différend que ce soit lorsque des fonds sont en jeu et de penser que ce processus a pour but de rendre plus efficace l’entente sur les revendications territoriales[195].

À la lumière de cette constatation, le Comité estime que lorsque surviennent des différends dans la mise en œuvre des traités, il faut se tourner vers les mécanismes appropriés pour les résoudre, notamment la médiation et l’arbitrage. Afin d’informer toutes les parties dans leurs efforts visant à simplifier les projets de développement et à réduire au minimum les conflits éventuels, le Comité croit qu’il est nécessaire que le gouvernement fédéral élabore et mette en œuvre un mécanisme de règlement formel des différends, conformément aux ententes sur les revendications territoriales. Le Comité recommande donc ce qui suit :

Recommandation 26

Que le gouvernement du Canada collabore avec les peuples autochtones et l’industrie du Nord en vue d’établir un mécanisme de règlement formel des différends avant la présentation d’un projet de développement dans les territoires du Nord.

8.1.5   Approvisionnement dans le Nord

Les règlements de revendications territoriales globales renferment souvent des dispositions en matière de développement économique qui obligent le Canada à conclure des marchés d’approvisionnement ou à acquérir des biens, des services et des travaux de construction de manière équitable et transparente, et à ouvrir le processus d’appels d’offres aux groupes autochtones des régions visées par de tels règlements.

À propos des exigences en matière de contrat des ententes sur les revendications territoriales globales, la Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones (la Stratégie) vise à : « stimuler le développement des entreprises autochtones et [à] augmenter le nombre de firmes autochtones qui postulent et qui obtiennent des contrats fédéraux[196] ». La Stratégie a pour but d’accroître la participation des entreprises autochtones aux marchés fédéraux par différents moyens, notamment le perfectionnement des fournisseurs[197] et les marchés réservés obligatoires et facultatifs, lesquels limitent généralement les demandes de marchés fédéraux aux entreprises autochtones.

Différentes évaluations internes réalisées par le gouvernement fédéral reconnaissent que la Stratégie est un outil sous-utilisé pour la croissance des entreprises autochtones[198]. Ce point de vue est partagé par divers témoins ayant comparu devant le Comité. De façon générale, les témoins ont affirmé que la Stratégie n’est qu’un ensemble de lignes directrices facultatives et que le gouvernement fédéral n’est pas suffisamment déterminé à promouvoir activement et à favoriser la participation des entreprises autochtones aux marchés fédéraux. Par exemple, Nicole Sikma, d’Arctic Cooperatives Limited, a déclaré ce qui suit : « le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, celui-là même qui est responsable du programme, ne respecte pas la politique[199] ».

À propos de l’article 24 de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, qui précise, de façon générale, que le gouvernement du Canada doit élaborer des politiques sur l’approvisionnement auprès des Autochtones pour tous les marchés au Nunavut[200], Paul Kaludjak, de Nunavut Tunngavik Incorporated, a soulevé la question de la préférence accordée aux entreprises non autochtones du Sud :

Nous sommes constamment aux prises avec les entrepreneurs du Sud. Dans beaucoup d’occasions, l’entrepreneur local perd parce qu’il a été incapable de faire reconnaître sa prépondérance aux termes de la politique issue de l’accord sur les revendications territoriales [...] Si vous voulez faire des affaires au Nunavut, les gens là-bas ont un avantage de 21 p. 100 dans l’examen des contrats en tout temps [...][201]

Dans son rapport de 2007 sur la Convention définitive des Inuvialuit, la vérificatrice générale du Canada se disait elle aussi d’avis que, en dépit de la Stratégie, les entreprises autochtones demeurent désavantagées pour ce qui est des marchés fédéraux[202]. La vérificatrice s’est penchée sur l’article 16 de la Convention, qui oblige les organismes fédéraux à informer les Inuvialuit des contrats soumis à un appel d’offres et renferme des dispositions relatives à la préférence accordée aux entreprises inuvialuit pendant le processus de soumission et d’évaluation. Au terme de la vérification, la vérificatrice a conclu à des lacunes au chapitre de la communication des obligations en matière de contrats des ministères fédéraux, mentionnant au passage le manque de lignes directrices fournies aux ministères sur la façon de s’acquitter de leurs obligations et ainsi que le suivi déficient de la conformité.

Certaines raisons pouvant expliquer la préférence accordée aux entrepreneurs du Sud pour les marchés fédéraux dans le Nord ont été avancées par Tony Butler, de Pan Arctic Inuit Logistics Corporation, dans son témoignage au Comité. M. Butler a en effet présenté deux raisons principales en lien avec le processus de soumission du gouvernement fédéral[203] :

• Évaluation des soumissions : Les entreprises qui investissent du temps, de l’argent et des efforts pour respecter leurs engagements ou même les dépasser sont jugées selon les mêmes critères que celles qui ne le font pas. Cela n’encourage pas les entreprises à investir pour garantir une participation importante des Inuits, source d’avantages durables.
• Connaissance des possibilités : Comme certains organismes d’État et certaines initiatives fédérales ne sont pas soumis au processus d’examen des acquisitions, les obligations en vertu des revendications territoriales peuvent ne pas être prises en considération ou l’être trop tard durant le processus […] il est [donc] difficile pour les Inuits de déployer les efforts opportuns pour établir des partenariats ou des coentreprises.

Pour remédier à la situation, M. Butler a expliqué que le gouvernement doit, dans le cadre de l’évaluation des soumissionnaires retenus, mettre graduellement en place une méthode d’évaluation du rendement antérieur pour tenir compte des taux de succès. Il doit également créer un mécanisme permettant d’évaluer les résultats quantitatifs et qualitatifs des soumissionnaires, et prévoir un laps de temps, dans le processus de soumission, pendant lequel les entreprises autochtones peuvent se doter d’une capacité corporative[204].

Malgré quelques mesures positives adoptées par le gouvernement fédéral pour remédier aux problèmes susmentionnés, dont celles mentionnées en réponse aux conclusions de la vérificatrice générale du Canada, les témoignages présentés au Comité laissent fortement croire à la persistance de lacunes dans l’approvisionnement auprès des entreprises autochtones du Nord. Le Comité recommande donc ce qui suit :

Recommandation 27

Que le gouvernement du Canada s’emploie à améliorer sa politique en matière de passation de marchés pour mieux attribuer des marchés aux entreprises qui atteignent les objectifs établis au sujet des avantages pour les Autochtones du Nord, conformément aux ententes sur les revendications territoriales, et qu’il laisse plus de temps aux entreprises autochtones du Nord pour se préparer dans le processus d’attribution.

8.2       Aperçu des régimes de réglementation du Nord

[À] mon avis, il est probablement impossible d’établir un régime de réglementation efficace sans plan d’aménagement territorial[205].

Robert Overvold, Office de l’aménagement territorial du Sahtu

Les systèmes de réglementation du Nord visent à assurer la gestion responsable des importantes ressources renouvelables et non renouvelables de la région. Ils émanent des ententes sur les revendications territoriales globales conclues au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Nombre d’organismes de réglementation, appelés « institutions de gouvernement populaire » dans les ententes, étant ouverts aux Autochtones comme aux non-Autochtones, ont vu le jour avec ces ententes. Il s’agit de conseils cogérés par les gouvernements autochtones, territoriaux et fédéral chargés de la préservation des ressources patrimoniales, de la gestion de la chasse et de l’exploitation, de l’aménagement du territoire, de l’évaluation des répercussions environnementales et de la gestion des terres et des eaux (le tableau 8.1 dresse la liste des différents conseils dans les territoires du Nord).

Tableau 8.1 : Conseils choisis de gestion des terres et des eaux dans les territoires du Nord

Source : Neil McCrank, La voie de l’amélioration : Examen du régime de réglementation dans le Nord, rapport présenté à l’honorable Chuck Strahl, ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, par le représentant spécial du ministre, mai 2008, tableau 1.

Plusieurs différences de traitement et facteurs de complication existent selon les régions visées, mais pour illustrer notre propos, voici une version simplifiée du processus de réglementation dans le Nord :

1. Le promoteur et l’organisme de réglementation déterminent si la loi exige une évaluation.
2. Le promoteur soumet la proposition au conseil consultatif.
3. Le conseil consultatif examine la proposition et détermine si elle renferme suffisamment de renseignements pour être évaluée.
4. Le conseil consultatif entame l’évaluation, recueille et étudie les données pertinentes auprès de la population, des gouvernements, des experts du domaine et d’autres intervenants ayant un intérêt direct dans l’activité proposée.
5. Après avoir pris en considération toutes les informations disponibles, le conseil consultatif détermine les répercussions socioéconomiques et environnementales possibles du projet proposé, formule une recommandation à l’intention de l’organisme de réglementation compétent, puis aux organismes décisionnels des gouvernements fédéral, territorial et autochtone.
6. Les organismes de réglementation étudient la recommandation du conseil consultatif et acceptent, rejettent ou modifient la proposition.

Les différends qui relèvent du projet proposé peuvent être acheminés au conseil de règlement des différends respectif dans chaque région visée par l’entente, s’il y a lieu (voir le tableau 8.1).

Dans les territoires du Nord, chaque région doit composer avec une situation et des questions de développement institutionnel qui lui est propre. Les systèmes de réglementation dans chaque territoire ayant évolué de manière indépendante, les rôles et les responsabilités de chacun diffèrent. En vertu de la Convention définitive des Inuvialuit, par exemple, différents conseils s’occupent de la pêche et la chasse, tandis qu’au Nunavut, ces deux aspects relèvent d’un seul organisme[206]. De même, le Nunavut, le Yukon et la région des Inuvialuit ont chacun des conseils chargés exclusivement des eaux, tandis que la gestion des eaux et des terres dans la vallée du Mackenzie est assurée par une même entité. D’autres différences existent pour ce qui est de la constitution juridique de ces conseils, plus précisément au niveau de la structure et du mandat. S’ajoute à ces rôles et structures différents, l’incertitude quant à l’évolution des ententes parallèlement au transfert des responsabilités de gestion des terres et des eaux découlant d’autres ententes de revendications territoriales avec des gouvernements autochtones et des ententes de transfert de responsabilités entre les gouvernements fédéral, territorial et autochtone. Voici donc un aperçu des régimes de réglementation en vigueur dans chaque territoire[207].

Yukon[208]

Comparativement à d’autres territoires, le régime de réglementation du Yukon est relativement simple, et ce, pour plusieurs raisons : une entente sur les revendications territoriales globales couvre essentiellement l’ensemble du territoire (l’Accord-cadre définitif); les responsabilités en matière de décisions sur l’utilisation des terres et des ressources naturelles ont été transférées, par le gouvernement fédéral, au gouvernement du Yukon, exception faite des projets de développement qui chevauchent les frontières politiques; un seul organisme de réglementation est chargé de mener les évaluations (l’Office d’évaluation environnementale et socioéconomique du Yukon).

Le chapitre 12 de l’Accord-cadre définitif et les ententes définitives conclues avec les Premières nations du Yukon exigeaient la mise sur pied, par l’intermédiaire d’une loi fédérale, d’un processus d’évaluation qui s’appliquerait à toutes les terres du Yukon : fédérales, territoriales, privées et des Premières nations. Le Conseil des Premières nations et le gouvernement du Yukon ont accepté de travailler avec le gouvernement du Canada pour établir processus d’évaluation propre au Yukon : la Loi sur l’évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon (la Loi).

En vertu de la Loi, sont assujetties à l’évaluation toute activité de projet mentionnée aux règlements qui exige un permis ou une autorisation, la cession de droits fonciers et les projets financés par le fédéral. Le processus d’évaluation s’amorce lorsqu’un particulier ou une organisation soumet une proposition de projet à l’office. Sur réception de la proposition, les évaluateurs étudient les répercussions environnementales et socioéconomiques éventuelles des activités proposées en recueillant et en analysant les données pertinentes. Par la suite, les évaluateurs recommandent les conditions dans lesquelles le projet devrait se dérouler, s’il y a lieu. La recommandation est ensuite soumise aux organes décisionnaires compétents : gouvernements fédéral, territorial et (ou) des Premières nations. Les organes prennent la décision définitive d’accepter, de rejeter ou de modifier la recommandation de l’office.

Territoires du Nord-Ouest[209]

Dans la région de la vallée du Mackenzie, les questions environnementales et la délivrance des autorisations et permis sont régies par la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, les lois sur le règlement de la revendication territoriale du Sahtu et des Gwich’in, et l’entente avec les Tlicho (2005). À l’origine, la Loi faisait suite à une obligation fédérale prévue dans les accords sur la revendication territoriale du Sahtu et des Gwich’in et les lois de mise en œuvre. Elle prévoyait la création d’offices publics de gestion du mécanisme de demande de permis de développement des ressources renouvelables et non renouvelables dans la vallée du Mackenzie.

Le processus de développement des ressources non renouvelables commence par une démarche de la part d’un promoteur auprès d’un office constitué par la Loi. Ce promoteur demande un permis d’utilisation des terres ou des eaux. Une fois la demande reçue, plusieurs organismes interviennent.

• La Loi attribue au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien plusieurs responsabilités quant à la gestion des ressources dans la vallée du Mackenzie. Il s’agit de responsabilités opérationnelles et de gouvernance. Sur le plan opérationnel, les responsabilités comprennent notamment : l’adoption, avec ou sans modifications, ou le rejet des recommandations de l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie, et l’approbation des permis d’utilisation des eaux délivrés par les offices des terres et des eaux[210].
• Les offices des terres et des eaux des Gwich’in, du Sahtu et de la vallée du Mackenzie, créés par le gouvernement fédéral, réglementent l’utilisation des terres et des eaux ainsi que le dépôt de déchets dans la vallée du Mackenzie. Ces offices reçoivent les demandes de permis d’utilisation des terres et des eaux nécessaires avant que ces projets puissent être réalisés. Lorsqu’un projet se limite aux terres des Gwich’in ou du Sahtu, l’office de la région visée gère le mécanisme de demande. Si le projet est transfrontalier ou doit être réalisé sur des terres non visées par une revendication territoriale ayant fait l’objet d’un règlement, l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie en est responsable.
• Les offices d’aménagement territorial des Gwich’in et du Sahtu sont chargés de la préparation des plans d’aménagement des terres et de la surveillance de l’utilisation des terres.
• Avant de pouvoir traiter une demande, l’office des terres et des eaux doit informer toutes les organisations ou personnes touchées par le projet, ce qui comprend des organisations fédérales et territoriales, des administrations locales et des organisations associées aux revendications territoriales.

Les étapes à suivre pour approuver ou refuser une demande de permis sont décrites dans la Loi et sont semblables aux étapes 1 à 6 mentionnées précédemment. Ce processus fait intervenir quatre offices : l’Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie; ses deux organes, l’Office gwich’in des terres et des eaux et l’Office des terres et des eaux du Sahtu; et l’Office d’examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie (l’Office d’examen).

Après avoir terminé l’évaluation environnementale, l’Office d’examen détermine si, à son avis, le projet aura vraisemblablement des répercussions négatives importantes sur l’environnement ou sera la cause de préoccupations importantes pour le public.

