En février 2017, le Comité permanent des langues officielles de la Chambre de communes (le Comité) a entrepris une étude sur les enjeux relatifs au dénombrement des ayants droit en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).

Le présent rapport met en évidence les points communs qui ressortent de l’ensemble des mémoires reçus et des témoignages entendus lors des audiences publiques du Comité.

1. QU’EST-CE QU’UN AYANT DROIT ?

En vertu de l’article 23 de la Charte, trois catégories d’individus ont le droit de faire instruire leurs enfants dans les écoles primaires et secondaires publiques de la minorité de langue officielle :

• 1) Les parents « dont la première langue apprise et encore comprise est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province où ils résident » – alinéa 23 (1) a) de la Charte[1] ;
• 2) Les parents « qui ont reçu leur instruction, au niveau primaire, en français ou en anglais au Canada et qui résident dans une province où la langue dans laquelle ils ont reçu cette instruction est celle de la minorité francophone ou anglophone de la province » – alinéa 23 (1) b) de la Charte ;
• 3) Les parents « dont un enfant a reçu ou reçoit son instruction, au niveau primaire ou secondaire, en français ou en anglais au Canada ont le droit de faire instruire tous leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de cette instruction » — paragraphe 23 (2) de la Charte.

Les parents canadiens qui correspondent à une des trois catégories susmentionnées sont des ayants droit en vertu de l’article 23 de la Charte. Ces trois catégories sont des catégories de base. Les provinces et territoires peuvent élargir les critères d’admissibilité aux écoles de la minorité et, par conséquent, créer d’autres catégories pour accorder l’accès aux écoles de la minorité à un plus grand nombre d’enfants. Par exemple, la Nouvelle-Écosse a créé quatre catégories grâce auxquelles les enfants de parents non-ayants droit peuvent avoir accès aux écoles de langue française :

• Enfant de parents/tuteurs citoyens canadiens, dont un grand-parent parle ou parlait français de son vivant, à condition que les parents/tuteurs s’engagent à promouvoir activement la langue française chez leur enfant tout au long de sa scolarité.
• Enfant de parents/tuteur non-citoyens canadiens, qui parle, lit et écrit le français selon les exigences de son niveau scolaire, vivant dans un foyer où le français est parlé. Les parents/tuteurs de cet enfant deviendront ayants droit dès l’obtention de leur citoyenneté canadienne.
• Élève qui participe à un programme d’échange international et parle, lit et écrit le français selon les exigences de son niveau scolaire.
• Enfant vivant avec son parent biologique non-ayant droit qui vit maintenant avec un citoyen canadien ayant droit[2].

2. COMPRENDRE SES DROITS EN VERTU DE LA CHARTE

Le Comité a été saisi du fait que les Canadiens n’ont pas nécessairement une bonne compréhension de ce qu’est un ayant droit. De plus, ils ne sont pas toujours bien informés au sujet des différentes options qui s’offrent à eux en ce qui a trait à la langue dans laquelle leurs enfants peuvent être scolarisés ainsi que le type d’écoles et de programmes parmi lesquels ils peuvent choisir.

L’Association des commissions scolaires anglophones du Québec (ACSAQ) décrit la situation de la manière suivante :

[C]haque année, nos neuf commissions scolaires reçoivent des centaines d’appels — c’est une sous-estimation — de personnes qui veulent savoir si elles sont admissibles. D’autres se présentent à l’école ou à la commission scolaire et disent qu’elles veulent s’inscrire. Maintenant, il y a un processus à suivre. Cela aidera les gens à comprendre qu’un membre de la famille qui répond aux critères est un ayant droit, ce qui aidera les commissions scolaires et la communauté à identifier leurs membres potentiels[3].

On dénote aussi une certaine confusion en ce qui a trait au type d’école et la variété de programmes parmi lesquels les Canadiens peuvent choisir. En 1993 et en 1998, comme suite à l’arrêt Mahé[4] et des demandes des communautés[5], Statistique Canada a élaboré des questions sur la langue de scolarisation des personnes de 15 ans et plus afin de capter plus de catégories d’ayants droit. L’analyse de ces questions a démontré que les répondants « avaient de la difficulté à faire la distinction entre les programmes d’immersion, les programmes réguliers de langue seconde et les programmes dans les écoles des minorités de langue officielle[6] ».

