ETHI Rapport du Comité

Contexte

Dans la foulée de la publication de son rapport spécial sur les problèmes systémiques influant sur le régime d’accès à l’information[1], le Commissaire à l’information, Robert Marleau a présenté au Comité un mémoire contenant 12 recommandations visant à moderniser la Loi sur l’accès à l’information (LAI). Le commissaire est d’avis que :

La Loi sur l’accès à l’information doit être renforcée pour faire face aux impératifs actuels. Même s’il a été établi que la Loi est toujours valable sur le plan du concept et de l’équilibre, il s’avère urgent de la moderniser au point de vue législatif et administratif et de l’harmoniser avec les régimes plus progressifs à l’échelle tant nationale qu’internationale. Les Canadiens s’attendent à un ensemble commun de droits d’accès d’un gouvernement à l’autre[2].

Le commissaire précise toutefois que ces 12 recommandations ne sont que le point de départ d’une réforme plus globale de la Loi :

J'insiste sur le fait que ces recommandations constituent un important premier pas vers la modernisation de la Loi. Loin d'être exhaustives, comme vous l'avez souligné, monsieur le président, elles ne portent que sur les questions que j'estime les plus urgentes[3].

La LAI a fait l’objet de plusieurs projets de réforme depuis son adoption en 1983. D’ailleurs, cette proposition de réforme de la LAI n’est pas la première à faire l’objet d’une étude par le Comité. À peine une semaine avant la dissolution de la 38^e législature, le Comité avait remis un rapport à la Chambre des communes, recommandant au ministre de la Justice de songer à déposer un projet de loi s’inspirant des dispositions du projet de « Loi sur la transparence gouvernementale » proposé par le commissaire à l’information de l’époque, John Reid.

Témoignages

Le commissaire Marleau a comparu à deux reprises dans le cadre de cette étude, soit une première fois au début puis une seconde fois à la toute fin de l’étude. Le Comité a également reçu plusieurs témoins afin de connaître leur opinion sur les modifications proposées par le commissaire Marleau. Le Comité a reçu plusieurs intervenants du milieu de l’accès à l’information soit Stanley Tromp, Murray Rankin, Michel Drapeau, Marc-Aurèle Racicot, Duff Conacher, Vincent Gogolek de la Freedom of Information and Privacy Association de la Colombie-Britannique (FIPA) et Ken Rubin. Le Comité a également reçu le Commissaire à l’information et à la vie privée de la Colombie-Britannique David Loukidelis ainsi que le conseiller juridique du bureau de l’Ombudsman du Nouveau-Brunswick, Christian Whalen. Le Comité a terminé ses audiences en recevant le ministre de la Justice, l’hon. Rob Nicholson suivi des représentants de l’Association du Barreau canadien, David Fraser, Priscilla Platt et Gaylene Schellenberg.

Observations et recommandations

Le Comité a entendu divers témoignages concernant chacune des 12 recommandations du commissaire Marleau et aimerait faire part au gouvernement de ses observations et de ses constats.

Recommandation n^o 1 : Que le Parlement passe en revue la Loi sur l’accès à l’information tous les cinq ans.

Le Commissaire a justifié sa recommandation de la façon suivante :

Premièrement, je recommande que la Loi soit modifiée de manière à obliger le Parlement du Canada à faire un examen tous les cinq ans. Cet échéancier permettrait aux parlementaires de déceler les problèmes systémiques, de prendre connaissance des pratiques exemplaires utilisées dans d'autres gouvernements et de recommander des modifications aux structures législatives ou administratives[4].

Le Commissaire a également ajouté que le Comité est libre d’examiner la Loi à tout moment[5]. Or, un examen prévu par la Loi assure que cet exercice est fait au moins une fois tous les cinq ans[6]. La grande majorité des témoins entendus par le Comité ont appuyé cette recommandation dont Christian Whalen du Bureau de l’Ombudsman du Nouveau-Brunswick :

Je crois que ce serait très utile. L'expérience acquise au Nouveau-Brunswick et au niveau fédéral démontre amplement la nécessité d'un système comme celui-là. […] On constate invariablement au Canada et ailleurs dans le monde que les gouvernements en puissance se montrent toujours ouverts à la réforme de la Loi sur l'accès à l'information et que ce sentiment se dissipe, malheureusement, très souvent lorsqu'ils accèdent au pouvoir. Je crois qu'un examen parlementaire régulier prévu dans la loi est un antidote nécessaire contre cette tendance[7].

L’Association du Barreau canadien (ABC) est d’avis que la LAI doit faire l’objet de révision régulière pour s’assurer qu’elle suit l’évolution des institutions fédérales et des nouvelles technologies :

La LAI est pour les citoyens le principal moyen d’accès aux documents du gouvernement. Compte tenu de cela, le Parlement a le devoir de s’assurer, de façon continue, que cette Loi réponde aussi efficacement que possible aux besoins des Canadiens. Nous sommes d’avis que ceci exige que la Loi soit examinée régulièrement. Si l’examen de la LAI mène à la conclusion qu’elle suit le rythme des changements de la société et du gouvernement, aucune modification ne sera requise. Il serait pertinent que cette question soit abordée au moins tous les cinq ans[8].

Les témoins Michel Drapeau et Marc-Aurèle Racicot ne sont pas d’accord avec cette recommandation. Ils jugent que le Comité est déjà mandaté de réviser la LAI en vertu de l’article 75 de la Loi[9].

Réponse du Comité: Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le Ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 2 : Que tous aient le droit de demander l’accès aux documents conformément à la Loi sur l’accès à l’information relevant d’une institution gouvernementale.

À l’heure actuelle, la Loi prévoit que seuls les citoyens et résidents permanent canadiens. Le Décret d’extension n^o1[10] (Loi sur l’accès à l’information) élargit ce droit d’accès en accordant le droit à toute personne physique ou morale se trouvant au Canada. Le commissaire souhaiterait plutôt que la Loi accorde un droit d’accès universel :

Dans un contexte de mondialisation constante, les gens voudront avoir accès à l'information, peu importe où ils se trouvent physiquement. Il devient difficile de maintenir le concept d'accès limité. Il nous empêche d'amener notre régime à l'ère de l'Internet, ce qui affecte la rapidité de réponse. Il augmente également les coûts en ajoutant des intermédiaires. Je recommande donc que le droit d'accès soit accordé à tous[11].

Selon l’avis de plusieurs témoins, l’exigence de résidence ou de présence dans le pays est également un critère facile à contourner puisqu’un non-résident peut tout simplement présenter une demande par l’intermédiaire d’un tiers ou d’un courtier en information qui se trouve au Canada :

[…] il est relativement facile de contourner une quelconque restriction concernant la citoyenneté ou la résidence. Il est facile de trouver quelqu'un qui réunit les conditions prescrites et de lui demander de présenter la demande à votre place. Je ne sais pas comment vous vous y prendriez pour assurer la conformité avec cette restriction[12].

