INTRODUCTION

Dans son discours du Trône de juin 2011, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de faire appel « à un large éventail d’intervenants pour la création d’un plan de conservation national afin de promouvoir [ses] objectifs en matière de conservation et de permettre à tous les Canadiens de mieux communier avec la nature[1] ». Le 31 janvier 2012, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le « Comité ») a adopté une motion qui portait sur le lancement d’une étude visant à présenter des recommandations au ministre de l’Environnement concernant l’élaboration d’un plan de conservation national (le « Plan »)[2].

Au commencement de l’étude, en mars 2012, le Comité a diffusé un communiqué de presse dans lequel il invitait les parties intéressées à exprimer leurs commentaires sur les différents éléments qui devaient former le Plan, c’est-à-dire la finalité, les objectifs, les lignes directrices, les priorités en matière de conservation et de mise en œuvre ainsi que le processus de consultation. Le Comité a entendu 56 témoins et reçu plus de 20 mémoires provenant d’autres intervenants. En outre, le Comité s’est rendu en Colombie-Britannique, en Alberta et en Nouvelle-Écosse, en mai, où il a visité plusieurs sites de conservation et entendu plus d'une vingtaine de particuliers et de groupes de ces régions. Parmi les témoins et autres intervenants, mentionnons la participation de groupes de conservation, de groupes autochtones, de chasseurs et pêcheurs à la ligne, de représentants de l’industrie, de propriétaires fonciers, d’agriculteurs, d’activistes communautaires, de scientifiques et de particuliers. Le Comité remercie tous ceux qui ont contribué à son étude.

Les membres du Comité sont heureux de pouvoir fournir les réflexions suivantes au ministre de l’Environnement afin de l’appuyer dans l’élaboration d’un Plan, travail qui se fera en collaboration avec tous les Canadiens.

FINALITÉ DU PLAN DE CONSERVATION NATIONAL

La finalité du Plan devrait être de protéger les espaces naturels du Canada, former des liens entre les Canadiens et la nature et de restaurer les écosystèmes dégradés. De nombreux témoins ont proposé des objectifs globaux pour le Plan, qu’on peut résumer ainsi : protection, connexion, rétablissement et mobilisation des Canadiens[3].La « protection », c’est terminer le réseau canadien d’aires terrestres et marines protégées. La « connexion » , c’est intégrer les aires protégées aux terres et aux plans d’eau exploités et gérés de façon durable. Le « rétablissement » concerne les écosystèmes dégradés et les espèces en péril. La « mobilisation des Canadiens » fait référence à un large éventail de Canadiens qui travaillent ensemble à l’intendance de la nature et à la sensibilisation.

Les intervenants ont rappelé au Comité les principaux bienfaits de la conservation de l’environnement : la protection de la biodiversité et les services des écosystèmes, qui ont une incidence sur la santé humaine et le mieux-être. La qualité de l’air et de l’eau, l’alimentation et la prospérité dépendent toutes du maintien d’écosystèmes en santé, qui fonctionnent bien[4].

La « conservation » est au cœur même du Plan. Le Comité a pris connaissance de différentes façons possibles de définir la conservation[5]. La Fédération des pêcheurs et des chasseurs de l’Ontario a proposé une définition qui touche plusieurs points importants : « La conservation est la protection, l’utilisation et la gestion des ressources naturelles de manière à offrir le plus de bienfaits durables possibles aux générations de Canadiens actuelles et futures[6]. »

Une autre définition proposée concerne la protection des écosystèmes afin de protéger les biens et services écologiques, comme la cueillette de nourriture commerciale, récréative et de subsistance, la lutte contre les inondations et la sécheresse, la filtration des sédiments, le cycle des éléments nutritifs, le contrôle de l’érosion et la régulation du climat[7]. Dans ce cas, la « protection » dépend des décisions prises à l’égard de l’utilisation de ressources non renouvelables dans la vie quotidienne des Canadiens, notamment le transport, le chauffage et l’alimentation[8]. Selon ce qu’ont indiqué d’autres participants, la protection des ressources naturelles ou des écosystèmes comprend la protection ou le rétablissement des écosystèmes, de la biodiversité et des habitats. Plusieurs témoins ont donné à entendre que la « conservation » pouvait aussi comprendre la création de nouveaux habitats ou l’amélioration des habitats actuels.

« En plus de conserver, il nous faut maintenant restaurer et créer des habitats naturels dans nos fermes, ranchs, villes, quartiers, édifices commerciaux, cours et toits[9]. »

Bref, le Comité propose d’inclure dans la définition de conservation, qui sera adoptée en fin de compte pour le Plan, la protection des ressources naturelles (dont la définition inclut les biens et services écologiques, par exemple, la lutte contre les inondations par la protection des milieux humides) et des écosystèmes et d’intégrer la notion d’utilisation durable ainsi que les territoires exploités.

Un Plan devrait soutenir clairement une vision de conservation nationale bien ciblée et propre à mobiliser les Canadiens[10] et faciliter les mesures de conservation et les partenariats nécessaires à l’atteinte des objectifs de conservation[11]. Le Plan devrait servir de cadre ou de ressource pour coordonner, orienter et éclairer les nombreuses activités de conservation que les Canadiens entreprennent déjà partout au Canada. On estime que le Plan pourrait établir un lien entre ces activités et les harmoniser[12].

Le défi consiste à inspirer, à coordonner, à éclairer et à appuyer les personnes et les groupes qui sont les mieux placés pour faire progresser la conservation au Canada : les propriétaires fonciers, y compris les agriculteurs; les dirigeants de l’industrie des ressources et d’autres industries; les groupes autochtones; les collectivités; les organisations vouées à la conservation; les pêcheurs à la ligne et les chasseurs; les amateurs de plein air; les scientifiques, les organisations non gouvernementales et tous les Canadiens qui aiment la nature et la faune. Un des éléments fondamentaux du Plan consistera à offrir aux Canadiens une vision inspirante en matière de conservation et à leur donner les moyens de la réaliser.