Pour exercer leurs droits constitutionnels, les citoyens canadiens doivent d’abord les connaître. Le gouvernement du Canada a la possibilité d’intervenir pour aider les conseils scolaires de la minorité, en collaboration avec les provinces et territoires, à mettre sur pied des campagnes d’information et de sensibilisation pour informer la population canadienne de ses droits constitutionnels en matière d’éducation et des différentes écoles et programmes disponibles.

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1

Qu’en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, le gouvernement du Canada, en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les conseils scolaires des minorités de langue officielle et autres intervenants communautaires, élabore et finance une campagne nationale d’information et de sensibilisation visant à informer les Canadiens de leurs droits constitutionnels en matière d’éducation et des options qui s’offrent à eux quant à la langue dans laquelle leurs enfants peuvent être scolarisés.

3. UN PORTRAIT INCOMPLET

Le Comité a également été saisi du fait que le recensement de la population canadienne ne dénombre qu’une partie des ayants droit et, de surcroît, ne recueille aucune donnée permettant de dénombrer les enfants admissibles aux écoles de la minorité anglophone.

3.1 Une catégorie d’ayants droit sous-estimée

Seuls les parents qui correspondent aux critères définis à l’alinéa 23 (1) a) de la Charte sont recensés. Mais qui plus est, cette catégorie d’ayants droit est sous‑dénombrée. Comme l’explique la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA), ce phénomène est observable dans le cadre de projets immobiliers des écoles de la minorité francophone :

En ce qui concerne les services et les écoles, je tenais à souligner que nous faisons toujours l’objet d’un sous-dénombrement. Aussitôt qu’une école est construite, elle se remplit. Même quand des estimations sont faites, l’intérêt des gens est sous-estimé. Comme on le dit en anglais, « If you build it, they will come ». Dans nos communautés, c’est tout à fait évident, tant à propos des services fédéraux que des écoles[7].

La Cour suprême de la Colombie-Britannique a récemment reconnu que le recensement sous-dénombre cette catégorie d’ayants droit, mais reconnait qu’il n’est pas possible de « quantifier l’ampleur de cette sous-estimation[8] ».

Selon Rodrigue Landry, le sous-dénombrement des ayants droit en vertu de l’alinéa 23 (1) a) de la Charte serait attribuable au fait que « la formulation de la question 9 sur la langue maternelle, les choix de réponses à cette question, et le contexte créé par les autres questions linguistiques communiquent au répondant que le recensement s’attend à ce que le répondant identifie une seule langue en réponse à la question sur la langue maternelle[9] ».

Le guide du recensement précise ce qui suit en ce qui a trait à la question 9 :

Si une personne a appris deux langues ou plus en même temps dans sa petite enfance, indiquez la langue qu’elle parlait le plus souvent à la maison avant d’aller à l’école. Indiquez deux langues ou plus si la personne les utilisait aussi souvent les unes que les autres et si elle les comprend encore.

Dans le cas d’un enfant n’ayant pas encore appris à parler, indiquez la langue utilisée le plus souvent à la maison pour communiquer avec l’enfant.

Les personnes sourdes ou les personnes ayant des troubles de la parole doivent indiquer leur connaissance du français ou de l’anglais s’il y a lieu, en cochant l’option appropriée. Pour d’autres langues, incluant la langue des signes, il faut les inscrire dans la case « Autre langue — précisez ».

Soyez précis lorsque vous inscrivez d’autres langues. Par exemple, les personnes qui déclarent le chinois devraient plutôt mentionner la langue chinoise précise, soit le cantonais, le mandarin, le chaochow, le foukien, le hakka, le shanghaïen, le taïwanais, etc[10].

Malgré ces directives qui laissent tout de même une certaine ouverture aux réponses multiples, un certain nombre de témoignages recueillis dans l’affaire Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique (Éducation) de 2016 auraient démontré que certains parents ignoraient qu’il était possible d’inscrire plus d’une réponse à la question du recensement portant sur la langue maternelle[11].

3.2 Deux catégories d’ayants droit ignorées

Comme mentionné précédemment, le recensement ne recueille pas de données sur le nombre d’ayants droit en vertu de l’alinéa 23 (1) b) et du paragraphe 23 (2) de la Charte :

[L]e questionnaire abrégé du recensement ne pose tout simplement aucune question par rapport au parcours scolaire des parents ou de leurs enfants, et le questionnaire détaillé du recensement demande tout simplement si la personne a obtenu un diplôme d’études secondaires ou l’équivalent. Les données du recensement ne permettent donc pas d’estimer le nombre d’enfants dont les parents ont le droit de les inscrire dans une école de langue minoritaire en raison soit de leur propre parcours scolaire, soit celui de l’un de leurs enfants[12].