D’autres témoins ont soulevé que d’autres pays du Commonwealth dont l’Australie, la Nouvelle-Zélande, l’Irlande et le Royaume-Uni n’ont pas de tel critère de résidence et qu’il serait souhaitable que la loi canadienne s’harmonise avec ces lois étrangères[13]. Les États-Unis et le Mexique n’ont pas non plus un tel critère de résidence[14].

Quel serait l’impact d’un tel changement à la législation fédérale? Selon le commissaire, les pays qui n’ont pas de critère de résidence n’ont pas signalé de hausse importante du volume de demandes : « La seule différence majeure est la suivante : les individus ont le droit de présenter une demande directement au lieu de passer par des agents[15]. »

Les témoins Drapeau et Racicot ne sont pas contre une telle modification à la Loi mais ont certaines inquiétudes quant à l’opportunité de faire un tel changement maintenant :

Le système est si surchargé à l'heure actuelle qu'il ne fonctionne pas. Pourquoi voudrions-nous nous mettre dans l'embarras sur la scène mondiale en acceptant les demandes du monde entier tout en demandant aux Canadiens d'aller au bout de la file d'attente lorsqu'on ne peut répondre à la demande. Le système ne peut répondre à la demande[16].

L’accès universel n’est pas, selon eux, une des questions les plus urgentes à régler[17].

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation mais encourage fortement le Ministre à envisager des moyens de recouvrer les coûts que représenterait l’ouverture du processus aux personnes de l’étranger et à tous les utilisateurs commerciaux qui revendent l’information.

Recommandation n^o 3 : Que la Loi sur l’accès à l’information confère au commissaire à l’information un pouvoir exécutoire pour des questions de nature administrative.

Cette recommandation est tirée d’un rapport du Comité permanent de la justice et du solliciteur général de la Chambre des communes adopté en 1987 et intitulé Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels. Dans ce rapport, le Comité recommandait un modèle hybride qui conserve le rôle d’ombudsman du commissaire en ce qui concerne le refus d’accès tout en lui accordant un pouvoir quasi judiciaire afin de faciliter le règlement expéditif des questions administratives. Les questions administratives se rapportent aux délais, aux frais, aux dispenses de frais et aux prolongations de délai et constituent environ 50 p. 100 du travail du commissariat[18].

Dans son témoignage, le commissaire Marleau a ajouté que cette modification permettrait de régler une lacune décelée dans la LAI, c’est-à-dire que seules les plaintes pour un refus d’accès à l’information peuvent faire l’objet d’un recours à la Cour fédérale alors que les plaintes de nature administrative ne bénéficient pas du même droit de recours :

D'une part, la Loi comporte une légère incohérence à l'article 30. En cas de refus, le requérant peut saisir la justice de l'affaire s'il n'est pas satisfait, mais il n'a aucun recours sur le plan administratif, sauf de me soumettre une plainte. S'il n'est pas satisfait de ma décision, si je dis que cette prorogation est parfaitement raisonnable, il n'a aucun recours. D'autre part, si je juge l'attitude du ministère déraisonnable, que je lui adresse une recommandation et qu'il ne la suit pas, je n'ai moi-même aucun recours. La recommandation vise donc à régler partiellement ce problème et à imposer, à mon sens, davantage de discipline et de structure dans les recours aux prorogations et les mesures administratives[19].

Le commissaire suggère donc de combler l’absence de recours à la Cour fédérale pour les plaintes de nature administrative par un pouvoir d’ordonnance qui lui incomberait. Cette recommandation a reçu l’appui d’une grande majorité des témoins que le Comité a entendus. David Loukidelis, Commissaire à l’information et à la vie privée de la Colombie-Britannique a appuyé la recommandation du commissaire en s’appuyant sur l’expérience de son bureau :

Pour m'en tenir à la situation et à l'expérience vécue en Colombie-Britannique, nous avons constaté, au cours des 16 années écoulées depuis la création de notre bureau, que ce pouvoir exécutoire a en fait favorisé la résolution des conflits. Nous réglons de 85 à 90 p. 100 des cas d'appels concernant l'accès à l'information qui nous sont renvoyés dans le cadre d'un processus de médiation[20].

Duff Conacher de Démocratie en surveillance a fait écho au commentaire de M. Loukidelis en faisant constatant l’efficacité d’un tel système :

On a constaté en Ontario, en Colombie-Britannique et au Québec que cette modification majeure transformait le fonctionnement du système parce qu'essentiellement, les institutions auprès desquelles on demande des renseignements savent que tout retard dans la divulgation peut entraîner à brève échéance une ordonnance exécutoire si bien qu'elles ont tendance à obtempérer dès la première demande[21].

Plusieurs provinces canadiennes se sont dotées d’un commissaire de l’accès à l’information qui détient des pouvoirs exécutoires complets, c’est-à-dire tant pour les questions de nature administrative que pour les refus de divulgation. D’ailleurs, plusieurs témoins ont indiqué au Comité qu’ils souhaitent que le commissaire à l’information du Canada jouisse de tels pouvoirs exécutoires complets.

Vincent Gogolek, de la FIPA de la Colombie-Britannique, signale que son organisme était « déçu » que l’ancien commissaire John Reid ait décidé de ne pas conférer des pouvoirs exécutoires complets au commissaire fédéral dans son projet de loi intitulé Loi sur la transparence du gouvernement, disant que l’ajout de cet élément au projet de loi serait, selon lui, « la voie à suivre[22] ». Il propose en outre de l’ajouter aux recommandations du commissaire Marleau :

La FIPA estime qu'il est indispensable que le commissaire ait un pouvoir exécutoire complet et non pas seulement pour les questions de nature administrative. Un pouvoir exécutoire est essentiel pour assurer le bon fonctionnement de la Loi sur l’accès à l’information. Les commissaires à l'information ont ce pouvoir dans quatre provinces et ces systèmes fonctionnent beaucoup mieux que le régime fédéral actuel.

Le commissaire Reid a exprimé le point de vue que le pouvoir exécutoire changerait la nature de son bureau. Il avait raison et la FIPA croit qu'il s'agirait là d'un changement positif. En cherchant à obtenir un pouvoir exécutoire pour les questions de nature administrative, le commissaire Marleau a effectivement accepté ce changement dans la nature de son bureau. La FIPA n'appuie pas une demi-mesure alors qu'un pouvoir exécutoire complet est véritablement ce qui répond au besoin[23].

Ken Rubin propose lui aussi des pouvoirs exécutoires complets dans le cadre de l’avant-projet de loi qu’il a présenté au Comité[24]. M. Gogolek et lui ont témoigné que tous les commissaires provinciaux qui disposent de pouvoirs exécutoires continuent quand même de recourir à la médiation et à d’autres outils propres au rôle d’ombudsman; selon eux, ces pouvoirs ne se substitueront pas à l’actuel mode de traitement des plaintes, mais serviront plutôt à donner un peu plus de mordant au régime[25]. M. Gogolek ajoute que la charge de travail des tribunaux s’en trouvera réduite puisque les gens pourront obtenir un recours abordable directement du commissaire[26].