« Une telle vision offrira une tribune aux Canadiens leur permettant de se regrouper, de former une communauté qui souhaite s’attaquer ensemble aux tâches importantes qui les attendent et d’en tirer une grande fierté. Elle viendra aussi appuyer la nécessité d’élaborer un plan de conservation national (PCN) afin de transformer les gestes des gens en retombées tangibles et d’aider le Canada à se positionner en tant que chef de file mondial de la conservation[13]. »

Pour y parvenir, il faudra renforcer la communication et la collaboration entre les parties concernées. De plus, la coordination s’impose entre les ministères et les organismes fédéraux de même qu’entre les différents ordres de gouvernement (fédéral, provinciaux, territoriaux, municipaux et autochtones). Les partenariats et le partage des ressources devraient produire des synergies et des économies d’échelle. Au niveau local, il convient de développer les capacités à l’aide des fonds gouvernementaux engagés suscitant des efforts et des fonds supplémentaires auprès de l’industrie, du milieu universitaire et des bénévoles, entre autres. Il faudra aussi mettre en commun les meilleures données scientifiques existantes et s’en servir pour la prise de décisions et la mise en œuvre. Bref, le Plan devrait inspirer et mobiliser les Canadiens, les amener à travailler ensemble et utiliser le mieux possible les ressources collectives afin de permettre la réalisation de la vision commune en matière de conservation.

LIGNES DIRECTRICES DU PLAN DE CONSERVATION NATIONAL

Il serait bon de définir les lignes directrices du Plan dès le début du travail d’élaboration et d’utiliser ces lignes directrices pour évaluer, justifier ou rejeter les priorités et les objectifs de conservation proposés, de même que les pistes d’action proposées.

Les témoins et d’autres parties prenantes ont présenté au Comité des dizaines de suggestions concernant les lignes directrices à adopter pour le Plan. Parmi toutes les idées soulevées, on a pu dégager sept grandes lignes directrices qui étaient, en général, appuyées par la majeure partie des témoins qui se sont exprimés à ce sujet. Selon ces lignes directrices, présentées ci-dessous sans ordre particulier, le Plan devrait :

• mettre l’accent sur la conservation en plus de la préservation;
• faire en sorte que le Canada soit, pour les autres pays, une source de pratiques exemplaires en matière de conservation;
• tenir compte à la fois de facteurs environnementaux et de facteurs économiques;
• être fondé sur les meilleures connaissances et données scientifiques existantes;
• mettre à profit différents outils de mise en œuvre, par exemple des lois et des mesures incitatives, et s’appuyer sur les efforts de conservation déjà entrepris afin d’être réalisable;
• être souple et s’échelonner sur le long terme;
• rapprocher les Canadiens de la nature.

A. Le Plan de conservation national devrait mettre l’accent sur la conservation en plus de la préservation

Plusieurs témoins ont rappelé la différence entre la conservation et la préservation. Ils ont recommandé au Canada de ne pas se cantonner dans l’idée de « protéger le milieu sauvage à tout prix[14] », mais plutôt d’adopter le principe de la « conservation », qui permet l’utilisation durable des terres et de l’eau dans une certaine mesure.

« Les écosystèmes d’aujourd’hui sont dynamiques, complexes et inextricablement liés aux procédés industriels. Nous ne pouvons donc pas nous permettre de les laisser tranquilles[15]. »

Par « utilisation durable », on entend une variété d’activités qui sont autorisées dans des secteurs différents, selon les besoins environnementaux et économiques applicables, par exemple : randonnée, pêche, extraction des ressources, agriculture ou urbanisation, chaque activité étant limitée au secteur qui convient. La préservation, à savoir la protection des espèces en péril et des aires particulièrement importantes pour la biodiversité et les services écologiques, jouera un rôle important dans le Plan. Cependant, comme le Comité l’a appris, même Parcs Canada tente des expériences; l’agence utilise certaines zones du parc national des Prairies comme terres de pâturage afin de restaurer la biodiversité dans le parc. Les activités du genre peuvent s’inscrire dans le cadre du Plan tant qu’elles sont menées de façon responsable et durable et qu’elles maximisent les bienfaits environnementaux et les retombées économiques pour les générations actuelles et futures.

Le Plan du Canada devrait donner des résultats de conservation concrets et mesurables. Ces résultats devraient comprendre l’amélioration de la qualité de l’eau, la conservation de la faune, l’amélioration des bassins hydrographiques et l’augmentation des stocks de poissons, entre autres. Des millions de Canadiens pratiquent la chasse, la pêche, le piégeage et l’agriculture et/ou dépendent de la récolte ou de l’extraction de ressources naturelles. Le Plan doit reconnaître et appuyer le concept d’utilisation durable du poisson, de la faune, du sol et des autres ressources naturelles.

B. Le Plan de conservation national devrait faire en sorte que le Canada soit, pour les autres pays, une source de pratiques exemplaires en matière de conservation

Le Canada devrait être un chef de file international de l’élaboration et de la mise en œuvre de pratiques exemplaires en matière de conservation. En mettant en œuvre « les normes les plus rigoureuses au monde quant à l’utilisation durable des ressources naturelles » sur les zones terrestres et marines du pays qui ne font pas partie officiellement des aires protégées, le Canada deviendrait « un des chefs de file de l’économie mondiale "verte" axée sur les ressources[16]. » Un témoin a dit que le Canada devait occuper « le podium mondial, pour ainsi dire, au chapitre des eaux et terres conservées[17]. »

Le « monde nous envie[18] » : nos écosystèmes terrestres et marins sont représentatifs mondialement. Par conséquent, le Comité estime que le Canada a la responsabilité d’être un chef de file mondial de l’élaboration et de la mise en œuvre de pratiques exemplaires en matière de conservation et d’intendance. De tels efforts protégeront non seulement la beauté du Canada, la biodiversité et la santé des écosystèmes dont nous dépendons tous, mais ils favoriseront aussi l’augmentation de l’activité touristique et aideront à faire connaître, au pays et à l’étranger, les ressources et les produits canadiens comme étant « verts et responsables[19] ». La nature fait partie de l’image de marque du Canada.

C. Le Plan de conservation national devrait tenir compte à la fois de facteurs environnementaux et de facteurs économiques

De nombreux témoins ont souligné l’importance des partenariats. Il s’agissait la plupart du temps de partenariats entre des groupes et des personnes, mais dans le contexte du Plan, on pourrait aussi parler de partenariats entre l’environnement et l’économie.