Cet état de fait pose de sérieux problèmes pour les francophones en situation minoritaire, mais force est de constater que cet enjeu prend une tout autre dimension en ce qui concerne les anglophones du Québec, car l’accès à l’école de la minorité anglophone au Québec est limité aux ayants droit décrits à l’alinéa 23 (1) b) et au paragraphe 23 (2)[13] de la Charte :

L’instruction n’est pas seulement la pierre angulaire d’une société. C’est le facteur indispensable de la vitalité et de la longévité des communautés linguistiques en situation minoritaire. Notre communauté lutte pour conserver ses institutions et même sa masse critique. Nos droits à l’instruction sont consacrés. La fragilité de notre communauté, cependant, est aggravée par le fait que le Québec refuse de signer l’alinéa 23 (1) a) de la Charte canadienne des droits et libertés, qui pourrait assurer à nos écoles un accès dont elles ont grand besoin pour se maintenir, particulièrement les petites, à l’extérieur des grands centres urbains.

On ne saurait exagérer l’importance de données dignes de confiance sur le nombre d’ayants droit en vertu de l’article 23 de la Charte qui vivent au Québec. En 45 ans, depuis 1971 environ, notre population scolaire dans le secteur anglophone est passée de 250 000 à 99 500, disons 100 000 élèves aujourd’hui. C’est une baisse des inscriptions de 60 % environ.

[…]

Les données actuellement collectées ne sont pas nécessairement représentatives de notre communauté en situation minoritaire quand il s’agit de déterminer les familles admissibles à la scolarisation publique en anglais. La Cour suprême du Canada a nettement précisé que les droits accordés sous le régime de l’article 23 de la Charte s’appliquent quand le nombre le justifie. Vu les effectifs et la taille de la communauté anglophone au Québec, nous avons droit au maximum des services accordés à l’instruction dans n’importe quelle province[14].

4. L’IMPORTANCE DES NOMBRES

Pour tout dire, le recensement offre un portrait incomplet des ayants droit en vertu de l’article 23 de la Charte.

Pourtant, l’accès à des données complètes sur la fréquentation scolaire est une question cruciale, car l’accès aux écoles primaires et secondaires publiques de la minorité est assujetti à un critère numérique. De fait, les droits conférés aux paragraphes 23 (1) et 23 (2) de la Charte sont limités par le paragraphe 23 (3) qui se lit comme suit :

23 (3) Le droit reconnu aux citoyens canadiens par les paragraphes (1) et (2) de faire instruire leurs enfants, aux niveaux primaire et secondaire, dans la langue de la minorité francophone ou anglophone d’une province :

a) s’exerce partout dans la province où le nombre des enfants des citoyens qui ont ce droit est suffisant pour justifier à leur endroit la prestation, sur les fonds publics, de l’instruction dans la langue de la minorité ;

b) comprend, lorsque le nombre de ces enfants le justifie, le droit de les faire instruire dans des établissements d’enseignement de la minorité linguistique financés sur les fonds publics[15].

Ce critère numérique — « là où le nombre le justifie » — fait en sorte que les parents et les conseils scolaires doivent être en mesure de justifier leur demande pour des établissements scolaires de la minorité en prouvant aux autorités provinciales/territoriales qu’il y a un nombre suffisant d’enfants pour se prévaloir du droit constitutionnel conféré à l’article 23 de la Charte.

C’est dans l’arrêt Mahé[16], en 1990, que la Cour suprême du Canada s’est penchée pour la première fois sur le critère numérique du paragraphe 23 (3). Elle a, entre autres proposé une définition du nombre pertinent pour justifier la demande de services en matière d’éducation dans la langue de la minorité.

Que doivent prendre en considération les tribunaux qui étudient la question de la « justification par le nombre » —‑ la demande actuelle, la demande potentielle, ou autre chose? Les appelants font valoir que la demande existante de services francophones n’est pas un indicateur fiable parce que la demande en matière de services suit dans une certaine mesure la prestation du service lui‑même. Par ailleurs, l’intimée soutient que les tribunaux ne peuvent pas simplement utiliser comme mesure le nombre total d’élèves pouvant être visés par l’art. 23, parce qu’il est très improbable que tous ces élèves se prévaudront d’un service envisagé. Ces deux arguments ont du poids ; c’est pourquoi la méthode que je propose est un moyen terme entre les deux positions exprimées. À mon sens, le chiffre pertinent aux fins de l’art. 23 est le nombre de personnes qui se prévaudront en définitive du programme ou de l’établissement envisagés. Il sera normalement impossible de connaître le chiffre exact, mais on peut en avoir une idée approximative en considérant les paramètres dans lesquels il doit s’inscrire — la demande connue relative au service et le nombre total de personnes qui pourraient éventuellement se prévaloir du service[17] .

Essentiellement, la Cour suprême du Canada a affirmé qu’il faut tenir compte de la clientèle actuelle, les enfants qui sont inscrits dans les écoles de la minorité, ainsi que de la clientèle potentielle, c’est-à-dire les parents qui pourraient se prévaloir du droit à l’éducation dans la langue de la minorité pour la scolarisation de leurs enfants.

La Cour suprême du Canada a repris cette définition dans l’arrêt Arsenault-Cameron (2000)[18] en précisant qu’en plus du critère numérique, il faut tenir compte des objectifs de l’article 23 en matière de développement communautaire :

La région où seront assurées la prestation de l’enseignement et la création d’établissements dans la langue de la minorité doit être déterminée dans chaque cas en tenant dûment compte du nombre d’enfants en cause ainsi que des facteurs importants spécifiques à chaque cas. Il est toutefois important de signaler que la norme prévue à l’art. 23 n’est pas neutre, mais favorise le développement de la communauté[19].

5. LES CONSÉQUENCES D’UN PORTRAIT INCOMPLET

De nombreux témoins ont affirmé que l’incapacité de recueillir des données complètes sur les ayants droit pose un important préjudice aux communautés de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM), car elle touche au cœur même de la vitalité des communautés : les écoles.

Le commissaire aux services en français de l’Ontario explique le lien entre la vitalité des CLOSM et les écoles de la manière suivante :

Statistique Canada a récemment publié un rapport au sujet de l’immigration et de la vitalité de la francophonie canadienne. Les données sont inquiétantes. Entre 2015 et 2035, la proportion de personnes ayant le français comme langue maternelle dans les autres provinces que le Québec devrait fondre de 3,8 % à 2,7 %, et ce, en faisant abstraction des immigrants qui n’ont pas le français comme langue maternelle, mais qui le maîtrisent.

[…]

La diminution du poids démographique des francophones est préoccupante, surtout que l’Ontario a été incapable d’atteindre son objectif de 5 % d’immigration francophone. Le réseau d’écoles de langue française deviendra de plus en plus important comme moyen de préservation de la langue et de la culture francophones[20].

L’importance d’avoir des données complètes sur les ayants droit prend tout son sens quand on replace la question dans le contexte de l’épanouissement des CLOSM.

Comme l’explique le vice-président du Quebec Community Groups Network (QCGN), il y a un lien inhérent entre l’accès à des données complètes sur les ayants droit et la possibilité d’exercer le droit à la gestion scolaire :

Sans doute, une communauté de langue minoritaire ne peut pas exister sans écoles qu’elle gère et contrôle ni sans les structures nécessaires pour les gérer et les contrôler. Sans donnée précise qui reflète nos droits à l’instruction dans la langue de la minorité au sens de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés, impossible de les gérer, de les contrôler ou d’exiger une reddition de comptes de la province ou du territoire[21].

D’importantes décisions concernant la gestion des écoles de la minorité dépendent des données statistiques et démographiques[22] :

[I]dentification de la clientèle potentielle ; campagnes de sensibilisation et de recrutement ; calcul du taux d’inscription aux écoles de la minorité ; nombre et pourcentage de la clientèle scolaire qui sont dans les programmes de langue anglaise et d’immersion en français ; planification des besoins immobiliers en ce qui a trait aux établissements, aux installations physiques et aux rénovations ; planification des besoins en ressources humaines, par exemple le nombre d’enseignants pour la formation pédagogique ; interventions relatives aux droits des minorités pour l’obtention de nouvelles écoles, par exemple. Ce dernier point est important et a fait l'objet de nombreux procès liés aux droits linguistiques[23].

