Le processus législatif / Étapes

Étape du rapport : pouvoir du Président de choisir les amendements; choix et regroupement des motions

Le 29 novembre 2012 et le 12 décembre 2012

Débats, p. 12610–12611, 13223–13225

Le 28 novembre 2012, Nathan Cullen (Skeena—Bulkley Valley) invoque le Règlement au sujet du regroupement des votes à l’étape du rapport sur le projet de loi C-45, Loi n^o 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures. M. Cullen prétend que l’usage voulant que le Président puisse regrouper, à des fins de mise aux voix, des motions à l’étape du rapport oblige les députés à voter une fois sur de multiples motions portant sur différents sujets, ce qui nuit à leur droit de voter selon leur conscience. Il avance qu’il ne revient pas au Président de limiter la capacité des députés à faire des choix distincts quant à leur vote sur des sujets différents, et demande que le Président, au lieu de regrouper plusieurs des motions visant la suppression d’articles choisies pour les fins du débat et d’y appliquer un seul vote, autorise les députés à voter séparément sur chacune des motions. Peter Van Loan (leader du gouvernement à la Chambre des communes) intervient pour répliquer que les motions visant la suppression d’articles d’un projet de loi à l’étape du rapport équivalent à une reprise de l’étape de l’étude en comité et qu’elles ne devraient pas être choisies. Il ajoute que si le Président en décide autrement, il devrait regrouper les motions pour les fins de mise aux voix d’une manière efficace qui tient compte de la volonté qu’exprimera vraisemblablement la Chambre. Le Président prend la question en délibéré^[1].

Résolution

Le 29 novembre 2012, le Président rend une décision partielle en promettant de rendre une décision complète à une date ultérieure. Il déclare qu’autoriser un vote distinct sur chaque motion visant la suppression d’un article ne serait pas conforme à l’usage et que cela reviendrait, en définitive, à reproduire l’étude article par article du projet de loi à l’étape du comité, ce qui serait contraire aux articles 76(5) et 76.1(5) du Règlement^[2]. Le Président conclut en disant qu’en l’absence de directive claire de la Chambre, il ne peut déroger à l’usage bien établi sur le regroupement des motions à l’étape du rapport. Le 12 décembre 2012, le Président rend une décision plus complète. Les pouvoirs du Président découlent autant de l’usage que des règles écrites. Il fait valoir que le Président n’a pas pour rôle d’essayer de prédire la volonté de la Chambre, mais plutôt de suivre, dans ses décisions, les impératifs de la procédure. Le Président déclare ensuite qu’il maintiendra le droit des députés indépendants de proposer des amendements à l’étape du rapport, comme le prévoit le Règlement, tant qu’on n’adoptera pas des mécanismes qui permettraient aux députés indépendants de présenter leurs amendements à l’étape du comité. Le Président conclut que le processus de sélection à l’étape du rapport serait alors adapté à la nouvelle réalité.

Décision de la présidence

Le 29 novembre 2012

Le Président : Avant de rendre sa décision concernant l’étape du rapport du projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures, la présidence aimerait prendre le temps de répondre brièvement à certains arguments soulevés hier par les honorables leaders à la Chambre du gouvernement et de l’Opposition officielle. Une décision complète à ce sujet sera rendue à une date ultérieure, mais aujourd’hui, mes commentaires se limiteront à quelques éléments importants.

Hier, le leader à la Chambre de l’Opposition a invoqué le Règlement relativement à la manière dont les votes se sont déroulés, en juin dernier, à l’étape du rapport du projet de loi C-38, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures. Il s’est dit préoccupé par la possibilité que, en raison du regroupement des votes à l’étape du rapport, des députés aient vu un seul de leur vote s’appliquer à plusieurs motions alors qu’ils en auraient appuyé certaines et rejeté d’autres.

