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14. La limitation du débat
Depuis des années, voire des dizaines d’années, toute l’étude de la procédure parlementaire se ramène à la recherche du juste milieu entre le droit de parler aussi longuement qu’il semble opportun de le faire et le droit du Parlement de prendre des décisions. Stanley Knowles, député (Winnipeg-Nord-Centre) (Débats, 20 mai 1965, p. 1530) L’un des principes fondamentaux de la procédure parlementaire est que le débat à la Chambre des communes doit pouvoir aboutir à une décision dans un délai raisonnable[1]. Certes, ce qui peut sembler raisonnable à un parti peut fort bien être injuste aux yeux d’un autre, mais rares sont les parlementaires qui contestent l’idée que, à un moment donné, le débat doit prendre fin[2]. La très grande majorité des travaux de la Chambre est menée à bien sans qu’il faille recourir à des procédures spéciales pour limiter le débat ou y mettre fin, mais il existe des dispositions permettant de le restreindre lorsqu’on estime que, sans cette intervention, aucune décision ne sera prise, en tout cas pas dans des délais raisonnables. Ces dispositions sont celles relatives à la limitation du débat. Lorsqu’elles sont invoquées, elles permettent à la Chambre de se prononcer sur l’opportunité de restreindre le débat sur une affaire particulière. D’entrée de jeu, une distinction s’impose entre la liberté de parole, privilège parlementaire fondamental, et la possibilité donnée au député de participer au débat. La liberté de parole du député lui permet de s’exprimer librement dans les travaux de la Chambre et de ses comités sans craindre d’être poursuivi devant les tribunaux pour ses propos. La liberté de parole comme privilège parlementaire n’équivaut aucunement à une possibilité illimitée de prendre la parole. Lorsqu’on lui demande de se prononcer sur la recevabilité d’une motion tendant à limiter le débat, le Président n’a pas à juger de l’importance de l’affaire à l’étude ou si une période de temps raisonnable est consentie pour le débat, mais uniquement de la recevabilité de la procédure[3]. Des Présidents ont donc statué qu’une motion recevable tendant à limiter la participation des députés au débat sur une motion dont la Chambre est saisie ne constitue pas de prime abord une atteinte au privilège parlementaire[4]. À l’époque de la Confédération, peu de règles permettaient de limiter le débat, mais même alors, il était reconnu qu’un débat sans limites n’était pas souhaitable et qu’il fallait faire preuve d’une certaine retenue ou trouver quelque arrangement pour que la Chambre puisse expédier ses travaux avec une célérité raisonnable[5]. Pendant les 45 premières années de la Confédération, le seul moyen à la disposition du gouvernement était la question préalable, décrite plus loin dans ce chapitre. Non seulement n’y avait‑il aucun autre moyen de mettre fin à un débat dans des délais convenables, mais aucune disposition formelle ne restreignait la durée des débats. Les interventions n’étaient aucunement limitées. Le déroulement et la durée des travaux de la Chambre reposaient largement sur un franc jeu mutuel, et les arrangements officieux ou la « clôture par consentement » régissaient les débats. Pour reprendre les propos du premier ministre Robert Borden : […] à une certaine phase du débat, lorsque, de l’avis des principaux membres de toute la députation, la discussion était rendue assez loin, il a été d’usage de s’entendre et de fixer un jour, et les députés qui ne pouvaient pas attirer l’attention de monsieur [le Président] dans le délai prescrit étaient empêchés de prendre part aux débats par les arrangements des deux partis et la question était tranchée de cette manière[6]. Toujours au début de la Confédération, les travaux de la Chambre étaient constitués en bonne partie de délibérations reliées aux projets de loi d’intérêt privé et à