Lorsqu’il reçoit un rapport de l’Office d’examen, le ministre a peu de recours. Il peut adopter les recommandations, renvoyer le rapport à l’Office d’examen pour qu’il étudie la question plus à fond, le rejeter ou, après avoir consulté l’Office d’examen, adopter les recommandations modifiées. Le Ministre ne peut modifier les recommandations sans avoir consulté l’Office d’examen.

Sous le régime de la Convention définitive des Inuvialuit, le processus d’examen réglementaire suit un cheminement semblable à celui de la vallée du Mackenzie. Deux comités ont été constitués sous le régime de la convention en vue d’examiner les répercussions environnementales de la plupart des aménagements proposés, depuis le projet de gazoduc du Mackenzie jusqu’à la réalisation de films commerciaux sur les grizzlis et les caribous dans le parc national Ivvavik. Le Comité d’étude des répercussions environnementales étudie les répercussions sur l’environnement et la faune de tous les projets d’aménagement proposés dans la région désignée. S’il établit qu’un projet doit faire l’objet d’une évaluation environnementale complète, il peut renvoyer le dossier au Bureau d’examen des répercussions environnementales, également constitué sous le régime de la Convention. Le Comité d’étude et le bureau d’examen comprennent tous deux un nombre égal de représentants des Inuvialuit et du gouvernement fédéral.

La convention prévoit également la création de deux conseils consultatifs de la gestion de la faune, soit un pour le Versant nord, au Yukon, et l’autre pour les terres de la région désignée situées dans les Territoires du Nord-Ouest. Ces conseils sont chargés de formuler des avis concernant l’état de la faune et de l’habitat naturel dans la région désignée.

Globalement, en raison de la variété des compétences en matière de revendications territoriales et parce que les revendications dans bien des régions ne sont pas réglées, le système de réglementation des Territoires du Nord-Ouest est considéré comme le plus complexe des trois territoires, notamment lorsque les propositions de projet chevauchent plusieurs compétences au sein des Territoires du Nord-Ouest, ou différents territoires ou provinces.

Nunavut

Les articles 5.2.1 et 10.1.1 de l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut établissent un système de délivrance des permis d’utilisation des terres et des eaux, ainsi qu’un processus d’examen des préoccupations environnementales. Ce système renferme des dispositions relativement claires sur le processus de réglementation, la fixation de délais, les responsabilités en matière de rapports et les mécanismes de résolution des différends.

À l’instar du Yukon et de son Accord-cadre définitif, le Nunavut dispose d’une entente unique sur les revendications territoriales, quoique plus intégrée qu’au Yukon, étant donné qu’aucune entente n’est en suspens dans les régions visées par l’entente[211].

L’accord du Nunavut comporte des dispositions sur l’examen préalable des projets de développement, soit : déterminer si un examen est nécessaire; apprécier et déterminer l’étendue des répercussions régionales d’un projet, détermination dont doit tenir compte le ministre afin de décider si le projet est dans l’intérêt régional; examiner les répercussions écosystémiques et socioéconomiques des projets; déterminer si les projets doivent être réalisés et, si oui, à quelles conditions; surveiller les projets.

On envisage de remettre en question le système de réglementation du Nunavut, comparativement à celui du Yukon, parce qu’il ne comporte aucun plan central d’utilisation des terres. Même si de tels plans existent dans les régions de Kivalliq et du nord de Baffin, la Commission d’aménagement du Nunavut estime qu’ils sont « vieux et considérablement désuets[212] ».

La section qui suit présente quelques-unes des principales préoccupations exprimées au Comité par des témoins sur le processus actuel de réglementation dans les territoires du Nord, ainsi que des suggestions sur la façon dont le gouvernement fédéral pourrait y donner suite.

8.2.1   Processus de réglementation

Bien que le processus de réglementation actuellement en place dans les territoires du Nord ait évolué de façon à favoriser une approche équilibrée au chapitre du développement économique et de la protection de l’environnement, les promoteurs de projets et les autres intervenants considèrent généralement qu’il serait nécessaire d’y apporter des améliorations substantielles afin qu’il favorise davantage le développement économique des territoires du Nord, en particulier dans les Territoires du Nord-Ouest où l’on trouve de multiples niveaux d’approbation et où les exigences conflictuelles des différents besoins nuisent souvent à l’efficacité du régime et l’alourdissent.

À la lumière de ces préoccupations, le gouvernement fédéral a lancé l’Initiative d’amélioration de la réglementation dans le Nord, le 7 novembre 2007[213]. Élaborée à partir de la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation entrée en vigueur le 1^er avril 2007, l’Initiative vise à faire du Canada la meilleure autorité de réglementation dans sa catégorie sous l’angle de l’efficience et de l’efficacité[214]. Pour atteindre cet objectif, la Directive du Cabinet précise que les autorités de réglementation seront tenues d’améliorer les délais d’exécution en affectant les ressources surtout aux grands projets de réglementation, tout en obligeant le gouvernement à rendre des comptes et en veillant à la sécurité des Canadiens[215].

L’Initiative a deux grands objectifs : à court et à long terme, elle vise à apporter des améliorations fonctionnelles dans les domaines relevant du gouvernement fédéral; à long terme, elle vise à mettre en place un programme de réglementation amélioré. L’approche à long terme comprend un examen des composantes actuelles du régime de réglementation qui s’appliquent aux ressources non renouvelables du Nord canadien et l’élaboration d’un processus d’amélioration.

Bon nombre des critiques soulevées par les témoins devant le Comité au sujet de l’actuel régime de réglementation dans le Nord traduisent un désir de rationaliser le processus de réglementation afin de réduire au minimum les chevauchements entre les instances décisionnelles de compétence fédérale et territoriale. Ce thème général rejoint l’opinion qu’a exprimée Neil McCrank, ancien représentant spécial du ministre d’AINC dans le cadre de l’Examen du régime de réglementation dans le Nord, lors de sa comparution devant le Comité. Au sujet de son rapport présenté en mai 2008 au ministre d’AINC, M. McCrank a fait état d’un éventail de pistes de solution visant à améliorer le cadre réglementaire dans les territoires du Nord. Les propositions les plus pertinentes aux fins de l’étude du Comité sont les suivantes :

• achever les plans d’aménagement du territoire en tenant compte de l’opinion des habitants du Nord et avec l’aval du gouvernement fédéral;
• fusionner les fonctions d’attribution des permis d’utilisation des terres et des eaux dans la vallée du Mackenzie sous l’autorité d’un seul et unique organisme de dernière instance;
• doter les organismes de réglementation d’un soutien suffisant et d’un plan structuré en matière d’orientation, de formation et d’éducation permanente[216].

8.2.1.1      Achèvement des plans d’aménagement du territoire

De façon plus générale, de nombreux témoins étaient d’avis que l’achèvement des plans d’aménagement du territoire permettrait de clarifier le processus de réglementation et d’en accroître l’efficacité. Le Rapport du printemps 2010 de la vérificatrice générale du Canada[217], la Vérification environnementale des Territoires du Nord‑Ouest de 2005[218] et le rapport de 2009 de la Commission d’examen conjoint du projet gazier Mackenzie[219] ont présenté des conclusions similaires à celles du rapport McCrank. À ce chapitre, Ken McKinnon, de l’OEESY, a donné un exemple :

[D]ans le territoire traditionnel de Champagne-Aishihik, il y a des terres pour lesquelles nous recevons demande après demande à des fins d’exploitation agricole, presque tous les jours. Nous avons jusqu’ici refusé environ 15 demandes, mais nos employés continuent de devoir mener à bien tout le processus d’évaluation pour chaque demande parce qu’il n’y a pas de plan d’aménagement du territoire[220].

