Introduction

Le nombre des passagers qui empruntent les transports en commun est en progression constante au Canada[1], ayant enregistré une croissance moyenne de 4 % au cours des cinq dernières années[2]. On prévoit que la demande de services de transports en commun continuera d’augmenter, mais que la hausse de l’achalandage sera peut-être freinée par une croissance insuffisante de l’offre. Divers intervenants du domaine des transports en commun, dont des planificateurs des transports, des exploitants des services de transport et des représentants municipaux, entre autres, soutiennent que les provinces et les municipalités n’ont pas les ressources suffisantes pour exploiter et garder en bon état les réseaux actuels de transport en commun au Canada ni, à plus forte raison, pour planifier et offrir de nouveaux services.

Un certain nombre d’études et de rapports ont été publiés au cours des 10 dernières années sur la question du transport en commun au Canada. En 2001, un rapport publié à la demande de Transport Canada, proposait une vision nationale du transport en commun étayée par 15 objectifs stratégiques[3]. En 2005, le Groupe de travail sur les transports urbains, composé de représentants du gouvernement du Canada ainsi que des administrations provinciales et territoriales, a publié un rapport sur les besoins et les perspectives d’avenir du transport urbain et a formulé cinq recommandations touchant le financement, les temps de déplacement, la collaboration intergouvernementale et la sensibilisation de la population à l’importance des transports publics. Le Caucus des maires des grandes villes de la Fédération canadienne des municipalités a rédigé en 2007 une proposition visant une stratégie nationale du transport en commun comprenant les éléments suivants : un volet législatif, des investissements, une planification intégrée du transport et de l’aménagement du territoire, des incitatifs à la demande, un soutien à la recherche et plus d’imputabilité[4]. En 2011, l’Association canadienne du transport urbain a publié un rapport contenant 14 recommandations visant une politique nationale d’encadrement du transport en commun au Canada et comprenant notamment un volet financement, l’élaboration d’une politique fédérale, la participation du secteur privé et la mise en place d’incitatifs fiscaux[5]. Le rapport étudiait aussi les politiques nationales de transport en commun des pays du G8 ainsi que de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie et de la République de Corée, et montrait que ces pays ont une politique nationale des transports en commun plus cohérente et mieux soutenue financièrement que le Canada. Récemment, le Mowat Centre de l’École de politique publique et de gouvernance de l’Université de Toronto a publié un rapport faisant état de six nouvelles propositions stratégiques visant principalement le financement et l’administration d’un cadre national de gestion des transports en commun[6].

Le déficit apparent des infrastructures des transports en commun au Canada a suscité un projet de loi d’initiative parlementaire à l’appui d’une stratégie nationale de transport en commun au cours de la première session de la 41^e législature[7]. Selon celle qui a parrainé le projet de loi, celui-ci demande au « gouvernement fédéral de faire preuve de leadership pour réunir différents ordres de gouvernement et des spécialistes dans le domaine des transports, différentes parties intéressées, et de dire en quoi consisterait un plan à long terme[8] ». Tous les membres du Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes (le Comité), y compris la députée qui parraine le projet de loi, ont accepté d’étudier la question d’une stratégie nationale de transport en commun en septembre 2011. Le Comité a tenu 12 réunions et reçu les observations verbales ou écrites de 20 intervenants sur le sujet d’une possible stratégie nationale de transport en commun. Le présent rapport résume ce que le Comité a appris au cours de ses séances publiques à Ottawa et dans les mémoires des intervenants sur les questions suivantes :

• les avantages des transports en commun pour le Canada;
• la diversité des besoins en transports en commun dans les villes et localités canadiennes;
• les dispositions existantes sur le financement des transports en commun au Canada;
• les enjeux et les options que les décideurs pourraient prendre en considération dans l’étude d’une possible stratégie nationale de transport en commun au Canada.

Le rapport contient également les recommandations du Comité au gouvernement du Canada sur les transports en commun au Canada.

Avantage des transports en commun pour le Canada

Les transports en commun offrent un service essentiel à certains groupes de la société canadienne qui dépendent d’eux pour se déplacer, cela inclut les personnes trop jeunes pour conduire, les personnes ayant des limitations physiques qui les empêchent de conduire ainsi que les gens à faible revenu. Beaucoup de ceux qui ont accès à une automobile apprécient également les transports en commun, car ils reviennent moins cher et polluent moins que la voiture. Les entreprises profitent aussi des transports en commun dans la mesure où la diminution du nombre de véhicules sur les routes permet d’accélérer les déplacements des marchandises et des services.

En plus des avantages que procurent les transports en commun aux collectivités, il convient de souligner l’importance, pour le Canada, des industries de construction de véhicules de transport en commun et de celles qui s’occupent de la gestion des réseaux. Environ 60 % des autobus qui circulent en Amérique du Nord sont produits au Canada par des entreprises comme New Flyer, Nova Bus et Orion[9]. L’industrie canadienne de la fabrication des trains de banlieue réussit également extrêmement bien et Bombardier fournit une grande partie des wagons à Toronto, à Montréal et dans de nombreuses villes américaines[10]. Les réseaux de transport en commun au Canada donnent de l’emploi direct à 50 000 travailleurs et sont responsables de 25 000 autres emplois indirects. La construction de ces réseaux a aussi des répercussions économiques[11]. On s’attend, par exemple, à ce que la construction du projet de transport régional torontois Big Move crée de l’emploi pour 279 000 années-personnes d’ici 2020 et dégage 1,19 $ de PIB par dollar de capital investi[12].