Avant toute chose, permettez-moi de dire qu’analyser les motions à l’étape du rapport en vue de leur sélection, de leur regroupement pour le débat et du vote n’est jamais chose facile et représente un défi important pour la présidence, particulièrement dans des cas comme celui en l’espèce, où il a été donné avis d’un très grand nombre de motions. Comme je l’ai déclaré dans ma décision du 11 juin 2012 à propos du projet de loi C-38 :

Tant dans mon choix des motions et leur regroupement que dans l’organisation des votes, j’ai essayé autant que faire se peut de respecter les souhaits de la Chambre tout en m’acquittant de mes responsabilités et d’organiser l’examen des motions à l’étape du rapport d’une façon juste et équitable.

On demande à la présidence de se pencher sur l’argument selon lequel chaque motion portant suppression d’un article devrait faire l’objet d’un vote distinct. Cette façon de faire dérogerait à l’usage consistant à regrouper aux fins du vote, s’il y a lieu, de longues séries de motions de suppression. Puisque la suppression d’un article à l’étape du rapport a concrètement le même effet que le rejet de cet article en comité, changer l’usage actuel au profit de l’approche « une suppression, un vote » pourrait être vu comme la duplication de l’étude article par article du projet de loi en comité, ce contre quoi la Chambre a été précisément mise en garde dans les notas des articles 76(5) et 76.1(5) du Règlement^[3], qui mentionnent que l’étape du rapport n’est pas censée être une reprise de l’étape de l’étude en comité.

Cela dit, l’usage établi de longue date veut que la présidence sélectionne des motions de suppression d’articles à l’étape du rapport. J’ai rappelé à la Chambre l’usage à cet égard dans ma décision sur le projet de loi C-38, et je cite : « […] les motions visant à supprimer des articles ont toujours été considérées comme admissibles et, il faut le préciser, ont été sélectionnées à l’étape du rapport. »

À titre d’exemples, je renvoie les députés à une décision rendue le 30 mai 2008 par le Président Milliken concernant l’étape du rapport du projet de loi C-50, qui se trouve à la page 6341 des Débats de la Chambre des communes, ainsi qu’à la décision que j’ai moi-même rendue concernant l’étape du rapport du projet de loi C-9, qui se trouve à la page 2971 des Débats de la Chambre des communes du 26 mai 2010.

En l’absence de directive précise de la Chambre quant aux motions de suppression et à d’autres questions soulevées dans le cadre des rappels au Règlement, le Président ne peut pas modifier unilatéralement l’usage bien établi qui est actuellement suivi. Par conséquent, pour ce qui est de l’étape du rapport du projet de loi C-45, la présidence s’appuiera sur les décisions passées et, en particulier, sur la décision rendue dans le cas du projet de loi C-38.

Note de la rédaction

Le Président rend alors sa décision sur le choix et le regroupement des 1 667 motions d’amendement à l’étape du rapport inscrites au Feuilleton des avis.

Le 12 décembre 2012

Le Président : Comme je m’étais engagé à le faire le 29 novembre 2012, je vais maintenant rendre une décision complète sur les rappels au Règlement soulevés le 28 novembre 2012 par le leader de l’Opposition officielle à la Chambre et le leader du gouvernement à la Chambre concernant les délibérations à l’étape du rapport du projet de loi C-45, Loi no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d’autres mesures.

Dans leurs interventions, les leaders à la Chambre ont avancé deux types d’arguments. D’une part, ils ont fait valoir des arguments de procédure purement techniques concernant les aspects pratiques de l’étape du rapport du projet de loi C-45. D’autre part, ils ont exprimé leurs points de vue sur des questions de portée plus générale, notamment le rôle du Président dans son ensemble et à l’étape du rapport, le rôle de la Chambre et du Président dans un contexte de gouvernement majoritaire ainsi que le rôle et les droits des députés indépendants à l’étape du rapport.

Dans une décision antérieure portant sur certaines des questions relevant purement de la procédure ayant été soulevées en l’espèce, la présidence a décrit le raisonnement à l’origine de la sélection et du regroupement des motions pour le débat et la mise aux voix à l’étape du rapport du projet de loi C-45, en particulier en ce qui concerne les motions de suppression. Les motions de suppression ont été un sujet de préoccupation pour les deux leaders à la Chambre. Le leader de l’Opposition officielle à la Chambre des communes voulait que le Président les sélectionne toutes et qu’on procède à la tenue d’un vote distinct pour chacune. Quant au leader du gouvernement à la Chambre des communes, il voulait que je n’en sélectionne aucune et qu’aucun vote n’ait lieu.