À ses débuts, le mouvement de la conservation visait la protection de certaines populations fauniques pour les besoins de la chasse et la bonne gestion des ressources naturelles. On reconnaît dorénavant que la nature rend aussi un grand nombre de services précieux, comme la purification de l’air et de l’eau, la séquestration de carbone ainsi que la protection contre les inondations. Ensemble, ces ressources et ces services naturels constituent ce qu’on peut appeler le capital naturel du Canada[20].

La conservation du capital naturel présente des avantages clairs sur le plan économique : elle réduit les besoins pour certains types d’infrastructures, diminue le coût de la dépollution environnementale, favorise le tourisme et aide à faire connaître internationalement les produits canadiens comme étant verts ou fabriqués de façon responsable[21]. Les activités de conservation peuvent créer de nombreuses possibilités d’emploi dans l’économie « verte », souvent dans les régions rurales et éloignées[22]. Selon un témoin, chaque million de dollars investi dans le rétablissement et l’intendance écologiques crée 22 emplois, comparativement à trois emplois lorsque cette somme est investie dans l’infrastructure grise[23]. La conservation du capital naturel n’est donc pas seulement essentielle pour l’environnement; elle est aussi importante pour l’économie. Les témoins ont souligné ce point à maintes reprises.

Un témoin a indiqué que le développement peut avoir une incidence sur les services écologiques. L’inverse est aussi vrai — les activités de conservation peuvent aussi avoir des répercussions sur l’économie. Un Plan devrait reconnaître ces deux principes et s’efforcer de trouver un juste équilibre entre les deux.

Trop souvent, cependant, le développement économique et la protection de l’environnement semblent s’opposer. C’est ce que ressentent notamment ceux qui doivent porter le fardeau de la conservation au profit des autres. Des propriétaires fonciers ont dit au Comité, par exemple, que gérer leurs terres selon des principes plus écologiques pourrait nuire à leurs résultats financiers[24]. Ils se demandent pourquoi ils devraient personnellement faire les frais des avantages dont jouit toute la société.

À l’inverse, on pourrait donner l’exemple d’une activité industrielle qui ne comprend pas de mesures correctives suffisantes, qui produit des avantages économiques à court terme, mais qui entraîne des responsabilités environnementales[25].

Ni l’un, ni l’autre de ces types de situation ne produit de résultats optimaux pour l’environnement et l’économie. On veillera donc à les éviter en utilisant les outils qui conviennent, par exemple les incitatifs qui encouragent les agriculteurs à gérer leurs terres de façon responsable, ainsi que des outils de politique qui atténuent les répercussions environnementales et encouragent les activités de conservation. Pour assurer la bonne mise en œuvre du Plan, on prendra soin d’employer les bons outils dans les bonnes situations afin d’assurer une répartition équitable des avantages et des obligations sur les plans environnemental et économique. C’est ainsi qu’on obtiendra les meilleurs résultats environnementaux et économiques possibles[26].

D. Le Plan de conservation national doit reposer sur les meilleures connaissances et données scientifiques existantes

Les décisions en matière de conservation, un thème récurrent des témoignages, devraient se fonder sur des connaissances scientifiques. Évidemment, les scientifiques qui ont témoigné ont fait remarquer que la science devrait faire partie intégrante des efforts de conservation[27]. Bien que le Comité appuie fortement l’idée que le Plan soit fondé sur les faits scientifiques, il constate par ailleurs que les connaissances en matière de conservation ne sont pas l’apanage des scientifiques. Il est ressorti des témoignages, et en particulier des visites sur les lieux, que les connaissances autochtones ancestrales[28], la « science citoyenne » et le savoir communautaire devraient aussi être pris en compte. Le défi consistera à regrouper toute l’information dans un format utile pour éclairer la prise de décision. Au moins un témoin a proposé d’utiliser Internet, ou plus précisément un logiciel Wiki, pour mettre en commun les connaissances et l’information relatives au Plan à l’échelle du pays[29]. Le Comité manifeste un vif intérêt pour cette solution.

E. Le Plan de conservation national doit être réalisable

Le Comité a déjà établi que le Plan devait faire du Canada un chef de file mondial de l’élaboration et de la mise en œuvre de pratiques exemplaires en matière de conservation. Pour atteindre cet objectif ambitieux, il faudra miser sur des stratégies réalisables. On devra recourir à une panoplie d’outils, mais il sera tout aussi important de s’engager à les utiliser dans les circonstances appropriées. Enfin, le Plan devra s’appuyer sur les bases solides établies par les programmes, les réseaux et les efforts de conservation existants.

Le gouvernement fédéral a divers outils à sa disposition, dont des mesures financières incitatives et dissuasives, des règlements ainsi que des recherches et des connaissances scientifiques. Le Plan sera d’envergure nationale et aura un objectif ambitieux, mais les efforts pour le réaliser se déploieront à l’échelle régionale et mettront à contribution des gens ayant des opinions diverses. Le gouvernement doit montrer qu’il est prêt à travailler avec tous les Canadiens et qu’il est déterminé à utiliser les bons outils dans les bonnes situations pour que les efforts de conservation rapportent. La collaboration n’est pas une option, mais une nécessité, et le gouvernement doit la favoriser et l’appuyer[30].

Les programmes déjà en place, comme le Programme des dons écologiques et la planification de ferme agroenvironnementale, pour n’en nommer que deux, devraient être évalués et, le cas échéant, appliqués à plus grande échelle. De nouveaux outils pourraient également s’avérer nécessaires dans certaines circonstances; pensons notamment aux mécanismes du marché applicables aux terres privées[31].