Compte tenu des nombreux avantages que procurent les transports en commun, le Comité recommande :

Dans le cadre du nouveau plan d’infrastructure qui remplacera le plan Chantiers Canada à son expiration en 2014, que le gouvernement du Canada devrait continuer à reconnaître l’importance du transport en commun pour la santé économique, la qualité de vie et l’avancement technologique des collectivités canadiennes et de ceux qui y vivent.

Besoins divers en transports en commun au Canada

Les besoins en transports publics au Canada se caractérisent par une grande diversité, et les services offerts varient entre les transports en commun des grandes villes et les services qui visent simplement à procurer un accès régulier aux services essentiels dans les petites localités. Les plus grandes villes du Canada, Toronto et Montréal, ne pourraient pas fonctionner sans les services de transport en commun : les trains de banlieue, le métro et les autobus transportent tous les jours plus d’un million de personnes à destination ou en provenance du centre-ville. Malgré le recours intense aux transports en commun à Toronto et à Montréal, la congestion est un problème considérable et un fardeau coûteux pour les travailleurs et les entreprises. Aujourd’hui, la durée moyenne des déplacements des banlieusards de Toronto est de 81 minutes, ce qui surpasse ce qu’on observe à Los Angeles, à New York et à Chicago[13]. Le banlieusard moyen de Toronto doit normalement passer plus d’un an de sa vie à faire ainsi la navette pendant une carrière de 40 ans[14]. Les temps moyen de déplacement à Montréal et Vancouver sont légèrement inférieurs à la moyenne pour Toronto, puisqu’ils sont de 76 et 74 minutes respectivement, mais encore un peu supérieur à la moyenne nationale qui était de 65 minutes en 2010[15]. Le coût de la congestion pour le milieu des affaires, c’est la perte de productivité. Les pertes annuelles de productivité associées à la congestion ont été estimées à 6 milliards de dollars dans la région de Toronto et à 1,4 milliard de dollars dans celle de Montréal[16]. À l’échelle nationale, le coût de la perte de productivité est certainement plus élevé si on tient compte d’autres grandes villes comme Vancouver, Edmonton, Calgary, Winnipeg et Ottawa. La population des grandes villes canadiennes augmente et les problèmes de congestion devraient s’aggraver avec le temps[17]. La croissance de la population urbaine devrait être particulièrement forte dans les grandes villes chez ceux qui dépendent le plus des transports urbains, comme les aînés et les nouveaux venus au Canada[18]. L’offre de services de transport en commun plus importants et de meilleure qualité permettrait de répondre aux besoins en transport d’une population croissante, et ce serait un moyen plus pratique d’atténuer les problèmes de congestion que la construction de nouvelles routes[19].

Des représentants de la Saskatchewan Association of Rural Municipalities (SARM) et de l’Alberta Association of Municipal Districts and Counties (AAMDC) ont proposé au Comité un témoignage de première main sur les besoins en transports en commun qui sont propres au Canada rural. Tout comme dans les centres urbains, ceux qui, en zone rurale, n’ont pas accès à une voiture particulière ont besoin des transports publics pour aller chercher des services, faire leurs courses et rendre visite à des amis et à la famille. À la différence des citadins, les ruraux doivent souvent parcourir de longues distances. Les ruraux qui ne peuvent conduire comptent fréquemment sur les services d’autobus intermunicipaux pour se faire transporter. En Alberta, les ruraux font appel à des services privés d’autobus intermunicipaux[20] alors que, en Saskatchewan, une société d’État provinciale offre le transport public à quelque 260 localités[21]. L’AAMDC a signalé au Comité que la société privée de transport par autobus avait récemment abandonné un certain nombre d’itinéraires en Alberta et que « l’absence de transport public constitue un sérieux problème pour les aînés, les personnes handicapées et les citoyens à faible revenu des régions rurales[22] ». Les besoins en transports publics intermunicipaux s’accentuent, car la population vieillit et les services ont été concentrés dans des centres régionaux[23].

Les localités qui ne sont ni importantes ni rurales proposent des solutions différentes pour les segments de la société qui ne peuvent pas conduire ou préfèrent ne pas le faire. Les petites villes peuvent répondre aux besoins de leurs habitants en achetant quelques autobus qui circulent le matin et l’après-midi[24]. Même des petites localités peuvent satisfaire les besoins en recourant aux services d’autobus scolaires, à des taxis et à des conducteurs bénévoles, par exemple[25].

Financement des transports en commun au Canada — pratiques actuelles

Selon la répartition constitutionnelle des pouvoirs, les transports en commun au Canada relèvent des provinces. Les services sont le plus couramment assurés par un organisme municipal de transport, bien que, dans certaines administrations, ils soient offerts par un organisme régional ou provincial[26].

Aucun système de transports en commun au Canada, ni à peu près partout ailleurs dans le monde, ne peut exister sans d’importantes subventions de l’État[27]. Bien que, parmi les pays du G8, le Canada ait l’une des plus fortes proportions de revenus par rapport aux coûts (environ 60 %), les autorités municipales et provinciales doivent combler l’écart au plan des frais d’exploitation et d’entretien, et tous les ordres de gouvernement doivent rendre possibles les investissements en immobilisations[28]. Certaines provinces comme la Colombie-Britannique, le Manitoba, l’Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Québec contribuent au budget d’exploitation autant qu’aux immobilisations de leurs services de transport en commun alors que dans d’autres provinces et territoires, les municipalités doivent couvrir les frais d’exploitation nets et l’entretien[29]. Si tous les ordres de gouvernement sont disposés à subventionner les transports en commun, c’est qu’on estime généralement que les avantages de ces services (en matière de transport comme sur les plans économique, environnemental et social) sont importants et justifient les subventions[30].