Christian Whalen, du bureau de l’Ombudsman du Nouveau-Brunswick, dont le modèle est semblable à celui du commissaire fédéral, souligne que son bureau a recommandé en fait d’adopter un modèle doté de pouvoirs exécutoires complets en raison de difficultés que comporte le modèle de l’ombudsman. Selon lui, il s’agirait d’un « prochain pas naturel et souhaitable » également au niveau fédéral[27].

Murray Rankin a affirmé lors de son témoignage que des pouvoirs complets sont nécessaires pour que la Loi sur l’accès à l’information soit efficace :

À mes yeux, une loi qui ne prévoit pas le plein pouvoir exécutoire, c'est un oiseau auquel il manque une aile, et un oiseau pas très en forme en plus. […] Pour moi, ça doit absolument être une partie intégrante de la loi. La plupart des lois dignes de ce nom que je connais, sinon toutes, accordent à une personne la capacité d'ordonner au gouvernement, après les délibérations appropriées, de divulguer un document. Aux États-Unis, ce sont les tribunaux qui jouent ce rôle, et dans la plupart des provinces, ou du moins dans cinq d'entre elles, c'est le commissaire qui a le pouvoir de prendre une décision définitive — je m'empresse d'ajouter que c'est toujours sous réserve des règles habituelles concernant le contrôle judiciaire relatif aux erreurs de compétence ou autres que le commissaire peut faire en cours de route[28].

Stanley Tromp recommande aussi des pouvoirs exécutoires complets et signale que 16 autres pays ont confié de tels pouvoirs à leurs commissaires à l’accès à l’information, notamment le Mexique, l’Inde, la Nouvelle-Zélande, l’Écosse et le Royaume-Uni[29].

Cependant, Michel Drapeau rejette cette recommandation et signale que le modèle de l’ombudsman a été retenu quand la loi a été adoptée et a par la suite été exporté dans plusieurs pays :

L'argument que j'avance est le suivant : les pouvoirs exécutoires ne sont pas une panacée. Ils ne régleront pas tout. Ils ne garantiront pas la conformité. En fait, ils ouvrent la voie à l'institution ou au demandeur, qui pourront dire : « Laissez-moi aller en cour maintenant parce que je ne suis pas satisfait ». On revient à la case départ. Qu'avons-nous accompli?

Vous aurez en outre complètement transformé le rôle de l'ombudsman, qui se retrouvera à assumer les fonctions de fonctionnaire judiciaire. Il sera confiné à son bureau; il interviendra devant des tribunaux administratifs. Il ne disposera plus de pouvoir de persuasion. Les pouvoirs dont il est investi à l'heure actuelle s'en trouveront limités. Au cours du processus, vous allez probablement exiger des demandeurs qu'ils embauchent des avocats pour les guider dans le processus juridique et administratif nouvellement créé[30].

Le ministre de la Justice a émis certaines préoccupations par rapport à cette recommandation. À son avis, cette recommandation pourrait faire en sorte que les services de la Cour fédérale soient de plus en plus sollicités du fait que des institutions pourraient vouloir contester les décisions du commissaire sur des aspects administratifs[31].

L’ABC appuie la recommandation du commissaire, mais a également soulevé une question au sujet du recours possible suite à une décision du commissaire :

L’octroi de pouvoirs exécutoires au commissaire aura des répercussions. Si de tels pouvoirs sont accordés, il faudra aussi aborder la question de recours aux tribunaux par le biais de l’appel ou du contrôle judiciaire. Selon la LAI, la Cour fédérale tient des audiences de novo relativement aux recommandations du commissaire, mais cela ne serait pas approprié dans le cas d’une ordonnance exécutoire[32].

Selon l’ABC il sera donc nécessaire de clarifier quel recours pourrait s’appliquer suite à une décision exécutoire du commissaire.

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le Ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 4 : Que la Loi sur l’accès à l’information accorde au commissaire à l’information le pouvoir discrétionnaire d’enquêter ou non sur des plaintes.

À l’heure actuelle, la Loi sur l’accès à l’information exige que le commissaire à l’information enquête sur toutes les plaintes reçues. La recommandation  n^o 4 vise à lui accorder un pouvoir discrétionnaire qui lui permettrait de ne pas enquêter certaines plaintes :

Une telle disposition permettrait au commissaire d’exercer une mesure de contrôle sur le processus de traitement des plaintes et sur l’utilisation des ressources, en veillant à ce que celles-ci soient axées sur des demandes individuelles et des enjeux publics d’importance[33].

Le commissaire donne l’exemple suivant à l’appui de sa recommandation :

Par exemple, il se peut que quatre dossiers aient fait l'objet d'une prolongation et aient été réglés et que je sois saisi d'une plainte presque identique. Dans ce cas, je dois ouvrir un dossier, mener une enquête et l'assigner à quelqu'un. Ce pouvoir me donnerait la possibilité d'appliquer, dans une certaine mesure les résultats auxquels je suis parvenu par le passé à de nouvelles enquêtes. Je pourrais décider de ne pas mener d'enquête parce qu'une question a déjà été épluchée par le passé et a déjà fait l'objet d'un rapport dans un autre contexte[34].

Le pouvoir discrétionnaire pourrait également s’appliquer dans le contexte de plaintes jugées frivoles ou vexatoires. De l’avis du commissaire, très peu de plaintes tombent dans cette catégorie.[35] Le commissaire indique en outre que toute décision de ne pas faire enquête sur une plainte pourrait être soumise au processus d’examen judiciaire[36].

Cette recommandation a reçu l’appui de plusieurs témoins. D’ailleurs, la plupart des lois provinciales contiennent un tel pouvoir discrétionnaire[37]. Certains témoins ont souhaité que le pouvoir discrétionnaire soit un pouvoir limité :

La recommandation n^o 4 veut que la Loi sur l’accès à l’information accorde au commissaire à l’information le pouvoir discrétionnaire d’enquêter ou non sur des plaintes. La FIPA estime qu'un tel pouvoir ne serait acceptable que dans les cas où il s'agit de refuser l'étude d'une poursuite jugée frivole ou vexatoire, et des critères semblables devraient être utilisés dans ces circonstances très rares[38].

Pour sa part, l’Association du Barreau canadien appuie la recommandation et suggère d’ajouter à la LAI un libellé s’inspirant de l’article 13(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRDE), afin de permettre au commissaire de ne pas enquêter dans les circonstances suivantes :

1. la plainte pourrait plus avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par des lois fédérales — à l’exception de la LAI — ou les lois d’une province;
2. le délai écoulé entre la date où l’objet de la plainte a pris naissance et celle du dépôt de celle-ci est tel qu’un rapport serait inutile; ou
3. la plainte est futile, vexatoire ou entachée de mauvaise foi[39].