De plus, Robert Overvold, de l’Office d’aménagement territorial du Sahtu, voyait l’achèvement des plans d’aménagement du territoire comme un premier pas nécessaire pour rendre la réglementation efficace :

L’office d’aménagement collabore avec les collectivités afin de déterminer les possibilités de développement et les obstacles à celui-ci. Il recherche également des moyens dʼoptimiser ces possibilités ainsi que les avantages pour les collectivités, tout en assurant la protection des valeurs qui ont été définies[221].

8.2.1.2      Fusion des processus de délivrance de permis et de licences

La rationalisation du processus de réglementation par la fusion des structures de conseil existantes a également reçu l’appui général des témoins. Certes, cette option nécessiterait, essentiellement, la renégociation des ententes sur la revendication territoriale globale, une tâche pour le moins colossale. Toutefois, beaucoup ont laissé entendre que les éventuels gains d’efficience surpasseraient de loin les risques. Par exemple :

• Donald Balsillie, de la Dezé Energy Corporation, a déclaré : « Je ne crois pas que ces ententes de revendications devraient être immuables; les sociétés évoluent, tout comme les choses, alors il faut se pencher à nouveau sur les mécanismes des accords en en tenant compte. Lorsque ce sera fait, on pourra, si tout va bien, constater les améliorations qui auront été apportées pour tous les gens de ce territoire[222]. »
• Tim Zehr, de la Nunasi Corporation, a fait l’observation suivante : « Il n’y a pratiquement plus d’activités d’exploration aux Territoires du Nord-Ouest en raison de la lourde bureaucratie qui a été créée. On s’inquiète aussi de ce problème au Nunavut [...] [L]e processus réglementaire à suivre pour permettre de telles activités pourrait prendre entre 9 et 18 mois. Actuellement, il faut parfois jusqu’à 4 ans[223]. »

8.2.1.3      Contrôle de la prise de décisions au niveau local

Divers témoins étaient également d’accord avec la recommandation du rapport McCrank voulant que le gouvernement fédéral transfère son pouvoir de prise de décisions à un conseil décisionnel local unique situé dans chaque région visée par une entente sur les revendications territoriales. Voici quelques‑uns des exemples les plus pertinents qu’ont donnés les témoins à ce sujet :

• Randy Clarkson, de la Klondike Placer Miners’ Association, a décrit comment le manque de personnel de Transports Canada et le peu de coordination concernant la réglementation fédérale en matière de cours d’eau au Yukon causent des retards administratifs inutiles. Pour accélérer le processus d’approbation réglementaire, M. Clarkson a suggéré que les pouvoirs de Transports Canada en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables soient transférés aux inspecteurs des placers du Yukon[224].
• Stephen Mills, de l’OEESY, a fait écho aux commentaires de M. Clarkson, ajoutant que, pour atténuer la confusion au niveau fédéral, il faudrait inciter le Bureau de gestion des projets nordiques à agir en qualité d’intermédiaire pour promouvoir la coordination entre les autorités de réglementation durant le processus d’évaluation.

Récemment, le gouvernement fédéral a lancé une initiative en réponse à une recommandation importante du rapport McCrank de 2008 concernant la rationalisation du processus de réglementation au Nunavut. L’initiative, ainsi que les commentaires reçus lors des témoignages sont fort utiles pour l’examen des mesures nécessaires visant la rationalisation efficace du processus de réglementation.

Pour appuyer l’Initiative d’amélioration de la réglementation dans le Nord et l’achèvement des plans d’aménagement du territoire au Nunavut, le gouvernement fédéral a présenté le projet de loi C-25 (Loi sur l’aménagement du territoire et l’évaluation des projets au Nunavut) à la Chambre des communes, le 12 mai 2010. Cette mesure législative est le fruit du travail d’AINC en consultation avec le gouvernement du Nunavut, Nunavut Tunngavik Incorporated, la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions et la Commission d’aménagement du Nunavut. Comme l’indique AINC dans un document d’information, la mesure législative vise à :

[apporter] de la clarté, de la prévisibilité, de la cohérence et des certitudes juridiques aux processus d’aménagement et d’évaluation entrepris au Nunavut afin d’encourager des investissements économiques qui profiteront aux Inuits, aux résidants du Nord et à l’industrie[225].

Globalement, le projet de loi C-25 a été perçu par les intervenants comme un premier pas vers l’amélioration du régime de réglementation au Nunavut, même si certains ont exprimé des préoccupations relativement à la mise en œuvre de ces changements. Par exemple, Stephanie Autut, de la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, a mentionné que :

[c]e projet de loi débouche sur la mise sur pied de l’approche à guichet unique qui fait actuellement défaut […] [Toutefois,] [n]os deux organismes auront besoin de ressources additionnelles pour participer à la planification de cette mise en œuvre et pour donner à toutes les organisations les moyens dont elles auront besoin pour respecter les nouvelles exigences et les nouveaux délais[226].

En réponse à ce problème, Michael Wernick, sous-ministre d’AINC, s’est montré rassurant et a déclaré que, même si « [l]a mise en œuvre amènera une charge de travail pour certains organismes au Nunavut, comme la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, […] [i]ls auront les ressources nécessaires ». Toutefois, il n’a pas précisé la somme consacrée à cette fin.

D’autres étaient d’avis que le projet de loi C-25 ne va pas suffisamment loin dans la voie de la rationalisation du processus de réglementation. Par exemple, Stephen Quin, de la Capstone Mining, a indiqué que :

[l]e problème le plus gros, c’est le parallélisme du processus fédéral avec le processus local. Dans le contexte actuel, le ministre assume la responsabilité juridique [...] [J]e pense que c’est un élément important qui mériterait d’être simplifié et éliminé, comme cela s’est fait au Yukon. Ce ne sont pas les ministres fédéraux qui autorisent les permis territoriaux au Yukon[227].

De plus, Lawrence Connell, de la Agnico-Eagle Mines Limited, a fait la déclaration suivante au sujet des chevauchements qui subsisteraient dans le processus de réglementation après l’adoption du projet de loi C-25 :

Si je prends un projet et que je le soumets au processus d’évaluation environnementale puis au processus d’autorisation du Nunavut, je vais être passé par trois différents niveaux d’audiences publiques. À la fin de ce processus de cinq ans, même les aînés de la collectivité demandent : « Pourquoi revenez-vous avec le même projet, avec une autre série d’audiences publiques? Pourquoi ne peut-on y mettre un terme pour que nous puissions aller de l’avant? » [...] Actuellement, on s’en remet à ce qui est inscrit dans l’accord sur les revendications territoriales, et nous sommes pris avec un processus qui ne fonctionne tout simplement […] pour personne[228]. »

Les témoins issus du secteur minier étaient généralement d’avis que l’élaboration d’un plan d’aménagement du territoire unique pour le Nunavut devrait tenir compte de leurs points de vue par souci d’efficacité du processus de planification. Comme l’indiquait Brooke Clements, de Peregrine Diamonds Limited :

Le texte de loi devrait favoriser l’avancement efficace et opportun de projets à toutes les étapes du cycle d’exploitation et de prospection minières. L’industrie devrait être reconnue en tant que partenaire important pour ce qui est de la rédaction et de la mise au point définitives des plans d’aménagement du territoire qui seront élaborés en vertu de la loi[229].

Compte tenu du consensus parmi les témoins au sujet des mesures nécessaires pour assurer la réussite de la rationalisation de la réglementation, le Comité recommande :

Recommandation 28

Que le gouvernement du Canada travaille étroitement avec les gouvernements territoriaux, les collectivités locales et les organismes autochtones dans le but d’achever les plans d’aménagement du territoire.

8.2.1.4      Soutien aux activités des conseils de réglementation

Comme il en a été question à la section 4.4.2 (Aperçu), les conseils de cogestion de la réglementation, créés dans le cadre des ententes sur la revendication territoriale globale, sont chargés d’élaborer les plans d’aménagement du territoire et d’assurer un équilibre entre l’exploitation des ressources et les exigences environnementales au moyen de permis d’utilisation des terres et des eaux. En général, les nominations à ces conseils sont partagées entre les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones. Normalement, un conseil compte au moins un tiers de représentants autochtones.