Au cours de la dernière décennie, le gouvernement du Canada, conscient de la nécessité d’intensifier l’investissement dans les transports en commun, a apporté des contributions sans précédent[31]. Les contributions fédérales aux transports en commun se sont faites en grande partie dans le cadre de programmes d’infrastructure conçus pour des projets « additionnels », c’est-à-dire des projets nouveaux qui, autrement, ne se seraient pas réalisés sans la participation fédérale[32]. L’un des grands instruments de financement a été le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique, dont quelque 1,5 milliard de dollars a été investi dans les infrastructures des transports en commun. Depuis 2006, le gouvernement du Canada a directement engagé environ 5 milliards de dollars dans les transports en commun un peu partout au Canada grâce à d’autres programmes d’infrastructure, dont le Fonds Chantiers Canada, le Fonds de stimulation de l’infrastructure, le programme écoMobilité[33], le Fonds PPP Canada[34] et le Fonds municipal vert[35].

Parmi les programmes réservés aux investissements dans le secteur du transport en commun, il faut signaler le Fonds pour le transport en commun qui était de 400 millions de dollars pour 2005-2006, la Fiducie d’investissements pour les transports en commun, qui offrait 900 millions de dollars entre 2006 et 2009, et une autre Fiducie d’investissements pour les transports en commun qui a distribué 500 millions de dollars entre 2008 et 2010[36]. Les contributions fédérales aux transports en commun se sont élevées à près de 1 milliard de dollars par année, ces dernières années, et ont provoqué des investissements encore plus importants de la part des autres gouvernements, étant donné qu’il s’agissait de programmes à frais partagés. Au total, environ 13 milliards de dollars ont été investis dans des initiatives visant les transports en commun depuis 2006.

Parmi les grands investissements fédéraux, notons le prolongement de la ligne de métro Toronto-York, le projet de train léger d’Ottawa, la ligne de transport Evergreen, à Vancouver, l’expansion du service de trains légers à Edmonton et à Calgary, et la revitalisation de la gare Union à Toronto. Le gouvernement du Canada a également été le partenaire public de deux importants partenariats publics-privés (PPP) ces dernières années : le projet ferroviaire Canada Line, à Vancouver, et une installation d’entretien pour les wagons des trains de banlieue, à Montréal. De plus petits investissements fédéraux ont été mis à profit par les municipalités pour faire l’acquisition d’autobus, aménager des voies réservées et implanter la signalisation routière voulue, ou mettre en place des technologies de systèmes de transport intelligents[37]. Le Fonds Chantiers Canada viendra à échéance en 2014 et les consultations en vue de créer un nouveau programme d’infrastructures débuteront bientôt[38].

Selon Infrastructure Canada, le gouvernement du Canada a investi en priorité dans des projets de transports publics pouvant améliorer la mobilité et réduire la congestion, rendre les transports en commun plus accessibles, accroître l’achalandage, favoriser le transport intermodal, améliorer les temps de déplacement et la sécurité des passagers et des autres usagers des transports, faciliter l’exploitation, réduire la pollution et les gaz à effet de serre et favoriser le développement axé sur les transports en commun[39].

Le gouvernement du Canada finance déjà le transport en commun à l’échelle du pays au moyen d’investissements annuels importants dans des programmes comme le plan Chantiers Canada et le fonds de la taxe sur l’essence transformé récemment par voie législative en un transfert annuel permanent qui assure à nos municipalités un financement à long terme, prévisible et stable pour appuyer leurs priorités, y compris le transport en commun. Pour continuer à bien investir les fonds fédéraux et maximiser le rendement du capital investi, il faut que toutes les dépenses liées au transport en commun soient assujetties à des normes d’imputabilité claires, garantissant un usage transparent et responsable des fonds fédéraux.

Nous recommandons les paramètres suivants pour évaluer l’efficacité de chaque investissement du gouvernement du Canada dans le transport en commun:

·                     meilleur accès et meilleure utilisation des transports en commun;

·                     amélioration de la productivité par réduction du temps de transport et de la congestion;

·                     impact économique dû au nombre d’emplois créés et autres avantages pour le PIB;

·                     diminution des gaz à effet de serre et amélioration de la qualité de l’air;

·                     utiliser les fonds fédéraux comme supplément et non comme remplacement des ressources provinciales et municipales.

L’autre grande composante du financement fédéral des transports en commun est le transfert aux provinces et aux municipalités du produit de la taxe fédérale sur l’essence. Le Fonds de la taxe sur l’essence, constitué en 1996, s’élève à 2 milliards de dollars par année, pour l’ensemble du Canada, et il est réparti au prorata de la population pour appuyer des infrastructures respectueuses de l’environnement. Les fonds fédéraux ainsi cédés donnent aux destinataires plus de souplesse que les programmes d’infrastructure, car le gouvernement fédéral ne participe pas au choix des projets et n’exige pas de partage de coûts avec les autres gouvernements. Depuis 2006, environ 1 milliard de dollars des transferts du produit de la taxe sur l’essence ont été consacrés à des projets de transports en commun. Le gouvernement du Canada a récemment rendu ces transferts permanents par voie législative.