Par ailleurs, pour être réalisable, le Plan ne devrait pas partir de zéro ou « réinventer la roue », comme l’ont dit de nombreux intervenants[32]. Il devrait s’appuyer sur les bases solides établies par les programmes et les réseaux de conservation existants et les efforts déjà déployés par les centaines de milliers de Canadiens qui s’activent dans ce domaine. Le Comité a visité des sites de conservation maintenus par diverses organisations sur l’île de Vancouver, au nord de Calgary et dans la région d’Halifax, et a été impressionné par le dévouement et la détermination des nombreux participants à ces initiatives, qui proviennent de tous les horizons et de tous les secteurs. Les témoins ont décrit bien d’autres programmes et initiatives en cours, dont le Plan nord‑américain de gestion de la sauvagine, l’Entente sur la forêt boréale canadienne, le Plan Nord du Québec, Faune et flore du pays, le Plan d’assainissement des Grands Lacs, les Earth Rangers, la Campagne sur les espèces en péril, le Programme de conservation des zones naturelles, la stratégie du Réseau canadien de la nature et l’Accord pour la protection des espèces en péril.

Le Plan doit soutenir ces initiatives, leur donner plus d’ampleur et faire en sorte qu’elles aident à concrétiser la vision adoptée. De plus, non seulement les pratiques exemplaires découlant de l’expérience internationale[33] contribueraient à rendre le Plan réalisable, mais elles s’avéreront aussi nécessaires pour que le Canada devienne un chef de file mondial en matière de conservation.

Pour ce faire, le Plan devrait favoriser l’utilisation de mécanismes permettant de tenir l’inventaire des activités de conservation et des pratiques exemplaires à l’échelle du pays, de mesurer leur efficacité ou de les transférer à d’autres administrations, selon les besoins.

Le Plan devrait aussi tenir compte du fait qu’il faut pouvoir compter sur les systèmes de gestion de données et d’établissement de rapports nécessaires pour tirer parti des pratiques exemplaires et mettre en œuvre les mécanismes d’intervention.

F. Le Plan de conservation national devrait être souple et s’échelonner sur le long terme

Le changement est une réalité indéniable de la nature, qu’il soit le résultat des cycles naturels ou de l’activité humaine. Le Canada doit prendre des mesures de conservation pour contribuer à la lutte contre les changements climatiques, renforcer la résilience des écosystèmes canadiens afin qu’ils s’adaptent[34] et entreprendre de nouvelles recherches afin d’aider les Canadiens à s’adapter à un monde en plein changement[35]. Mais les technologies, les connaissances environnementales et les pratiques exemplaires changent et s’améliorent avec le temps elles aussi. Le Plan ne doit donc pas être un document statique dans un monde en évolution. Il doit être conçu pour être souple.

« Le [Plan] devrait être un cadre axé sur l’action encourageant la recherche de nouvelles connaissances et l’adaptation en fonction de ces dernières. Il devrait inclure des plans clairs de mise en œuvre et un engagement à atteindre des résultats mesurables circonscrits dans le temps. Dans un environnement qui change constamment, il est nécessaire de repenser les approches traditionnelles en matière de conservation. Il sera très important de gérer en fonction de l’incertitude, ce qui signifie qu’il faudra appliquer plus rigoureusement les approches de gestion des risques et de gestion adaptative[36]. »

En outre, le Plan doit s’échelonner sur le long terme. L’activité humaine peut perturber des milieux qu’il est plus tard possible de remettre en état[37]. Toutefois, dans certains cas, les résultats du travail de remise en état peuvent prendre des dizaines d’années avant d’apparaître. Comme l’a signalé un témoin, la conservation est un travail qui exige beaucoup de patience[38]. La santé environnementale et économique doit être envisagée sur le long terme. Pour cette raison, le Plan doit être mis en œuvre à long terme, et l’engagement du gouvernement à concrétiser sa vision doit également reposer sur le long terme.

G. Le Plan de conservation national devrait rapprocher les Canadiens de la nature

Pour qu’il puisse porter des fruits, la portée et le mandat du Plan devront mobiliser le plus grand nombre de Canadiens possible. On a tout particulièrement rappelé à maintes reprises au Comité que les populations urbaines du pays, qui augmentent rapidement, perdent de plus en plus le lien qui les unit à l’environnement naturel. Certains ont parlé de « trouble déficitaire de la nature ». Le Plan devrait comporter des activités qui visent expressément à rapprocher les Canadiens de la nature et qui misent sur de nombreuses organisations locales résolues à y arriver.

« [L]es Canadiens doivent absolument renforcer leur lien avec la nature, ce qui passe par l’engagement citoyen. Il ne s’agit pas ici d’un simple travail de communication. Partout au Canada, l’éducation et la participation des citoyens à des activités axées sur la nature doivent faire partie intégrante du plan[39]. »

Il est donc clair que, pour que les efforts de conservation s’avèrent efficaces, le Plan doit mobiliser un large éventail de Canadiens, les sensibiliser à la nécessité de participer à des activités de conservation et les rallier autour du désir de conserver l’extraordinaire patrimoine naturel du Canada. À cet égard, bon nombre de parties prenantes ont proposé de cibler plus particulièrement les enfants, les citadins et les néo-Canadiens. Si on sensibilise les Canadiens et si on leur donne l’occasion de faire « l’expérience de leur patrimoine naturel, ils pourront mieux comprendre les avantages de la conservation et les besoins en matière de conservation et feront augmenter le nombre des défenseurs de la conservation. De telles habitudes amélioreront la santé des Canadiens[40] ». Le lien entre la santé et le bien-être de l’être humain et la nature était récurrent[41].

H. Autres principes

Autres principes devant être pris en compte dans le Plan :

• reconnaître la contribution de tous les partenaires et intervenants;
• déterminer et communiquer entre les régions les pratiques exemplaires en matière de conservation;
• optimiser les avantages de la conservation découlant de l’utilisation des outils et des ressources disponibles;
• chercher à obtenir des résultats et des effets de conservation mesurables et veiller à ce que les rapports sur la surveillance, l’évaluation et le rendement soient compris dans la portée du Plan;
• encourager l’adoption d’une grande variété d’activités et de pratiques de conservation;
• encourager la participation générale de larges échantillons représentatifs des communautés à l’échelle du pays;
• veiller à ce que l’investissement dans les efforts de conservation donne des résultats de conservation mesurables;
• veiller à ce que la clarté et la constance quant à la finalité, la fonction et l’organisation du Plan soient manifestes dans toute sa portée, y compris la clarté des principaux éléments de responsabilité;
• encourager la collaboration entre l’industrie et les organisations non gouvernementales dans l’exécution des activités de conservation et les consultations;
• veiller à ce que le Plan n’ajoute pas un fardeau administratif aux activités de conservation, mais à ce qu’il les améliore et les favorise.