Comme je l’ai expliqué à la Chambre le 29 novembre 2012, il existe plusieurs précédents justifiant non seulement la sélection des motions de suppression pour le débat à l’étape du rapport, mais également leur regroupement pour la mise aux voix. C’est ce que veut l’usage établi.

Le leader de l’Opposition à la Chambre a cité des décisions des Présidents Jerome et Fraser. Malgré l’intérêt qu’elles représentent, ces décisions ne tiennent pas compte de l’évolution des pratiques de la Chambre à l’étape du rapport ni, en particulier, des directives très claires figurant dans les notas des articles 76(5) et 76.1(5) du Règlement^[4] depuis 2001. Ces notas témoignent de la volonté de la Chambre de circonscrire l’étape du rapport et donnent au Président la consigne d’appliquer certains critères à la sélection des motions pour le débat à l’étape du rapport afin que celle-ci ne devienne pas simplement la répétition de l’étape du comité.

Comme je l’ai indiqué dans ma décision du 29 novembre, qui figure à la page 12611 des Débats :

En l’absence de directive précise de la Chambre quant aux motions de suppression et à d’autres questions soulevées dans le cadre des rappels au Règlement, le Président ne peut pas modifier unilatéralement l’usage bien établi qui est actuellement suivi.

Malgré le caractère concis de cette décision, elle diffuse toute ambiguïté ayant pu subsister quant à l’approche adoptée par la présidence à l’égard des principes de procédure fondamentaux qui sous-tendent les processus de sélection et de mise aux voix des motions à l’étape du rapport.

Quant aux questions d’ordre plus général soulevées par les leaders à la Chambre, la présidence les a regroupées par thème, en commençant par celui du rôle du Président.

À la page 307 de la deuxième édition de La procédure et les usages de la Chambre des communes, il est écrit que les fonctions du Président consistent à :

[...] veiller à la conduite efficiente des affaires publiques, de même qu’à la défense et à la protection des intérêts de toutes les parties de la Chambre contre l’application d’un pouvoir arbitraire. C’est dans cet esprit que le Président, à titre de principal serviteur des Communes, doit appliquer les règles en vigueur. En effet, le Président n’est au service ni d’une partie de la Chambre ni d’une majorité de ses députés, mais de l’institution tout entière et de ses meilleurs intérêts [...]

Il y est également écrit, et je cite :

Malgré l’autorité considérable inhérente à sa charge, le Président ne peut exercer que les pouvoirs que lui confère la Chambre, dans les limites établies par cette dernière.

Le Président Milliken nous a offert une précision utile au sujet du rôle du Président lorsqu’il a déclaré, dans une décision rendue le 27 avril 2010, à la page 2039 des Débats, et je cite :

[…] la présidence prend toujours en compte les précédents, les usages, les traditions et les pratiques établis par la Chambre, de même que son propre rôle dans leur évolution.

Ce qui précède confirme non seulement que les pouvoirs du Président ne découlent pas uniquement des règles écrites, contrairement à ce qu’a indiqué le leader de l’Opposition officielle à la Chambre des communes, mais également que la nature évolutive de la procédure doit être prise en compte. C’est l’usage qui est admis depuis longtemps par la Chambre à l’étape du rapport, qui est par le fait même attendu, en conjonction avec la nécessité d’adapter cet usage au contexte actuel qui a dicté la manière dont les amendements au projet de loi C-45 ont été sélectionnés et regroupés pour le débat et la mise aux voix.

Par ailleurs, le rôle du Président à cet égard ne se transforme pas d’une législature à l’autre, contrairement à ce qu’a laissé entendre le leader du gouvernement à la Chambre, lorsqu’il a déclaré, et je cite :

Dans un contexte de gouvernement minoritaire, le Président peut avoir raison de juger recevables toutes les motions à soumettre au vote à la Chambre, puisqu’il est difficile de prédire les intentions de la majorité des députés. Par contre, dans un contexte de gouvernement majoritaire, ce n’est généralement pas le cas.