Enjeux et options en matière de transports en commun

À leur première comparution devant le Comité, le 28 septembre 2011, les représentants d’Infrastructure Canada ont expliqué que les enjeux de politique qui pouvaient découler de l’étude d’une stratégie nationale de transport en commun pourraient comprendre les questions suivantes[40] :

• un programme de financement dédié par opposition au programme de financement général pour les transports en commun;
• un nouveau soutien fédéral pour les dépenses d’exploitation des nouveaux projets de transport en commun;
• un nouveau soutien fédéral pour les services existants de transport en commun;
• un rôle fédéral plus important dans le partage des coûts des projets de transport en commun;
• l’établissement de critères financiers à respecter pour que les projets de transport en commun puissent être admissibles au financement fédéral.

Au cours de séances ultérieures du Comité, en octobre et en novembre 2011, de nouveaux domaines de la politique fédérale qui ont une incidence sur les transports en commun ont surgi pendant les discussions. Dans leurs témoignages et leurs mémoires, les intervenants ont avancé des possibilités diverses pour une possible stratégie nationale de transport en commun, dont les propositions suivantes, destinées au gouvernement du Canada :

• plus de fonds pour les immobilisations dans les transports en commun;
• de nouveaux fonds pour les frais d’exploitation et l’entretien;
• un engagement financier de plus longue durée à l’égard des transports en commun;
• des considérations spéciales au sujet du financement pour les zones rurales;
• un rôle fédéral plus important dans l’échange de connaissances et de pratiques exemplaires entre les provinces, les territoires et les municipalités;
• l’encouragement de la recherche-développement dans les transports en commun;
• l’harmonisation et la centralisation des règlements sur la sécurité ferroviaire et du transport en autobus au niveau fédéral;
• des exemptions d’impôt pour les employeurs qui subventionnent des laissez-passer de transport en commun pour leurs employés;
• l’exigence de plans d’aménagement et d’évaluations des projets reposant sur des faits dans les demandes de subventions fédérales pour les investissements dans les transports en commun;
• l’exigence que les administrations des transports en commun étudient la possibilité de confier à des entreprises privées l’exploitation des transports en commun pour obtenir des fonds fédéraux;
• l’instauration de mesures incitatives fédérales pour accélérer le passage au gaz naturel pour les véhicules de transport en commun;
• l’élimination de la taxe de vente sur les titres de transport des entreprises privées de transport en autobus lorsqu’elles concurrencent des fournisseurs de services publics;
• la délivrance de reçus pour dons de bienfaisance aux compagnies ferroviaires de ressort fédéral qui cèdent aux municipalités des couloirs et des lignes non utilisés.

Les arguments clés avancés par les intervenants pour appuyer ces politiques ou s’y opposer, de plus que les recommandations du Comité, sont résumés dans les deux sections suivantes dont les thèmes généraux sont les suivants : le financement fédéral des services de transport en commun; les autres aspects d’une possible politique cadre fédérale.

A. Financement fédéral des services de transport en commun

Un certain nombre d’intervenants qui ont comparu devant le Comité à Ottawa ont saisi l’occasion pour exprimer leur gratitude pour les milliards de dollars qu’Ottawa a apportés aux réseaux de transports en commun au Canada ces dernières années[41]. Ils ont témoigné du fait que les fonds fédéraux qui sont venus s’ajouter ont accéléré la réalisation de nombreux projets importants dans les transports en commun. À l’inverse, un représentant de la Fédération canadienne des contribuables (FCC) estime que les programmes fédéraux de financement ont faussé la prise de décisions chez les administrations des transports en commun et ont retardé la réalisation de projets nécessaires. La Fédération a soutenu que des projets comme l’Evergreen Line, à Vancouver, auraient pu se réaliser plus tôt si l’administration des transports en commun n’avait pas attendu l’offre de fonds fédéraux[42].

1. Engagement au titre du financement des programmes

Des représentants d’Infrastructure Canada ont fait savoir au Comité que le gouvernement du Canada était déterminé à mener des discussions avec les provinces et d’autres partis intéressés sur un plan d’infrastructure à long terme, au-delà de l’expiration du Fonds Chantiers Canada, en 2014. Le message le plus constant des partis intéressés, au sujet du plan futur des infrastructures souligne la nécessité d’un programme prévisible et durable pour les projets de transport en commun. Un représentant de l’Association canadienne du transport urbain (ACTU) a dit au Comité que ce dont les villes canadiennes auront besoin à l’avenir, c’est de transports rapides, et qu’il faut des années pour les planifier et les mettre en place. De plus, les trains légers et les autobus rapides empruntent des couloirs réservés et la mise en place exige des investissements majeurs de la part de tous les ordres de gouvernement. Pour approuver des projets de cette nature, les administrations des transports en commun doivent avoir l’assurance que tous les ordres de gouvernement participeront et seront des partenaires du début à la fin des projets[43]. Étant donné que le cycle de planification est long pour les immobilisations dans les réseaux de transports en commun de toutes tailles, la politique cadre générale devrait donner l’assurance d’un financement pendant 25 ans, alors qu’un programme particulier pourrait être réévalué tous les 5 ans[44].