L’immobilisation est ressortie des témoignages comme étant une des questions les plus fondamentales pour les conseils scolaires des CLOSM. Roger Paul, président de la Fédération nationale des conseils scolaires francophones, a affirmé qu’il est pratiquement impossible pour les conseils scolaires de justifier la demande d’écoles additionnelles auprès des autorités provinciales ou territoriales, faute d’avoir accès à des statistiques démo-linguistiques qui reflètent la réalité des communautés francophones en situation minoritaire :

Quand j’étais directeur général, j’essayais de prouver au gouvernement — celui de l’Ontario dans ce cas-ci — qu’une école était nécessaire à certains endroits. On me posait alors une question tout à fait légitime. On me demandait où sont les données prouvant qu’il y a un besoin pour une école à ces endroits. Je ne pouvais pas justifier mes demandes par des chiffres, parce que je n’avais pas toutes les données à cet égard. Imaginez-vous le retard qu’on a accusé pendant tout ce temps-là[24].

D’aucuns diront que les gouvernements provinciaux et territoriaux ont également besoin des données sur les ayants droit afin de planifier leur prestation de services et, de manière générale, prendre des décisions éclairées à la lumière de données fiables et probantes[25].

Comme l’explique le commissaire aux services en français de l’Ontario, François Boileau, « Les ministères de l’Éducation n’ont pas le nombre exact d’ayants droit et, de ce fait, vont tenir compte d’un nombre moindre d’enfants admissibles lorsqu’ils planifient leurs réseaux d’écoles primaire et secondaire[26] ». Selon Geoffrey Chambers, vice-président du QCGN, « il faut un meilleur dialogue[27] » entre les CLOSM et leur gouvernement provincial ou territorial. « La collecte de meilleures données permettra d’améliorer ce dialogue[28] ».

L’absence de données sur les ayants droit donne lieu à des situations inacceptables comme celle décrite ci-dessous :

Dans certaines régions urbaines, comme Toronto, le nombre d’ayants droit a doublé dans les communautés. Malheureusement, on nous a par exemple accordé une école pour seulement 400 élèves. Après trois ans, nous débordons. Les jeunes vivent dans des locaux temporaires. Cela peut prendre jusqu’à 10 ans avant d’obtenir le financement pour un projet d’agrandissement. Il s’agit d’une réalité que nous vivons dans nos conseils scolaires à travers le Canada[29].

La question se pose à savoir si de telles situations enfreignent le droit reconnu des minorités à des installations de qualité égale à celle de la majorité[30].

Pour tout dire, un dénombrement adéquat des ayants droit mènerait à l’agrandissement du réseau scolaire de la minorité, car, en tenant compte de la clientèle potentielle, les provinces et territoires assureraient un meilleur accès à l’enseignement dans la langue de la minorité :

En fin de compte, il y aurait plus d’infrastructures. C’est une espèce de cercle vicieux. S’il y avait plus d’infrastructures, il y aurait plus d’élèves. S’il y avait plus d’élèves, nos communautés seraient vues comme ayant beaucoup de vitalité. S’il y avait plus d’infrastructures, cela renforcerait non seulement les écoles, mais également la vitalité des communautés[31].

Soulignons que l’arrêt Mahé a reconnu le poids de l’argument voulant que la « demande en matière de services suit dans une certaine mesure la prestation du service lui-même[32] ».

6. UNE RESPONSABILITÉ FÉDÉRALE

La majorité des témoins affirme que la responsabilité de recueillir les données nécessaires pour justifier la demande de service en matière d’éducation dans la langue de la minorité revient au gouvernement fédéral.

Dans l’arrêt Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique (Éducation) de 2016[33], la Cour suprême de la Colombie-Britannique a déclaré que le gouvernement provincial était responsable de recueillir des données sur les ayants droit de la province. Elle n’a pas abordé la question des responsabilités du gouvernement fédéral, car ce dernier n’était pas un des intimés. La Cour ne pouvait pas outrepasser les paramètres du litige.

Les spécialistes qui ont comparu devant le Comité ont mis en lumière les principaux arguments légaux qui justifient que le dénombrement des ayants droit est une responsabilité fédérale. En matière de recensement, le paragraphe 91 (6) de la Loi constitutionnelle de 1867 précise que le recensement est un champ de compétence fédéral exclusif[34] :

91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :

[…]

6. Le recensement et les statistiques[35].

Pour ce qui est de la promotion et du respect des droits des minorités de langue officielle, les responsabilités fédérales sont clairement articulées dans la Charte et dans la Loi sur les langues officielles (LLO) :

• le paragraphe 16 (3) de la Charte encourage le gouvernement fédéral à prendre des mesures favorisant la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais ;
• la partie VII de la LLO oblige le gouvernement fédéral à prendre des mesures positives pour favoriser l’épanouissement des CLOSM, incluant des mesures visant à assurer le respect de l’article 23 de la Charte[36].