Les témoins Drapeau et Racicot se sont opposés à cette recommandation au motif que « compte tenu de la quasi-constitutionnalité et de l’universalité du droit d’accès, il est impensable de nier à un particulier son droit de loger une plainte et de savoir que sa plainte fera l’objet d’une enquête[40] ».

Le ministre de la Justice a exprimé certaines inquiétudes à l’égard de la recommandation n^o 4 au motif qu’elle lui paraissait être incompatible avec la recommandation n^o 11 qui vise à permettre aux plaignants de s’adresser directement à la Cour fédérale en cas de refus d’accès :

Mes préoccupations concernant les recommandations n^os 4 et 11 du commissaire à l'information se rapportent en résumé à l'accessibilité à la justice. Selon le modèle actuel, le modèle de l'ombudsman, un demandeur d'accès peut se plaindre au commissaire s'il a essuyé un refus. Le commissaire doit enquêter, et après son enquête, il doit présenter ses constatations et faire des recommandations non contraignantes. Si le demandeur est insatisfait du résultat, il ou elle peut s'adresser à la Cour fédérale.

Ce qui me préoccupe le plus, c'est qu'aux termes de la loi actuelle, si le demandeur décide de soumettre l'affaire à la Cour fédérale, il peut profiter de tout le travail qui a été effectué lors de l'enquête du commissaire, tout comme des résultats de l'enquête.

Avec les modifications proposées par le commissaire, si le commissaire exerçait son pouvoir discrétionnaire et refusait de tenir une enquête concernant une plainte, le demandeur serait donc obligé de s'adresser directement à la Cour fédérale. Dans ce cas, le demandeur ne pourrait pas profiter de l'enquête du commissaire. Cela veut dire que le demandeur devrait partir de rien, tenter d'enquêter sur les raisons du refus qu'il a essuyé sans bénéficier d'aucun des pouvoirs d'enquête du commissaire. Bref, je vous encourage à tenir compte de ces questions d'accès à la justice lorsque vous examinerez ces deux recommandations.

En réponse aux préoccupations du ministre, le commissaire a déclaré :

J'ai lu le témoignage du ministre et je dois dire avec tout le respect que je lui dois que je n'arrive pas à voir comment il peut relier les deux recommandations, n^os 4 et 11, qui sont, à mon avis, très différentes[41].

Réponse du Comité: Le Comité souscrit à cette recommandation et tient à souligner la nécessité d’inscrire l’exercice de ce pouvoir dans un cadre clair et bien défini, en envisageant de limiter la discrétion du commissaire aux cas où il s’agit de plaintes frivoles ou vexatoires ou lorsque des précédents applicables à la plainte ont déjà été établis lors d’enquêtes antérieures. Le Comité recommande en outre que le commissaire soit tenu d’indiquer par écrit au plaignant les motifs de sa décision.

Recommandation n^o 5 : Que la Loi sur l’accès à l’information prévoie un mandat d’éducation du public et de recherche pour le Commissaire à l’information.

Cette recommandation vise à accorder un mandat proactif d’éducation du public au commissaire. Selon le commissaire, des études de la Loi sur l’accès à l’information révèlent que les Canadiens ne connaissent pas ou ne comprennent pas les droits que leur accorde cette loi quasi constitutionnelle[42].

Le juge La Forest confirme ce constat dans son étude sur les Commissariats à l’information et à la protection des renseignements personnels en déclarant que :

il est nécessaire d’inculquer au sein du gouvernement des normes en matière d’accès et de protection de la vie privée; de même, il est nécessaire de sensibiliser le public à ses droits à l’accès et à la protection de sa vie privée et de l’informer des menaces que font peser sur ces droits les progrès technologiques et l’évolution sociale et législative[43].

Le commissaire Marleau indique en outre que plusieurs de ses homologues provinciaux et internationaux bénéficient d’un tel mandat de recherche et d’éducation auprès de la population[44].

L’Association du Barreau canadien appuie l’ajout d’un tel mandat au sein du Commissariat à l’information :

Certes, beaucoup de personnes et organismes ont un intérêt, pour diverses raisons, dans les enjeux soulevés par l’accès à l’information. Cependant, en tant qu’unique organisme public entièrement consacré à l’accès à l’information gouvernementale, le Commissaire devrait, de toute évidence, compter parmi ses responsabilités principales l’éducation sur les enjeux liés à l’accès à l’information au niveau fédéral[45].

Les témoins Drapeau et Racicot n’appuient pas cette recommandation puisqu’ils sont d’avis que le problème se situe davantage au niveau de la fonction publique. Selon eux :

En vérité, le problème est l’ignorance du contenu de la LAI et les fausses perceptions des droits à l’accès non pas chez le public ou les utilisateurs, mais bien de la part des fonctionnaires[46].

Ils sont donc d’avis que les efforts de conscientisation et d’éducation doivent plutôt se faire auprès des fonctionnaires et des cadres et par l’entremise d’une collaboration entre le Commissariat à l’information et le Conseil du trésor. Ils suggèrent en outre que le premier ministre et/ou le greffier du Conseil privé fassent une déclaration à l’effet que « la divulgation est la règle et l’accès la norme[47] ».

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 6 : Que la Loi sur l’accès à l’information accorde un mandat consultatif au Commissaire à l’information pour les projets de mesures législatives.

Cette recommandation permettrait au Commissaire à l’information de commenter les répercussions possibles des projets de mesures législatives :

Je recommande également que soit expressément reconnu le rôle consultatif que le commissaire à l'information joue concernant les initiatives législatives proposées. Ceci obligerait les institutions fédérales à consulter le commissariat lorsqu'elles élaborent des propositions législatives, ce qui contribuerait à nous assurer que leur impact sur l'accès à l'information est pris en compte[48].

Une telle disposition existe actuellement dans les lois de la Colombie-Britannique et de l’Alberta.

Les témoins Drapeau et Racicot se sont opposés à cette recommandation. Ils sont d’avis que le mandat du commissaire est celui d’enquêter des plaintes et de présenter ces conclusions et recommandations et que celui-ci doit être très prudent lorsqu’il s’agit de présenter des amendements à une loi qui définit son mandat[49].

Réponse du Comité:  Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le Ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommendation n^o 7 : Que l’application de la Loi sur l’accès à l’information soit élargie de manière à couvrir les documents concernant l’administration générale du Parlement et des tribunaux.

Cette recommandation modifierait la Loi afin que les documents administratifs du Sénat, de la Chambre des communes, de la Bibliothèque du Parlement et du pouvoir judiciaire du gouvernement soient couverts par la LAI (sous réserve des dispositions protégeant les privilèges parlementaires et l’immunité judiciaire)[50].Selon le commissaire, « les Canadiens s'attendent à ce que tous les organismes financés par des fonds publics soient tenus responsables en vertu de la Loi sur l'accès à l'information[51] ».