Certains intervenants ont également estimé que la responsabilisation devrait être un élément important du nouveau programme de financement, de façon que les projets de transports en commun survivent aux changements de gouvernement, aux échelons municipal, provincial ou fédéral, entre autres choses[45]. Dans le mémoire qu’elle a adressé au Comité, la Victoria Chamber of Commerce a recommandé une nouvelle loi pour garantir le financement d’année en année et assurer un contexte d’investissement plus prévisible pour les transports en commun[46].

Interrogés au sujet de leur préférence, entre un financement dédié pour les transports en commun et un fonds d’infrastructure plus général, plusieurs intervenants ont dit ne pas avoir de préférence, pourvu que, dans le programme plus général, des montants soient réservés aux projets de transports en commun. Les représentants d’Infrastructure Canada ont rappelé qu’il y a 15 catégories d’investissements afin que les collectivités puissent avoir toute la latitude voulue pour financer leurs priorités, y compris leurs projets de transport en commun, alors qu’un fonds distinct pour les transports en commun exclurait les localités qui ne sont pas dotées de ces services.

Le gouvernement du Canada a fourni un soutien sans précédent au transport en commun à l’échelle du Canada ces dernières années. Depuis 2006, il a investi plus de
5 milliards de dollars dans les systèmes de transport en commun par le biais de divers programmes, y compris le plan Chantiers Canada, le fonds de la taxe sur l’essence et le plan d’action économique.

Le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada établisse pour 2014 un nouveau programme de financement à long terme des infrastructures, semblable au plan Chantiers Canada, qui englobe le transport en commun comme catégorie d’investissement admissible.

2. Financement des programmes pour des villes et localités de tailles différentes

Certains intervenants ont dit au Comité qu’un nouveau programme de financement pour les transports en commun devrait tenir compte des besoins des localités de tailles différentes, notamment dans le Canada rural. Un représentant de Metrolinx, l’exploitant d’un train de banlieue et le gestionnaire du lien air-rail de Toronto, a proposé que tout programme de financement qui succéderait au Fonds Chantiers Canada réserve certaines parties des fonds à des localités et villes de tailles différentes[47]. Cette idée a été appuyée par l’Association canadienne des automobilistes (CAA) et la Fédération canadienne des municipalités (FCM)[48]. L’AAMDC a également recommandé que des fonds soient réservés aux transports en commun ruraux et que la part fédérale des projets en zone rurale soit portée à 50 %[49]. Pour mieux appuyer les transports en commun en zone rurale, l’AAMDC et un représentant de Motor Coach Canada (MCC), qui représente le secteur privé du transport par autobus, ont tous deux proposé une nouvelle subvention fédérale pour les transports intermunicipaux par autobus de façon à assurer le maintien du service[50]. MCC a ajouté que les titres de transport par autobus privé devraient échapper à la taxe de vente, lorsque l’entreprise privée doit concurrencer un service public d’autobus, de façon à ce que les deux concurrents soient à peu près sur un pied d’égalité[51]. Des représentants d’Infrastructure Canada ont exposé le point de vue du gouvernement fédéral, soit que le meilleur moyen d’assurer l’équité aux différentes villes et localités est de faire appel à une source répartie et flexible de financement (transferts du produit de la taxe sur l’essence) et à des programmes spéciaux d’infrastructure. Des représentants du gouvernement ont dit qu’il pourrait être compliqué pour le gouvernement de subventionner une entreprise privée de transport intermunicipal, mais que les mêmes services offerts par les municipalités elles-mêmes pourraient être admissibles à des subventions offertes par certains des programmes actuels[52].

Le Comité fait remarquer qu’un fonds dédié au transport en commun qui exclurait d’autres modes de transport désavantagerait les collectivités rurales et éloignées; par conséquent, comme le gouvernement du Canada l’a reconnu dans le cadre de divers programmes d’infrastructure, y compris le plan Chantiers Canada et le fonds de la taxe sur l’essence, il est préférable que les programmes de financement de l’infrastructure offrent la plus grande souplesse possible.

Le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada continue à reconnaître les besoins uniques des collectivités urbaines et rurales du Canada en permettant une souplesse dans l’utilisation des fonds par les municipalités.

3. Financement des programmes pour les réseaux existants de transport en commun

Des intervenants qui ont comparu devant le Comité estiment que l’inadmissibilité des besoins des réseaux existants, comme le remplacement du parc et les coûts de fonctionnement et d’entretien, a fait problème dans les programmes d’infrastructure passés. La FCM a signalé que les infrastructures du Canada étaient considérables et qu’une grande partie d’entre elles étaient dépassées ou en mauvais état, ajoutant que le financement fédéral ne devrait pas être réservé aux seuls nouveaux projets d’infrastructure[53]. Par exemple, la grande priorité de la Toronto Transit Commission  (TTC) est le remplacement de son parc de tramways, mais ces dépenses en immobilisations ne sont pas admissibles dans le cadre du financement des infrastructures[54]. De la même façon, la Société de transport de Montréal (STM) a fait savoir au Comité que sa grande priorité, celle qui coûtera le plus cher, au cours des 10 prochaines années, sera l’entretien de ses actifs[55]. Pour sa part, Metrolinx a dit au Comité qu’il voudrait avoir droit à des fonds fédéraux pour l’aider à assumer les dépenses à engager pour garder ses actifs en bon état[56].

Le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada continue à appuyer l’utilisation à long terme des infrastructures de transport en commun.

4. Fonds de la taxe sur l’essence

Un certain nombre de témoins se sont réjouis de la prévisibilité des transferts du produit de la taxe fédérale sur l’essence et de la liberté laissée aux municipalités pour consacrer les fonds à leurs principales priorités en matière d’infrastructures. Plusieurs grandes municipalités, dont Edmonton, Calgary, Toronto, Montréal et Ottawa ont consacré la totalité des fonds ainsi reçus aux transports en commun[57]. La FCM a expliqué au Comité que le transfert du produit de la taxe fédérale sur l’essence convenait aux besoins différents et divers des municipalités, grâce à la façon dont il est administré et conçu, mais qu’il ne suffit pas compte tenu de l’ampleur des investissements à consentir dans les infrastructures[58]. La Fédération s’oppose aux hausses de l’impôt foncier comme moyen de pallier le manque de ressources financières, car elle soutient qu’on recourt déjà trop à cet impôt[59]. Plusieurs recommandations ont été formulées qui prévoient une augmentation du transfert. La FCM, la STM et le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) ont recommandé l’indexation du transfert de la taxe fédérale sur l’essence en fonction de l’inflation, afin d’en protéger le pouvoir d’achat. L’ACTU a demandé un cent de plus sur la taxe d’accise, qui serait réservé aux transports en commun, mesure appuyée également par le SCFP[60]. Florence Junca-Adenot, qui enseigne en études urbaines à l’Université du Québec à Montréal, a proposé que le reste des revenus provenant de la taxe fédérale sur l’essence soit réparti entre les provinces et les municipalités pour des investissements dans les infrastructures et les transports en commun[61].

La FCC a une opinion différente sur les transferts de la taxe fédérale sur l’essence[62]. Elle a recommandé que le gouvernement du Canada cesse de prélever une taxe sur l’essence de façon que les provinces puissent imposer une taxe plus lourde afin de mieux financer la construction et l’entretien des routes et des ponts. Elle propose encore que les usagers du réseau routier paient les routes par l’entremise de la taxe sur l’essence et que les usagers des transports en commun paient le service en achetant les titres de transport.

B. Autres aspects d’une possible politique cadre ou stratégie fédérale

De nombreux intervenants qui ont comparu devant le Comité ont exprimé l’opinion que le gouvernement du Canada avait intérêt à instaurer d’autres politiques et à prendre d’autres initiatives pour favoriser la croissance et la demande de services de transports  en commun, malgré le fait que la Constitution ne lui confère pas cette compétence. La FCC ne partage pas cette opinion et affirme :

Si des gens sont d’avis que le transport en commun devrait relever du gouvernement fédéral, on pourrait proposer de réécrire la Constitution. Toutefois, il est probablement sensé que le transport en commun relève des villes, qui doivent avoir les moyens de le financer[63].

La FCM a avancé que le gouvernement du Canada a, à l’égard des transports en commun, un rôle qui ne se rattache pas à ses attributions constitutionnelles parce que les problèmes qui découlent de l’insuffisance des services de transport en commun, comme la congestion, la pollution atmosphérique et les entraves à la mobilité, font apparaître des problèmes sociaux, environnementaux et économiques à l’échelle nationale[64]. L’ACTU et le SCFP ont renchéri sur cette évaluation en disant que la congestion de la circulation a des conséquences économiques et environnementales qui transcendent les frontières provinciales[65]. L’ACTU et d’autres témoins ont ajouté que la création de milieux urbains dynamiques est un élément central de l’avantage concurrentiel du Canada, ce qui en fait une question de ressort fédéral[66]. Sur ce point, le représentant de la STM a dit que le gouvernement du Canada avait sous-estimé l’impact de la congestion sur la compétitivité et l’importance des transports en commun[67]. L’ancien planificateur en chef de la ville de Toronto, Paul Bedford, est convaincu que « nos villes et nos régions urbaines sont absolument essentielles à la santé économique du pays[68] ».

Des intervenants se sont appuyés sur les rôles existants du gouvernement du Canada et ses initiatives pour justifier un nouveau rôle fédéral en matière de transports en commun. Selon Transport Action Canada, le gouvernement du Canada devrait s’intéresser davantage aux transports en commun parce qu’il a une responsabilité bien établie à l’égard de la sécurité des transports. L’ACTU a émis l’idée qu’une stratégie nationale du transport en commun devrait être complémentaire des politiques nationales actuelles sur les portes d’entrée, les gaz à effet de serre et l’innovation[69]. Certains intervenants, dont l’AADMC, la SARM et Metrolinx, ont avancé que les Canadiens devraient avoir le droit à la capacité de se déplacer, où qu’ils habitent, ce qui laisse supposer qu’une norme nationale est de ressort fédéral.

Pendant les audiences du Comité, beaucoup d’intervenants ont alterné librement entre les termes « stratégie » et « politique cadre ». La CAA a fait une distinction entre les deux notions, craignant qu’une « stratégie » ne soit trop normative[70]. De la même façon, l’ACTU a rejeté l’idée d’une stratégie et dit : « Tous les ordres de gouvernement devraient travailler ensemble à l’élaboration d’un cadre de politiques pour le transport en commun à l’échelle nationale qui sont intégrées et se soutiennent mutuellement[71]».  Par ailleurs, la FCM a recommandé une stratégie fondée sur des principes ainsi que sur une planification et un financement à long terme[72]. Que ce soit dans une politique cadre ou une stratégie, les intervenants ont proposé au Comité un certain nombre de stratégies propres à soutenir les transports en commun. Elles sont décrites dans les sections suivantes.