« Les tribunaux canadiens n’ont jamais considéré la question de savoir si l’article 23 de la Charte impose des obligations directement au gouvernement fédéral dans un jugement publié[37]. » Cela étant dit, comme l’affirme M. Landry, M^e Power, M^e Roy et M^e Hachey, « une interprétation téléologique et libérale de l’article 23 de la Charte (comme c’est le cas de tout droit garanti par la Charte), dans le contexte du recensement, mène à la conclusion que l’article 23 de la Charte impose au gouvernement fédéral des obligations en cette matière[38] ».

Dans l’arrêt Mahé, la Cour suprême du Canada a bien affirmé que « l’article 23 est une des composantes de la protection constitutionnelle des langues officielles au Canada. Il revêt cependant une importance toute particulière à cet égard en raison du rôle primordial que joue l’instruction dans le maintien et le développement de la vitalité linguistique et culturelle. Cet article constitue en conséquence la clef de voûte de l’engagement du Canada envers le bilinguisme et le biculturalisme[39] ».

Les CLOSM ont aussi fait valoir d’autres arguments qui justifient que le dénombrement des ayants droit doit relever du gouvernement fédéral. Elles estiment que la cueillette des données doit se faire par une agence réputée et impartiale comme Statistique Canada.

Prenons l’exemple des commissions scolaires anglophones du Québec. Les seules données sur les ayants droit qu’elles reçoivent proviennent de la province. Le gouvernement du Québec compile des données à partir des demandes pour obtenir une déclaration d’accès à l’enseignement en anglais qui sont soumises au ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur du Québec[40]. Pour l’ACSAQ, ces données ne sont pas convenables :

Nous n’avons jamais d’estimation convenable, non seulement pour l’ensemble de notre communauté, mais, plus précisément, pour nos établissements d’instruction, quand nous cherchons des élèves admissibles à l’instruction en anglais. Beaucoup d’ayants droit choisissent pour leurs enfants l’école francophone, privée ou religieuse, sans jamais demander de certificat d’admissibilité à l’instruction en anglais. […]. Beaucoup [d’enfants québécois] ne sont donc jamais comptés comme admissibles[41].

Selon le QCGN, la question de l’impartialité est particulièrement importante en ce qui a trait à la collecte et au traitement des données. Il est d’avis qu’il « n’est pas toujours dans l’intérêt des provinces et territoires de recueillir les données sur les ayants droit[42]. » Le commissaire aux services en français de l’Ontario, François Boileau, abonde dans le même sens : « les provinces et les territoires pourraient potentiellement utiliser le nombre plus bas d’ayants droit pour justifier le fait de donner moins de ressources nécessaires aux conseils scolaires francophones[43] ». M^e Mark Power réitère aussi l’importance d’avoir des données objectives : « Plus les données sont objectives, plus elles sont fiables. Quand cela vient d’Ottawa, certaines provinces ont quasiment intérêt à ne pas compter ou à mal compter. Ironiquement, il est parfois préférable d’être détaché du terrain. C’est l’un de ces cas[44] ».

À la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada reconnaisse qu’il est responsable de recueillir des statistiques complètes sur les ayants droit faisant l’objet de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés et qu’il s’engage à obtenir un portrait complet des ayants droit dès 2021.

7. VERS L’ÉLABORATION D’UN RECENSEMENT AU SERVICE DE LA CHARTE

Les CLOSM, les représentants des conseils scolaires et les experts qui ont témoigné devant le Comité savent que Statistique Canada doit suivre un processus rigoureux dans le cadre de détermination du contenu du programme du recensement. Statistique Canada a également bien expliqué qu’il est de son devoir « de répondre aux besoins d’information en recommandant les outils appropriés à une mesure précise et exacte des ayants droit[45] ».

En dépit de cela, les témoins sont catégoriques : le questionnaire abrégé du recensement de la population canadienne — qui est remis à 100 % de la population — est la seule option envisageable pour dénombrer adéquatement les ayants droit.