OBJECTIFS DU PLAN DE CONSERVATION NATIONAL

Les objectifs du Plan devraient reposer sur la finalité et les lignes directrices établies. On ne saurait trop insister sur l’importance des objectifs. Faute d’objectifs, et faute d’engagement à les atteindre, le Plan ne servirait à rien[42]. On a insisté sur ce point lors de la visite à Olds College, où les résultats précis sont un élément essentiel
du succès.

« Si vous ne savez pas où vous allez, toutes les routes vous y mèneront[43]. »

Plusieurs témoins ont indiqué que le Plan pourrait prévoir la manière dont des objectifs utiles peuvent être ciblés et utilisés[44]. D’autres témoins ont avancé que la plupart des objectifs, sinon la totalité, devaient être mesurables, et qu’il fallait surveiller les facteurs environnementaux afin de déterminer si les objectifs sont atteints. La mesurabilité est essentielle pour deux des lignes directrices énoncées ci-dessus : veiller à ce que le Plan soit réalisable — c’est-à-dire que les bons outils soient utilisés dans les bonnes situations — et qu’il ait la souplesse nécessaire pour s’adapter au changement.

D’autres témoins ont proposé des objectifs plus précis. Comme il s’agit d’un plan national lancé par le gouvernement fédéral, un grand nombre de parties prenantes ont indiqué que le Plan devrait viser le respect des engagements de conservation déjà pris à l’échelle nationale et internationale.

À l’échelle nationale, dans le cadre de la Stratégie fédérale de développement durable, le gouvernement du Canada a fixé les objectifs suivants pour la protection des milieux naturels :

• Conservation de la faune : Maintenir ou rétablir les populations fauniques à des niveaux sains.
• Conservation et protection des écosystèmes et habitats : Conserver des écosystèmes productifs et résilients ayant la capacité de se rétablir et de s’adapter; et protéger les zones de façon à ce qu’elles ne soient pas altérées pour les générations actuelles et futures.
• Ressources biologiques : Production et consommation durables des ressources biologiques en respectant les limites des écosystèmes[45].

Les cibles, ou les échéanciers pour les fixer, ont été établis conformément à ces objectifs, dont certains se mesurent plus facilement que d’autres[46]. Des intervenants ont proposé, pour le Plan, des objectifs qui cadrent bien avec ceux de la Stratégie, notamment ceux qui favorisent l’utilisation durable des ressources[47], qui protègent les espèces en péril[48] et qui améliorent la gestion des pêches[49]. En outre, certains intervenants ont avancé que des cibles sur la quantité et la qualité de l’eau[50] devraient être prises en compte dans le cadre du Plan. De tels objectifs et cibles sont aussi décrits dans la Stratégie fédérale de développement durable.

Outre les objectifs et cibles fixés dans la Stratégie, les lois prévoient d’autres engagements nationaux, comme l’établissement de programmes de rétablissement (qui définissent l’habitat essentiel) et de plans d’action aux termes de la Loi sur les espèces en péril. Les lois canadiennes exigent aussi le respect des droits ancestraux et issus de traités, ce qui peut supposer le maintien d’écosystèmes sains pour que les Autochtones soient en mesure d’exercer leurs droits.

Puisqu’il existe déjà une Stratégie fédérale de développement durable et d’autres engagements fédéraux, leur respect pourrait faire partie des objectifs du Plan. Cela n’empêche pas le fédéral de prendre d’autres engagements qui peuvent améliorer les engagements actuels.

Le Plan pourrait aussi comprendre d’autres objectifs, dont favoriser la mise en œuvre des mandats actuels du gouvernement du Canada en matière de conservation, définir des priorités nationales de conservation et établir un cadre facilitant la coordination avec de nombreux partenaires et intervenants dans le domaine de la conservation.

Le Canada a pris un certain nombre d’engagements à l’échelle internationale relativement à la conservation de l’environnement. À titre d’exemple, dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, le Canada s’est engagé à respecter 20 objectifs regroupés en cinq buts stratégiques (les objectifs d’Aichi)[51]. Des participants ont maintes fois proposé les objectifs d’Aichi comme cibles minimales pour le Plan. Tous ces objectifs pourraient faire partie du Plan, mais l’objectif 11 a été cité le plus souvent :

D’ici à 2020, au moins 17 % des zones terrestres et d’eaux intérieures et 10 % des zones marines et côtières, y compris les zones qui sont particulièrement importantes pour la diversité biologique et les services fournis par les écosystèmes, sont conservées au moyen de réseaux écologiquement représentatifs et bien reliés d’aires protégées gérées efficacement et équitablement et d’autres mesures de conservation effectives par zone, et intégrées dans l’ensemble du paysage terrestre et marin.

PRIORITÉS DE CONSERVATION D’UN PLAN NATIONAL DE CONSERVATION

Le Comité a demandé aux parties prenantes d’établir leurs priorités en matière de conservation en vue de l’élaboration du Plan. Divers points de vue ont été exprimés, mais il est possible de regrouper les priorités en trois catégories : les zones sur lesquelles les efforts de conservation devraient être centrés, les aires qui devraient être prioritaires et le moment où les priorités devraient être établies.

A. Les zones sur lesquelles les efforts de conservation devraient être centrés

Les participants ont parlé de deux zones importantes sur lesquelles les efforts de conservation devraient être centrés : les aires protégées et les territoires exploités.

Les aires protégées, terrestres et marines, comprennent notamment les parcs nationaux et les aires marines nationales de conservation. Selon bon nombre de témoins, le Canada devrait s’empresser de terminer la mise en place d’un réseau complet de zones d’habitats fauniques protégés dans toutes les régions, réseau sur lequel reposerait le Plan[52]. On a proposé de s’inspirer de la stratégie relative aux aires protégées des Territoires du Nord-Ouest pour la création d’aires protégées[53].