d’autres travaux proposés par des députés de l’arrière‑ban. Comme le rôle du gouvernement dans l’économie était modeste, les affaires de celui-ci ne représentaient qu’une faible partie de la charge de travail de la Chambre[7]. Après 1900, l’évolution de la nature des affaires dont la Chambre était saisie, notamment le volume croissant des mesures émanant du gouvernement, a provoqué une augmentation constante de la proportion du temps de la Chambre réservée aux Ordres émanant du gouvernement. Le temps de la Chambre est devenu une denrée précieuse, ce qui a donné lieu à des affrontements partisans parfois féroces. C’est ainsi que l’opposition a été de plus en plus portée à faire obstacle à l’adoption des projets de loi émanant du gouvernement en retardant le débat et en recourant à des tactiques d’obstruction[8]. Cette évolution de l’attitude des parlementaires et de la charge de travail du gouvernement a amené la Chambre à adopter des règles et des usages qui allaient, d’une part, faciliter la gestion courante de son temps[9] et, d’autre part, limiter le débat et accélérer le cours normal des choses dans les cas jugés importants ou urgents. Le présent chapitre porte sur ce dernier aspect et examine comment le débat peut être limité en plus de ce que prévoient déjà certaines règles habituelles[10]. Ainsi, nous aborderons la question préalable, la clôture, l’attribution de temps, les motions pour affaire courante ou les motions pour autoriser des comités à se déplacer proposées par un ministre pour passer outre à l’exigence du consentement unanime, et les motions visant à suspendre l’application de certains articles du Règlement relativement à une affaire jugée urgente. [1] Pour plus d’information sur les débats à la Chambre des communes, voir le chapitre 12, « Les étapes du débat », et le chapitre 13, « Le maintien de l’ordre et le décorum ». [2] Ce n’est pas d’hier qu’on cherche à limiter le débat sur certaines questions, bien que cette pratique soit plus fréquemment condamnée de nos jours. Dawson écrit que « le débat sans restrictions n’a jamais existé au Canada, et, depuis plusieurs siècles, il n’existe pas au Royaume‑Uni non plus » (Dawson, W.F., Procedure in the Canadian House of Commons, Toronto : University of Toronto Press, 1962, p. 3). Voir aussi Franks, C.E.S., The Parliament of Canada, Toronto : University of Toronto Press, 1987, p. 128‑132. [3] Le Président Fraser, traitant de l’exercice des pouvoirs discrétionnaires de la présidence pour protéger le droit des députés de parler librement de questions d’intérêt national, a rendu la décision suivante : « En ce qui touche la procédure, à titre de Président, je ne peux intervenir […] lorsqu’on utilise le Règlement conformément aux usages et aux pratiques reconnus » (Débats, 29 juin 1987, p. 7713‑7714). [4] Voir, par exemple, Débats, 30 décembre 1971, p. 10846‑10847; 24 octobre 1980, p. 4066‑4067; 29 juin 1987, p. 7713‑7714; 8 octobre 1997, p. 662‑666; 13 février 2001, p. 569‑576; 1er mars 2001, p. 1415‑1416. [5] Au cours de la première session de la 1re législature, un comité a été chargé de s’enquérir si « on ne pourrait pas donner plus de facilités à l’expédition des affaires publiques » (Journaux, 31 mars 1868, p. 168‑169). En 1869, une motion a été adoptée au sujet de la période où le Parlement devait être convoqué; au cours du débat, on a exprimé la crainte que d’importants travaux ne soient expédiés avec précipitation à la fin de la session (Journaux, 14 juin 1869, p. 241, Débats, p. 779‑780). Une motion semblable a été adoptée en 1873 (Journaux, 12 mai 1873, p. 330). En 1886, une motion a été adoptée au sujet de la durée des interventions; au cours du débat sur la motion, il a été dit que, pour que les travaux de la Chambre reçoivent l’attention voulue, il faudrait adopter un plan quelconque pour économiser du temps (Débats, 19 avril 1886, p. 804‑807). [6] Débats, 9 avril 1913, col. 