ACVA Rapport du Comité

« Il ne devrait pas être nécessaire de perdre une jambe dans une explosion pour le comprendre, mais, parfois, nous n’apprenons pas la leçon avant de traverser des difficultés. […] Je détestais la course lorsque j’étais dans les forces armées, mais maintenant, je veux le faire. C’est mon appétit insatiable. Je voulais vivre ma vie, pas seulement survivre. Alors, la persévérance dans l’adversité devait être ma devise, une mentalité qui peut être adoptée par tous, peu importe la voie choisie. […] Si la réadaptation ou le rétablissement devait être représenté par un nombre ou un pourcentage, 49 % proviendraient de toutes les ressources qui nous entourent. Ça, c’est vous, le gouvernement, nos amis, notre famille, les nettoyeurs, les médecins, les infirmières. Je dois fournir les 51 % qui restent. Je dois apporter ce petit quelque chose de plus pour que toutes ces ressources en vaillent la peine. » (Sergent Bjarne Nielsen[1], amputé suite à une explosion en Afghanistan)

« [Il devrait y avoir] davantage de présomption dans le système, et je ne veux dire au sens juridique du terme. Si je m'adresse à vous en tant que personne amputée des deux jambes, comme M. Fuchko, je ne devrais pas avoir à en faire beaucoup plus que ça. Je dirais tout simplement: « Écoutez, je suis amputé des deux jambes. Que pouvez-vous faire pour moi? » (M. Brian Forbes[2])

INTRODUCTION

En vertu de l’article 20.1 de la Loi améliorant la Nouvelle Charte des anciens combattants, le Comité a entrepris l’examen prévu par la loi en adoptant la motion suivante le 19 novembre 2013 : « Que le Comité entende le ministre des Anciens Combattants le mardi 19 novembre 2013, de 11 h à 13 h, pour discuter de l’examen de la Nouvelle Charte améliorée des anciens combattants et du Budget supplémentaire des dépenses (B). »

Le même jour, le ministre des Anciens Combattants, l’honorable Julian Fantino, a demandé aux membres du Comité d’aller au-delà du mandat initial prévu à l’article 20.1 :

Lorsque je suis entré en fonction, l’ombudsman des vétérans, les groupes de vétérans et les intervenants m’ont indiqué clairement que la Nouvelle Charte des anciens combattants devait faire l’objet d’un examen plus poussé. J’ai donc demandé à mon secrétaire parlementaire de veiller à ce qu’un examen exhaustif de la Nouvelle Charte soit entrepris le plus rapidement possible[3].

Ce mandat élargi vise en particulier à :

[…] déterminer la meilleure façon d’énoncer notre engagement aux Canadiens et à leurs familles, et à convenir du meilleur format pour le représenter dans la Nouvelle Charte des anciens combattants. Il est important que les Canadiens expriment clairement, dans le cadre du processus parlementaire, en quoi consiste notre devoir, responsabilité, mandat, obligation, engagement ou pacte sacré envers les vétérans canadiens[4].

Dans le cadre du mandat général présenté ci-haut, le Comité a identifié trois thèmes principaux sur lesquels les témoins ont été invités à apporter leur contribution :

1. Les soins et le soutien fournis aux plus grièvement blessés[5];
2. Le soutien aux familles;
3. L’amélioration de la façon dont Anciens Combattants Canada (ACC) livre les programmes, services et prestations de la Nouvelle Charte des anciens combattants (NCAC).

Ce rapport formule 14 recommandations sur les enjeux débattus lors des 14 réunions tenues par le Comité sur ces questions depuis novembre 2013. Divers éléments d’information sont également fournis en annexe.

Les membres du Comité s’entendent à l’unanimité pour affirmer que les principes mis en œuvre par la NCAC méritent d’être soutenus et mettent en œuvre une approche bien adaptée au contexte des vétérans d’aujourd’hui. Toutefois, cela ne signifie pas qu’elle n’a pas besoin d’être améliorée, mais les insatisfactions légitimes manifestées envers l’un ou l’autre de ses éléments ne doivent pas faire perdre de vue que la NCAC constitue une fondation solide afin d’aider les vétérans qui en ont besoin à opérer leur transition vers la vie civile lorsqu’une condition médicale liée à leur service les empêche de poursuivre leur carrière militaire.

Il faut également accepter que durant l’examen parlementaire d’une loi, on insiste davantage sur les éléments à améliorer que sur ce qui fonctionne bien. Les programmes de la NCAC ont bien servi la majorité des vétérans qui en ont bénéficié. L’engagement pris par le peuple canadien et son gouvernement envers les personnes qui risquent leur vie pour en préserver les valeurs ne peut toutefois pas se contenter d’une majorité satisfaite. Il se peut que dans l’application de principes généraux valables, la situation particulière de certains vétérans fasse en sorte qu’ils soient moins bien servis qu’ils ne le mériteraient. Il faut alors tenter de faire plus pour eux, tout en restant juste envers les autres vétérans et envers la population canadienne dans son ensemble.

C’est pourquoi les membres du Comité ont choisi de faire porter en priorité leurs recommandations sur les vétérans les plus gravement handicapés ainsi que leurs familles. Lorsque la condition médicale d’un vétéran pose des obstacles possiblement insurmontables à sa transition vers la vie civile, ce sont toutes les dimensions de sa vie qui seront affectées, et ce, pour tout le reste de sa vie. Le soutien du peuple et du gouvernement canadiens doivent être à la hauteur de ce sacrifice, et être offert au vétéran et à sa famille pour le reste de sa vie.

Pour les vétérans qui souffrent d’invalidités permanentes liées à leur service militaire, mais que ces invalidités ne constituent pas un obstacle insurmontable à leur transition vers la vie civile, tout doit être mis en œuvre pour aider le vétéran, avec sa famille, à surmonter cet obstacle.

Les membres du Comité sont d’avis que la mise en application des recommandations formulées dans ce rapport, sans tout régler, serait un grand pas, et permettrait de mieux exprimer l’engagement solennel de tous les Canadiens et Canadiennes envers les vétérans et les membres de leur famille. Ils espèrent également que ce rapport pourra contribuer à solidifier le lien qui doit être nourri entre les vétérans, la population canadienne, les parlementaires qui la représentent, et le gouvernement du Canada qui doit en mériter la confiance.

Tout ne sera pas parfait avec la NCAC, et d’autres difficultés plus particulières ont déjà été identifiées, et continueront d’être identifiées et portées à notre attention. De la même manière, les membres de ce Comité continueront d’exercer leur vigilance, afin d’assurer que la NCAC continue d’évoluer à mesure qu’évoluent les besoins des vétérans, afin d’assurer qu’elle reste un « document vivant ».

Les 14 recommandations suivantes se rapportent aux enjeux qui, de l’avis de tous les membres du Comité, sont les plus importants.

RECOMMANDATIONS

Le Comité permanent des anciens combattants de la Chambre des communes recommande :

RECOMMANDATIONS GÉNÉRALES

RECOMMANDATION 1

Que les militaires grièvement blessés en raison de leur service ne soient libérés pour raisons médicales qu’une fois que les conditions suivantes sont remplies :

1. La personne est dans un état médical stable.
2. Le dossier médical de la personne a été transféré à Anciens Combattants Canada en accord avec les lois sur la protection de la vie privée, une copie officielle du dossier médical a été remise au vétéran, et la demande initiale de services et d’avantages financiers prévus à la Partie 2 de la Nouvelle Charte des Anciens Combattants, a été traitée par Anciens Combattants Canada.
3. Le dossier de la personne a été pris en charge par un gestionnaire de cas d’Anciens Combattants Canada avec qui un contact personnel a déjà été établi.
4. Les professionnels de la santé et de la réadaptation qui soutiendront la personne durant sa transition ont été identifiés dans la région où le vétéran a l’intention de vivre après sa libération pour raisons médicales, et leurs responsabilités respectives ont été définies.