Cette recommandation avait été proposée pour la première fois dans le rapport adopté en 1987 par le Comité permanent de la justice et du Solliciteur général intitulé Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d’accès à l’information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels. Le Comité y avait recommandé que la Loi s’applique au Sénat, à la Chambre des communes, sauf aux bureaux des sénateurs et des députés, ainsi qu’à la Bibliothèque du Parlement[52]. Le commissaire cite également des précédents en Alberta, à Terre-Neuve-et-Labrador, au Royaume-Uni, en Australie et en Irlande pour appuyer sa recommandation[53].

Les témoins Drapeau et Racicot ne sont pas d’accord avec cette recommandation. Ils considèrent que cette recommandation est peut-être souhaitable, mais peu probable en réalité. Ils suggèrent plutôt d’identifier un certain nombre d’agences gouvernementales qui devraient être assujettis à la LAI soit : les services administratifs des cours, Génome Canada, Canada Infoway Health Inc., Green Municipal Enabling Fund[54].

Le ministre de la Justice s’est prononcé sur la question des documents des tribunaux en encourageant le Comité « à tenir des consultations approfondies avec les tribunaux à ce sujet, étant donné la très grande importance que revêt l'indépendance judiciaire[55] ».

L’Association du Barreau canadien est d’avis que cette recommandation doit être examinée davantage. À leur avis, dans sa forme actuelle, une telle recommandation pourrait avoir des effets « néfastes sur les procédés du Parlement et des tribunaux[56] ». L’ABC a soumis une proposition alternative qui viserait plutôt l’adoption d’une politique gouvernementale sur la divulgation proactive de renseignements portant sur les dépenses du Sénat, de la Chambre des communes, de la Bibliothèque du Parlement et de l’appareil judiciaire dans le cadre de leurs fonctions administratives[57]. L’ABC appuie sa recommandation sur le succès de la politique adoptée par le Conseil du Trésor sur la divulgation proactive des dépenses reliées aux voyages et à l’accueil :

En 2006, le Conseil du Trésor avait adopté une politique de divulgation proactive de cette nature pour demander la publication des dépenses reliées aux voyages et à l’accueil, pour l’ensemble du gouvernement. Cette politique s’appliquait aux Services administratifs des tribunaux judiciaires et à la Cour suprême du Canada. Cette approche comporte des avantages en ce que les demandes d’accès deviennent superflues étant donné que la publication constante assure une divulgation complète au public[58].

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation sous réserve des dispositions protégeant les privilèges parlementaires et l’immunité judiciaire et est d’avis que le ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 8 : Que la Loi sur l’accès à l’information s’applique aux documents confidentiels du Cabinet.

À l’heure actuelle, les documents confidentiels du Cabinet sont complètement exclus de la portée de la LAI. C’est-à-dire qu’une fois qu’il a été décidé qu’un document est un document confidentiel du cabinet, ni le Commissaire à l’information ni la Cour fédérale ne peut l’examiner pour déterminer s’il s’agit bel et bien d’un document du cabinet. La recommandation cherche donc à remplacer l’exclusion absolue par une exemption discrétionnaire.

Le commissaire indique bien comprendre l’importance de protéger le processus décisionnel du Cabinet, mais souhaite néanmoins que le Canada puisse profiter de l’expérience acquise par d’autres juridictions tant à l’international que dans les provinces et territoires canadiens qui ont adopté ce type de disposition législative :

J'ai eu des conversations avec les commissaires provinciaux et territoriaux, et cela ne semble leur poser aucune difficulté. Le fait qu'une tierce partie soit au moins allée consulter le document ajoute un élément de confiance pour les requérants. Si je vous dis que vous ne pouvez pas l'obtenir conformément à une exemption formulée par la loi, au moins, vous avez la satisfaction qu'une personne indépendante du gouvernement a porté ce jugement[59].

[…]

Quant aux opérations du Cabinet, à mon avis, le discours du Cabinet demeurerait exempté, et à juste titre. Dans le modèle de Westminster que vous avez mentionné, la collégialité des ministres est importante. L'optique d'avoir une position commune sur une politique annoncée demeure quand même fondamentale. Ce n'est pas un problème en Nouvelle-Zélande, où l'on a une divulgation très proactive des décisions du Cabinet, parfois dans un délai de deux à trois mois. Ici, il est question de 20 et 30 ans[60].

Plusieurs des témoins entendus par le Comité ont appuyé cette recommandation. David Loukidelis, Commissaire à l’information et à la vie privée de la Colombie-Britannique a déclaré : « La recommandation de M. Marleau qui concerne les documents confidentiels du Cabinet est cruciale[61]. » Vincent Gogolek de la FIPA a également appuyé cette recommandation :

Dans la plupart des provinces canadiennes, les documents du Cabinet ne sont pas exclus de l'examen par le commissaire. Cette recommandation reconnaît le fait qu'une exclusion pour les documents confidentiels du Cabinet, comme toutes les exclusions en matière de divulgation, peuvent faire l'objet d'un abus ou d'une application excessive. La FIPA recommande fortement que les documents du Cabinet soient reconnus comme une exclusion en matière de divulgation, sujette à un examen par le commissaire[62].

L’Association du Barreau canadien est d’accord à remplacer l’exclusion actuelle des documents du cabinet par une exemption mais suggère qu’il s’agisse d’une exemption obligatoire plutôt qu’une exemption discrétionnaire :

Nous sommes d’avis qu’au lieu d’une exemption discrétionnaire, il serait préférable que la LAI prévoie une exemption obligatoire applicable à certains documents du Cabinet dont la nature serait précisée. Étant obligatoire, l’exemption refléterait l’importance qui lui est donnée et garantirait que les documents confidentiels du Cabinet le demeurent. Dans une démocratie parlementaire, les discussions du Cabinet doivent être franches et ouvertes afin de veiller au respect du principe de responsabilité collective à l’endroit des décisions du gouvernement. Si une exemption discrétionnaire existait pour les documents du Cabinet, ce principe pourrait être entaché, tout particulièrement si la divulgation pouvait en être faite par des gouvernements successifs[63].

L’ABC indique en outre que les dossiers du Cabinet qui jouiront de l’exemption devront être étroitement encadrés. Comme point de départ pour identifier ces documents, l’ABC suggère de consulter la liste existante de dossiers du Cabinet exclus au paragraphe 69(3) de la LAI ainsi que les documents prévus par la jurisprudence à ce jour[64].

Les témoins Drapeau et Racicot n’appuient pas la recommandation n^o 8 du commissaire. Ils admettent que cette recommandation est souhaitable, mais qu’elle a peu de chance d’être adoptée en raison de la longue tradition voulant que ces documents soient confidentiels :

De garder confidentiels les documents du cabinet est le fruit d’une longue tradition d’un gouvernement parlementaire. Il s’agit, du point de vue pratique, d’une garantie de sauvegarde permettant aux membres du cabinet d’échanger librement et d’offrir au chef du gouvernement des recommandations visant la meilleure gouverne[65].

Ils suggèrent au lieu de réduire la période de d’exclusion des documents confidentiels du Cabinet de 20 ans à 10 ans[66].

Réponse du Comité : Le Comité note que les avis des témoins étaient partagés au sujet de cette recommandation et suggère que le ministre étudie celle-ci en fonction des arguments présentés par les témoins et de l’expérience d’autres pays.

Recommandation n^o 9 : Que la Loi sur l’accès à l’information exige que toutes les prorogations au-delà de 60 jours soient approuvées par le commissaire à l’information.

À l’heure actuelle, la LAI prévoit que le délai de réponse à une demande d’accès à l’information est de 30 jours. Cette période peut être prolongée dans certaines circonstances identifiées à l’article 9 de la Loi. La LAI prévoit que les institutions doivent aviser le commissaire de toute prorogation de plus de 30 jours. La Loi ne prévoit toutefois pas de limite quant à la durée de ces prorogations. Le commissaire a également constaté que les institutions ne respectent pas toutes l’obligation de l’aviser d’une prorogation. La recommandation vise donc à remédier à cette situation. En pratique, le nouveau pouvoir du commissaire s’appliquerait de la façon suivante :

Nous avons établi [dans notre rapport spécial] que les délais étaient de 120 jours en moyenne; dans certains ministères, ils étaient beaucoup plus longs que cela. Nous avons réduit les délais de moitié et nous sommes inspirés des lois provinciales, pour donner au commissaire le pouvoir d'approuver toute prolongation de plus de 60 jours. Il y a d'abord une première période de 30 jours; c'est le délai de réponse normal en vertu de la Loi. Les ministères peuvent ensuite demander une prolongation qui est parfaitement légale, mais qui ne doit pas dépasser 60 jours. Ainsi, une réponse devrait être fournie au demandeur à l'intérieur de 90 jours[67].

David Loukidelis a abondé dans le même sens que le commissaire Marleau. Il s’agit d’un pouvoir dont il dispose dans la loi de la Colombie-Britannique :

Oui, je pense que l'un des outils importants dont dispose mon bureau, c'est la capacité de régir les délais de réponse aux demandes d'accès à l'information grâce à notre capacité de surveillance en matière de prorogation.

[…]

Le second regard que nous posons sur les prorogations supplémentaires nous permet de dire oui ou non, et cela incite donc les organismes publics à ne pas demander de prorogations excessives[68].

L’Association du Barreau canadien a donné son appui à cette recommandation :

À ce chapitre, la LAI est déphasée par rapport à la majorité des dispositions législatives provinciales et territoriales sur l’accès à l’information, car celles-ci limitent généralement la capacité de l’organisme public à prolonger unilatéralement le délai à 30 jours (30 jours ouvrables en Colombie-Britannique). La Section de l’ABC est d’accord avec la recommandation du commissaire[69].

L’ABC suggère en outre que les critères sur lesquels les prorogations de délai seront permises soient élargis en octroyant au commissaire un pouvoir discrétionnaire résiduel qui lui permettrait d’approuver une demande de prorogation pour des motifs qu’il jugerait justes et raisonnables[70].

La FIPA a appuyé cette recommandation, mais indique craindre que cette disposition ait pour effet de remplacer le délai de base de 30 jours prévu dans la Loi par un délai automatique de 60 jours :

La recommandation n^o 9 veut que la Loi sur l'accès à l'information exige que toutes les prorogations au-delà de 60 jours soient approuvées par le Commissaire à l'information. La FIPA craint que bien que cette proposition puisse réduire la capacité du gouvernement de prendre beaucoup trop de temps pour répondre à une demande, elle aura comme conséquence non voulue d'instaurer un délai automatique de 60 jours pour toutes les demandes[71].

Les témoins Drapeau et Racicot n’appuient pas cette recommandation. Ils sont d’avis qu’un tel pouvoir ne fera qu’augmenter le fardeau administratif du Commissariat à l’information. Ils ajoutent en outre que la Loi prévoit que les institutions doivent envoyer un avis au commissaire lorsque les délais sont prolongés au-delà de 30 jours[72].

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le Ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 10 : Que la Loi sur l’accès à l’information précise les délais pour la réalisation des enquêtes de caractère administratif.

Dans sa forme actuelle, la LAI n’impose pas de délais précis au commissaire pour mener une enquête sur des plaintes de nature administrative. Le commissaire souhaite que la Loi établisse de tels délais puisqu’il a constaté que les institutions fédérales ont souvent de la difficulté à répondre rapidement dans le cadre d’une telle enquête : « Ces facteurs entraînent une frustration chez les plaignants en raison du non-règlement de leurs plaintes de manière opportune[73]. » S’inspirant des lois provinciales, le commissaire suggère que les délais soient fixés à 90 jours[74].

Cette recommandation faisait parti du projet de Loi sur la transparence du gouvernement de l’ancien commissaire Reid qui suggérait que le délai établi pour les enquêtes soit de 120 jours[75].

La FIPA ainsi que l’Association du Barreau canadien ont appuyé cette recommandation alors que les témoins Drapeau et Racicot n’ont pas accordé leur appui. Ils sont d’avis que « cette recommandation est futile » et que la question des délais peut être réglée par des normes de services adoptées en vertu de l’article 34 et qu’il n’est donc pas nécessaire de modifier la Loi[76].

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le Ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 11 : Que la Loi sur l’accès à l’information permette aux plaignants de s’adresser directement à la Cour fédérale en cas de refus d’accès.

Cette recommandation vise à modifier la LAI de façon à permettre à un plaignant (dans les cas de refus d’accès uniquement), de procéder directement avec un recours à la Cour fédérale sans passer par le processus de plainte établi dans la Loi. Le commissaire est d’avis que :

Pour certains demandeurs, l’examen en deux étapes prévu dans la Loi va à l’encontre du principe d’accès opportun aux documents demandés. Selon certains facteurs comme la complexité des enjeux soulevés et le nombre d’exemptions demandées, le commissaire n’est pas toujours en mesure de terminer son enquête sur des plaintes concernant des refus d’accès dans un laps de temps moindre[77].

Par conséquent, la recommandation n^o 11 permettrait selon le commissaire, d’accélérer le processus dans certains cas où l’obtention d’un document dans un délai opportun est nécessaire.

Au sujet de cette recommandation, Christian Whalen du bureau de l’Ombudsman du Nouveau-Brunswick a déclaré :

D'emblée, cette proposition me semble réaliste et bien ordonnée, dans le sens où c'est la pratique utilisée chez nous au Nouveau-Brunswick. Le citoyen peut saisir l'ombudsman par voie de requête pour revoir la décision des instances administratives sur un dossier d'accès ou il peut aller directement en cour supérieure[78].

Les témoins Drapeau et Racicot ont été plutôt d’avis que cette recommandation est mise de l’avant pour régler le problème des arrérages de plaintes au Bureau du commissaire :

Une telle recommandation de la part du commissaire / ombudsman est embarrassante et possiblement tragique pour le régime de l’accès à l’information. Plutôt que de s’acharner à régler les problèmes d’arriérages, le commissaire cherche à transférer ses enquêtes à la Cour[79].