Soyons clairs. Le Président ne statue pas d’une manière ou d’une autre en fonction de qui a le contrôle de la Chambre. Les motions à l’étape du rapport ne sont pas et n’ont jamais été sélectionnées et regroupées pour le débat et la mise aux voix en fonction de qui remportera vraisemblablement le vote. C’est pourquoi, dans le cas de C-45, la présidence a rejeté la proposition du leader du gouvernement à la Chambre voulant que je regroupe certaines motions, et je le cite : « de façon à tenir compte de la volonté qu’exprimera vraisemblablement la Chambre ».

La présidence continuera d’être guidée dans chacune de ses décisions par les impératifs de la procédure, et elle ne compte nullement substituer ses prédictions quant au résultat probable d’un vote à l’expression, par la Chambre elle-même, de sa volonté.

Cela m’amène à me pencher sur le rôle de la Chambre dans son ensemble.

Le rôle de la Chambre dans le processus législatif doit être interprété dans le vaste contexte de la responsabilité du pouvoir exécutif envers les députés élus constituant le pouvoir législatif. Le Président Milliken, dans une décision rendue le 27 avril 2010 se trouvant à la page 2039 des Débats, a affirmé ce qui suit, et je cite :

Dans un régime de gouvernement responsable, le droit fondamental de la Chambre des communes d’obliger le gouvernement à rendre compte de ses actes est un privilège incontestable et, en fait, une obligation.

Il a ajouté ceci :

C’est pour cette raison que ce droit s’applique à de nombreuses procédures de la Chambre, notamment à la période des questions quotidienne, à l’examen approfondi des budgets des dépenses par les comités, à l’examen des comptes du Canada, ainsi qu’aux débats, aux amendements et aux votes portant sur les projets de loi.

L’ouvrage La procédure et les usages de la Chambre des communes, deuxième édition, à la page 250, présente la façon dont nos usages visent à atteindre le juste équilibre entre gouvernement et opposition. Il y est écrit, et je cite :

[...] Il demeure que la procédure parlementaire vise à établir un équilibre entre la volonté du gouvernement de faire approuver ses mesures par la Chambre, et la responsabilité de l’opposition d’en débattre sans paralyser complètement le déroulement des travaux. Bref, le débat à la Chambre est nécessaire, mais il doit conduire à une décision dans un délai raisonnable.

Les principes sous-jacents que viennent exposer ces citations constituent les assises de notre système parlementaire. Elles consacrent l’ancienne tradition démocratique permettant à la minorité de faire entendre son point de vue et ses opinions sur la place publique et, en contrepartie, à la majorité de présenter son programme législatif devant le Parlement et de le mettre aux voix.

En défendant une approche beaucoup plus stricte pour l’étape du rapport du projet de loi C-45, le leader du gouvernement à la Chambre semble soutenir que, parce qu’il y a gouvernement majoritaire, le résultat des délibérations sur le projet de loi est connu d’avance, que cet état de fait justifierait pour une raison quelconque l’adoption par la Chambre d’une nouvelle façon de prendre des décisions et que toute autre manière de procéder constituerait par conséquent une perte de temps pour la Chambre.

Ce raisonnement, si sa logique était suivie jusqu’au bout, mènerait à des conclusions portant atteinte à d’importants principes de base de notre institution, indépendamment de sa composition. Le Président Milliken l’a reconnu lorsque, le 29 mars 2007, à la page 8136 des Débats, il a affirmé, et je cite :

[...] ni la réalité politique du moment ni la seule force du nombre ne devraient nous obliger à mettre de côté les valeurs inhérentes aux conventions et aux procédures parlementaires qui régissent nos travaux.

Le Président Fraser, le 10 octobre 1989, à la page 4461 des Débats de la Chambre des communes, a également rappelé à la Chambre que les décisions en matière législative relèvent exclusivement de la Chambre :

[...] nous sommes une démocratie parlementaire et non une démocratie de type exécutif ou de type administratif.

Je me pencherai maintenant sur la question du rôle et des droits des députés indépendants en ce qui concerne l’étape du rapport.