Et qu’Anciens Combattants Canada et les Forces canadiennes forment un comité interne chargé :

• de développer une liste unifiée des affections médicales liées au service pouvant être utilisée de manière interchangeable par Anciens Combattants Canada et le ministère de la Défense nationale.
• d’assurer dans toute la mesure du possible que l’affection médicale liée au service identifiée par les Forces armées canadiennes, et qui a mené à la libération du vétéran pour raisons médicales, soit reconnue par Anciens Combattants Canada dans le traitement des demandes.
• d’établir un protocole de suivi de tous les membres des Forces canadiennes qui ont été libérés pour raisons médicales.

RECOMMANDATION 2

Que la Déclaration des droits des anciens combattants soit intégrée à la Nouvelle Charte des Anciens Combattants et à la Loi sur les pensions, et qu’une version modifiée de l’article 2 de la Loi sur les pensions soit intégrée à la Nouvelle Charte des Anciens Combattants, et se lise comme suit : Les dispositions de la présente loi s’interprètent d’une façon libérale afin de donner effet à l’obligation reconnue et solennelle du peuple canadien et du gouvernement du Canada d’indemniser les membres des Forces qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire, ainsi que les personnes à leur charge.

RECOMMANDATIONS TOUCHANT LES MILITAIRES ET VÉTÉRANS GRIÈVEMENT BLESSÉS EN SERVICE

RECOMMANDATION 3

Que les vétérans les plus grièvement blessés reçoivent des avantages financiers à vie, dont une partie appropriée devrait être transférable à leur conjoint-e en cas de décès, qu’Anciens Combattants envisage l’utilisation d’une approche d’estimation des revenus futurs pour déterminer le montant des avantages financiers, et offre un meilleur accès aux trois degrés de l’allocation pour déficience permanente dont les critères d’admissibilité doivent être clarifiés.

RECOMMANDATIONS TOUCHANT LES VÉTÉRANS SOUFFRANT D’UNE INVALIDITÉ LIÉE À LEUR SERVICE ET APTES À OPÉRER UNE TRANSITION RÉUSSIE

RECOMMANDATION 4

Que l’allocation pour perte de revenus soit non imposable et représente 85 % du revenu net, jusqu’à concurrence d’un revenu net admissible de 70 000 $, soit ajustée annuellement en fonction de l’indice des prix à la consommation, et que, pour les vétérans participant à un programme de réadaptation, l’indemnité d’invalidité soit versée après que le programme ait été complété.

RECOMMANDATION 5

Que tous les vétérans souffrant d’une invalidité liée au service, ainsi que leurs familles, aient droit aux mêmes avantages et au même soutien dans le cadre de leur programme de réadaptation, peu importe qu’ils soient d’anciens membres de la Force de réserve, ou d’anciens membres de la Force régulière.

RECOMMANDATIONS TOUCHANT LES FAMILLES

RECOMMANDATION 6

Que les Forces canadiennes collaborent avec Anciens Combattants Canada pour rendre les Centres de ressources pour les familles de militaires accessibles aux vétérans et aux membres de leurs familles afin de les soutenir dans leur transition vers la vie civile.

RECOMMANDATION 7

Qu’un accès indépendant aux services de réadaptation psychosociale et professionnelle soit donné aux époux-ses et conjoint-e-s de fait des vétérans souffrant d’une invalidité liée au service, qu’un accès aux services de counseling psychologique soit également offert aux parents et aux enfants des vétérans souffrant d’une invalidité liée au service, et qu’un soutien financier soit offert aux membres de la famille des vétérans souffrant d’invalidités graves lorsqu’ils sont « la principale personne à s’occuper du client » au sens de l’article 16. (3) du Règlement sur les soins de santé pour anciens combattants.

RECOMMANDATIONS TOUCHANT TOUS LES VÉTÉRANS SOUS LE RÉGIME DE LA NOUVELLE CHARTE DES ANCIENS COMBATTANTS

RECOMMANDATION 8

Qu’Anciens Combattants Canada entreprenne un examen approfondi du montant de l’indemnité d’invalidité, de manière à mieux refléter les indemnités versées dans les causes civiles liées aux blessures personnelles, mette en place un processus transparent et clair pour en déterminer la valeur, et améliore le soutien en conseil financier tout au long du processus.

RECOMMANDATIONS TOUCHANT LES PROGRAMMES DE RÉADAPTATION ET LA TRANSITION

RECOMMANDATION 9

Que le programme d’invalidité à long terme du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM) ne soit offert qu’aux vétérans dont l’invalidité ayant entraîné leur libération pour raisons médicales n’est pas liée à leur service militaire, que tous les vétérans libérés pour raisons médicales liées à leur service bénéficient des programmes offerts par la Nouvelle Charte des Anciens Combattants, et que les Forces canadiennes et Anciens Combattants Canada collaborent afin d’éliminer le plus rapidement possible les chevauchements entre les programmes du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM) et les programmes offerts par Anciens Combattants Canada.

RECOMMANDATION 10

Que les programmes de formation admissibles en vertu de la réadaptation professionnelle soient définis de manière plus souple et soient liés moins strictement aux compétences acquises durant le service militaire.

RECOMMANDATION 11

Qu’Anciens Combattants Canada établisse un programme de formation plus exigeant à l’endroit de ses gestionnaires de cas et réexamine la norme consistant à affecter un gestionnaire de cas pour 40 vétérans, afin de déterminer si ce ratio est approprié, et de fournir les ressources nécessaires si un ajustement est requis.

AUTRES RECOMMANDATIONS

RECOMMANDATION 12

Qu’Anciens Combattants Canada et le ministère de la Défense nationale poursuivent leurs efforts de collaboration en consacrant des ressources adéquates à la recherche et à la compréhension des manifestations connues et émergentes des blessures de stress opérationnel.

RECOMMANDATION 13

Qu’Anciens Combattants Canada envisage la mise en œuvre d’un système de paiement qui mènerait à un seul versement mensuel intégré, en identifiant clairement la provenance des fonds tout en garantissant que le montant total versé au vétéran ne sera pas réduit.

RECOMMANDATION 14

Qu’Anciens Combattants Canada et le ministère de la Défense nationale, après avoir déposé leur réponse officielle à ce rapport au cours des 120 prochains jours, déposent également, au plus tard le 30 janvier 2015, un rapport d’étape faisant état des progrès réalisés dans l’implantation des recommandations du présent rapport, et que la Nouvelle Charte des Anciens Combattants, en tant que « document vivant », soit amendée afin d’inclure l’obligation d’un examen de ses dispositions par le ou les comités parlementaires appropriés au moment opportun.

ENJEUX ABORDÉS LORS DES DÉLIBÉRATIONS DU COMITÉ

Conformément à la demande faite par le ministre, l’étude du Comité s’est étendue à la définition du pacte entre le gouvernement fédéral, la population canadienne et les vétérans, et à la meilleure manière de s’assurer que la NCAC se conformait adéquatement aux exigences d’un tel pacte.

Certains représentants des groupes de défense des droits des vétérans ont déploré le fait que les principales lacunes de la NCAC ont été identifiées il y a déjà plusieurs années, que de nombreuses solutions ont été proposées, et que les actions entreprises sont décevantes en comparaison des promesses initiales de faire de la NCAC un « document vivant[6] ».