L’Association du Barreau canadien n’appuie pas la recommandation n^o 11 du commissaire. L’ABC affirme ne pas appuyer l’accès direct au recours judiciaire et préfèrerait que le commissaire ait les ressources suffisantes pour régler la question des arrérages de plaintes:

La complexité des procédures devant la Cour fédérale, et le fait que la plupart des demandeurs ne disposent pas de ressources suffisantes pour se prévaloir de ce choix nous convainquent de ne pas appuyer cette recommandation. Nous croyons plutôt que les outils appropriés devraient être fournis au commissaire pour qu’il puisse remplir efficacement le mandat que lui donne la LAI[80].

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Recommandation n^o 12 : Que la Loi sur l’accès à l’information prévoie des prorogations pour de multiples demandes simultanées provenant d’un seul demandeur.

À l’heure actuelle, la disposition relative aux prorogations de délai pour répondre à une demande d’accès à l’information ne peut s’appliquer si le fait de répondre à de multiples demandes simultanées d’une même personne nuit aux activités d’une institution gouvernementale. Ainsi, des ressources considérables peuvent être affectées au même demandeur sans possibilité de prolonger la période de réponse à de multiples demandes simultanées.

Le commissaire recommande donc :

que les institutions gouvernementales aient la possibilité de demander des prorogations lorsque la réponse à des demandes multiples et simultanées adressées par un même demandeur risque de nuire d'une manière déraisonnable à leurs activités[81].

La FIPA a appuyé cette recommandation, mais souhaite préciser la prorogation devrait être soumise à l’examen du commissaire et non demeurée une décision arbitraire de l’appareil gouvernemental[82].

Les témoins Drapeau et Racicot n’ont pas appuyé cette recommandation. Ils sont d’avis que cette recommandation « attaque le principe constitutionnel de l’égalité de tous devant la Loi[83] ».

Réponse du Comité : Le Comité souscrit à cette recommandation et est d’avis que le ministre devrait envisager de modifier la Loi en conséquence.

Autres secteurs de réforme possibles

Divulgation proactive de documents gouvernementaux sur le Web

Pratiquement tous les témoins qui ont comparu devant le Comité ont suggéré que le gouvernement fédéral ait recours aux actuelles technologies du Web afin de mettre en œuvre un nouveau modèle proactif pour la divulgation des documents du gouvernement. Ce modèle, qui existe sous diverses formes au Royaume-Uni[84] et au Mexique[85], suppose d’appliquer à tous les documents écrits du gouvernement les exemptions voulues afin de préparer d’avance une information épurée, et de les présenter sur le Web au moyen d’un index de recherche.

Un tel modèle élimine la nécessité d’une vaste infrastructure d’accès et de protection servant à recevoir et à traiter les demandes, particulièrement les demandes visant des renseignements qui ont déjà été divulgués à un précédent demandeur. Il permet aussi de réduire l’interaction nécessaire pour s’assurer qu’une demande est présentée en bonne et due forme afin d’être recevable. Certains documents continueront de faire l’objet de demandes, mais dans la grande majorité des cas, le grand public pourra effectuer lui-même ses recherches en ligne au moyen d’un formulaire auquel les exemptions seront déjà intégrées. Cette proposition vise à faciliter l’accès, à libérer des ressources et à réduire les coûts du système.

David Loukidelis, Commissaire à la vie privée et à l’information de la Colombie-Britannique, décrit la situation comme suit :

J'ai depuis longtemps adopté la position selon laquelle un programme complet et obligatoire de divulgation proactive courante des documents, sans demande d'accès, devrait être prévu par la loi. Ce genre de démarche de divulgation proactive a deux avantages. Premièrement, la divulgation courante permet de mieux atteindre les objectifs de la loi en ce qui concerne l'ouverture et la transparence. Deuxièmement, elle permet de réduire les coûts liés à l'accès à l'information en évitant le travail plutôt coûteux qui consiste à répondre à des demandes précises et souvent répétées d'accès aux mêmes renseignements.

[…]

Je demande au Comité de recommander un mécanisme de divulgation proactive courante et sans demande d'accès, du genre de celui du Royaume-Uni, dans le cadre d'une réforme visionnaire et à l'avant-garde de la Loi sur l'accès à l'information[86].

Il estime également que cette réforme pourrait contribuer à un changement de culture au sein même du gouvernement :

La communication obligatoire contribuerait grandement à une culture favorisant davantage la transparence[87].

Michel Drapeau souligne qu’un système de divulgation proactive ne nécessite pas une modification de la Loi :

Rien n’empêche l’administration ¾ et j’établis ici une distinction entre le gouvernement et l’administration ¾ de publier tout ce qu’elle a de façon proactive[88].

Christian Whalen, du bureau de l’Ombudsman du Nouveau-Brunswick, signale que la mise en œuvre d’un tel système comporte deux volets :

Il faudra trouver une façon d'adapter le processus d'accès à l'information à l'âge d'Internet. Il faudrait aussi anticiper les demandes d'accès à l'information les plus fréquentes et veiller à ce que cette information soit affichée sur Internet avant que les citoyens ne la demandent. Tous ces aspects sont importants. Les commissaires à l'information de tout le Canada, y compris le commissaire fédéral, sont très favorables à ce genre de pratiques[89].

Priscilla Platt, de l’Association du Barreau canadien, souligne que cette approche existe déjà au Conseil du Trésor puisque celui-ci a pour politique de publier régulièrement les frais de déplacement et de repas des fonctionnaires, politique qui a remporté énormément de succès :

Je crois que nous pourrions utiliser beaucoup mieux la technologie à notre disposition. Je mentionne l'exemple de la divulgation proactive, dans le cas du Conseil du Trésor, adoptée en 2006. Cela a été un succès extraordinaire. Tout le monde est toujours intéressé. Nous savons tous ce qui a poussé les gens à chercher qui dépense combien pour ses repas et ainsi de suite : c'est que c'est l'argent du contribuable qui est en jeu.

Nous pourrions utiliser ce système pour appliquer certaines des recommandations que nous faisons ici, pour que ce soit plus ouvert, sans obliger même les gens à présenter une demande d'accès[90].

Duff Conacher, de Démocratie en surveillance, estime que le système permettrait de réaliser suffisamment d’économies pour compenser le coût de sa mise en œuvre :

Ce système n’est pas gratuit mais si l’on procède par divulgation régulière proactive des documents, les coûts vont baisser énormément parce qu’il y aura moins de demandes et de plaintes forcément[91].

Les témoins ont aussi indiqué que la divulgation régulière proactive est une récente tendance qui ne cesse de gagner en popularité et que de nombreux autres pays la mettront sans doute en œuvre prochainement. Comme le souligne Marc-Aurèle Racicot :

Permettez-moi d'ajouter que la prochaine génération de lois sur l'accès à l'information prévoira la divulgation proactive. Le citoyen n'aura plus à faire une demande; le gouvernement ou l'administration divulguera l'information de façon proactive. Il n'y aura plus de frais; il suffira d'avoir un bon ordinateur ou une bonne bibliothèque[92].

Plus d’un témoin souligne qu’au départ, la Loi sur l’accès à l’information devait servir de système d’appoint pour permettre au public d’obtenir des documents à défaut d’autres moyens, mais il n’était pas censé devenir le seul moyen par lequel la population peut examiner les documents du gouvernement. Comme l’affirme le commissaire à l’information :

Il n'a jamais été envisagé de fonder la loi sur la règle de l'utilisateur payeur. Au contraire, ce devait être une mesure complémentaire. La façon normale d'obtenir de l'information consiste à la demander gratuitement, puisque le contribuable a déjà payé pour le document qu'il cherche. L'article 2 de la Loi, qui a été adoptée en 1983, précise que cette loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public[93].

Marc-Aurèle Racicot estime aussi que le modèle proactif correspond à l’intention d’origine de la Loi :

Il faut examiner le droit d'accès à l'information. Ce n'est pas un privilège. C'est un droit.

Si un grand nombre de demandes d'information concernent un ministère, cela veut dire qu'on a besoin d'être mieux informé au sujet de ce ministère. Alors, pourquoi ne pas rendre l'information publique au lieu d'attendre et d'accuser le demandeur de présenter de trop nombreuses requêtes? Ce citoyen souhaite être mieux informé au sujet de ce ministère, alors rendons l'information publique[94].

Obligation de documenter les décisions du gouvernement

Plusieurs témoins ont soulevé la possibilité d’ajouter à la loi le devoir de documenter par écrit les décisions du gouvernement. Actuellement, le régime de création des dossiers du gouvernement est régi par la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. Le bibliothécaire et archiviste du Canada a été invité à témoigner devant le Comité, mais il a décliné l’invitation.

La proposition de Ken Rubin, présentée au Comité sous forme de projet de loi, recommande notamment d’ajouter une « obligation légale de documenter » à la loi sur l’accès à l’information, afin que les organismes soient tenus de conserver des dossiers à jour et facilement récupérables, faute de quoi ils seraient passibles d’amendes[95]. Il explique en ses termes les raisons d’être de la recommandation :

Il est certain que l'administrateur général de la Bibliothèque nationale du Canada doit avoir voix au chapitre. […] Nous avons un grave problème, non seulement sur le plan de l'historique, mais aussi sur celui des utilisateurs de l'accès. Nous n'avons pas une tenue de dossiers adéquate, ce qui fait qu'on n'aura pas nécessairement un portrait exact de ce qui se produit. D'où l'importance de documenter en détail les décisions et les mesures[96].

Vincent Gogolek a fait remarquer que l’ancien commissaire Reid avait intégré ce type d’obligation dans son avant-projet de loi et a ajouté qu’à son avis le Commissaire à l’information du Canada « a besoin de cette disposition dans sa propre loi[97] ».

David Loukidelis, le Commissaire à la vie privée et à l’information de la Colombie-Britannique, affirme avoir recommandé l’adoption en Colombie-Britannique d’une obligation de documenter :

Dans le passé, j'ai recommandé qu'une mesure législative soit prise ici, en Colombie-Britannique, en ce qui a trait à l'obligation d'établir des documents. Je ne parle pas d'une obligation lourde, loin de là, mais d'une certaine obligation, pour les fonctionnaires, de consigner les mesures, les décisions et les motifs de ces décisions. Certains critères pourraient être établis pour en délimiter l'ampleur. Là encore, si vous prenez la décision stratégique de vous engager dans un programme ou d'en supprimer un, il me semble que vous devriez avoir l'obligation d'établir des documents. Il ne s'agit pas seulement de créer des dossiers par souci d'ouverture et par obligation de rendre des comptes. On pourrait faire valoir, et c'est ce que je fais, qu'il s'agit d'une question de bonne gouvernance et de bon fonctionnement du gouvernement, et de façon plus générale, cela est conforme à ce qui semble être une importante préoccupation des archivistes et des bibliothécaires quant à la gestion de l'information et aux fonds de renseignements des gouvernements partout au pays, et aux mesures législatives sur la gestion des renseignements et aux pratiques en la matière au Canada[98].

Le Commissaire à l’information a affirmé pour sa part que la création de dossiers doit continuer de relever de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada :

Si je me souviens bien, le devoir de tenir des dossiers à jour, pour l'ancien commissaire, comme pour moi, n'a pas sa place dans la loi dont nous traitons. Il a sa place, selon moi, dans la Loi sur les archives nationales du Canada. Le devoir de tenir des dossiers à jour et le concept d'un accès à ces dossiers sont deux principes. C'est à l'archiviste que devrait revenir la responsabilité de préciser ce qui est nécessaire et devrait être conservé à long terme et ce qui devrait être conservé temporairement, afin que l'histoire de l'élaboration des politiques s'inscrive, au bout du compte, dans le cadre dont auront besoin les archives[99].

Rétablissement du SCDAI

David Fraser, de l’ABC, suggère de rétablir le Système de coordination des demandes d’accès à l’information (SCDAI). Le SCDAI était une base de données du gouvernement fédéral où étaient inscrites toutes les demandes d’accès à l’information présentées au ministère, mais le gouvernement l’a mis au rencart en mai 2008[100].

L’ABC suggère au Comité de rétablir le SCDAI de façon à ce que toutes les informations soient accessibles au public, au lieu de revenir à la pratique antérieure du Conseil du Trésor qui publiait des relevés mensuels tirés de la base de données, à l’intention des chercheurs intéressés[101].

Selon l’ABC :

La section nationale du droit de la vie privée et de l'accès à l'information de l'ABC s'est penchée sur le fait que le système a été mis au rancart et, de même, a mûrement réfléchi au fait que, au moment où il était en place, il était assujetti lui-même aux demandes d'accès à l'information. Les journalistes et les autres personnes ayant un intérêt pour les questions relatives à la Loi se servaient du système pour assurer le suivi de ces questions et, essentiellement, pour voir si la Loi fonctionnait bien et quels étaient les genres de demandes présentées. C'était un mécanisme important pour qui voulait savoir ce qui se passait au gouvernement.

[…]

Cela concorde avec le point de vue de l'Association du Barreau canadien à propos de la Loi sur l'accès à l'information — que de nombreux tribunaux et quelques affaires judiciaires ont fait ressortir comme étant un mécanisme quasi constitutionnel —, soit qu'il s'agit d'un instrument d'une importance capitale qui nous permet de nous assurer que la forme de gouvernement responsable que nous avons au Canada demeure transparente et ouverte à tous. La Loi oblige les élus à rendre davantage de comptes à la population. Le rétablissement et l'élargissement du SCDAI seraient d'ailleurs fort utiles en ce sens[102].