Beaucoup d’autres témoins ont souligné l’importance de centrer les efforts sur les territoires exploités. Cependant, il n’existe aucune définition de « territoire exploité ». Selon ce que comprend le Comité, il s’agit de terrains, y compris les aires marines, exploités pour la production de biens et services pour les besoins humains. Sont donc incluses les terres publiques, qui représentent une plus grande superficie, et les terres de particuliers qui, bien qu’elles représentent une plus petite superficie, sont habituellement exploitées de manière plus intensive. Cela va des régions éloignées où on fait de l’exploitation forestière, de la pêche, de la chasse, du piégeage ou de l’extraction des ressources, aux régions rurales où se pratique l’agriculture, en passant par les régions urbaines et les zones bâties où se sont installées des industries et où il y a une forte densité d’habitations humaines[54].

« Les initiatives de conservation doivent focaliser sur la protection et la restauration des ressources naturelles à l’intérieur de ces écopaysages, y compris l’utilisation des terres à des fins agricoles et urbaines et pour l’extraction de ressources. L’élaboration de programmes de conservation pour ces paysages permettra d’atténuer les répercussions environnementales des activités supposant l’utilisation de terres et favorisera du même souffle une qualité de vie intégrant une solide économie, de bons emplois et des milieux de vie sains et dynamiques[55]. »

Il importe, pour de nombreuses raisons, de s’intéresser particulièrement aux territoires exploités. En effet, ils représentent la majorité des terres et des eaux canadiennes. La plupart des activités humaines se pratiquent dans des territoires exploités, ayant souvent des effets sur les écosystèmes et les habitats fauniques[56]. Par conséquent, « c’est dans les paysages utilisés qu’il y a le plus de gains à faire sur le plan de la conservation[57] ». Le fait d’établir ou de favoriser des pratiques durables à l’égard de territoires exploités peut contribuer à maintenir les fonctions des écosystèmes. La conservation des aires dans des territoires exploités permet de maintenir d’importants sites de référence qui s’avéreront utiles lors de la restauration de sites dans des aires semblables[58]. Il importe aussi d’assurer rigoureusement l’équilibre entre la conservation et les activités économiques dans l’examen de ce principe.

En outre, les territoires exploités relient les aires protégées, permettant ainsi à la faune de circuler librement entre elles peu importe les divisions administratives[59]. Cela devient « particulièrement important avec les changements climatiques. Nous devons donner aux plantes et aux animaux l’espace dont ils ont besoin pour modifier leurs comportements et s’adapter aux conditions changeantes[60]. »

« Même si les aires protégées sont au cœur d’un Plan de conservation national sérieux, elles n’en sont pas le seul élément. La promotion de l’utilisation durable est particulièrement importante. À cet égard, le plan peut s’appuyer sur une gamme de programmes établis par les gouvernements, les ONG, l’industrie et des propriétaires de terres privées et sur diverses initiatives conjointes. Cette approche offrirait des incitatifs et des récompenses à ceux qui font une utilisation véritablement durable des ressources naturelles et qui contribuent à la bonne gérance de la biodiversité[61]. »

Lors de la visite des lieux, le Comité a pu constater les efforts consentis pour restaurer, protéger et améliorer les écosystèmes naturels des territoires exploités.

B. Les aires qui devraient être prioritaires

Sur la question de savoir quels types d’écosystèmes ou d’aires situés dans une aire protégée ou un territoire exploité devraient être prioritaires, le Comité a obtenu divers avis. Certaines parties prenantes ont souligné l’importance des milieux humides[62]. D’autres ont fait état des nombreux problèmes relatifs aux écosystèmes aquatiques, tant en eau douce qu’en milieu marin[63]. Certains témoins ont recommandé d’accorder la priorité aux régions agricoles, aux régions qui se développent rapidement ou encore aux régions urbaines[64]. Bon nombre d’intervenants ont indiqué que le Plan devrait tout inclure : les composantes terrestres, marines et d’eau douce, la conservation et la restauration des habitats, la biodiversité végétale et animale dans les régions rurales et urbaines ainsi que la terre, l’air et l’eau, et qu’aucun secteur n’est plus important ou urgent qu’un autre.

Les intervenants ont donc indiqué que les priorités en matière de conservation « devraient être établies sur une base régionale pour reconnaître la grande diversité des paysages canadiens et des enjeux en matière de conservation[65]. » À cet égard, le Plan pourrait comprendre des plans de mise en œuvre régionaux détaillés, élaborés de concert avec d'autres ordres de gouvernement. On veillerait ainsi au maintien du principe du respect pour les administrations régionales.

Plus particulièrement, le Comité a appris que l’élaboration et la mise en œuvre de plans de conservation à l’échelle des bassins hydrographiques comporteraient de nombreux avantages[66]. « La gestion intégrée consiste à gérer les activités humaines et les ressources naturelles à l’intérieur de la région délimitée par le bassin hydrographique[67]. » Ce type de gestion devrait « [tenir] compte tant des exigences en matière économique et de développement que des besoins et des enjeux régionaux liés aux ressources en eau[68] ». Comme l’a appris le Comité, les gens adoptent souvent plus facilement une éthique de conservation lorsque les mesures visent l’eau dont ils dépendent pour vivre[69].

Évidemment, les aires marines ne peuvent être définies ainsi. Au moins un témoin a avancé qu’on devrait utiliser une approche écosystémique pour gérer les pêches dans divers secteurs de l’océan[70], une approche que le ministère des Pêches et des Océans[71] a déjà retenue, selon ce qu’a appris le Comité. On a estimé qu’on en savait assez pour déterminer les zones marines à conserver, même si leur étude peut être plus difficile[72].

« Les décisions en matière de conservation doivent être fondées sur la science et reposer sur une gestion intégrée des bassins hydrographiques[73]. »

En fin de compte, que les priorités en matière de conservation soient établies à l’échelle des bassins hydrographiques ou des écosystèmes, le Comité convient qu’elles devraient l’être par région. En outre, comme divers témoins l’ont souligné, les décisions prises à l’échelle régionale devraient se fonder sur les meilleures données disponibles. Cela comprend la recherche scientifique et les connaissances locales et traditionnelles[74].