Les représentants de ces organisations se sont montrés généralement favorables aux principes qui sous-tendent la NCAC, et ont soutenu de manière quasi unanime les recommandations présentées par le Bureau de l’ombudsman des vétérans[7]. Ils ont de plus réitéré les demandes faites par le Groupe de consultation représentant une vingtaine d’organisations qui se sont entendues sur les recommandations d’action prioritaire à soumettre au gouvernement[8]. Sur les questions financières, six lacunes principales ont été identifiées :

1. L’allocation pour perte de revenus devait soutenir la réadaptation et la réintégration professionnelle durant la transition des vétérans à la vie civile, mais elle est demeurée calquée sur un régime d’assurance-invalidité dont on affirmait vouloir s’affranchir;
2. L’allocation pour déficience permanente devait compenser les difficultés supplémentaires éprouvées par les vétérans les plus grièvement blessés, mais les critères d’admissibilité se sont avérés si restrictifs qu’une proportion importante des vétérans initialement visés par cette mesure n’y ont pas accès;
3. Lorsque les vétérans les plus grièvement blessés atteignent l’âge de 65 ans, l’allocation pour perte de revenus cesse — comme auparavant cessaient les prestations du régime d’assurance-invalidité — et ils se retrouvent avec les prestations de la vieillesse, et pour une petite proportion d’entre eux, une allocation pour déficience permanente qui est nettement insuffisante pour maintenir le niveau de vie que ces vétérans auraient mérité;
4. Le montant maximal de l’indemnité d’invalidité est inférieur à celui reconnu par la Cour suprême dans les jugements en dommages non pécuniaires, ce qui contrevient au principe selon lequel les vétérans ne devraient pas être désavantagés en comparaison des autres Canadiens;
5. Le soutien à la famille était l’un des six piliers identifiés par le Groupe consultatif à l’origine de la NCAC, mais peu de mesures sont venues concrétiser cet engagement;
6. Les réservistes à temps partiel ne bénéficient pas du même soutien financier en cas d’invalidité liée à leur service[9].

Deux autres enjeux soulevés par les études du Bureau de l’ombudsman ont été abordés fréquemment durant les délibérations du Comité :

• La difficulté pour les membres de la famille d’un vétéran d’obtenir des services pour eux-mêmes;
• La difficulté d’obtenir l’approbation d’ACC pour un programme de réadaptation professionnelle.

L’importance accordée aux lacunes de la NCAC lors des discussions ne doit pas faire oublier que la plupart des témoins en ont soutenu les principes, et que c’est plutôt dans la mise en œuvre de ces principes que des ajustements sont nécessaires.

LA DÉFINITION D’UN PACTE SOCIAL

Je pense que, lorsque nous signons au-dessus de la ligne pointillée, nous nous attendons à recevoir de l’aide après coup, peu importe si tout se passe bien ou si nous subissons une blessure catastrophique comme celle que j’ai subie ou comme d’autres en ont subi. Je pense que, au fond, nous voulons seulement nous assurer qu’on s’occupe de nous et qu’on se soucie de nous après, en échange des sacrifices que nous avons faits[10].

Durant les années 1990, la pression opérationnelle et les contraintes financières ont forcé une application plus rigide du principe de l’universalité du service[11]. Pour la première fois depuis la fin de la Guerre de Corée, le contrat social entre les membres des forces armées, les vétérans, la population canadienne et le gouvernement, devait être revu. De nombreux militaires ont été libérés pour raisons médicales, alors qu’auparavant on les aurait maintenus au sein des forces en attendant leur rétablissement. Avec la fin brusque de leur carrière, de nombreux nouveaux vétérans se retrouvaient dans une situation difficile. Puisque les services offerts par ACC dépendaient de l’obtention d’une pension d’invalidité, et que les délais étaient parfois longs, les seuls programmes de réintégration disponibles étaient ceux du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM) offert par le ministère de la Défense nationale.

Plutôt que de viser la réintégration professionnelle rapide des vétérans pendant le délai entre leur libération et l’approbation de leur demande de pension d’invalidité, la nature même des programmes (du RARM) les contraignait à déployer leurs efforts pour démontrer que l’invalidité était liée au service. De plus, il arrivait que des militaires quittent les Forces canadiennes et éprouvent plus tard des problèmes de stress opérationnel. Puisque ces personnes n’avaient pas été libérées pour raisons médicales, elles n’avaient pas droit au soutien du RARM.

Tous ces facteurs exigèrent que ce pacte social soit redéfini en tenant compte des besoins différents d’une nouvelle génération de vétérans, confrontée à des opérations complexes, ambiguës et plus dangereuses. En aboutissant à l’adoption de la NCAC, les attentes étaient que cette nouvelle loi incarnerait la redéfinition de ce pacte.

Les attentes étaient très élevées lorsque la NCAC fut adoptée, et bien que reconnaissant la valeur de ses programmes, plusieurs témoins ont jugé que la loi n’était pas à la hauteur de ces attentes[12]. Ils étaient en général d’accord pour affirmer que la NCAC possède de nombreux atouts, et que pour éviter que soient laissés de côté certains vétérans, il fallait s’occuper de ses lacunes.

Cette déception face aux promesses de la NCAC n’est certes pas généralisée, mais elle est suffisamment importante pour créer un sentiment d’inquiétude chez certains militaires qui sont sur le point d’être libérés pour raisons médicales[13]. Des préoccupations ont été exprimées à l’effet que, une fois que les vétérans les plus grièvement blessés ont complété leur programme de réadaptation, ils se sentiront à risque à cause des limites des programmes dans le temps et dans les montants offerts.

De plus, tel que l’a évoqué le caporal Fuchko, cette perception traduit les inquiétudes que certains vétérans handicapés pourraient avoir quant aux conséquences sur leurs familles, étant donné l’insuffisance du soutien qui leur est offert sous la forme d’allocation de survivant ou d’autres avantages financiers[14].

Cette importance centrale de la famille dépasse le seul souci pour des services ou des avantages financiers. Selon le sénateur Roméo Dallaire, la famille est aujourd’hui une dimension inhérente à la nature même des conflits dont le déroulement est relayé par des systèmes d’information omniprésents :

Au retour d’une mission, le militaire retrouve une famille qui a vécu sa mission en même temps que lui. Ce n’est plus un exercice que l’on fait chacun de son côté. C’est une alliance. C’est une communion entre le militaire et sa famille, et toute politique qui ne tient pas compte de cette réalité est fondamentalement bancale en ce sens qu’on ne peut pas aider un militaire en laissant quelqu’un d’autre s’occuper de sa famille, alors qu’il faudrait en fait qu’on la soutienne en priorité. Cette dimension que l’on souhaitait inhérente à la loi projetée ne s’y retrouve pourtant pas. Il est bien difficile de trouver quelque référence que ce soit au concept de famille dans cette loi[15].

Les membres du Comité s’entendent sur la nécessité d’accorder la priorité aux vétérans les plus grièvement blessés et leurs familles. La gratitude du Canada doit être à la mesure de leur sacrifice et des souffrances qui les accompagneront, eux et les membres de leurs familles durant toute leur vie.

Toutefois, cela ne signifie pas que cette gratitude ne doit pas s’exprimer envers les vétérans dont les problèmes sont moins graves. L’objectif central doit cependant être différent. Une proportion importante des vétérans les plus grièvement blessés ne pourront vraisemblablement pas retrouver une vie professionnelle à la hauteur de leurs ambitions initiales. Aucun service ni avantage financier ne saurait compenser cette douleur. La générosité des Canadiens et Canadiennes pourra tout de même atténuer ces souffrances en offrant des programmes qui aideront les vétérans et leurs familles à mieux vivre. Ils doivent avoir la certitude que cette générosité de la population s’exerce à leur égard avec la plus sincère fierté, et qu’ils ne feront pas les frais des conjonctures financières changeantes.

Pour les vétérans dont le service militaire a entraîné des difficultés, mais que ces difficultés sont surmontables, l’objectif principal, sinon unique, de tous les programmes qui leur sont destinés, doit viser à soutenir leur transition vers une vie professionnelle enrichissante. Toutes les études portant sur les déterminants de la santé indiquent clairement que la réintégration professionnelle constitue l’élément le plus déterminant d’une transition réussie pour les personnes dont la carrière fut interrompue par une invalidité.

Finalement, les meilleurs principes, les meilleures intentions et les meilleurs programmes ne mèneront à rien si l’accès aux services et aux avantages est perturbé par des considérations administratives. Les vétérans et leurs familles auront alors le sentiment que la générosité initiale n’était faite que de paroles creuses et que la sincérité de la population s’est perdue dans des considérations bureaucratiques et politiques éphémères. Tout doit donc être mis en œuvre pour que les rapports entre les vétérans, leurs familles et le gouvernement expriment clairement, et avec facilité, la générosité du peuple canadien. À cet égard, les témoins ont offert de nombreuses suggestions et recommandations auxquelles il est impossible de rendre justice dans le cadre de ce rapport. Nous nous contenterons simplement de mentionner une idée: l’intégration des ministères de la Défense nationale et des Anciens Combattants. Cette idée n’est pas nouvelle et a refait surface dans le cadre de nos délibérations, et plusieurs témoins ont suggéré qu’elle méritait d’être envisagée sérieusement[16].

L’obligation solennelle du gouvernement et du peuple du Canada envers ses vétérans devrait au minimum intégrer ces quatre éléments : le soutien à la famille, la priorité aux vétérans les plus grièvement blessés, le soutien à la transition professionnelle et l’accès aux services. Ces quatre éléments devraient également s’inscrire dans un cadre plus englobant où seraient articulées sur le plan philosophique les valeurs fondamentales qui doivent guider l’action gouvernementale en soutien aux vétérans.

Le ministre des Anciens Combattants, l’honorable Julian Fantino, a demandé au Comité de se pencher sur la meilleure manière d’articuler ce pacte :

Je vous invite à déterminer la meilleure façon d’énoncer notre engagement aux Canadiens et à leurs familles, et à convenir du meilleur format pour le représenter dans la Nouvelle Charte des anciens combattants. Il est important que les Canadiens expriment clairement, dans le cadre du processus parlementaire, en quoi consiste notre devoir, responsabilité, mandat, obligation, engagement ou pacte sacré envers les vétérans canadiens[17].

Plusieurs avenues ont été évoquées. L’une suggérait de s’inspirer de la démarche du Royaume-Uni où un tel pacte a rassemblé le gouvernement, les autorités locales, les organisations communautaires et le monde des affaires[18]. D’autres ont suggéré de revenir tout simplement à l’esprit initial de non confrontation qui est au fondement de toutes les législations qui ont été adoptées au fil des décennies pour soutenir les vétérans, mais qui semble s’être perdu dans des considérations financières ou bureaucratiques :

La loi est rédigée de manière à ce que vous puissiez y avoir accès, à l’exception des témoignages contradictoires. Cependant, étant donné la façon dont les évaluateurs sont formés aujourd’hui, c’est totalement le contraire. Comme je l’ai dit, il n’est pas nécessaire d’avoir tous ces dossiers médicaux.

La loi sur les anciens combattants a été rédigée afin de favoriser les règlements à l’amiable. Le processus a été rédigé en ce sens. C’est le seul au Canada, et cela ne doit pas changer[19].

Pour des raisons inconnues, la NCAC ne contient pas le paragraphe de préambule qui accompagnait la plupart des textes de loi précédents. Dans la Loi sur les pensions, ce paragraphe était une règle d’interprétation formulée à l’article 2 :

Les dispositions de la présente loi s’interprètent d’une façon libérale afin de donner effet à l’obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d’indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire, ainsi que les personnes à leur charge. (Loi sur les pensions, art. 2)

Les membres du Comité, avec l’appui de plusieurs témoins[20], s’entendent pour que, comme point de départ, une disposition similaire puisse être intégrée à la NCAC ainsi que la Déclaration des droits des vétérans (voir Annexe E). Des démarches de plus grande envergure seraient certainement souhaitables, mais ce seul ajout à la loi indiquerait clairement que la gratitude du peuple canadien envers les vétérans de la présente génération est tout aussi profonde que celle qui s’est exprimée sans relâche depuis un siècle.

RETIRER LES PLUS GRANDS AVANTAGES DE LA NOUVELLE CHARTE DES ANCIENS COMBATTANTS

Certains témoins ont affirmé que la NCAC n’apportait rien de neuf, si ce n’est une diminution du montant d’indemnisation offert pour compenser la douleur et la souffrance découlant d’une invalidité[21]. Les membres du Comité sont en cordial désaccord avec cette affirmation et souscrivent plutôt à la position présentée par le représentant de la Légion Royale Canadienne, M. Brad White :

Nous croyons sincèrement que la Nouvelle Charte des anciens combattants est un bon document. C’est un système nouveau pour prendre soin des gens. Nous pensons toutefois qu’il y a des lacunes et qu’il faut obligatoirement les corriger, de façon à pouvoir continuer d’offrir ces services à nos anciens combattants[22].

Les membres du Comité acceptent les conclusions de plusieurs études qui ont établi que le montant global versé sous le régime de la Loi sur les pensions pour compenser la douleur et la souffrance était généralement plus élevé que le montant de l’indemnité d’invalidité versé en vertu de la NCAC. Ils acceptent également que l’allocation pour perte de revenus de la NCAC est similaire aux prestations d’invalidité du RARM, et que l’allocation pour déficience permanente de la NCAC ressemble à l’allocation pour incapacité exceptionnelle de la Loi sur les pensions. Il est normal que des similitudes se retrouvent entre différents programmes de soutien aux personnes souffrant d’une invalidité. De telles mesures pour compenser les souffrances, pour remplacer le revenu et pour compenser les difficultés professionnelles supplémentaires occasionnées par des invalidités graves se retrouvent dans la plupart des régimes d’indemnisation, que ce soit pour les accidentés du travail[23], les accidentés de la route ou les jugements des tribunaux dans les causes de responsabilité civile.

Par contre, s’en tenir à ces seules comparaisons financières omettrait de considérer le cœur même des programmes de la NCAC, c’est-à-dire le programme de réadaptation, alors que celui-ci constitue la différence essentielle entre la NCAC et le régime précédent.

Avant 2006, les militaires libérés pour raisons médicales recevaient pendant deux années des prestations d’invalidité du RARM, en attendant d’obtenir une réponse concernant leur demande de pension d’invalidité. Les délais pouvaient être longs, d’autant plus s’il y avait révision devant le Tribunal des anciens combattants (révision et appel). Si la condition médicale du vétéran s’améliorait, cela pouvait être perçu comme un risque de voir diminuer le montant de la pension d’invalidité. De plus, durant cette période d’attente, les vétérans n’avaient accès à aucun service de réadaptation physique ou psychologique puisqu’ils n’avaient pas encore obtenu leur pension d’invalidité. Le RARM offrait bien sûr des services de transition professionnelle, mais ils étaient de peu d’utilité sans une réadaptation physique et psychologique parallèle. Il s’agissait là d’une lacune béante mise en lumière par toutes les études qui avaient alimenté l’élaboration de la NCAC.

De plus, l’ancien système était mal adapté aux particularités des invalidités mentales. Si des membres quittaient les Forces canadiennes sans avoir été libérés pour raisons médicales et ressentaient plus tard des symptômes liés au stress opérationnel, ils ne pouvaient bénéficier ni des prestations d’invalidité du RARM, ni de services en santé mentale, ni de services de réadaptation professionnelle, jusqu’à ce qu’ils aient pu démontrer que leur condition était liée à leur service militaire, ce qui souvent n’était pas une mince tâche. Ces personnes peuvent désormais faire valoir leurs besoins en vertu de la NCAC, et bénéficier de l’allocation pour perte de revenus durant la période que durera leur réadaptation[24].

C’est pourquoi les membres du Comité jugent essentiel de maintenir cette philosophie de la NCAC, axée sur la réadaptation, au cœur des programmes de soutien aux vétérans souffrant d’invalidités. Cela n’exclut pas la révision des programmes de soutien financier, mais cette révision doit présupposer l’acceptation du cadre actuel de la NCAC. Il n’est donc pas question de retourner au système que soutenait la Loi sur les pensions. Comme l’a clairement affirmé l’ombudsman des vétérans : « Nous devons accepter le fait que les anciens combattants sont appuyés en vertu de deux régimes d’avantages différents, et que nous ne pouvons pas réécrire le passé[25]. »

Lors de l’adoption de la NCAC, les problèmes qui avaient mené à son élaboration avaient été clairement résumés dans le document explicatif qui accompagnait le Règlement :

Les pensions, en vertu de la Loi sur les pensions, ont des fonctions multiples. Elles assurent un soutien du revenu, compensent divers effets non économiques comme la douleur et la souffrance et ouvrent l’accès à d’autres programmes et prestations, dont l’allocation d’incapacité exceptionnelle et les soins de santé. On peut toujours les réviser et les accroître pour divers motifs dont les conséquences du vieillissement sur la blessure initiale. Cela donne lieu à des révisions continuelles et à des accumulations différentielles des taux d’incapacité au fil du temps, qui mettent l’accent sur la détérioration de la santé. C’est pourquoi les pensions peuvent être des éléments dissuasifs qui retardent la réadaptation, le rétablissement et la réinsertion[26].

Un autre objectif de la NCAC consistait à éviter que la pension d’invalidité ne devienne la seule source de revenus pour les vétérans ayant des difficultés de réintégration liées à leur service : « La pension d’invalidité en vertu de la Loi sur les pensions et la prestation d’assurance-invalidité prolongée du RARM sont à l’heure actuelle les principales sources de revenu des vétérans invalides[27]. » Ce système offrait une bonne sécurité financière aux plus grièvement blessés, mais demeurait passif et offrait peu d’encouragement à la réadaptation chez les vétérans dont l’invalidité était modérée.

Ce problème était commun au régime de la Loi sur les pensions et aux programmes d’assurance-invalidité, comme l’écrit l’OCDE dans son analyse des politiques touchant l’invalidité au Canada :

[Les régimes de prestations d’assurance-invalidité] demeurent souvent axés sur l’incapacité de la personne et non sur les tâches qu’elle est capable d’accomplir. Les bénéficiaires doivent prouver qu’ils sont incapables de travailler pour continuer d’avoir droit à des prestations et, dans la plupart des cas, de les obtenir. Par conséquent, le régime comporte en soi un effet invalidant parce qu’il pousse de nombreuses personnes qui pourraient travailler, moyennant des mesures de soutien et des incitatifs convenables, à adopter une mentalité de dépendance aux prestations[28].

Cette difficulté pour un grand nombre de vétérans de retourner à une vie professionnelle enrichissante entraînait également des coûts financiers qu’il serait irresponsable de négliger. Lors de l’adoption de la NCAC, les considérations financières avaient été évaluées de la manière suivante :

Les coûts du système des pensions d’invalidité augmentent considérablement. […] La dette accumulée de l’État pour les pensions des bénéficiaires d’une pension d’invalidité des FC et des programmes connexes est passée de 5,6 milliards $ en 2001 à plus de 11 milliards $ en avril 2005. En dépit de ces augmentations de coûts, des recherches ont déterminé qu’un trop grand nombre de vétérans des FC ne réussissent pas leur transition de la vie militaire à la vie civile. En résumé, ils n’obtiennent pas l’aide dont ils ont besoin. […] Il est prévu que les dépenses accrues engagées au cours des premières années seront compensées par la diminution des dépenses dans les années subséquentes, le seuil de rentabilité étant prévu pour la dix-neuvième année. Bref, les nouveaux programmes représentent une réaffectation stratégique des ressources à long terme destinée à favoriser le mieux-être et à accroître la productivité[29].

De plus, les longs délais avant l’obtention d’une réponse définitive quant à la pension d’invalidité avaient tendance à retarder d’autant la réintégration au marché du travail. Or, selon l’OCDE : « Les risques de sortie définitive du marché du travail augmentent de manière exponentielle avec la durée de la période de non-emploi[30]. »

Les programmes de la NCAC se présentaient donc comme une tentative d’échapper à ce modèle d’assurance-invalidité en offrant une prestation à vie aux vétérans les plus grièvement blessés, l’allocation pour déficience permanente, et en rendant l’obtention de l’allocation pour perte de revenus conditionnelle à la participation à un programme de réadaptation. La philosophie de cette approche était tout à fait conforme à celle prônée par les spécialistes[31].

Toutefois, la mise en œuvre de certaines caractéristiques particulières des programmes de la NCAC n’a pas été toujours optimale pour l’atteinte des objectifs initiaux sur lesquels l’accord était généralisé. Les six enjeux mis en lumière par les travaux réalisés par le Bureau de l’ombudsman des vétérans sont revenus fréquemment lors des délibérations du Comité, et ils seront abordés ici l’un après l’autre.

1. Allocation pour perte de revenus et Régime d’assurance-revenu militaire (RARM)

Plusieurs témoins ont déploré le fait que l’allocation pour perte de revenus ait été calquée sur les prestations d’assurance-invalidité du RARM, au lieu de soutenir le rétablissement en offrant la sécurité financière durant le programme de réadaptation du vétéran. Pour comprendre les interactions entre ces deux prestations, il faut rappeler rapidement comment les prestations du RARM se sont modifiées dans le temps.

Le RARM a d’abord été mis en place en 1969 comme un régime facultatif pour les libérations médicales non liées au service militaire. Au début, les prestations équivalaient à 60 % de la solde militaire, plus 5 % par enfant à charge, jusqu’à concurrence de 75 %. On s’est alors aperçu que les vétérans qui étaient libérés pour des raisons médicales non liées au service se retrouvaient ainsi avantagés par rapport à certains autres qui étaient libérés pour raisons médicales liées au service, mais qui ne bénéficiaient que d’une pension d’invalidité. On a alors étendu le régime à toutes les libérations pour raisons médicales, que l’invalidité soit liée au service ou non. Les prestations ont par la suite été fixées à 75 % de la solde, peu importe la situation familiale des vétérans. Depuis 1995, elles cessent lorsque le vétéran atteint l’âge de 65 ans. Avant 1995, les prestations d’invalidité permanente du RARM étaient versées à vie[32].

Les prestations et les services du RARM n’étaient accessibles qu’aux vétérans libérés pour raisons médicales. Ceux qui avaient quitté volontairement les Forces canadiennes, et dont l’invalidité ne se manifestait que plus tard, ne pouvaient pas avoir accès à ces prestations[33]. Dans la conception de la NCAC, l’allocation pour perte de revenus était initialement envisagée comme une mesure permettant de complémenter les programmes du RARM pour les vétérans qui n’avaient pas été libérés pour raisons médicales, mais qui avaient besoin de réadaptation.

Dans le cas des réservistes, l’allocation pour perte de revenus a également été calquée sur les prestations d’invalidité du RARM. Le montant de la solde mensuelle pour les réservistes a été fixé à 2 000 $ en 2006 par le Règlement, tout comme celui offert par le RARM[34]. Le seuil du 75 % se justifiait également en tant qu’incitatif à un retour au travail pour ceux qui le pouvaient.