1. Nouveau leadership fédéral

Des intervenants ont demandé à de multiples reprises que le gouvernement du Canada assume de nouvelles fonctions de leadership et d’administration à l’égard des transports en commun au Canada. Plusieurs témoins ont proposé que le gouvernement fédéral organise une tribune ou un forum pour que tous les intervenants du secteur se rencontrent, discutent des enjeux et mettent en commun leurs pratiques exemplaires[73]. Un représentant de l’Union des transports publics de Suisse a instamment recommandé que le grand public soit consulté sur les décisions concernant les transports en commun, tout comme l’a fait l’ancien planificateur en chef de la ville de Toronto[74]. Une exception digne de mention : la FCC, dont le représentant a fait remarquer que « le gouvernement fédéral ne devrait pas se mêler des transports en commun[75] ».

Pour faire en sorte que les fonds fédéraux continuent à être alloués de la meilleure façon possible en vertu d’un plan d’infrastructure à long terme, le gouvernement du Canada doit engager le dialogue avec les autres ordres de gouvernement afin d’évaluer leurs besoins et leurs priorités. Nous sommes heureux que le ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités ait annoncé le 30 novembre 2011 que le gouvernement fédéral avait lancé un processus officiel de mobilisation grâce auquel il pourra élaborer, en collaboration avec les provinces, les territoires, la Fédération canadienne des municipalités, et d’autres intervenants, un nouveau plan à long terme pour les infrastructures publiques au-delà du plan Chantiers Canada qui se terminera en 2014. La collaboration et le dialogue sont essentiels au maintien d’un partenariat fort et productif entre le gouvernement du Canada et les provinces, territoires et municipalités, car chaque palier de gouvernement a un rôle à jouer dans le développement d’une infrastructure de calibre international, le transport en commun y compris, à l’échelle du Canada. Nous félicitons le ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités pour le leadership, l’avant-gardisme et l’esprit de collaboration dont il a fait preuve.

Le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada continue à reconnaître la nécessité de former un partenariat solide avec les provinces, les territoires, les municipalités comme il l’a fait en lançant un processus officiel de mobilisation pour le plan d’infrastructure à long terme.

MCC a proposé que le gouvernement du Canada prépare un guide sur la façon d’établir des contrats avec des exploitants privés pour offrir des services de transport en commun[76]. Pour le moment, il y a mise en commun des connaissances entre tous les intervenants des transports en commun à l’occasion d’une réunion annuelle organisée par l’ACTU, et il y a régulièrement des échanges entre les administrations des transports en commun des grandes villes[77]. Les représentants d’Infrastructure Canada ont informé le Comité que le gouvernement fédéral étudierait la question des pratiques exemplaires dans le contexte des prochaines consultations sur le nouveau programme d’infrastructures[78]. La FCM a proposé : « Le gouvernement fédéral et ses agences peuvent être des chefs de file en examinant les principes et les politiques nationaux, de même que l’allocation nationale des ressources, qui permettront de tirer profit des autres paliers de gouvernement et des autres acteurs[79]. » À ce propos, les représentants d’Infrastructure Canada ont signalé que le gouvernement du Canada avait fait preuve de leadership sur le plan du financement, mais qu’il n’avait imposé aux provinces et aux municipalités aucun type de mesure précise en matière des transports en commun.

Quelques intervenants ont parlé de la Federal Transit Administration (FTA), des États-Unis. La FTA est profondément engagée dans la recherche et l’élaboration de politiques afin d’appuyer les transports en commun, qui relèvent de la compétence des États. Transport Action Canada (TAC) a fait observer que Transports Canada n’a pas un rôle comparable à la participation de la FTA américaine en recherches et en politique[80]. TAC et Florence Junca-Adenot ont recommandé des fonds fédéraux supplémentaires pour la recherche-développement portant sur les transports en commun au Canada[81]. La CAA, l’ACTU et Metrolinx ont réclamé plus de fonds fédéraux pour les systèmes de transport intelligents (STI) afin d’accroître la capacité de l’infrastructure existante[82]. La STM soutient que le Canada tire de l’arrière dans le déploiement des STI en transport en commun, qui facilitent l’utilisation des services et font augmenter l’achalandage[83].

2. Harmonisation des règlements et des normes

Lors de sa comparution devant le Comité, TAC a demandé des règlements et normes uniformes en matière de sécurité pour tous les services de transport en commun par autobus et par train. Il a proposé que la fonction de réglementation de la sécurité soit centralisée au gouvernement fédéral, étant donné l’expertise que possèdent Transports Canada, le Bureau de la sécurité des transports du Canada et le Centre de technologie des transports de surface[84]. TAC estime que ces ressources fédérales seraient d’une immense valeur pour les municipalités canadiennes, au moment où elles adoptent de nouvelles technologies dans les transports, comme l’électrification des trains à Toronto ou les nouveaux services ferroviaires de transport en commun dans d’autres villes canadiennes. MCC appuie l’harmonisation des règlements sur la sécurité pour tous les transports par autobus au Canada, car l’organisme croit que l’industrie privée est actuellement assujettie à une réglementation de sécurité plus exigeante que celle qui est imposée aux exploitants du secteur public[85].