Les commentaires des témoins concernant les responsabilités du gouvernement fédéral à l’égard des activités des organismes de réglementation portaient principalement sur les mises en candidature et les nominations, le financement et la formation.

Mises en candidature et nominations

Les mises en candidature et les nominations aux conseils de cogestion de la réglementation suivent un processus semblable dans l’ensemble des territoires du Nord. D’abord, les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones ont pour responsabilité de suggérer des candidats, dont le mandat dure généralement trois ans. Les fonctionnaires d’AINC recommandent ensuite des candidats à leur ministre, qui procède alors aux nominations.

Le Comité a entendu divers témoignages au sujet de retards dans les nominations des membres des conseils. Dans l’ensemble, les témoins ont déclaré que les retards étaient en grande partie attribuables au processus de nomination plutôt qu’au processus de mise en candidature. Par exemple, Paul Quassa, de la Commission d’aménagement du Nunavut, a fait la remarque suivante :

Il faut six mois à un an, et parfois même deux ans, avant que soient nommés les membres du conseil proposés par les organismes compétents[230].

En raison de ces retards, il est fréquent que les conseils de cogestion n’atteignent pas leur quorum, ce qui freine leur capacité à remplir en temps opportun leurs engagements en matière de gestion des terres. C’est également ce qui ressort d’une récente vérification interne du processus de réglementation aux Territoires du Nord-Ouest commandée par AINC :

[le processus] prévoit que chaque proposition passe entre les mains d’au moins 24 personnes dans cinq unités opérationnelles différentes avant d’être approuvée par le ministre. Au total, le processus actuel comporte plus de cinquante activités et étapes distinctes. Des étapes additionnelles sont prévues dans le cas des nominations qui ne suivent pas la filière « normale » et celles-ci doivent être examinées par d’autres personnes[231].

La vérificatrice générale du Canada est arrivée à une conclusion similaire dans une étude publiée en 2007 sur la Convention définitive des Inuvialuit[232]. Selon la vérification, bien que des retards se produisent au cours du processus de mise en candidature, ils surviennent plus fréquemment lors du processus de nomination ministérielle.

Afin de remédier à ce problème, Stephanie Autut, de la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, a proposé une stratégie visant à échelonner les nominations et à prolonger les mandats :

[Q]ue l’on adopte une nouvelle loi ou que l’on modifie l’ARTN afin de mettre en œuvre les mesures suivantes : adopter des dispositions transitoires pour rétablir l’étalement de la durée des mandats des membres […], et faire en sorte que les prochaines nominations ne visent qu’à terminer le mandat du membre sortant; donner à chaque président le pouvoir, dans des circonstances précises, de prolonger le mandat d’un membre jusqu’à ce qu’un nouveau membre soit nommé; [et] procéder aux nominations une seule fois par année, à moins de circonstances exceptionnelles[233].

Comme il apparaît clairement que les retards dans le processus décisionnel en matière de réglementation dans le Nord sont attribuables à la lenteur et à l’inefficacité du processus de mise en candidature et de nomination, et comme ces processus de nomination sont difficilement modifiables, le Comité fait la recommandation de compromis suivante :

Recommandation 29

Que le gouvernement du Canada, afin d’éviter au maximum que les conseils de réglementation n’atteignent pas leur quorum, échelonne les nominations et prolonge le mandat des membres existants, dans la mesure du possible, jusqu’à ce que de nouvelles nominations puissent avoir lieu. De plus, le gouvernement devrait continuer à chercher des façons de rationaliser les processus de mise en candidature et de nomination à la satisfaction de toutes les parties.

Problèmes de financement

Le gouvernement fédéral est le principal bailleur de fonds des conseils de cogestion. Comme il est courant dans les relations client-fournisseur, des conflits peuvent survenir — et surviennent effectivement — entre le besoin de comprimer les coûts et les demandes de fonds suffisants. Avant l’exercice 2000-2001, les conseils de cogestion étaient financés par le biais d’ententes annuelles de contribution. Après que des membres des conseils se sont plaints que, faute de financement pluriannuel, il leur était difficile de continuer leur travail en tant qu’organismes de réglementation, le fédéral a commencé à verser les fonds selon des ententes pluriannuelles, ou « ententes de transfert souple », assorties de mécanismes de reddition de comptes (budgets et plans de travail).

Dans un récent témoignage présenté au Comité, les conseils de cogestion de la réglementation se sont dits inquiets du manque de ressources financières et humaines suffisantes, une situation qui rend difficile l’évaluation des propositions d’aménagement en temps opportun. Dionne Filliatrault, de l’Office des eaux du Nunavut, en a donné un exemple :

Le gouvernement du Canada s’était engagé à investir des milliards de dollars dans la Stratégie pour le Nord du Canada, mais nos deux organismes ne savent toujours pas s’ils recevront des fonds qui leur permettront de composer avec l’accroissement des projets d’aménagement. Pour être efficaces, l’OEN et la CNER doivent disposer des ressources financières et administratives nécessaires à l’embauche, à la formation et au maintien en effectif d’un personnel qualifié ainsi qu’à la mise en place des systèmes requis pour faire connaître les exigences aux promoteurs et pour suivre tout un éventail de propositions de projet et de demandes connexes[234].

Selon les ententes de revendication territoriale, les accords de financement ayant trait aux activités des conseils de cogestion doivent être renouvelés périodiquement (soit tous les cinq ou dix ans) afin que les conseils puissent respecter leurs engagements à long terme. Ce processus est conforme à la politique sur le financement qu’a établie AINC dans son guide de mise en œuvre :

[…] doit demander, lorsqu’il existe réellement un besoin de financement supplémentaire, soit une réaffectation à même le plan de mise en œuvre, soit des fonds de règlement des revendications territoriales globales supplémentaires à AINC ou au Conseil du Trésor[235].

Les témoins ont fait part de retards dans le processus de renégociation des accords de financement avec les conseils de cogestion malgré cette politique officielle du fédéral. Les collectivités locales ne sont donc jamais certaines de disposer des fonds suffisants pour s’acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion du processus de développement. En plus de proposer la mise en œuvre d’un plan d’aménagement du territoire unique au Nunavut, Paul Quassa, de la Commission d’aménagement du Nunavut, a fait part d’une lacune financière préexistante dans le financement fédéral (estimée à 1,5 million de dollars), qui serait encore plus élevée (elle serait de 2,5 à 3 millions de dollars) si un plan d’aménagement du territoire unique était instauré en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire et l’évaluation des projets au Nunavut :

La mise en œuvre de la [Loi sur l’aménagement du territoire et l’évaluation des projets au Nunavut] sera coûteuse, car la [Commission d’aménagement du Nunavut] doit établir, utiliser et tenir à jour un registre public, ce qui nécessitera du personnel additionnel et un nouveau programme de base de données. Le financement de base est calculé d’après les niveaux de 1993 [avec un rajustement annuel pour la hausse des prix][236] — ce qui ne couvre même pas les augmentations du coût de la vie. Le gouvernement doit aider à combler les lacunes financières [préexistantes et nouvelles] en consentant une allocation de fonds[237].

Le Comité est d’avis que les retards dans la renégociation des accords de financement constituent un problème persistant et récurrent. Les Inuits du Nunavut n’ont pas encore renégocié le renouvellement de leur contrat de mise en œuvre de l’Accord du Nunavut échu en 2003. Par conséquent, les organismes de réglementation du Nunavut estiment qu’ils sont incapables de s’acquitter convenablement d’un certain nombre de leurs principales responsabilités[238].