Pour les vétérans les plus grièvement blessés qui auront vraisemblablement besoin de cette allocation à long terme, le fait de ne pas tenir compte de la progression de carrière qu’ils auraient probablement connue, et d’imposer une limite de 2 % d’indexation, peut créer un sentiment d’injustice en comparaison de ce qui aurait normalement été attribué par les tribunaux civils qui offrent des règlements structurés utilisant une approche souple d’anticipation des revenus futurs probables :

Sous le régime de la [Nouvelle Charte des Anciens Combattants], le revenu est gelé. Si un jeune caporal ou un soldat est grièvement blessé, il quitte le service, tout d’abord, avec une réduction de revenus de l’ordre de 25 %; il se retrouve avec un revenu fixe assorti d’une indexation sur le coût de la vie plafonnée à 2 % jusqu’à l’âge de 65 ans, puis on l’abandonne par la suite. […] Les tribunaux ne feraient pas cela. Les tribunaux se pencheraient sur la perte de revenus future, tenteraient de déterminer le revenu de carrière de ce jeune soldat ou caporal et intégreraient cette somme dans le calcul global des dommages-intérêts[35].

Le principe sous-jacent à toutes les comparaisons qui ont été faites entre la NCAC et les autres systèmes est que les vétérans dont l’invalidité est liée à leur service militaire devraient obtenir un traitement équivalent ou même meilleur à celui dont bénéficient les autres Canadiens. Selon Jim Scott, président de la société Equitas, ce principe n’est pas pleinement mis en œuvre par la NCAC[36].

Au moment de l’étude du Comité, aucun témoin n’est venu défendre le fait que l’allocation pour perte de revenus soit calquée sur les prestations du RARM. Le président du Conseil national des associations d’anciens combattants au Canada, Brian Forbes, a même affirmé que l’abandon de ce modèle était une condition importante à l’appui fourni par certaines organisations de vétérans lors de l’adoption initiale de la NCAC en 2005[37]. L’augmentation du montant de l’allocation pour perte de revenus est le changement à la NCAC pour lequel l’appui semble être le plus largement répandu. Elle constitue une recommandation clé formulée par l’ombudsman des vétérans :

Nous recommandons 90 %, ce qui correspond au salaire net avant la libération, parce que la famille et l’ancien combattant vivent une période traumatisante. Ils laissent derrière une culture où l’on s’occupe bien d’eux pour entrer dans la vie civile.[…] Pendant qu’ils reçoivent de la formation en vue de la réadaptation professionnelle, les anciens combattants devraient avoir la même sécurité financière que celle dont ils jouissaient avant de quitter les forces armées[38].

2. L’accès à l’allocation pour déficience permanente

Au moment de l’entrée en vigueur de la NCAC, l’objectif de l’allocation pour déficience permanente était décrit ainsi : « Par le versement d’une allocation pour déficience permanente, on reconnaît le fait qu’une déficience grave et permanente résultant principalement du service nuit à la poursuite des ambitions de la personne par rapport à sa capacité de trouver du travail ou à ses chances d’avancement professionnel[39]. » Cette allocation est payable à vie, imposable et indexée au coût de la vie. À cet égard, elle semble parfaitement adaptée aux besoins des vétérans grièvement blessés.

Cependant, M. Forbes a bien résumé comment un principe adéquat peut parfois être difficile à appliquer en pratique : « Les statistiques présentées par l’ombudsman montrent que plus de 50 % des anciens combattants frappés d’incapacité grave se voient refuser l’ADP, ce qui est choquant. Et parmi ceux qui l’obtiennent, 90 % doivent se contenter du niveau d’indemnisation le plus bas[40]. »

Ce problème avait été soulevé par le Comité dans son rapport de juin 2010[41]. De nombreux témoins ont demandé de clarifier les critères de l’ADP, de manière à ce que tous les vétérans sachent d’avance ce à quoi ils ont droit[42].

L’ajout d’un supplément à cette allocation depuis l’entrée en vigueur de la Loi améliorant la Nouvelle Charte des Anciens Combattants ne semble pas avoir dissipé les ambiguïtés puisque pour obtenir le supplément, il faut d’abord avoir obtenu l’allocation.

Même si les données officielles n’ont pas été rendues publiques par ACC, les analyses du Bureau de l’ombudsman semblent indiquer qu’un plus grand nombre de vétérans reçot l’allocation pour déficience permanente depuis l’entrée en vigueur de la Loi améliorant la Nouvelle Charte des Anciens Combattants. Or, cette augmentation elle-même est difficile à comprendre puisque les critères d’admissibilité définis dans le Règlement n’ont pas été modifiés. Pour la comprendre, il faudra attendre que le Ministère publie des données à ce sujet.

3. Le soutien financier après 65 ans

Tout comme le Comité l’avait fait remarquer dans son rapport de juin 2010, la situation financière des vétérans grièvement blessés agés de 65 ans et plus demeure nébuleuse sous le régime de la NCAC. Le Bureau de l’ombudsman des vétérans a approfondi cette question et ses conclusions sont inquiétantes :

On a ciblé les gens qui souffrent d’incapacité totale et permanente. Si ces personnes ne reçoivent pas une pension de retraite des Forces armées canadiennes parce qu’elles ont servi moins de 10 ans, elles reçoivent peut-être des allocations pour déficience permanente. Sinon, à 65 ans, elles n’auront aucun revenu d’Anciens Combattants Canada. […] Dans notre rapport, nous avons établi que 53 % des personnes qui souffrent d’une incapacité totale et permanente ne recevaient pas d’allocations pour déficience. Au sein d’Anciens combattants Canada, il y a une définition de ce qu’est une personne aux prises avec une incapacité totale et permanente. Il est un peu insensé que des gens qui sont désignés comme tels par le Ministère ne reçoivent pas d’allocation pour déficience permanente, ce qui leur garantirait un revenu après 65 ans[43].

Les représentants de la Légion Royale Canadienne ont présenté ce problème comme une injustice qu’il fallait corriger de toute urgence[44].

4. Montant de l’indemnité d’invalidité

Dans son rapport sur l’amélioration de la NCAC, l’ombudsman des vétérans a noté que le montant de l’indemnité d’invalidité « n’a pas suivi le rythme d’augmentation des montants de référence initiaux[45]. » Il a également noté que le montant est demeuré inférieur au montant maximum de 342 500 $ établi en 2012 par la Cour suprême de Colombie-Britannique pour les dommages non pécuniaires dans les causes civiles, suite à une décision antérieure de la Cour suprême du Canada. Les membres du Comité sont d’accord pour dire que le montant de l’indemnité d’invalidité devrait mieux refléter ce qui est accordé dans les causes civiles.

Les modifications apportées par la Loi améliorant la Nouvelle Charte des Anciens Combattants permettent aux vétérans, depuis octobre 2011, de recevoir l’indemnité d’invalidité en un seul paiement forfaitaire, en versements annuels, ou en une combinaison des deux formules. Très peu de vétérans se sont prévalus de cette nouvelle option : « La plupart d’entre eux n’optent pas pour les paiements périodiques. Ils ne sont que 2 ou 1 % à en faire le choix. La plupart choisissent de recevoir un paiement unique. Je ne peux que présumer que selon les conseils financiers indépendants qu’ils reçoivent, en fonction de leur situation particulière, c’est la meilleure solution[46]. »

Cette position n’a pas été partagée par la plupart des témoins qui se sont prononcés sur cette question. Le sénateur Roméo Dallaire, par exemple, a exprimé son profond désaccord : « Je trouve que cette mesure est exceptionnellement néfaste. Elle ne convient pas du tout aux besoins de la personne et de sa famille[47]. »

Les raisons de cette opposition sont de deux ordres. D’abord, le fait de recevoir un paiement unique est très risqué sur le plan de la sécurité financière pour des personnes, souvent jeunes, et dont les espoirs de carrière sont chambardés parce qu’elles doivent quitter les Forces canadiennes. Si ces personnes sont aptes au travail, elles ne recevront pas d’autres prestations, et le risque d’une mauvaise utilisation de la somme forfaitaire est très élevé, surtout si leur santé mentale est fragile. Le sergent Bjarne Nielsen, qui vise d’ailleurs une transition dans le secteur du conseil financier, a bien décrit ce risque :

Je n’aime pas le paiement forfaitaire. Ce n’est pas tout le monde qui est habile avec les finances. Il est fantastique de pouvoir demander de l’aide à un professionnel des finances. Malheureusement, l’un de mes collègues, Jody Mitic... Je suis certain que tout le monde connaît son cas. Il a passé aux actualités. L’un de ses problèmes, c’est qu’il avait consulté quelqu’un qui lui avait conseillé d’investir dans le marché, et une grande partie du montant investi a disparu, tout ça parce que son plan, ce qui devait arriver, selon lui, ne s’est pas réalisé. Malheureusement, un gros montant forfaitaire vous donne effectivement une impression favorable au début, mais vous savez quoi? Cela ne dure pas, surtout si vous investissez dans un marché aussi instable que celui que nous connaissons depuis les cinq dernières années[48].