7610. [7] À propos des changements dans la charge de travail du gouvernement et de leurs répercussions sur la répartition du temps et les règles régissant la clôture à la Chambre des communes, voir Stewart, J.B., The Canadian House of Commons: Procedure and Reform, Montréal et London : McGill‑Queen’s University Press, 1977, p. 238‑239. [8] Cet aspect de l’évolution de la procédure a été largement commenté; voir les observations et les analyses de Dawson, p. 127‑133; Franks, p. 128‑132; et Stewart, p. 239‑241. [9] Les exemples à ce sujet sont nombreux et variés. En avril 1913, la Chambre a adopté des modifications à l’article 17 du Règlement d’alors qui limitait le nombre de motions pouvant faire l’objet d’un débat et prévoyait que, deux jours par semaine, certaines motions pouvant normalement faire l’objet d’un débat, plus précisément les motions portant que la Chambre se forme en Comité des subsides ou en Comité des voies et moyens, ne donneraient lieu à aucun débat (Journaux, 23 avril 1913, p. 546‑548). En 1927, la Chambre a adopté une règle limitant la durée des interventions de la majorité des députés à 40 minutes chacune (Journaux, 22 mars 1927, p. 328‑329). D’autres restrictions ont été adoptées en 1955; des limites ont été imposées à la durée des débats sur l’Adresse en réponse au discours du Trône et sur le Budget, aux débats en comité plénier et au débat sur la motion portant que la Chambre se forme en Comité des subsides (Journaux, 12 juillet 1955, p. 908‑909, 922‑929). Des modifications permanentes apportées au Règlement en 1962 ont limité davantage les débats sur l’Adresse et sur le Budget ainsi que les débats durant les Affaires émanant des députés (Journaux, 12 avril 1962, p. 350). En 1968, le Règlement a été modifié pour limiter la durée des interventions en comité plénier (Journaux, 20 décembre 1968, p. 573). La durée du débat sur l’Adresse et le Budget était encore limitée en 1991 en étant respectivement ramenée à un maximum de six et quatre jours (Journaux, 11 avril 1991, p. 2912, 2919). En 2001, la Chambre se dotait de règles afin de permettre à nouveau l’étude des crédits budgétaires en comité plénier. Le débat sur une série de ces crédits était alors d’au plus cinq heures. Il a été réduit à quatre heures deux ans plus tard et le temps maximal d’intervention par député a été du même coup ramené à 15 minutes (premier rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 33‑36, présenté à la Chambre le 1er juin 2001 (Journaux, p. 465) et adopté le 4 octobre 2001 (Journaux, p. 691‑693) suivant l’adoption d’un ordre spécial (Journaux, 3 octobre 2001, p. 685); quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, par. 43‑46, présenté à la Chambre le 12 juin 2003 (Journaux, p. 915) et adopté le 18 septembre 2003 (Journaux, p. 995)). En 2003, la Chambre réduisait la durée maximale des discours des premiers intervenants de chacun des partis reconnus à l’occasion d’un débat en deuxième ou troisième lecture d’un projet de loi émanant du gouvernement en les faisant passer de 40 à 20 minutes (quatrième rapport du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, juin 2003, par. 33‑36). Quelques années plus tard, les débats portant sur l’adoption de rapports de comités spéciaux ou permanents étaient quant à eux limités à un maximum de trois heures (dix‑septième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 20 octobre 2006 (Journaux, p. 556) et adopté le 25 octobre 2006 (Journaux, p. 577‑579)). [10] La durée de certains débats spéciaux, notamment l’Adresse en réponse au discours du Trône, les débats exploratoires et les débats d’urgence, est balisée par des articles du Règlement. C’est le cas également du débat sur le Budget et du temps alloué au débat aux différentes étapes d’un projet de loi émanant d’un député ou à d’autres éléments constitutifs de l’ordre quotidien des travaux, tels que le Débat d’ajournement. