LANG Rapport du Comité

PARTIE III. LA GOUVERNANCE DE LA FEUILLE DE ROUTE

A. Le cadre de gestion de la Feuille de route

La Feuille de route est régie par deux cadres principaux. Le Cadre de responsabilisation et de coordination chapeaute l'ensemble des initiatives de la Feuille de route. Il « renforce la coordination horizontale du Programme des langues officielles (PLO), notamment en assurant le succès de la Feuille de route[309]. »

Ensuite, le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CHGRR) qui a été créé en 2009, soit un an après le lancement de la Feuille de route, présente les outils principaux de gouvernance de la Feuille de route tels que son modèle logique ainsi que les stratégies de consultation, de reddition de comptes et de mesure de rendement.

B. Les rôles et responsabilités des partenaires fédéraux dans la mise en œuvre de la Feuille de route

La responsabilité de la mise en œuvre de la Feuille de route est partagée entre le ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles et ses homologues dans les institutions fédérales. Le ministre responsable des Langues officielles est appuyé par le Comité de sous-ministres adjoints sur les langues officielles qui agit au nom des partenaires fédéraux et assure la direction du Programme des langues officielles (PLO).

Trois comités interministériels appuient le Comité des sous-ministres adjoints[310] :

• Le Comité interministériel des politiques : au moyen d’échange d’information, il présente une approche commune à l’égard du PLO;
• le Comité interministériel de gestion du PLO : il facilite la structure et la coordination interministérielle du PLO et de la Feuille de route en évaluant sa mise en œuvre et en renforçant l’ensemble des processus de gestion et de reddition de comptes;
• le Comité de coordination de la recherche sur les langues officielles :
  il veille à ce que la recherche sur les langues officielles soit menée de manière coordonnée et que ses résultats soient largement diffusés.

Le Secrétariat des langues officielles de Patrimoine canadien (SLO) coordonne la mise en œuvre de la Feuille de route. Il est aussi investi du devoir :

• d’appuyer le ministre responsable des Langues officielles ainsi que les cadres supérieurs des ministères, institutions et organismes fédéraux dans la coordination de l’ensemble des activités du gouvernement en matière de langues officielles;
• d’appuyer le Comité des sous-ministres adjoints sur les langues officielles;
• de coordonner l’action gouvernementale;
• de coordonner la reddition de comptes de la Feuille de route;
• de sensibiliser les institutions fédérales aux engagements et aux priorités gouvernementales dans le cadre de leurs obligations par rapport à la Loi sur les langues officielles[311]. 

Le SLO a obtenu 13,5 millions de dollars sur 5 ans de la Feuille de route pour le cadre de gestion et de responsabilisation.

Les partenaires fédéraux qui participent à la Feuille de route sont responsables de la gestion des programmes et des ressources qui leur sont attribuées et de la reddition de comptes sur les résultats planifiés et accomplis :

La structure de gouvernance clarifie les rôles et les responsabilités des partenaires fédéraux et du Secrétariat des langues officielles : les partenaires fédéraux de la Feuille de route demeurent responsables de la gestion des programmes et des ressources qui leur sont attribuées, ainsi que de la reddition de comptes sur les résultats planifiés et accomplis; ils sont spécifiquement tenus de rendre compte au Secrétariat des langues officielles de la planification et du rendement des initiatives financées par les fonds de la Feuille de route[312].

De manière générale, les témoignages révèlent que le CHGRR doit être amélioré sur le plan de la gouvernance, des communications, des consultations, de la coordination interministérielle et intergouvernementale, des mécanismes de reddition de comptes et du processus d’évaluation.

C. Le rôle du Secrétariat aux langues officielles de Patrimoine canadien

Comme mentionné précédemment, le Secrétariat des langues officielles de Patrimoine canadien (SLO) de Patrimoine canadien coordonne la mise en œuvre de la Feuille de route. La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) croit que le SLO ne possède pas les ressources requises pour s’acquitter de cette responsabilité :

La mise en œuvre de la Feuille de route appelle une autorité centrale qui puisse avoir un regard sur ce que fait chacune des institutions fédérales visées, exiger des résultats et coordonner des arrimages avec tous les partenaires. Le Secrétariat des langues officielles, responsable de la mise en œuvre de la Feuille de route, n'est pas outillé ni positionné pour effectuer ce travail efficacement[313].

Le Comité reconnaît que la coordination est au cœur même d’une initiative horizontale comme la Feuille de route. Il est donc nécessaire que l’institution fédérale qui se charge de la coordination dispose des ressources humaines et financières adéquates pour s’acquitter de cette tâche et qu’elle possède l’autorité requise pour assumer son rôle de leader. À l’heure actuelle, le Comité n’a pas été en mesure d’évaluer le travail accompli par le SLO dans la mise en œuvre de la Feuille de route et du Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CHGRR). Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 34

Que le ministère du Patrimoine canadien procède à une évaluation du rendement du Secrétariat des langues officielles (SLO) pour la coordination de la Feuille de route et la mise en œuvre du Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats et qu’il fasse part des résultats de l’évaluation au Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes d’ici le 31 mars 2013 en indiquant les améliorations possibles aux recommandations qui portent sur les besoins du SLO en matière de ressources humaines et financières en vue d’une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles.

D. Un cadre de gestion et de responsabilisation rigoureux

La réussite d’une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles dépend également du cadre de gestion et de responsabilisation qui la régit. Il serait souhaitable que les CLOSM puissent participer à l’élaboration d’un tel cadre :

Il est important qu'on crée un cadre de gestion et d'imputabilité et que nos communautés puissent participer à la définition des objectifs, des indicateurs et des échéanciers. D'autre part, les organismes et institutions des communautés seront sûrement appelés à jouer un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de cette nouvelle Feuille de route, comme ils l'ont fait pour la Feuille de route actuelle[314].

Le Comité croit que Patrimoine canadien gagnerait à revoir le cadre de gestion et de responsabilisation à la lumière des commentaires et recommandations des CLOSM. Ce cadre de gestion et de responsabilisation doit comprendre des stratégies claires et coordonnées pour : la communication, les consultations, la coordination interministérielle, la coordination intergouvernementale, la reddition de comptes et l’évaluation.

E. La nécessité d’établir un plan de communication

Lors de son passage au Comité, le commissaire aux langues officielles du Canada, M. Graham Fraser a fait valoir au Comité que la Feuille de route aurait pu être valorisée davantage :

Je suis toujours étonné du nombre de personnes soi-disant bien renseignées qui ignorent complètement l'existence de la Feuille de route, même s'il s'agit d'un programme de 1,1 milliard de dollars sur cinq ans. La transparence ne signifie pas que le gouvernement doit devenir invisible et ne rien dire sur la Feuille de route. Au contraire, il est fondamental qu'il en fasse la promotion de façon efficace, comme il l'a fait pour le Plan d'action économique, par exemple[315].

Le commissaire aux langues officielles du Canada croit qu’il serait opportun de mettre en place un bon plan de communication pour une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles. Le Comité fait suite à cette recommandation et réitère :

Recommandation 35

Que le gouvernement du Canada s’assure que le cadre de gestion et de responsabilisation de la prochaine initiative horizontale pour les langues officielles comporte une stratégie de communication qui vise le public canadien.

F. Les consultations

1. Mieux définir le processus consultatif

Force est de constater que le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CHGRR) est peu loquace en ce qui concerne les stratégies de consultation de la Feuille de route. Le paragraphe 2.1.2, intitulé « Dialogue », décrit les « activités qui favorisent le dialogue et le partage d’information[316]» entre le gouvernement du Canada, les gouvernements provinciaux et territoriaux et l’ensemble des Canadiens. On énumère trois activités principales : la Conférence ministérielle sur la francophonie, les rencontres avec les représentants des communautés, et les travaux de recherche de la communauté scientifique et universitaire[317].

Cette absence de détails préoccupe les CLOSM. La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) constate que les mécanismes de consultations prévus dans le CHGRR sont peu nombreux et peu définis :

Le cadre de gestion horizontal de la Feuille de route prévoit très peu de mécanismes de dialogue avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire[318].

2. Pour une meilleure coordination interministérielle des consultations

Il importe de souligner que le CHGRR ne comporte aucun mécanisme pour coordonner les efforts de consultations du SLO et des différents partenaires fédéraux. De plus, chacun emprunte la méthode qui lui convient :

Chacun a ses moyens. On utilise effectivement le questionnaire en tant qu'outil ou moyen. J'ai reçu certains questionnaires à remplir. Il y a d'autres moyens qui sont des rencontres en personne, l'évaluation par chacun des ministères des fonds reçus dans le cadre de la Feuille de route[319].

Ce manque de coordination interministérielle en matière de consultations engendre des problèmes. D’une part, la multiplicité des exercices de consultation pèse lourd sur les organismes et institutions des CLOSM qui n’ont pas toujours les capacités administratives nécessaires pour participer à plusieurs consultations dans une même année. D’autre part, cette façon de procéder ne favorise pas la concertation et le dialogue entre les partenaires de la Feuille de route et les CLOSM.

3. Définir conjointement les mesures de rendement

De manière générale, les institutions fédérales reconnaissent l’importance des consultations. Elles leur permettent d’arrimer leurs priorités à celles des CLOSM et de trouver des façons novatrices pour mettre en œuvre la partie VII de Loi sur les langues officielles. Selon le ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences Canada (CRHDCC) :

Ces séances [de consultations] nous aident énormément à mieux comprendre les priorités et les défis de ces communautés. Elles permettent également à celles-ci de prendre davantage conscience de notre rôle dans l'application de la partie VII de la Loi sur les langues officielles, mais aussi, de façon plus générale, des programmes et des services que nous offrons aux Canadiens[320].

Les consultations sont d’autant plus utiles quand elles empruntent la forme d’un dialogue continu :

Quant à la consultation, j'aimerais qu'elle soit plus continue et davantage sous forme de dialogue. Je vais vous donner un exemple. On nous consulte, on nous demande ce qu'on veut, on retourne chez soi, on procède à la rédaction, puis on nous dit : « Voilà le programme ». Parfois ça fonctionne, et parfois ça ne fonctionne pas. Je pense que le fait d'opter plutôt pour des échanges continus serait plus satisfaisant et que le gouvernement disposerait d'un programme dont les objectifs seraient davantage atteints[321].

Le concept d’un dialogue continu implique des consultations à des moments cruciaux de la mise en œuvre d’une initiative, notamment la conceptualisation, l’élaboration des objectifs, des cibles et des indicateurs de rendement, à l’étape de mi-parcours et lors d’une évaluation finale. La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) affirme que peu d’institutions fédérales ont élaboré les objectifs, les échéanciers ainsi que les cibles et mesures de rendement des initiatives de la Feuille de route en partenariat avec les CLOSM :

[…] certaines des institutions fédérales se sont donné des cibles et des objectifs, sans consulter les communautés, qui ne reflètent pas nécessairement les objectifs des communautés elles-mêmes. Un cadre de gestion horizontal pour une Feuille de route renouvelée devrait prévoir des consultations des communautés de façon systématique pour le développement, la mise en œuvre et l'évaluation de chacune des initiatives[322].

Les cibles de la Feuille de route et les indicateurs de rendement, dans la plupart des cas, n'ont pas été identifiés en concertation avec les communautés. Souvent, on n'a pas été consultés pour fixer ces cibles. Alors, nous nous rendons compte que ça ne correspond pas du tout à ce que nous aurions souhaité[323].

La Société Saint-Thomas-d'Aquin (SSTA) abonde dans le même sens :

J'ajouterai que pour la prochaine Feuille de route, il faudrait collaborer aux indicateurs de rendement. Nous en sommes capables, alors collaborons[324].

Pourtant, l’élaboration des objectifs et des mesures de rendement est une étape cruciale qui a une incidence sur le succès d’une initiative. Selon la Fédération culturelle canadienne-française (FCCF), la réussite du programme des Vitrines musicales pour les artistes des CLOSM est attribuable au travail de collaboration qui s’est fait au moment d’établir les priorités, les objectifs ainsi que les indicateurs de rendement du programme :

Ce succès est, sans l'ombre d'un doute, dû au fait que les critères du programme ont été élaborés avec les représentants des artistes des communautés de langue officielle en milieu minoritaire, ce qui fait qu'il reflète les besoins du milieu[325].

Pour le Black Community Resource Centre (BCRC), cette étape détermine ce qu’est le succès :

Vous devez réellement, avant de faire cela, mettre en place des critères de mesure et vous devez nous le dire. Nous devons faire cela ensemble. Nous devons comprendre ce que vous entendez par « succès » et nous devons vous faire part de ce que nous entendons par « succès » pour notre communauté. Si nous sommes tous sur la même longueur d'onde au sujet des objectifs à atteindre et que nous atteignons ces objectifs, en conformité avec les critères du partenariat, nous méritons un renouvellement du financement, que nous devrions obtenir pour assurer la viabilité de notre communauté[326].

4. Pour une utilisation accrue des plans de développement communautaire

Les consultations peuvent prendre différentes formes. À ce sujet, les témoins des CLOSM ont plaidé en faveur d’une utilisation accrue de leurs plans de développement communautaires pour l’élaboration et la planification de la prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada. La Société franco-manitobaine (SFM) a bien résumé l’essence et l’importance des plans communautaires :

Le plan a été conçu comme un outil de concertation et de mobilisation de la communauté francophone du Manitoba et de ses organismes partenaires. Il cible les aspirations de la communauté en matière de vitalité langagière et culturelle, et propose cinq axes de développement communautaire pour mobiliser l'action de ses organismes partenaires, et ce, sur cinq ans[327].

Sur la scène nationale, les membres de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) et le Forum des leaders de la Francophonie ont développé le Plan stratégique communautaire. Issu du Sommet des communautés francophones et acadiennes de 2007, le plan a été reconduit jusqu’en 2017 :

[…] le Plan stratégique communautaire est arrimé également sur les plans de développement global. On a donc un gros plan pour l'ensemble de la communauté. Nous suggérons d'y arrimer davantage les priorités de la nouvelle Feuille de route[328].

La Société Saint-Thomas-d'Aquin (SSTA), comme la totalité des représentants des communautés francophones en situation minoritaire, appuie le Plan stratégique communautaire :

Il y a quand même une certaine cohésion sur le plan interprovincial grâce au plan de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada. Leurs priorités et les nôtres sont arrimées. Il y a le Forum des leaders. Globalement, chaque province articule son plan de développement global avec un plan pancanadien[329].

Du côté anglophone, les membres du Quebec Community Groups Network (QCGN) procèdent à l’élaboration d’un nouveau plan stratégique communautaire. Six priorités stratégiques ont été identifiées lors du Forum des priorités stratégiques qui a eu lieu en mars 2012 : l’accès aux services en anglais, le développement communautaire, la prospérité économique, l’identité et le renouvellement, le leadership et la représentation, et des institutions solides.

La FCFA et le QCGN souhaitent que le gouvernement du Canada fasse un meilleur usage des plans de développement globaux des CLOSM et des plans stratégiques des organismes sectoriels. Une telle pratique favoriserait, entre autres l’arrimage des priorités des CLOSM avec celles du gouvernement fédéral. La FCFA a d’ailleurs formulé la recommandation suivante : « […] que la prochaine Feuille de route s'arrime de près aux priorités exprimées par les communautés elles-mêmes dans le plan[330]. »

Selon la Société franco-manitobaine (SFM), « c'est le gouvernement fédéral qui nous demande de créer ce plan, il serait logique que soit mise en place une stratégie reliant les priorités provinciales à celles de la Feuille de route[331]. » De plus, l’actuelle Feuille de route a affirmé que les plans stratégiques communautaires « ont clarifié les besoins des communautés de langue officielle en situation minoritaire[332]. » Cependant, la SFM affirme que son plan de développement global n’a pas été pris en considération dans l’élaboration de la Feuille de route :

Nous constatons qu'aucune stratégie d'arrimage des priorités de notre communauté à la Feuille de route n'a été mise en place. Il nous semble pertinent de demander que les priorités des communautés ainsi que leurs réalités provinciales soient prises en considération dans l'établissement de la prochaine Feuille de route, d'autant plus que les communautés francophones de chaque province, en collaboration avec les organismes porte-parole comme la Société franco-manitobaine, se font demander de produire un plan stratégique communautaire[333].

Les plans de développement sont perçus comme des outils de consultation qui peuvent faciliter, voire même alléger le processus consultatif pour les organismes et institutions des CLOSM :

Toutefois, pour nous, la consultation peut aussi être un fardeau, je l'avoue. Il faut être honnête. Chaque ministère nous présente des questionnaires et veut qu'on rassemble tout le monde pour parler de l'un des 32 programmes, ensuite du 31^e, puis du 30^e, et le décompte continue.

Lorsqu'on élaborera la prochaine Feuille de route, il serait fort intéressant de considérer le Forum des leaders de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada. Ce forum reflète, du côté communautaire, ce qu'accomplit la Feuille de route.
En effet, il rassemble tous les secteurs des communautés francophones et acadienne, les gouvernements municipaux, les représentants de la santé, de l'éducation postsecondaire, collégiale ainsi que nous, organisme porte-parole en santé et justice. Nous sommes tous là.

Nous avons un plan d'action. Il s'agit d'un plan stratégique communautaire pour l'ensemble du pays. On peut puiser beaucoup dans ce travail accompli par les communautés francophones et acadienne.

Nous utilisons tous nos systèmes de concertation pour donner de l'information sur la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne. Je trouve que ce serait une façon efficace[334].

En plus de permettre un meilleur arrimage des priorités communautaires et gouvernementales et d’alléger le processus consultatif, l’usage accru des plans de développement communautaire assure une meilleure compréhension des structures de gouvernances des CLOSM. Au Manitoba, l’utilisation du plan de développement global de la communauté franco-manitobaine dans le cadre de la Feuille de route aurait favorisé les capacités organisationnelles de la Société franco-manitobaine (SFM), notamment sur le plan de la gestion financière. Selon la SFM, le gouvernement n’a pas pris en considération les mécanismes de gouvernance et d’attribution des fonds mis en place par la communauté franco-manitobaine :

En ce moment, le processus de distribution des fonds semble démontrer un manque de coordination avec notre processus manitobain qui place la Société franco-manitobaine au cœur de nos stratégies communautaires.

Avec les investissements de la Feuille de route, la grande majorité des fonds est gérée par les organismes nationaux et est ensuite remise directement aux organismes provinciaux, sans nécessairement tenir compte des priorités provinciales ou d'en informer de façon concrète l'ensemble de la communauté[335].

Les représentants de l’Assemblée communautaire fransaskoise (ACF) croient également que l’application des procédures et la méthodologie d’attribution des fonds entourant la Feuille de route doivent être revues en fonction des structures de gouvernance des CLOSM. Dans son mémoire, l’ACF fait allusion à des tensions qui se créent dans le réseau associatif lorsque les structures en place ne sont pas respectées :

En Saskatchewan, nous avons développé et adopté une nouvelle structure de gouvernance pour la communauté fransaskoise : l’Assemblée communautaire fransaskoise (ACF). Cette structure de représentation, où la présidence et les représentants communautaires (députés communautaires régionaux) sont élus au suffrage universel, a été complètement négligée et non respectée par l’application de la Feuille de route en Saskatchewan. En tant qu’entité gouvernementale, il est essentiel que l’ACF soit intégralement consultée au sujet de toute entente signée entre un bailleur de fonds fédéral et un organisme fransaskois quel qu’il soit. Ce manque de reconnaissance de l’autorité politique et administrative de l’ACF, comme l’atteste la volonté apparente des ministères fédéraux de négocier un financement avec tout-venant, va à l’encontre d’une reconnaissance fédérale de notre structure de gouvernance et crée de sérieuses tensions dans notre réseau associatif[336].

La Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse abonde dans le même sens :

[…] dans notre province, nous avons un plan de développement global pour la communauté acadienne et nos 29 associations membres. On voudrait, dans le cadre de la prochaine Feuille de route, qu'il y ait une collaboration avec le gouvernement sur la manière par laquelle ces fonds vont répondre aux besoins du plan global de la province, pour toutes nos associations membres et toutes nos communautés[337].

Les plans de développement globaux sont aussi d’excellents outils qui favorisent une collaboration tripartite entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les CLOSM. La Société Saint-Thomas-d’Aquin (SSTA) a fait valoir au Comité que le plan de développement global de la communauté francophone et acadienne de l’Île-du-Prince-Édouard a été rédigé en collaboration avec le gouvernement provincial :

Ce qui est intéressant dans le processus qu'a entrepris la communauté dans l'élaboration de son Plan de développement global, c'est que la Société Saint-Thomas-d'Aquin a également approché le gouvernement provincial dans le but d'élaborer un plan de développement conjoint. Il définit ce que la communauté acadienne et francophone et le gouvernement provincial souhaitent accomplir dans l'avenir et la manière dont ils entendent y parvenir. Le processus et l'accompagnement de la planification sont tout aussi importants que le document de planification lui-même[338].

Il s’agit d’une première collaboration de ce genre au Canada. La SSTA a expliqué que le travail avait été entrepris suite à une demande qu’elle avait faite auprès du gouvernement provincial. Ce dernier a fait preuve d’une grande ouverture. Le premier ministre a mis sur pied un comité paritaire qui réunissait les représentants de la communauté francophone et acadienne et ceux du gouvernement. De cette collaboration est né le plan de développement global qui arrime les priorités des deux parties en matière de services en français à l’Île-du-Prince-Édouard[339]. Il s’agit d’un exemple à suivre.

Force est de constater que Patrimoine canadien doit mettre en place un processus de consultations clairement établi dans un cadre de gestion et de responsabilisation. Il doit aussi présenter un échéancier prédéterminé pour les consultations de sorte à favoriser des échanges continus aux moments clés de la mise en œuvre d’un programme, soient : la conceptualisation, l’élaboration des objectifs, des cibles et des indicateurs de rendement, à l’étape de mi-parcours et lors d’une évaluation finale. Il faut également une meilleure coordination des consultations menées par le Secrétariat des langues officielles (SLO) de Patrimoine canadien et celles menées par les divers partenaires fédéraux afin d’alléger le processus et le rendre plus efficient. Enfin, il faut promouvoir un usage accru des plans de développement globaux des CLOSM comme outil de consultation.

G. La coordination interministérielle

Les représentants des CLOSM et ceux des ministères et agences partenaires de la Feuille de route sont d’avis que la coordination interministérielle est vitale pour assurer la pleine mise en œuvre d’une initiative comme la Feuille de route qui interpelle 15 partenaires fédéraux. Plusieurs institutions fédérales ont apprécié les réalisations en matière de coordination et de collaboration interministérielle développées grâce à la Feuille de route. C’est, notamment le cas du ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences du Canada (RHDCC) :

D'un autre côté, la collaboration horizontale entre les ministères fédéraux, les divers comités et groupes de travail de SMA [sous-ministres adjoints] s'est avérée une très belle occasion pour nous aussi. Elle nous a offert un cadre plus large qui nous a permis de parler de nos propres initiatives, de les mettre en perspective, de les partager et d'en discuter. Par exemple, au cours des dernières années, nous avons mis sur pied un comité de recherche interministériel dont le mandat est d'analyser les diverses recherches menées par les ministères. À mon avis, certaines des activités entre les institutions fédérales existent un peu grâce à la Feuille de route, qui nous a encouragés à adopter une approche plus globale pour l'ensemble du gouvernement, en plus de nos responsabilités individuelles[340].

La concertation interministérielle n’est pas un concept qui ne concerne que les administrateurs fédéraux. La capacité des partenaires fédéraux de coopérer a une incidence sur la livraison des programmes et la prestation des services dans les communautés :

[…] il est important de se rendre compte de ce que la coordination interministérielle signifie sur le terrain. Nous vivons tous dans des collectivités et nous avons tous accès à des services au sein de nos collectivités. Nous ne faisons pas affaire à des éléments isolés. Nous faisons affaire avec des collectivités fonctionnelles. Ainsi, nos communautés minoritaires fonctionnent comme un organisme horizontal et non pas comme un organisme vertical, qu'il s'agisse de santé ou de développement économique. On se tourne vers RHDCC, ou vers Santé Canada. Il faut se rendre à tel endroit ou à tel autre. Ce n'est pas ainsi que l'on s'attend à recevoir des services.

Par conséquent, si la coordination interministérielle est faite de façon convenable, cela se traduit par des avantages considérables pour les personnes sur le terrain[341].

La Fédération des francophones de Terre-Neuve et du Labrador a témoigné des avantages de la coordination interministérielle et des bienfaits sur les communautés francophones et acadiennes de cette province :

L'approche interministérielle de la Feuille de route actuelle a facilité notre développement dans la totalité de nos secteurs prioritaires en mettant plus en avant la responsabilité de l'ensemble des ministères fédéraux dans le développement de nos communautés. Depuis 2008, la Feuille de route a eu de nombreux impacts positifs dans la vie quotidienne de nos communautés[342].

Cependant, certains témoins croient que, dans le cadre de la Feuille de route, la coordination interministérielle aurait pu être améliorée :

Sur le terrain, nous ne percevons pas toujours les efforts de coordination. Nous trouvons que les ministères travaillent encore en vase clos. C'est tellement important, il me semble, pour la communauté francophone à l'extérieur du Québec, ainsi que pour la communauté anglophone, de voir que les ministères travaillent en coordination. Je pense que cela pose problème.

Ce n'est pas parce qu'il n'y a pas de bonne volonté, mais je pense que la façon dont les ministères sont conçus, la façon dont ils travaillent et les coupes budgétaires, tout ça fait que chacun travaille de son côté. Je trouve que cela milite contre le vrai travail de coordination[343].

La Fédération des communautés francophones et acadienne (FCFA) soutient que le problème de coordination interministérielle relève d’un problème de leadership dans le dossier des langues officielles :

[…] il n'y a pas d'autorité, il n'y a pas un bureau, que ce soit Patrimoine canadien ou un autre, qui peut exiger cette collaboration. Il n'y a pas d'imputabilité dans la collaboration. On a donc beaucoup de difficulté en matière de communication interministérielle et intergouvernementale[344].

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 36

Que, dans le cadre de la prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada, le ministère du Patrimoine canadien développe des outils et des mécanismes qui permettent une plus grande coordination interministérielle pour améliorer la qualité des services offerts aux communautés de langue officielle en situation minoritaire.

H. La coordination intergouvernementale

Comme nous l’avons vu précédemment, la Feuille de route est une initiative horizontale qui exige la collaboration des gouvernements provinciaux et territoriaux. Il ne peut en être autrement puisque plusieurs domaines d’intervention de la Feuille de route relèvent du champ de compétence des provinces et territoires :

[…] ce sont les provinces et les municipalités qui sont au premier plan lorsque vient le temps d'assurer la livraison de plusieurs programmes et services directs aux citoyens. Il est donc impératif qu'il y ait un dialogue fédéral-provincial afin d'assurer que les citoyens canadiens sont bien desservis dans la langue officielle de leur choix et qu'il y a[it] un développement de programmes et de services dans les deux langues officielles[345].

Dans son rapport annuel 2008-2009, le commissaire aux langues officielles du Canada avait souligné le fait que, lors de la 13^e Conférence ministérielle sur la francophonie canadienne à Québec en septembre 2008, les représentants des provinces et des territoires avaient manifesté un désir « d’accroître leur partenariat avec le [...] gouvernement fédéral en ce qui concerne la mise en œuvre de la Feuille de route [2008-2013][346] ». Le Comité est heureux de constater que la Feuille de route a agi comme tremplin pour établir un meilleur dialogue entre les gouvernements provinciaux et territoriaux et leurs CLOSM. Selon la Fédération culturelle canadienne-française (FCCF) :

L'instauration de la Feuille de route a entre autres créé un effet de levier important. C'est-à-dire que cela a permis des collaborations avec les ministères provinciaux, ce qui est un élément nouveau. C'est un changement positif[347].

Plusieurs témoins ont fait valoir au Comité l’importance d’arrimer les actions d’une prochaine initiative fédérale pour les langues officielles avec les priorités des gouvernements provinciaux et territoriaux :

[…] il est nécessaire de s'assurer que les priorités des gouvernements provincial et fédéral sont déterminées et travaillées conjointement, en lien avec celles des communautés en situation minoritaire. Il est aussi primordial de s'assurer d'établir un processus de mise en œuvre clair, précis, transparent et responsable[348].

Il est important de rappeler que la Feuille de route est une approche globale qui implique aussi une concertation interministérielle et la contribution du gouvernement provincial et des instances municipales[349].

Dans le domaine de la collaboration intergouvernementale, les mécanismes tripartites s’avèrent être une formule gagnante. L’exemple de la communauté acadienne et francophone de l’Île-du-Prince-Édouard évoqué précédemment est particulièrement intéressant. Sous la direction de la Société Saint-Thomas-d’Aquin (SSTA), la communauté acadienne et francophone de l’Île-du-Prince-Édouard s’est dotée d’un plan de développement global 2011-2016. L’élaboration de ce plan a été marquée par la pleine participation du gouvernement provincial. Il en résulte donc un programme conjoint dans lequel la communauté et le gouvernement provincial ont établi des priorités et des stratégies communes. La SSTA souhaite que ce modèle de coopération entre les communautés et les gouvernements provinciaux et territoriaux soit intégré à une prochaine initiative du gouvernement fédéral pour les langues officielles. Le Comité croit que la collaboration intergouvernementale est un élément clé pour la réussite d’une initiative horizontale comme la Feuille de route.

I. La reddition de comptes

Les pratiques de reddition de comptes sont d’une grande importance pour les partenaires communautaires. Comme l’explique l’Assemblée communautaire fransaskoise (ACF), de bonnes pratiques de reddition de comptes facilitent la communication entre les partenaires fédéraux et les communautés et renforcent les partenariats :

L'une des grandes choses qui est la clé par rapport à nos communautés est que nous nous considérons vraiment comme des partenaires par rapport aux investissements gouvernementaux. Donc, si nous avons l'occasion d'être mieux au courant des investissements, nous pouvons aussi être davantage au service de ce ministère et du gouvernement canadien pour servir les besoins de notre communauté.

Certains citoyens aux quatre coins de la province ne sont peut-être même pas au courant de l'existence des fonds, parce qu'ils ne savent pas qu'un investissement a été fait en vertu de la Feuille de route par rapport à tel ou tel ministère. En ayant la capacité de connaître ces aspects, nous pouvons informer notre communauté. Nous pouvons nous assurer qu'elle s'outille et qu'elle fait des demandes spécifiques par rapport à ces questions. Nous faisons partie du continuum.

Nous sommes importants dans le processus parce que nous sommes les porte-parole de ces communautés. Il faut absolument que nous soyons tenus au courant de ces décisions, que nous sachions qui sont ceux qui font ces investissements et de quelle façon ils sont faits[350].

L’Association canadienne-française de l’Alberta abonde dans le même sens et ajoute que de bonnes pratiques de reddition de comptes favorisent la responsabilisation des partenaires :

Par ailleurs, en novembre 2009, la communauté francophone de l'Alberta apprenait que Santé Canada investissait un montant de 1 million de dollars sur trois ans, provenant de l'investissement lié à la Feuille de route, par l'intermédiaire de la Société Santé en français. Dès le départ, nous savions d'où venait le financement, quel était le montant alloué et quels étaient les échéanciers.

À l'invitation du Réseau santé albertain, la communauté a participé à une rencontre de concertation afin de cerner les besoins et de déterminer les priorités. Trois projets communautaires d'envergure ont été sélectionnés et sont actuellement en période de mise en œuvre. Les organismes responsables des projets sont accompagnés dans le processus et doivent rendre des comptes de façon régulière.

La communauté est donc responsable auprès du gouvernement. Pour nous, il s'agit d'un exemple concret d'un modèle gagnant où une communauté et le gouvernement peuvent travailler ensemble en vue d'atteindre leurs objectifs respectifs[351].

Pourtant, plusieurs témoins ont fait valoir au Comité qu’il n’est pas toujours aisé de suivre la mise en œuvre des initiatives de la Feuille de route ainsi que le cours des investissements. De plus, les témoignages révèlent qu’il existe des inégalités dans les pratiques de reddition de comptes des partenaires fédéraux de la Feuille de route. Par conséquent, l’accès aux données sur le financement et la programmation varie d’une institution à l’autre. La Fédération culturelle canadienne-française (FCCF) explique le problème de la manière suivante :

Dans certains cas, le niveau de transparence est exemplaire. Entre autres, on a parlé du programme Vitrines musicales qui nous permet de suivre les investissements au dollar près.

Dans le cas du Fonds de développement culturel, c'est autre chose. Aujourd'hui, je peux vous citer un certain nombre de projets qui ont été appuyés et je peux vous dire quelles sommes d'argent ils ont reçues. Par contre, je ne sais pas ce qu'ils ont demandé et je ne connais pas la liste des projets qui ont été refusés. Il me semble qu'il y a là un manque sur le plan de la transparence et de la reddition de comptes. On pourrait poursuivre l'échange pour chacun des programmes. Il y a le cadre, et il y a aussi chacun des programmes. Il manque un arrimage des deux.

Le commissaire aux langues officielles du Canada abonde dans le même sens :

Je pense que nous sommes aussi très conscients de la différence sur le plan de la reddition de comptes ou du processus de rapport. Certains ministères ont mentionné très clairement dans leurs rapports ministériels sur le rendement ce qu'ils ont fait et dépensé, alors que d'autres n'y ont fait aucune mention. C'est donc assez difficile de suivre le cheminement de ces programmes à partir des documents publics[352].

En outre, les témoins des CLOSM ont fait valoir au Comité qu’ils ne sont pas toujours en mesure de différencier les investissements de la Feuille de route de ceux qui proviennent des programmes réguliers des institutions fédérales participantes :

[…] il est souvent très difficile de savoir, lorsqu'on regarde les rapports des différents ministères, quelles sont les sommes d'argent attribuées pour la Feuille de route, à qui elles ont été attribuées, par quels moyens, et si c'est une entente bilatérale[353].

[…] plusieurs de nos organismes communautaires qui ont bénéficié d'investissements fédéraux n'étaient pas en mesure d'affirmer clairement si les fonds provenaient de la Feuille de route ou d'autres sources de financement. Tout cela nous porte à croire qu'il faudrait se doter d'un processus favorisant une meilleure communication qui soit plus stratégique et plus efficace, en lien avec les priorités des communautés[354].

Il s’agit d’une question qui préoccupe les organismes et institutions des CLOSM qui doivent évaluer les programmes :

Pour ce qui est de la gouvernance, lorsque nous est posée la question de savoir quels sont les impacts de la Feuille de route à mi-parcours, un des défis auxquels se butent nos communautés a trait au manque de clarté. Il est souvent difficile d'établir un lien direct entre un investissement et un résultat sur le terrain, ou même de savoir si une initiative spécifique a été financée à même la Feuille de route ou un autre programme[355].

[…] parfois, on n'est pas certain si cela provient de la Feuille de route ou d'un autre programme. Le danger demeure : si on décide de réduire les fonds, s'agira-t-il de fonds qui proviennent de la Feuille de route ou de fonds provenant d'un programme déjà existant[356]?

Comment explique-t-on les problèmes de reddition de comptes décelés par les organismes et les institutions des CLOSM? Les représentants du ministère du Patrimoine canadien ont offert au Comité quelques pistes de réflexion :

Tous les ministères intègrent les activités de langues officielles aux activités globales. Il peut dès lors être difficile, selon les circonstances, les ministères et les mandats, d'isoler ce qu'ils font précisément dans le domaine des langues officielles.

Une stratégie coordonnée comme celle que l'on connaît dans le cadre de la Feuille de route permet au moins d'établir clairement certaines grandes initiatives — il y en a 32 dans la Feuille de route — qui se combinent pour refléter une partie non négligeable de l'action du gouvernement fédéral en matière de langues officielles. […]

Nous constatons toutefois avec le recul — et ce constat figure dans notre examen de mi-parcours — que nous aurions sans doute besoin de nous attarder davantage sur la question de la traçabilité des fonds sur le terrain. Il faudrait peut-être faire en sorte que les gens sur le terrain sachent que la Feuille de route existe et que le financement ou une partie du financement de tel ou tel projet provient de la Feuille de route. C'est peut-être là une amélioration à considérer.

[…] nous avons noté les mêmes commentaires. Une difficulté d'ordre pratique ne nous facilite pas la tâche. Dans plusieurs cas, le financement accordé par la Feuille de route, en tant que plan général, s'ajoute à des fonds existants. Ça a donc ni plus ni moins comme effet d'augmenter les sommes disponibles à l'investissement. Distinguer le dollar provenant de la Feuille de route du dollar régulier à l'intérieur du même fonds pose des défis qui sont simplement comptables, sur le plan de l'attribution de fonds, mais on devrait être en mesure de résoudre ces problèmes d'une façon ou d'une autre. Il y a en effet une amélioration à considérer de ce côté[357].

Pour répondre aux besoins des CLOSM et des institutions fédérales en matière de reddition de comptes, la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) a suggéré l’élaboration d’un outil, préférablement doté d’une interface Web, qui permettrait de suivre l’évolution et la progression des initiatives avec un plus grand niveau de détails :

Dans une optique de planification des services et pour assurer le succès de cette initiative, il est important que tous aient un bon portrait de la mise en œuvre de celle-ci au fur et à mesure qu'elle se fait. Nous recommandons que la prochaine Feuille de route soit dotée d'un tableau de bord qui permettra de suivre les investissements au fur et à mesure qu'ils se font, par ministère, par année et par programme[358].

En résumé, il est difficile pour les partenaires communautaires de suivre la mise en œuvre des programmes et des investissements de la Feuille de route. Les CLOSM déclarent ne pas toujours être en mesure de différencier les fonds qui proviennent des programmes réguliers et ceux qui proviennent de la Feuille de route. Pour ces raisons, Patrimoine canadien doit développer un outil ou un mécanisme de reddition de comptes qui favorise la communication et l’établissement de partenariat entre le Secrétariat des langues officielles (SLO) de Patrimoine canadien, les partenaires gouvernementaux et les représentants des CLOSM.

Cet outil pourrait prendre la forme d’un portail Web où l’on retrouverait en un seul endroit : les descriptions des différentes initiatives, des informations sur la progression des initiatives sur le plan de la programmation et des investissements, les communiqués de presse et les annonces des institutions fédérales en lien avec les initiatives, une section sur les meilleures pratiques, un calendrier des consultations et autres composantes qui favoriseraient une meilleure collaboration entre les partenaires. À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 37

Que le ministère du Patrimoine canadien, en collaboration avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM) et ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, élabore un outil pour améliorer les pratiques de reddition de comptes d’une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada et plus spécifiquement, pour bien distinguer les investissements qui sont financés par la Feuille de route de ceux qui relèvent des programmes réguliers.

Que le ministre responsable des Langues officielles assure une meilleure coordination intergouvernementale dans le cadre d’une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles et que le Secrétariat des langues officielles dispose des outils nécessaires à cette fin.

J. Les mécanismes d’évaluation de la Feuille de route

La stratégie d’évaluation de la Feuille de route, telle que décrite dans le Cadre horizontal de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CHGRR), comporte deux étapes. D’abord, les institutions fédérales doivent effectuer une évaluation sommative de leurs initiatives. Le Rapport de mi-parcours de la Feuille de route indique que les évaluations sommatives « devraient être achevées à l’été de l’année 2012[359]. » Il importe de souligner que chaque institution participante a élaboré ses propres mécanismes d’évaluation à une exception près : Industrie Canada, en collaboration avec les agences de développement régional, ont établi un ensemble d’indicateurs de rendement commun :

Industrie Canada est responsable de l'évaluation globale de l'Initiative de développement économique. À l'aide d'un ensemble commun d'indicateurs de rendement, Industrie Canada coordonne avec les agences de développement régional l'évaluation et l'établissement de rapports pour l'initiative qui, par la suite, alimentent l'évaluation de la feuille de route par Patrimoine canadien. Nous sommes en train de réaliser l'évaluation sommative, dont les résultats seront bientôt communiqués à Patrimoine canadien[360].

Les évaluations sommatives des institutions fédérales serviront à la production de l’évaluation sommative horizontale qui, selon le CHGRR, se déroulera de janvier 2011 à novembre 2012. Comme mentionné précédemment, Patrimoine canadien a effectué une évaluation de mi-parcours dont le rapport a été rendu public le 5 avril 2012.

Les représentants des CLOSM ont plusieurs préoccupations en ce qui a trait à l’évaluation. La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) a affirmé ne pas bien connaître les processus d’évaluation :

Cela étant dit, il est important de noter que la FCFA et ses membres ont très peu d'information sur la manière dont seront faites les évaluations sommaires qui devaient s'amorcer cet automne[361].

Le Quebec Community Groups Network (QCGN) a également exprimé ses inquiétudes en ce qui a trait à l’évaluation de la Feuille de route :

Nous avons fait savoir au ministère [Patrimoine canadien] que nous demeurons très préoccupés par le fait que cette évaluation ne reflétera pas adéquatement les répercussions de la feuille de route sur notre communauté, que ce soit au niveau de chaque ministère ou sur le plan horizontal. Il y a deux raisons pour cela et celles-ci sont de nature logistique et systémique. Nous craignons que cela ait pour effet de fournir aux décideurs et aux dirigeants politiques des données non fiables concernant la communauté anglophone du Québec[362].

Les raisons de « nature logistique » évoquées par le QCGN font référence à des problèmes encourus lors du processus de consultation auprès des organismes et institutions des communautés d’expression anglaise du Québec. Les consultations auraient été reportées à l’été. Or, bon nombre d’organismes font relâche lors de la période estivale ou fonctionnent avec un effectif réduit afin de réaliser des économies. Quant aux raisons de nature systémique, elles se résument au fait qu’un grand nombre d’initiatives de la Feuille de route n’ont pas eu d’équivalent au Québec. Il est donc impossible pour les communautés anglo-québécoises d’évaluer une panoplie d’initiatives et par le fait même, de faire connaître ses besoins en matière d’immigration, d’alphabétisation et de services à la petite enfance. C’est une des raisons pour lesquelles le QCGN revendique la mise en place d’une méthodologie d’évaluation globale qui permettrait à tous les ministères et agences fédérales de tenir compte des priorités de la communauté d’expression anglaise au Québec.

D’autres inquiétudes ont été apportées au Comité sur le plan des évaluations sommatives et de l’évaluation sommative horizontale. Les représentants des CLOSM ont fait valoir au Comité qu’un processus d’évaluation efficace dépend en grande partie du degré de collaboration entre les institutions fédérales et les CLOSM au moment d’élaborer les outils d’évaluation ainsi que les cibles et indicateurs de rendement :

Selon mon expérience, une évaluation est valable lorsque les critères sont nommés au préalable et que tous les intervenants les comprennent bien et savent ce qui va être mesuré, soit le rendement ou l'apprentissage. Pour ma part, si j'avais à faire un plaidoyer sur la façon d'évaluer, je dirais qu'il faut pour le moins une compréhension commune
des évaluations[363].

La Fédération de la jeunesse canadienne-française (FJCF) a témoigné du fait qu’elle aurait voulu travailler de manière collaborative avec Patrimoine canadien pour déterminer les mécanismes d’évaluation :

Nous avons participé à une consultation qui a été menée par le Secrétariat des langues officielles au mois de septembre. Nous avons été en mesure de partager notre opinion relativement aux points positifs que nous avions notés. Notre implication s'est limitée à cela. Nous n'avons pas participé à un processus pour proposer des méthodes d'évaluation et autres. D'ailleurs, nous sommes contents d'avoir l'occasion d'être ici aujourd'hui pour déterminer des méthodes et des mécanismes qui pourraient être entrepris[364].

Les représentants des CLOSM sont aussi préoccupés par le fait que chaque partenaire fédéral de la Feuille de route a son propre mécanisme d’évaluation, hormis les institutions qui participent à l’Initiative de développement économique. D’une part, la multiplicité des mécanismes soulève des questions sur le plan méthodologique. D’autre part, elle alourdit le processus d’évaluation ce qui est particulièrement difficile pour les organismes et institutions des CLOSM qui manquent de capacités administratives.

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 38

Que, dans le cadre d’une prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada, le ministère du Patrimoine canadien collabore avec les communautés de langue officielle en situation minoritaire pour développer un processus d’évaluation des programmes qui soit simple et efficient.

CONCLUSION GÉNÉRALE

Le 3 mai 2012, le ministre du Patrimoine canadien et des Langues officielles, l’honorable James Moore, a annoncé au Comité qu’il allait entreprendre une vaste tournée de consultation pancanadienne en vue de préparer la prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada. Le Comité appuie cette initiative et espère que les recommandations contenues dans le présent rapport pourront guider le gouvernement du Canada dans la préparation de la prochaine initiative horizontale pour les langues officielles du gouvernement du Canada.