Compte tenu des nombreux témoignages sur la question, le Comité s’inquiète de l’insuffisance des fonds consacrés au soutien des organismes compétents au regard des responsabilités accrues qui leur incombent. Par conséquent, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 30

Que le gouvernement du Canada travaille étroitement avec les gouvernements territoriaux, les collectivités locales et les organismes autochtones en vue de résoudre les problèmes de financement d’ici la fin de l’exercice 2010-2011, afin d’assurer un appui suffisant aux conseils de cogestion dans le Nord relativement aux responsabilités de plus en plus exigeantes qui leur incombent.

Problèmes de formation

De nombreux témoins étaient d’avis qu’AINC n’a pas fourni le soutien nécessaire aux conseils sur le plan de la formation pour qu’ils puissent s’acquitter pleinement de leurs responsabilités. La plupart des témoins ont fait valoir qu’il fallait garantir que les membres des conseils de cogestion de la réglementation possèdent une capacité et une expertise suffisantes pour remplir leurs fonctions. Comme le déclarait Dionne Filliatrault, de l’Office des eaux du Nunavut :

[Les conseils] sont déterminés à embaucher et à former des bénéficiaires inuits, pour qu’ils constituent la moitié des employés –, mais la formation a été financée par des sources externes, pratique peu fiable et lourde sur le plan administratif. Cette formation a été assurée par le Comité du Nunavut chargé de la formation pour la mise en œuvre, qui a [lui-même] été financé par une subvention unique négociée dans le cadre de l’ARTN. En avril 2010, le Comité a averti les [conseils] que tous les programmes de formation prendraient fin au cours des deux années suivantes, à moins qu’il n’obtienne des fonds supplémentaires, comme il était prévu en 2003. Si elle se réalisait, cette situation limiterait grandement les efforts déployés par les [conseils] pour former des bénéficiaires inuits notamment pour les postes de direction[239].

Le Comité est d’avis que, par souci d’efficacité et d’efficience du processus décisionnel en matière de réglementation dans les territoires du Nord, les membres des conseils de cogestion de la réglementation doivent recevoir une formation appropriée. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 31

Que le gouvernement du Canada travaille étroitement avec les gouvernements territoriaux, les collectivités locales et les organismes autochtones pour offrir aux organismes de réglementation un soutien et une formation appropriés, ce qui comprend l’élaboration d’ententes entre les autorités fédérales, territoriales et autochtones et la création de programmes de formation.

8.2.1.5      Surveillance réglementaire

La surveillance réglementaire fournit des informations importantes aux conseils de cogestion et aux autres organismes de réglementation. Ces informations les aident à prendre des décisions en matière de développement. AINC et Environnement Canada ont tous deux la responsabilité de surveiller les effets cumulatifs, qui sont les changements que subit l’environnement à cause de la combinaison d’activités antérieures, présentes et futures.

En vertu des ententes sur la revendication territoriale globale dans les Territoires du Nord-Ouest, AINC est chargé de surveiller les effets cumulatifs dans ce territoire. À l’heure actuelle, Environnement Canada assure une surveillance limitée de la météo, du climat, des eaux, de l’ozone stratosphérique et de la qualité de l’air partout dans le Nord en vertu de son mandat national issu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement et de la Loi sur le ministère de l’Environnement. Certains de ces programmes nationaux fournissent des données permettant d’évaluer les effets cumulatifs.

En 2005, AINC a mené une vérification environnementale comme le prescrit la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie. Selon la vérification, aucun programme de surveillance des effets cumulatifs n’avait été mis sur pied comme l’exigeaient la Loi et les ententes de revendications territoriales, en dépit d’années de planification[240]. Le rapport mentionnait que le manque de financement pluriannuel à long terme était une des causes.

Dans son Rapport du printemps 2010, la vérificatrice générale a indiqué qu’AINC avait peu progressé depuis 2005 mais qu’en 2009, le ministère avait élaboré une ébauche de plan opérationnel délimitant les tâches que comporterait un programme de surveillance des effets cumulatifs et commencé à investir davantage dans ce domaine. Toutefois, note‑t-elle, cette ébauche ne précise pas les exigences en matière de surveillance, ni les ressources nécessaires pour mettre en œuvre le programme, ni le calendrier d’exécution. Lors de son témoignage devant le Comité, la vérificatrice générale a déclaré :

[Onze] ans après en avoir reçu le mandat, Affaires indiennes et du Nord Canada n’avait toujours pas mis en place de programme de surveillance des effets cumulatifs. De même, le financement du programme d’Environnement Canada qui devait servir à la surveillance des effets cumulatifs a pris fin en 2007. En conséquence, aucun des deux ministères n’a mis ce programme en œuvre[241].

Comme l’a indiqué la vérificatrice générale du Canada, la mise en œuvre d’un programme de surveillance des effets cumulatifs dans les Territoires du Nord-Ouest n’a pas progressé. Dans ce contexte, les conseils de cogestion peuvent difficilement comprendre les conditions environnementales de base. Leur capacité à surveiller de près les changements environnementaux et à assurer un suivi à cet égard et, en fin de compte, à reconnaître les effets du développement sur l’environnement s’en trouve limitée[242].

Compte tenu de l’importance d’un programme de surveillance des effets cumulatifs pour évaluer l’efficacité des décisions réglementaires, ou leurs répercussions sur l’environnement, et compte tenu des conclusions du rapport de la vérificatrice générale et de la vérification interne d’AINC indiquant que le ministère n’a pas mis en œuvre un tel programme, le Comité recommande :

Recommandation 32

Qu’Affaires indiennes et du Nord Canada élabore immédiatement et mette sur pied un programme de surveillance des effets cumulatifs dans les Territoires du Nord-Ouest. Pour ce faire, le ministère devrait travailler avec les groupes autochtones pour cerner les informations dont auront besoin les conseils de cogestion des Territoires du Nord-Ouest pour la surveillance des effets cumulatifs et fournir un moyen de transmettre ces informations aux gouvernements fédéral et territoriaux, aux conseils de cogestion et aux collectivités autochtones.

8.3 Ententes de transfert des responsabilités, ententes de partage des revenus tirés des ressources naturelles et accords fiscaux

Ottawa doit se présenter à la table de négociation et transférer le contrôle du territoire et de ses ressources aux Canadiens qui y vivent, comme cela s’est fait dans toutes les provinces.

Robert Long, gouvernement du Nunavut

8.3.1   Transfert des responsabilités et partage des revenus tirés des ressources naturelles

Le transfert des responsabilités consiste à céder aux gouvernements territoriaux et autochtones dans le Nord des pouvoirs de type provincial, y compris le contrôle dans des domaines comme la santé et les services sociaux et la réglementation des terres et des ressources. Contrairement aux provinces, le gouvernement fédéral conserve le droit de compétence et de propriété des terres transférées à un gouvernement territorial en vertu d’une entente sur le transfert des responsabilités. Les terres qui appartiennent déjà aux peuples autochtones en vertu d’une entente sur la revendication territoriale globale sont exclues de ce processus de transfert[243].

Le transfert des responsabilités s’accompagne d’une entente de partage des revenus tirés des ressources naturelles, qui figure comme une disposition dans les ententes sur les revendications territoriales globales. Dans le cas des transferts de responsabilités, les ententes de partage des revenus tirés des ressources naturelles établissent comment les revenus provenant de la perception des redevances et des droits découlant de l’extraction des ressources seront partagés entre les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones.

Même si, au fil du temps, le gouvernement fédéral a déjà transféré aux territoires la plupart des pouvoirs de type provincial dans le cadre de diverses ententes sur le transfert des responsabilités, il en va autrement des ressources naturelles non renouvelables comme le pétrole et le gaz. L’état actuel du transfert des responsabilités dans ce domaine varie toutefois d’un territoire du Nord à l’autre.