Le Comité a convenu que d’autres priorités générales pourraient être envisagées dans le Plan :

• Gestion de l’eau;
• Conservation de la biodiversité;
• Création de nouvelles aires protégées;
• Restauration des espèces en voie de disparition;
• Qualité du sol;
• Gain net de la séquestration de carbone;
• Gestion des espèces envahissantes.

C. Le moment où les priorités en matière de conservation devraient être établies

Plusieurs témoins ont parlé du meilleur moment où prendre les décisions en matière de conservation, sujet qui a été abordé à la Table ronde ministérielle de janvier 2012. Dans le contexte de la planification des efforts de conservation, ils ont proposé que les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones envisagent un plan d’aménagement intégré du territoire avant ou en même temps que la prise de décisions au sujet des grands travaux de développement industriel, pour aider à l’établissement des priorités de conservation[75]. Est lié à cela le besoin fondamental de conclure des accords sur les revendications territoriales et, le respect des droits issus des traités.

« Suivant ce principe, il est nécessaire d’établir dès le départ les objectifs de conservation visés lorsqu’une décision de développement économique est prise, car ce ne sera plus possible par la suite. Par exemple, il faut offrir aux collectivités la chance de désigner et de protéger les zones importantes à leurs yeux avant d’ouvrir la porte au développement industriel, qu’il s’agisse d’extraction de diamant, d’exploitation pétrolière et gazière ou de foresterie[76]. »

Au nombre des avantages d’un plan d’aménagement intégré du territoire, on compte un examen attentif des effets cumulatifs de multiples projets de développement dans un secteur donné[77]. Du point de vue économique, les propositions de développement peuvent faire l’objet de décisions plus opportunes lorsque les points de vue régionaux ont déjà été examinés et que des effets acceptables ont été établis pour le secteur en cause.

Cependant, le Comité reconnaît que l’aménagement intégré du territoire pourrait convenir davantage aux secteurs moins développés du Canada plutôt qu’aux régions plus développées du sud, où l’accent pourrait être mis plus sur la restauration et l’intendance privée. « Chaque région du Canada doit faire l’objet d’une approche différente, et le plan devra en tenir compte[78]. »

PRIORITÉS DE LA MISE EN ŒUVRE D’UN PLAN DE CONSERVATION NATIONAL

Les priorités de la mise en œuvre qu’ont présentées les participants sont conformes aux priorités de conservation qu’ils ont proposées au Comité. Des priorités de mises en œuvre particulières ont été déterminées pour des régions en particulier ou à des fins sectorielles. En revanche, certains programmes devront peut-être être établis à l’échelle nationale, comme ceux visant à prévenir l’entrée d’espèces envahissantes et la propagation et l’impact des pathogènes de vertébrés sauvages[79]. Toutefois, le message global adressé au Comité, provenant de toutes les régions du pays, c’est que le Plan devrait, de façon générale, avoir une portée nationale, mais être mis en œuvre régionalement.

Compte tenu de l’étendue et de la complexité du travail de conservation qui doit être effectué dans toutes les régions du pays, « tous les segments de la société doivent y contribuer[80] ». Durant la visite du Comité à Nanaimo, en Colombie-Britannique, les membres du Comité ont constaté l’importance de la participation communautaire et de l’engagement des citoyens dans les efforts de conservation. Les pêcheurs récréatifs, les scientifiques, les entrepreneurs en construction, les artistes, les dirigeants communautaires et d’autres ont tous un rôle à jouer dans la conservation.

Lorsqu’on rallie la communauté autour des efforts de conservation, on a beaucoup plus de chance de réussir. Ainsi que le Comité l’a appris, les gens font généralement ce qui s’impose s’ils sont bien informés et ne sont pas amputés financièrement. La diffusion de l’information et la sensibilisation joueront donc un rôle de premier plan dans la mise en œuvre. Conformément à un autre principe énoncé plus tôt dans le présent rapport, la sensibilisation et l’invitation faite aux Canadiens de profiter de la nature contribueront à élargir l’engagement envers la conservation. Les parcs urbains, comme le nouveau parc national urbain de la Rouge, et les zoos peuvent jouer un rôle clé à cet égard.

Le Comité estime que le Plan devrait susciter et soutenir des partenariats solides et durables entre les parties prenantes. Un bon exemple de cela nous est donné par le North American Waterfowl Management Plan, qui est réalisé par de nombreuses coentreprises régionales formées par le gouvernement, des groupes de conservation et d’autres organismes[81]. On doit reconnaître et encourager les efforts de conservation traditionnellement déployés par le secteur de la chasse et de la pêche sportive. De plus, il est essentiel que l’on invite les secteurs des ressources, de l’agriculture et de l’industrie à participer à pareils efforts de conservation, en reconnaissant les bonnes pratiques de conservation volontaires et en misant sur elles, tout en respectant les obligations réglementaires[82].

Deux des principes proposés dans une section précédente du présent rapport concernent le fait que le Plan devrait recourir à nombre d’outils différents, dont les mesures incitatives économiques, et le fait que les mesures en question devraient être à long terme. Comme l’a dit un témoin : « Cela signifie qu’il faudra apporter un soutien continu aux programmes existants qui sont efficaces […] programmes que nous venons de mentionner. Par ailleurs, il faudra concevoir de nouveaux modèles de financement en faisant notamment appel aux capacités du secteur privé. De nouvelles approches devront cibler des modèles novateurs de partage des coûts et de nouveaux incitatifs pour encourager la conservation sur les terres privées[83]. »

« On ne peut envisager l’adoption d’un plan de conservation national sans tenir compte de la situation budgétaire actuelle, pas plus qu’un plan de ce type ne peut être appliqué avec succès sans les ressources nécessaires pour le faire[84]. »

En plus de l’éducation et du financement, une législation et une réglementation fermes, mais souples, ont également été signalées comme outils essentiels à la création de la reddition de comptes nécessaire à une mise en œuvre réussie des plans de conservation[85]. Certains témoins ont fait valoir que cette législation et cette réglementation devraient être moins normatives et davantage axées sur les résultats[86]. La loi devrait certes pouvoir mettre sur le même pied ceux qui font ce qui s’impose et ceux qui, plus rarement, ont un comportement répréhensible, mais elle devrait aussi prévoir des mécanismes d’observation flexibles[87]. À cet égard, le Plan devrait tenter de donner une valeur ajoutée aux activités de conservation dans l’ensemble du pays, plutôt que d’alourdir le fardeau administratif.