D’autres arguments peuvent être mis de l’avant pour justifier la primauté du recensement sur d’autres méthodes comme les sondages postcensitaires ou les fichiers administratifs des provinces. La décision de la Cour suprême de la Colombie-Britannique dans l’arrêt Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique (Éducation) de 2016 affirme que le gouvernement doit tenir compte de la dimension démographique, c’est-à-dire la répartition géographique des ayants droit quand il évalue la demande potentielle[46]. Selon les conseils scolaires des minorités de langue officielle, seul le recensement de la population canadienne est en mesure de fournir les informations requises selon des régions géographiques non normalisées, comme les bassins de recrutement scolaire :

De plus, il faudrait collecter ces données dans tout le pays pour connaître le nombre d’ayants droit dans des régions particulières, par exemple, les bassins de recrutement scolaire, ce qui n’est possible que par le recensement fédéral. Le gouvernement du Canada est donc le mieux placé, grâce à ce recensement, pour assurer aux commissions scolaires en situation minoritaire et aux provinces et territoires des données dignes de confiance sur les effectifs des ayants droit[47].

Par ailleurs, les provinces et territoires n’ont pas la capacité de recueillir des données complètes sur les ayants droit. Pour preuve, Statistique Canada parle de la possibilité d’utiliser des données administratives des provinces : « Dans l’éventualité où les provinces seraient en mesure de recueillir de l’information harmonisée sur la langue d’instruction des parents, des frères et des sœurs et de les fournir à Statistique Canada, il serait alors possible de dénombrer les ayants droit à l’aide de données administratives[48] ».

Qui plus est, la Colombie-Britannique a récemment communiqué avec le gouvernement fédéral afin d’obtenir son aide pour dénombrer les ayants droit. Comme suite à la récente décision dans l’affaire Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique (Éducation) de 2016, le gouvernement britanno-colombien a écrit à l’honorable Navdeep Bains (le ministre de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique et le ministre responsable de Statistique Canada) le 24 janvier dernier pour l’informer que le ministère de l’Éducation appuie le Conseil scolaire francophone (CSF) de la Colombie-Britannique dans sa démarche pour faire modifier le recensement canadien de sorte qu’il recueille des données complètes et fiables sur les trois catégories d’ayant droit en vertu de l’article 23 de la Charte[49].

L’Association canadienne-française de l’Alberta (ACFA) a entrepris une démarche similaire auprès de son gouvernement provincial. Le 22 février 2017, David Eggen, le ministre de l’Éducation de l’Alberta a répondu « que l’acquisition de données plus précises aidera la province et les autorités régionales francophones à mieux planifier pour l’avenir ». Le ministre a affirmé que son ministère soumettra la requête de l’ACFA à l’Office of Statistics and Information (OSI), l’institution provinciale chargée des consultations avec Statistique Canada[50].

Le Comité comprend que Statistique Canada doit prendre en considération les revendications venant de différents groupes d’intérêts. Dans les recommandations qu’il soumettra au gouverneur en conseil concernant les questions du recensement, il doit trouver « un juste équilibre» et que « l’ajout de questions dans le recensement requiert la prise en compte d’un ensemble de considérations, et celle portant sur la qualité des données ne peut être sacrifiée[51] ».

Cela étant dit, les revendications qui ont été présentées au Comité découlent de la Charte canadienne des droits et libertés. Récemment, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a affirmé que le fait que le gouvernement britanno-colombien n’ait « pas recueilli de renseignements sur la demande potentielle pour un enseignement en langue minoritaire en Colombie-Britannique, y compris le nombre et la répartition géographique des enfants qui pourraient s’inscrire dans une école du CSF, enfreint injustement l’article 23 de la Charte[52] ». Le gouvernement fédéral – à qui revient la responsabilité du recensement et dont l’engagement envers la promotion, la protection et l’épanouissement des CLOSM a été maintes fois reconnu – manque aussi à ses obligations constitutionnelles, et ce, depuis fort longtemps :

L’article 23 a été formulé avec des conditions d’admissibilité qui permettent d’inclure un grand nombre d’ayants droit, mais après trois décennies, le gouvernement du Canada ne s’est pas encore donné les moyens nécessaires pour identifier ou dénombrer ces individus d’une manière qui les englobe adéquatement[53].

À la lumière de l’article 24 de la Charte[54], l’incapacité du gouvernement du Canada à recueillir des statistiques sur les trois catégories d’ayants droit en vertu de l’article 23 pourrait être interprétée comme une violation ou une négation des garanties constitutionnelles. C’est aussi un manquement en vertu de la partie VII de la LLO qui exige que le gouvernement du Canada prenne des mesures positives pour promouvoir les langues officielles et favoriser le développement des CLOSM.

Comme l’explique l’avocat Mark Power, « Il n’est pas logique que le gouvernement du Canada fasse obstacle à l’application de l’article 23. À la limite, je comprends que Victoria et Regina disent “pas tout de suite”. Il n’est toutefois pas acceptable que le gouvernement du Canada soit responsable de notre incapacité de bien gérer l’avenir en matière d’immobilisations. C’est même illégal[55] ».