Pour tous les territoires du Nord, le gouvernement fédéral a circonscrit aux activités côtières des territoires les négociations en matière de transfert des responsabilités et de partage des revenus tirés des ressources naturelles. Les gouvernements territoriaux et autochtones, quant à eux, cherchent à obtenir une part des revenus potentiels découlant de l’exploitation de l’Arctique extracôtier. Pour étayer leur position, les gouvernements territoriaux s’appuient sur les dispositions des ententes de transfert des responsabilités et les gouvernements autochtones, sur la compétence extracôtière qui leur est accordée en vertu des ententes sur les revendications territoriales globales[244]. Selon une récente étude de la Bibliothèque du Parlement, l’Arctique canadien contient environ 25 % des réserves restantes de pétrole brut classique au Canada et 33 % des gisements de gaz naturel du pays[245].

Yukon

Le Yukon est le seul territoire à avoir conclu avec le gouvernement fédéral une entente de transfert des responsabilités concernant les ressources naturelles non renouvelables. En 1998, l’Accord Canada-Yukon sur le pétrole et le gaz prévoyait le transfert de la maîtrise des ressources pétrolières et gazières et la perception des redevances par le gouvernement du Yukon. Le transfert de la totalité des responsabilités, notamment d’autres types de ressources naturelles, tant renouvelables que non renouvelables, s’est terminé en 2003[246].

Grâce au transfert des responsabilités, le Yukon peut établir le régime de redevances pour des ressources naturelles comme le pétrole et le gaz et percevoir les revenus découlant des activités côtières.

Globalement, les dispositions de l’entente de transfert de responsabilités sur le partage des revenus issus des ressources naturelles procurent au gouvernement du Yukon un avantage « fiscal net » n’ayant aucune répercussion sur les transferts fédéraux calculés à l’aide de la formule de financement des territoires (FFT) pour la première tranche de 3 millions de dollars qu’il obtient en redevances annuelles (remarque : la section suivante traite plus amplement de la question)[247].

Sur le plan de la propriété autochtone des ressources naturelles au Yukon, l’Accord-cadre définitif de 1993[248] conclu avec le Conseil des Premières nations du Yukon[249] comprend des dispositions visant les droits fonciers et la gestion des ressources, notamment les droits fonciers sur le sous-sol. L’Accord-cadre établit également la part des redevances sur les ressources minérales que perçoit le gouvernement du Yukon devant être partagée avec les revendicateurs territoriaux autochtones : 50 % pour la première tranche de 2 millions de dollars en redevances annuelles sur les ressources minérales, moins toute redevance reçue par les Premières nations, et 10 % par la suite[250].

Territoires du Nord-Ouest

En l’absence d’entente de transfert des responsabilités avec les Territoires du Nord‑Ouest, le gouvernement fédéral conserve son autorité en matière de gestion et de réglementation des ressources naturelles non renouvelables et de perception des redevances sur ces ressources. Certes, les gouvernements fédéral et territorial et les organismes autochtones ayant conclu des ententes de revendications territoriales ont signé en 2004 l’Accord-cadre relative à la dévolution des terres et des ressources des Territoires du Nord-Ouest, un accord établissant la marche à suivre pour négocier une entente de principe visant le transfert des responsabilités des terres côtières au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, aucune entente définitive n’a encore été conclue[251]. Les principaux éléments de l’Accord-cadre comprennent le transfert du Programme des affaires du Nord d’AINC au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, et possiblement aux gouvernements autochtones et autonomes, le transfert de la propriété et de la gestion des terres aux gouvernements territorial et autochtones ainsi qu’une entente de partage des revenus tirés des ressources naturelles[252].

Les plus récentes dispositions de l’entente de partage des revenus tirés des ressources naturelles que propose le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest comprennent une part de 50 % des redevances sur les ressources (assortie d’un plafonnement qui n’a pas encore été établi), et une part allant jusqu’à 25 % de l’avantage fiscal net issu du partage des revenus tirés de l’exploitation des ressources naturelles à répartir entre les gouvernements autochtones, avec possibilité de revenus additionnels pour appuyer la prestation de programmes de type provincial en vertu de l’autonomie gouvernementale autochtone.

Nunavut

Comme dans le cas des Territoires du Nord-Ouest, aucune entente finale n’a été conclue entre les gouvernements fédéral-territorial et des organismes représentant les Autochtones concernant le transfert de responsabilités sur les terres et les ressources naturelles non renouvelables. Les discussions préliminaires entre le gouvernement fédéral, le gouvernement du Nunavut et des organismes autochtones ont débuté en 2004. Elles portaient principalement sur le transfert de pouvoirs de type provincial concernant la gestion des terres et des ressources au Nunavut. Ces pouvoirs relèvent actuellement d’AINC[253].

Sur le plan du partage des revenus tirés des ressources naturelles, le gouvernement du Nunavut cherche à négocier avec le gouvernement fédéral une entente plus généreuse que celles que celui-ci a conclues avec les autres territoires. Invoquant l’absence d’avantage fiscal net procuré par l’exploitation des ressources naturelles non renouvelables, les projets de mise en valeur au Nunavut étant relativement mineurs, le gouvernement du territoire demande la totalité de la propriété, du contrôle et de la gestion de ses revenus tirés des ressources naturelles, sans qu’il y ait partage des revenus tirés des ressources naturelles ni compensation des transferts au titre de la FFT tant que le territoire n’atteindra pas un niveau de développement convenu[254].

Témoignages sur le transfert des responsabilités

Dans l’ensemble, les témoins se sont dits satisfaits du transfert des responsabilités. Pour nombre d’entre eux, il permet aux économies locales de se développer avec efficience et efficacité. En revanche, les témoins s’entendaient généralement pour dire qu’il faudrait accélérer le processus de transfert dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Par exemple, Harvey Brooks, sous-ministre de l’Expansion économique au gouvernement au Yukon, a déclaré que le transfert des responsabilités devrait être appliqué aux autres territoires comme il l’a été pour le Yukon, car :

[…] au moment où l’entente a été conçue, l’idée privilégiée, c’est qu’il y avait des avantages extraordinaires à tirer de la gestion locale et de l’harmonisation de la réglementation concernant les ressources naturelles. [...] Maintenant, on est tout juste sur le point de saisir cela : oui, nous avons très bien réussi l’harmonisation de la réglementation[255].

Stephen Quin, de la Capstone Mining Corporation, était également favorable à l’application du modèle adopté au Yukon :

Lorsqu’il y a un transfert des responsabilités, on craint souvent que les normes soient relâchées, que les processus ne soient pas suivis et qu’il y ait des raccourcis. Eh bien, le Yukon ne peut pas faire cela. Ottawa a établi des règles en vertu de cette loi sur la marche à suivre, et le Yukon ne peut rien y changer[256].

En outre, les commentaires de Floyd Roland, premier ministre des Territoires du Nord-Ouest, fournissent des éclaircissements sur les avantages du transfert des responsabilités :

Le transfert des responsabilités crée un climat propice pour l’industrie et les investissements en clarifiant les questions de propriété, de gestion et des intervenants à consulter, et à quel moment. Le transfert des responsabilités nécessite de la volonté politique, la volonté d’offrir aux résidents du Nord une part juste des revenus provenant des ressources tirées de leurs terres[257].

Le Comité est d’accord avec les témoins au sujet des avantages du transfert des responsabilités par le contrôle accru des collectivités locales sur la prise de décisions. Par conséquent, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 33

Que le gouvernement du Canada s’engage, de façon prioritaire, à travailler avec les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut et avec les gouvernements autochtones en vue de conclure des ententes de transfert de responsabilités intégrales.