Étant donné qu’un des principes fondamentaux du Plan est qu’il devrait être fondé sur des connaissances scientifiques et autres sur les fonctions de l’écosystème ainsi que sur la compréhension des risques et des occasions économiques, la création ou le regroupement de ces connaissances devront se faire par la recherche scientifique en particulier[88]. Des programmes de recherche dirigée pourraient en outre être nécessaires[89]. La formation de spécialistes de la conservation pourrait être requise si des lacunes sont décelées, pour les océans notamment, comme l’a dit au moins un témoin[90]. L’engagement des citoyens devrait comprendre l’aide à la collecte d’informations locales pour la prise de décisions éclairées. Cela a été particulièrement évident au cours des visites du Comité, où il était clair que les habitants détiennent quantité de connaissances relatives à leur région et que l’ensemble des informations nécessaires pour éclairer les décisions a été obtenu en bonne partie grâce à la participation de « scientifiques citoyens ». La recherche réalisée par tous les ordres de gouvernement, les universités et le secteur privé devra être partagée et coordonnée, et les données devront être mises à la disposition des décideurs[91]. Le concept de Wiki est important parce que correctement mis en œuvre, il pourrait établir une grande et peut-être exhaustive base de données sur les renseignements environnementaux de base ainsi que sur les projets et les besoins environnementaux existants, aidant à classifier et déterminer les priorités qui permettent la mobilisation locale à l’égard du Plan.

L’élaboration de plans de mise en œuvre régionaux détaillés, qui appuient l’établissement et la réalisation des priorités de conservation dans les régions, pourrait aussi constituer une priorité de mise en œuvre.

Le Comité est aussi d’avis que le Plan devrait exposer clairement des principes à partir desquels l’ordre de priorité des plans et des besoins concurrents peut être établi. Il pourrait par exemple s’agir du principe de l’urgence la plus importante, du principe de l’incidence la plus importante ou du principe du rapport coût-efficacité.

L’élaboration de programmes de sensibilisation du public ou le regroupement de renseignements de base sur les écosystèmes pourraient constituer d’autres priorités de mise en œuvre.

PROCESSUS DE CONSULTATION AUQUEL LE MINISTRE DEVRAIT ENVISAGER DE RECOURIR DURANT L'ÉLABORATION DU PLAN DE CONSERVATION NATIONAL

Les intervenants qui ont fait part de leurs points de vue sur le processus de consultation auquel le Ministre devrait recourir durant la conception du Plan étaient largement d’accord : le Ministre devrait consulter un large éventail de Canadiens pour pouvoir dresser un plan qui leur soit utile et à la mise en œuvre duquel ils pourraient contribuer.

Des témoins ont recommandé de consulter les gens qui seront le plus touchés par le Plan, pour son élaboration, car les Canadiens n’y souscriront que s’ils perçoivent les avantages économiques, environnementaux et culturels qu’il peut leur procurer. S’ils sont consultés dès le départ, il sera plus sûrement tenu compte de leurs intérêts.

« S’ils ne s’investissent pas dans le processus et s’ils n’ont rien à en tirer, il devient très difficile pour eux de développer ce sentiment d’appartenance et de fierté qui les incite à défendre la démarche et à veiller à ce qu’elle continue[92]. »

Au cours des audiences qu’il a tenues, le Comité a constaté que nombreux sont les groupes qui s’intéresseront au Plan. Beaucoup de participants ont souligné l’importance de consulter les dirigeants, et notamment les dirigeantes, autochtones[93]. Parmi les autres groupes qu’on pourrait consulter, mentionnons les propriétaires fonciers, les communautés dont l’industrie est axée sur l’extraction des ressources et les dirigeants d’entreprise. Le Plan devrait leur permettre d’échanger des pratiques exemplaires en matière de conservation et de prendre connaissance des programmes de conservation que mènent les entreprises soucieuses de leur responsabilité envers la société. Pourraient aussi être consultés des organismes de conservation et de protection de la faune, dont ceux qui représentent les pêcheurs et les chasseurs, des scientifiques et des universitaires, des jeunes, des citadins, de néo-Canadiens ainsi que d’autres groupes intéressés.

Cette large collaboration a toutes les chances de déboucher sur un Plan audacieux qui tiendra compte d’un large éventail d’intérêts et de priorités d’ordre environnemental, économique et social, incorporera la meilleure science ainsi que les connaissances et les politiques traditionnelles, s’appuiera sur les programmes et les efforts existants et sera adopté et mis en œuvre à long terme par ceux qui en bénéficieront et à qui il appartient.

Même si, de toute évidence, de nombre de personnes et de groupes s'intéressent au Plan, les consultations devraient être transparentes et ne pas faire obstacle à l'action. Au moins un témoin a proposé de leur fixer une date butoir[94]. Le Comité est aussi d’avis que le processus consultatif utilisé pour l’élaboration du présent rapport a produit une grande quantité de renseignements, sans oublier les points de vue exprimés par les groupes déjà mentionnés, dont on pourrait tenir compte dans le cadre des consultations.

CONCLUSION

Le Comité espère que les arguments soulevés dans le présent rapport serviront de guides au ministre de l’Environnement lorsqu’il invitera les Canadiens à concevoir le Plan. Comme l’ont souligné de nombreux témoins, le Plan ne doit pas rester lettre morte, il doit au contraire être audacieux et renfermer des engagements fermes pour que sa vision se réalise.

« Pour conclure, [Canards Illimités Canada] espère que le plan de conservation national saura gagner l’appui sans réserve de tous les partenaires de la conservation au Canada et contribuera à susciter des actions et des résultats concrets, profonds, ciblés et mesurables. Nous espérons que le gouvernement du Canada continuera à faire preuve d’un leadership et d’un soutien sans faille, y compris sur le plan du financement, en faveur de la création et de la mise en œuvre de ce plan. En effet, comme le dit la célèbre maxime d’un des dirigeants fondateurs de CIC, la conservation sans action et sans financement n’est qu’un mot[95]. »