Le gouvernement du Canada doit aider les parents canadiens à exercer leur droit constitutionnel d’envoyer leurs enfants dans les écoles de la minorité. Il doit également fournir aux conseils scolaires de la minorité les données requises afin qu’ils puissent exercer pleinement le droit à la gestion scolaire et entrer dans un dialogue constructif avec les provinces et territoires à qui revient la responsabilité de prendre des décisions éclairées basées sur des faits provenant d’une source fiable.

Compte tenu de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que le ministre de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique demande à Statistique Canada, dans le cadre des préparatifs pour le Recensement de 2021, de mettre sur pied un comité consultatif mandaté de se pencher spécifiquement sur la question du dénombrement des ayants droit en vertu de l’article 23 de la Charte canadienne des droits et libertés.

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada mandate Statistique Canada d’ajouter obligatoirement au Recensement de 2021 des questions permettant de dénombrer tous les ayants droit au sens des alinéas 23 (1) a) et b) et du paragraphe 23 (2) de la Charte canadienne des droits et libertés, dans son interprétation la plus généreuse.

Certains témoins ont fait des suggestions quant au contenu des questions qui pourraient être incluses dans le recensement. Ces suggestions ont été classées par thème à l’annexe A. De plus, le Comité a reproduit l’intégral de la partie 8 du mémoire préparé par M. Landry, M^e Power, M^e Roy et M^e Hachey[56] dans lequel ils analysent les changements requis à certaines questions du recensement et proposent de nouvelles questions susceptibles de capter l’ensemble des ayants droit lors du recensement de 2021 (voir annexe B).

8. LA PRODUCTION D’UNE NOUVELLE ENQUÊTE SUR LA VITALITÉ DES MINORITÉS DE LANGUE OFFICIELLE

En 2006, Statistique Canada a mené une enquête postcensitaire sur la vitalité des minorités de langue officielle (EVMLO). L’EVMLO résulte d’une demande expresse de l’ancienne Direction des langues officielles du Bureau du Conseil privé et s’inscrit dans le cadre de l’évaluation du Plan d’action pour les langues officielles 2003-2008[57].

L’EVMLO comprenait les quatre thèmes principaux suivants :

• l’appartenance identitaire à la vitalité subjective ;
• l’utilisation des langues dans les activités quotidiennes ;
• l’accès et l’utilisation des soins de santé dans la langue de la minorité ;
• la fréquentation scolaire des enfants dont l’un des parents appartient à la minorité de langue officielle[58].

Sur le plan de l’éducation dans la langue de la minorité, Statistique Canada affirme que l’enquête postcensitaire a permis de mesurer pour la première fois le phénomène des ayants droit. Elle comportait également de l’information « sur les principales raisons pour lesquelles les parents choisissent l’une ou l’autre des langues d’enseignement pour leurs enfants[59] ».

Dans son rapport annuel 2006-2007, le commissaire aux langues officielles a affirmé que l’EVMLO « devrait être menée à intervalles réguliers afin que l’on puisse en obtenir des données chronologiques sur les communautés[60] ». L’année suivante, il a affirmé qu’elle « constitue une avancée considérable dans le domaine des langues officielles » et « une mesure positive en elle-même[61] ».

Les données de l’EVMLO ne doivent pas remplacer les données sur les ayants droit recueillies à partir du questionnaire abrégé du recensement. Cela étant dit, l’EVMLO demeure une initiative novatrice et importante pour obtenir des données sur les CLOSM.

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que, dans le cadre du prochain plan d’action pour les langues officielles, le gouvernement du Canada :

a)    mandate Statistique Canada de procéder à une nouvelle enquête postcensitaire sur la vitalité des minorités de langue officielle à partir des données du Recensement de 2021 ;

b)   donne à Statistique Canada les ressources financières nécessaires pour mener cette enquête, analyser les données et diffuser les produits découlant de l’enquête.

Recommandation 6

Que, dans le cadre d’une nouvelle enquête sur la vitalité des minorités de langue officielle, Statistique Canada mette sur pied un comité consultatif auquel participeront les représentants des communautés francophone et anglophone en situation minoritaire.

En conclusion, le Comité tient à remercier tous les intervenants qui ont comparu et ont déposé des mémoires dans le cadre de cette étude. Il enjoint le gouvernement du Canada à agir rapidement et à traiter ce dossier en priorité.