8.3.2   Accords fiscaux et avantage fiscal net

Formule de financement des territoires

Étant donné que les territoires du Nord ont des économies relativement sous‑développées par rapport au reste du Canada, ils dépendent largement du soutien du gouvernement fédéral pour la prestation de services publics à leurs citoyens. La FFT, le principal programme de financement fédéral destiné aux territoires[258], vise à garantir un niveau de services publics comparable à celui des provinces[259].

Selon les plus récentes estimations de Finances Canada, les trois territoires recevront en 2010-2011 un total de 2,7 milliards de dollars au titre de la FFT. De cette somme, le Yukon recevra 653 millions de dollars (soit 62 % de l’ensemble de ses revenus), les Territoires du Nord-Ouest, 920 millions de dollars (soit 68 % de l’ensemble de ses revenus), et le Nunavut, quelque 1,1 milliard de dollars (soit 85 % de l’ensemble de ses revenus).

Tableau 8.2 : FFT et revenus des territoires, 2010-2011

Source : Les calculs ont été réalisés à l’aide des données du Conference Board du Canada publiées dans Territorial Outlook, juillet 2010. Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

1.     Comprend le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, ainsi que le soutien visant la formation pour le marché du travail, les infrastructures et la réduction des temps d’attente pour les soins de santé.

Selon Finances Canada, chaque subvention versée à chacun des territoires au titre de la FFT repose sur la différence entre une approximation de leurs besoins en dépenses, appelés « base de dépenses brutes », et la mesure de leur capacité à générer des revenus autonomes[260], à l’exclusion des revenus tirés des ressources naturelles. La figure 8.2 illustre ce mécanisme.

Figure 8.2 : Modalités de la subvention au titre de la FFT

Source : Les calculs ont été réalisés à l’aide des données du Conference Board du Canada publiées dans Territorial Outlook, juillet 2010.

Par habitant, le Nunavut est le territoire qui reçoit de loin les plus importantes subventions au titre de la FFT, car on estime que ses dépenses brutes par rapport à sa capacité à générer des revenus (capacité fiscale), hors revenus tirés des ressources naturelles, sont plus élevées que dans les autres territoires.

Il importe de noter que le calcul de la subvention au titre de la FFT ne repose pas sur les dépenses et les revenus réels. Plutôt, la base de dépenses brutes est une estimation de Finances Canada du financement nécessaire pour appuyer les programmes territoriaux; la capacité à générer des revenus (capacité fiscale) est une mesure des revenus qui pourraient être produits si chaque territoire appliquait des taux d’imposition comparables à ceux des provinces.

Le fait que le calcul de la subvention au titre de la FFT repose sur une approximation des besoins en dépenses des territoires plutôt que sur les besoins réels posait un problème pour certains témoins. Comme l’indiquait Elisapee Sheutiapik, mairesse d’Iqaluit et présidente de l’Association des municipalités du Nunavut :

Dans le mémoire qu’elle a présenté au Groupe d’experts sur la péréquation et la formule de financement des territoires, l’AMN a souligné que les besoins en dépenses à combler dans la formule de financement des territoires ne se mesurent pas uniquement en chiffres dans les livres comptables [...] Dans son rapport, le Groupe d’experts citait de nombreux exemples montrant à quel point le Nunavut est dans une situation encore plus difficile [en raison de] problèmes [de] pauvreté [qu’on ne rencontre pas] dans les deux autres territoires, et disait qu’un rajustement de la FFT ne saurait suffire à compenser les lacunes aux chapitres des programmes, des services et de l’infrastructure au Nunavut[261].

Compte tenu de l’information disponible sur le mécanisme de subvention au titre de la FFT, et en raison des conditions de vie relativement mauvaises dans le Nord (en particulier au Nunavut) démontrées dans le présent rapport, le Comité est d’accord avec M^me Sheutiapik et le Groupe d’experts pour ce qui est des besoins en dépenses. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 34:

Que le gouvernement du Canada recherche des techniques plus rigoureuses pour évaluer les besoins en dépenses aux fins du calcul de la subvention au titre de la formule de financement des territoires, ce qui comprend des mesures du niveau de vie relatif dans les territoires, avant la prochaine révision du programme de formule de financement des territoires en 2012.

Avantage fiscal net et transfert des responsabilités en matière de revenus tirés des ressources naturelles

Afin d’inciter les gouvernements territoriaux à accroître leurs revenus autonomes et à développer leur économie, comme l’énonce Finances Canada, le calcul de la subvention au titre de la FFT exclut 70 % de la capacité mesurée des territoires à générer des revenus[262]. Cela veut dire que pour chaque dollar d’accroissement du revenu potentiel, la subvention au titre de la FFT diminue de 70 cents, laissant un gain de 30 cents au territoire.

Les gouvernements territoriaux contestent le fait que le gouvernement fédéral récupère la subvention au titre de la FFT à mesure qu’un territoire augmente sa capacité à produire des revenus. Au Nunavut, comme il a été mentionné précédemment, afin de stimuler de façon significative le développement économique, le gouvernement demande à conserver, dans un premier temps, la totalité de sa subvention au titre de la FFT puisqu’il ne fait que commencer à augmenter sa capacité à générer des revenus grâce au processus de transfert des responsabilités.

Cette question est liée au concept d’avantage fiscal net, la mesure dans laquelle les revenus tirés des ressources naturelles des territoires résultant du transfert des responsabilités sont compensés par des réductions à la subvention au titre de la FFT. Pour l’entente de transfert des responsabilités conclue avec le Yukon, par exemple, le gouvernement fédéral peut récupérer la subvention dès que le territoire commence à percevoir des revenus pétroliers et gaziers qui dépassent les 3 millions de dollars par an. Le taux de récupération augmente progressivement, soit de 60 % à 80 %, ce qui réduit substantiellement l’avantage fiscal net lié à l’exploitation pétrolière et gazière du Yukon. Pour les autres ressources naturelles, qui ont fait l’objet d’un transfert de responsabilités avant l’Accord-cadre conclu en 2003, la clause de récupération est plus restrictive, car elle réduit la subvention au titre de la FFT d’une somme équivalente aux revenus annuels dès qu’ils excèdent 3 millions de dollars. Cela signifie que l’exploitation de ces autres ressources naturelles ne procure pour ainsi dire aucun avantage fiscal net dès que les revenus dépassent 3 millions de dollars par année[263].

Étant donné que les ententes sur les revendications territoriales globales autochtones comprennent des dispositions sur le partage des revenus tirés des ressources naturelles territoriales, la clause de récupération de la FFT a également des répercussions sur les revenus potentiels. Les Territoires du Nord‑Ouest et le Nunavut seront également concernés si le gouvernement fédéral refuse d’assouplir les restrictions au cours des négociations. De nombreux témoins ont soulevé la question devant le Comité. Comme l’a déclaré Robert Holmes, du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources du gouvernement du Yukon :

Sur les 3 millions de dollars qu’il peut garder, le Yukon doit en verser une part aux Premières nations. Cette structure crée un problème dans le sens où le Yukon ne peut soutenir la capacité pour les Premières nations de participer aux examens réglementaires ni bonifier leurs occasions en ce qui concerne la gestion des ressources[264].

Compte tenu de l’effet dissuasif qu’aurait le processus de transfert des responsabilités, sur le développement économique, en raison de la clause de récupération visant la subvention au titre de la FFT, le Comité est d’avis que les gouvernements fédéral, territoriaux et autochtones doivent rouvrir les pourparlers. Par conséquent, le Comité fait la recommandation suivante :

Recommandation 35:

Que le gouvernement du Canada continue de travailler avec les gouvernements territoriaux afin d’améliorer les clauses de récupération de la formule de financement des territoires et de favoriser davantage le développement économique.