Tout en admettant que certaines mesures étaient nécessaires afin de rendre possible la participation des députés indépendants, le leader du gouvernement à la Chambre s’est montré critique de la situation actuelle qui permet à un seul député indépendant, et je cite le leader du gouvernement à la Chambre : « de prendre en otage toute la Chambre dans le cadre d’un vote marathon ».

Les députés se rappellent que, cette année, la Chambre a dû faire face à des milliers de motions à l’étape du rapport dans le cadre de l’étude de deux projets de loi de mise en œuvre du budget, ce qui a donné lieu, dans le cas du projet de loi C-38, à un vote marathon de 24 heures. Bien que la situation ne soit pas sans précédent, c’est la première fois qu’elle se produit depuis la modification des règles applicables à l’étape du rapport, en 2001. Comme c’est souvent le cas lorsque nous nous trouvons face à des défis procéduraux de taille, les frustrations émergent, nous examinons nos pratiques et nous proposons des solutions.

Comme je l’ai mentionné, les notas des articles 76(5) et 76.1(5) du Règlement^[5] éclairent la présidence quant à la sélection des amendements à l’étape du rapport, en particulier le passage suivant:

Pour plus de précisions, le présent article du Règlement vise avant tout à fournir aux députés qui n’étaient pas membres du comité l’occasion de soumettre à la Chambre les amendements précis qu’ils veulent proposer.

Ce n’est un secret pour personne que les députés indépendants ne siègent pas aux comités à l’heure actuelle. À la lumière des difficultés posées récemment à l’étape du rapport et des frustrations qui ont été exprimées, la présidence aimerait faire remarquer à la Chambre les options et les mécanismes à sa disposition pour résoudre ces difficultés à la satisfaction de tous les députés.

Le Règlement actuellement en vigueur offre aux comités une grande marge de manœuvre qui leur permettrait d’étudier les projets de loi d’une façon inclusive et exhaustive tout en équilibrant les droits de tous les députés. En fait, il n’est ni inconcevable ni sans précédent pour les comités d’inviter des députés, sans égard au statut de leur parti, à faire partie du processus, que ce soit de façon temporaire ou permanente. Ceci pourrait permettre à l’étape du rapport de retrouver sa fonction d’origine.

S’ils cherchent de l’inspiration quant aux diverses possibilités, les députés n’ont qu’à se rappeler qu’il existe plusieurs précédents où des députés indépendants ont été nommés à des comités permanents. Sans aller jusque-là, il est certain qu’un certain nombre de mesures pourraient être adoptées sur le plan procédural afin de permettre aux députés indépendants de proposer en comité des amendements aux projets de loi.

Ainsi, il est difficile pour la présidence d’accepter l’argument voulant que les pratiques et les règles actuelles concernant l’étape du rapport soient utilisées à mauvais escient par les députés indépendants, alors que des solutions simples et directes ne sont pas prises en considération. La présidence est convaincue que, si un nouveau mécanisme permettant aux députés indépendants de présenter en comité des motions d’amendement aux projets de loi était trouvé, le processus de sélection des motions à l’étape du rapport s’adapterait à cette nouvelle réalité.

Entre-temps, je rappellerai aux honorables députés que, conformément à ce qui est affirmé à page 307 de la deuxième édition de La procédure et les usages de la Chambre des communes:

Le Président est le gardien des droits et privilèges de la Chambre des communes, en tant qu’institution, et des députés qui la composent.

Par conséquent, à moins que soient adoptées de nouvelles façons efficaces d’examiner en comité les motions d’amendement aux projets de loi de tous les députés, la présidence entend continuer de protéger les droits des députés indépendants de proposer des amendements à l’étape du rapport.

En terminant, au moment où nous nous apprêtons à ajourner les travaux pour les vacances de Noël, la présidence invite tous les députés à réfléchir à la meilleure façon de restaurer la confiance du public en cette institution et à la meilleure façon d’atteindre un juste équilibre entre les intérêts divergents avec lesquels nous serons toujours aux prises.

Je remercie les honorables députés de leur attention.

Post-scriptum

Dans la foulée de cette décision, plusieurs comités permanents de la Chambre ont commencé à adopter des motions prévoyant un moyen pour les députés indépendants de participer à l’étude article par article des projets de loi^[6].