Plusieurs vétérans, comme Kevin Berry, sont venus nous dire que lorsqu’ils ne reçoivent aucune autre prestation que cette indemnité d’invalidité, il est facile d’avoir le sentiment que ce paiement forfaitaire était une manière de se débarrasser d’eux, alors que la pension mensuelle représentait une marque de reconnaissance à long terme :

Tous les jours, je reçois un dédommagement en vertu de la Loi sur les pensions pour mon ouïe déficiente et mes genoux en mauvais état. Lorsque j’ai mal aux genoux et que je mets mes prothèses auditives — en passant, j’ai 30 ans — je me souviens que le gouvernement du Canada et, par extension, les Canadiens sont conscients de mon sacrifice. C’est pourquoi je touche un dédommagement financier. Ce n’est pas une grosse somme. Je ne vais pas devenir millionnaire avec cela. Toutefois, il est bon de savoir que je n’ai pas été oublié, et je m’en rends compte tous les jours[49].

Ce sentiment est vraisemblablement moins présent chez les vétérans plus grièvement blessés qui recevront d’autres prestations au cours de leur vie. Toutefois, le paiement forfaitaire est perçu comme dérisoire par ceux dont les blessures ont été très graves à court ou moyen terme, qui doivent quitter les Forces canadiennes, mais dont les invalidités permanentes sont modérées. Selon M. Scott, de la Société Equitas, il est essentiel de s’occuper en priorité des vétérans les plus grièvement blessés, mais cela ne règlera pas les problèmes des vétérans dont les invalidités sont moins graves : « Il ne vous reste que quelques ajustements à faire pour que le régime soit adéquat envers ces gens. Mais, au bas de l’échelle, il reste encore beaucoup de problèmes[50]. »

Depuis octobre 2011, la possibilité de recevoir des versements annuels au lieu du paiement unique ne semble pas avoir changé la nature des problèmes qui existaient avant ces changements. Au fond, les témoins ont reconnu la nécessité d’avoir un système souple pour compenser la douleur et la souffrance, mais que cette indemnité ne permet pas de soutenir suffisamment la sécurité financière des vétérans[51]. Le sénateur Roméo Dallaire a même suggéré qu’au lieu de laisser les vétérans à eux-mêmes en se réfugiant derrière le principe individualiste de la liberté de choix, il serait peut-être plus sage de mettre à profit les éléments « paternalistes » de l’éthique militaire afin d’aider les vétérans à prendre des décisions qui sont dans leur meilleur intérêt, et dans celui de leurs familles[52].

5. Soutien aux familles

Lors de l’adoption de la NCAC, le soutien à la famille avait été présenté comme l’un des piliers d’une transition réussie vers la vie civile. Il s’agissait d’un élément essentiel qui permettrait à la NCAC de redéfinir le pacte social entre le gouvernement du Canada et les vétérans. Plusieurs témoins ont évalué les programmes offerts à la famille en comparaison avec ce qu’offrait la Loi sur les pensions et les autres programmes avant 2006 dans deux domaines : le soutien financier et les mesures de réadaptation accessibles aux membres de la famille.

Sur le plan du soutien financier offert aux familles, la NCAC a été perçue comme un recul parce que, contrairement à ce que faisait la Loi sur les pensions, les prestations financières ne sont pas ajustées en fonction de la situation familiale des vétérans. En vertu de la Loi sur les pensions, la pension mensuelle d’invalidité versée à vie était bonifiée si le vétéran avait un-e conjoint-e et des enfants. Il y avait également une allocation pour soins qui était versée aux conjoint-e-s des vétérans gravement handicapés. En comparaison, l’indemnité d’invalidité demeure la même peu importe la situation familiale des vétérans, et il n’y a plus d’allocation pour soins versée aux conjoint-e-s. L’ombudsman des vétérans, Guy Parent, a recommandé au gouvernement de ramener cette allocation sous une forme ou une autre :

Il faut verser une indemnité au membre de la famille qui assume le rôle de principal dispensateur de soins à l’ancien combattant frappé d’une incapacité grave. Un grand nombre de conjoints ont dû suspendre leur carrière ou cesser complètement de travailler pour prendre soin d’un ancien combattant souffrant d’invalidité. Nous croyons qu’il faut les indemniser pour le soutien et pour les sacrifices qu’ils font[53].

Sur le plan de la réadaptation, la NCAC fut un important pas en avant. Avant l’adoption de la NCAC, les services de réadaptation pour les membres de la famille n’existaient tout simplement pas[54]. Depuis 2006, la composante professionnelle des services de réadaptation est accessible aux conjoint-e-s en cas de décès du vétéran, ou s’il souffre d’incapacité totale. Plusieurs témoins, dont l’ombudsman des vétérans, M. Parent, ont jugé qu’il s’agissait certes d’un progrès, mais que les services offerts étaient encore insuffisants[55].

Le problème principal soulevé par les témoins est que, si le vétéran ne participe pas à un programme de réadaptation, ACC ne peut pas offrir de services aux membres de la famille, même s’ils en auraient besoin pour mieux soutenir le vétéran[56].

Le sergent Bjarne Nielsen aurait souhaité que, durant les premières phases de son rétablissement après des blessures très graves, un lien de communication soit maintenu par le gouvernement du Canada avec les membres de sa famille, et que des services leur soient offerts :

Je pense qu’il s’agit d’envoyer des gens rendre visite aux membres de la famille, chez eux, et de s’asseoir avec eux, que ce soit une fois ou deux par semaine, simplement pour faire le suivi et pour essayer d’offrir du soutien, ou pour les mettre au courant des événements survenus dans la collectivité et essayer de les faire participer, pour qu’ils ne soient pas terrés dans la maison, inquiets d’avoir à s’occuper du mari ou de la femme... Parce qu’il faut que les membres de la famille comprennent qu’ils doivent conserver leur liberté et continuer d’apprécier la vie[57].

Les membres du Comité sont d’accord pour affirmer que le soutien à la famille doit être un pilier important des services offerts aux vétérans souffrant d’une invalidité. Pour ceux dont l’invalidité est malheureusement grave, ce soutien incarne la gratitude du peuple canadien pour un sacrifice qui est partagé par tous les membres de la famille.

6. Situation des réservistes

Le traitement réservé aux réservistes souffrant d’une invalidité liée à leur service exigerait une étude beaucoup plus approfondie que ce que le Comité a été en mesure d’accomplir dans le cadre de son examen de la NCAC. Suite aux analyses du Bureau de l’ombudsman des vétérans, plusieurs témoins ont demandé que soit corrigée la différence entre ce qui est accordé à un réserviste blessé et ce qui est accordé pour la même blessure à un membre de la Force régulière, en particulier l’allocation pour perte de revenus. Toutefois, très peu d’explications ont été fournies pour appuyer ce jugement, et l’interaction avec les divers régimes d’indemnisation provinciaux auxquels les réservistes ont accès, mais dont les membres de la Force régulière sont exclus, entraîne des complexités. Il s’agit donc d’un sujet sur lequel le Comité pourrait souhaiter se pencher de manière plus approfondie dans une étude à venir.