3. Nouveaux critères applicables aux demandes

Des témoins ont dit que l’ajout de certaines conditions au processus fédéral d’approbation des subventions permettrait de mieux assurer que les dépenses soient optimisées et que seuls les meilleurs projets soient retenus. Par exemple, des critères financiers aideraient à repérer les projets qui respectent la norme minimum de recouvrement des coûts, si le gouvernement décide d’en imposer une. Metrolinx s’est prononcé en faveur d’un choix fondé sur des faits afin d’expliquer pourquoi on retient certains projets au détriment d’autres, mais il a recommandé que l’on inclue dans l’analyse les avantages sociaux et environnementaux. [86]. Metrolinx et la TTC ont indiqué au Comité que même si certains projets de transport en commun ne semblent pas efficaces d’un point de vue financier, ils sont peut-être la bonne réponse à un besoin social particulier[87].

À leur première comparution devant le Comité, les représentants d’Infrastructure Canada se sont demandé si le gouvernement du Canada devrait établir différents critères ou seuils dans le processus d’approbation des projets. Le Comité a appris que la seule chose que le gouvernement du Canada exigeait de ses partenaires, était un engagement à combler la totalité des pertes d’exploitation. Si on établissait des critères financiers dans le processus d’approbation, les fonds ne seraient accordés qu’aux plus grands réseaux de transport en commun. Tous les projets à l’extérieur des plus grandes villes seraient automatiquement exclus[88]. Infrastructure Canada a ajouté que l’implantation d’un seuil de recouvrement des coûts risquait d’inciter les municipalités à repousser certains projets d’entretien ou à relever leurs tarifs de manière à améliorer leur position[89].

Le Comité a appris que beaucoup de réseaux de transport municipaux avaient déjà un partenariat fructueux avec des exploitants privés en raison des importantes économies qu’ils peuvent ainsi réaliser. Selon MCC, il est possible de faire des économies de 20 à 30 % en faisant appel aux exploitants privés[90]. On estime que près du tiers des réseaux au Canada confient actuellement au privé au moins une partie de leurs services. Voici des cas d’exploitants privés qui ont conclu des marchés avec les réseaux de transport en commun : le transport par autobus à Calgary, à Montréal et dans certaines villes ontariennes, et le train de banlieue à Toronto[91]. MCC a proposé, comme mesure propre à améliorer l’efficacité, que le gouvernement du Canada exige que les administrations des transports en commun, pour être admissibles à des subventions fédérales, évaluent les avantages d’un recours à des exploitants privés[92]. Dans son mémoire destiné au Comité, la Victoria Chamber of Commerce a appuyé le recours aux modèles PPP pour la construction et l’offre de réseaux de transport en commun partout au Canada[93]. Pour ce qui est de la construction, le SCFP préfère le mode traditionnel d’acquisition, car les coûts de financement sont habituellement plus élevés pour les entreprises privées que pour les gouvernements, et les projets ne sont pas nécessairement réalisés plus efficacement[94].

Le Comité recommande:

Que tous les paliers de gouvernement favorisent une plus grande participation du secteur privé dans le domaine des transports en commun.

Que le gouvernement du Canada continue à reconnaître l’importance des partenaires privés dans le transport public et envisage de réaliser des projets d’infrastructure dans le cadre de partenariats publics-privés, à certaines conditions.

L’ACTU et l’ancien planificateur en chef de la ville de Toronto ont dit au Comité que les transports en commun et l’aménagement du territoire vont de pair[95]. La densité de la population est très importante pour assurer l’achalandage et les revenus tirés des passages. L’ACTU a proposé au Comité l’idée que le processus fédéral d’approbation des subventions exige la présentation de plans d’aménagement par les municipalités pour garantir que les projets de transport en commun seraient soutenus par un développement dense[96]. Le SCFP a également appuyé l’intégration des transports et de l’aménagement du territoire[97]. À l’heure actuelle, pour être admissibles à des fonds fédéraux provenant de la taxe sur l’essence, les municipalités doivent établir un plan intégré de développement communautaire durable (comprenant des objectifs de développement environnemental, social, culturel et économique et des actions visant à concrétiser une vision à long terme)[98]. Les représentants d’Infrastructure Canada ont dit au Comité que les demandes de financements pour des projets de transports en commun étaient bien étayées par les documents de planification[99].

4. Politique fiscale

Certains intervenants ont recommandé des mesures fiscales fédérales pour favoriser la croissance des services de transport en commun et la demande de services. TAC a avancé qu’un plus grand nombre de municipalités pourraient acquérir plus facilement des lignes et couloirs ferroviaires non utilisés si le gouvernement du Canada remettait un reçu pour don de bienfaisance à la société ferroviaire. Il a expliqué au Comité que souvent les municipalités n’ont pas les ressources voulues pour acquérir les lignes ferroviaires lorsque les transporteurs de marchandises veulent s’en défaire[100]. Le gouvernement du Canada a récemment accordé une déduction d’impôt aux voyageurs qui achètent un laissez-passer, mais un certain nombre de témoins ont demandé une exemption aux fins de l’impôt pour les employeurs qui subventionnent les laissez-passer de leurs employés[101]. Pareille mesure devrait inciter les employeurs à accorder de l’aide pour le transport en commun plutôt que pour le stationnement, et l’achalandage des transports en commun augmenterait. Selon l’ACTU, il y a déjà des exemptions d’impôt pour les employeurs qui subventionnent les dépenses de transport en commun de leurs employés au Québec, aux États-Unis, en France et en Grande-Bretagne[102].