SERVICES DE RÉADAPTATION ET DE TRANSITION

Le programme de réadaptation de la NCAC est conçu de manière à passer de la réadaptation physique et psychosociale à la réadaptation professionnelle — ce qui comprend les programmes de formation — et, une fois la réadaptation professionnelle complétée, de bénéficier du programme d’aide au placement pour conclure la transition vers la vie civile.

La capacité du vétéran à réintégrer la vie civile est évaluée dans cinq domaines : les capacités mentales et physiques, les relations familiales, la sécurité financière, l’emploi et la productivité personnelle, et la participation à la vie communautaire[58].

La place centrale qu’occupe le programme de réadaptation dans le bouquet de services et de prestations mis en œuvre par la NCAC constitue sans aucun doute la principale force de cette loi. Les témoins se sont généralement entendus sur la valeur du programme, et les changements suggérés visent davantage à le bonifier qu’à en remettre en question les fondements.

Les délibérations du Comité sur le programme de réadaptation ont porté principalement sur deux thèmes : la gestion de cas et le programme de réadaptation professionnelle.

1. Gestion de cas

Lors de l’adoption de la NCAC, la gestion de cas a été présentée comme le cœur du programme de réadaptation, et donc comme le cœur de toute la philosophie visant à soutenir les efforts des vétérans vers le mieux-être et la transition vers la vie civile. Les attentes suscitées à cet égard par la ministre de l’époque étaient considérables : « Pour faire en sorte que tous les nouveaux programmes marchent bien pour chaque ancien combattant, nous offrirons les services de gestionnaires de cas qui s’intéresseront personnellement à chaque ancien combattant et le guideront vers la réussite et vers les services et prestations dont ils ont besoin[59]. » Cette affirmation a créé un malentendu et a été interprétée comme signifiant que la NCAC allait mettre en place un système de suivi personnalisé de toutes les personnes qui quittaient les Forces armées[60]. Dans les faits, les services de gestion de cas ne s’appliquent qu’à environ 5 % des clients d’ACC, soit ceux dont les besoins sont complexes et impliquent habituellement des invalidités à la fois physiques et mentales. Présentement, ACC emploie environ 230 gestionnaires de cas dont chacun gère les dossiers d’environ 40 vétérans[61].

Les spécialistes s’entendent pour dire que l’intervention précoce est la clé d’une réintégration professionnelle réussie en cas d’invalidité : « Par ‘intervention précoce’, j’entends dans les six à huit semaines suivant la blessure. Il est urgent de fixer les échéanciers de gestion de cas, et impérieux de les respecter. Après avoir été en arrêt de travail pendant six mois, seulement 50 % des travailleurs réintègrent un emploi à temps plein. Après deux ans, le retour au travail est rare[62] ».

Cette approche est cependant fondée sur la perspective que la personne handicapée retournera travailler auprès de son employeur initial, ce qui est exclus pour les vétérans libérés pour raisons médicales puisque, pour la plupart d’entre eux, ils ne pourront pas retourner dans les Forces armées canadiennes. Cela pose donc un obstacle supplémentaire pour les vétérans. La transition professionnelle d’un employeur à l’autre est déjà un changement difficile. Quand il s’agit en plus d’un changement de métier, de l’acceptation d’abandonner une vocation à long terme, de quitter un milieu rigoureusement structuré et de composer avec les conséquences d’une invalidité, les obstacles peuvent rapidement sembler insurmontables.

Les commentaires formulés par certains des témoins laissent penser que la qualité des services de gestion de cas n’est pas toujours optimale pour favoriser l’intervention précoce. Le caporal Mark Fuchko, par exemple, alors qu’il sera libéré dans quelques mois après des blessures graves, a eu peu de contacts avec sa gestionnaire de cas à ACC[63].

Ce peu d’interactions avec des militaires en service qui seront libérés pour raisons médicales semble contraster avec les efforts remarquables déployés par ACC pour intensifier sa présence sur les bases militaires[64].

Peu importe les lacunes dans les cas particuliers, les membres du Comité sont d’avis que la réussite et la crédibilité des programmes de réadaptation sont étroitement liées à la qualité des services de gestion de cas dont bénéficient les vétérans ayant des besoins plus complexes.

2. Programme de formation postsecondaire

La réadaptation professionnelle est l’aboutissement du programme permettant la transition vers la vie civile des vétérans souffrant d’une invalidité. Depuis l’entrée en vigueur de la NCAC, certains avaient critiqué la rigidité des critères d’admissibilité au programme, et déploré le fait que le programme d’ACC était calqué sur un programme similaire du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM). Récemment, l’ombudsman des vétérans, M. Parent, a félicité le gouvernement d’avoir augmenté l’enveloppe des dépenses de formation admissibles, et d’avoir simplifié les formalités d’autorisation des dépenses[65].

L’ombudsman des vétérans a toutefois noté qu’il était difficile d’obtenir une autorisation de la part du Ministère lorsque le vétéran désire s’orienter vers un programme qui n’est pas lié aux compétences acquises durant le service militaire[66]. Selon lui, seulement un petit nombre de vétérans auraient été jugés admissibles à un programme d’études depuis 2000. Ces restrictions limitent les options de carrière des vétérans. Puisqu’il est souvent difficile de trouver des équivalences professionnelles entre le secteur militaire et le secteur civil, le programme de réadaptation professionnelle devrait ouvrir un plus grand éventail de possibilités aux vétérans qui souhaitent mettre à profit leurs compétences dans un nouvel environnement.

CONCLUSION

Les membres du Comité tiennent en premier lieu à souligner l’initiative du ministre des Anciens Combattants, l’honorable Julian Fantino, de leur avoir demandé d’envisager leur étude de la Nouvelle Charte des Anciens Combattants (NCAC) de la manière la plus large possible, appuyant ainsi la recommandation de l’ombudsman des vétérans, M. Guy Parent. Cette ouverture initiale a insufflé un esprit de collaboration qui a permis à tous les membres de faire passer l’intérêt des vétérans et de leurs familles avant toute autre considération.

Nous tenons également à remercier sincèrement tous les témoins qui sont venus améliorer notre compréhension des enjeux les plus importants. Peu importe que leurs points de vue sur la NCAC aient été favorables ou défavorables, nuancés ou catégoriques, ils étaient tous animés de cette volonté commune d’identifier les meilleurs moyens de soutenir les vétérans, en particulièrement les plus grièvement handicapés, ainsi que leurs familles.

Puisque, durant cette étude, on nous a fait remarquer à quelques reprises qu’on avait déjà trop écrit au sujet de la NCAC, nous avons tenté de nous limiter à l’essentiel. Nous n’avons donc pas pu citer directement les témoins à chaque fois qu’ils l’auraient mérité. Nous espérons toutefois que tous pourront reconnaître une part de leur contribution dans les idées défendues par ce rapport.

En terminant, nous aimerions insister sur notre conviction que la mise en œuvre des recommandations contenues dans ce rapport contribuerait à améliorer de manière substantielle le soutien offert aux vétérans souffrant d’une invalidité liée à leur service militaire, en particulier ceux dont l’invalidité est grave. La majorité des vétérans a été bien servie par les programmes mis en place depuis l’entrée en vigueur de la NCAC. Des améliorations ont été apportées depuis, et ce rapport en recommande quelques autres. Ce n’est pas la fin du chemin. Les besoins des vétérans évoluent, et d’autres ajustements s’avéreront nécessaires. La Nouvelle Charte des Anciens Combattants doit donc demeurer un document vivant, tout aussi vivant que le soutien et la reconnaissance que n’ont cessé d’exprimer les Canadiens et Canadiennes envers les vétérans et leurs familles.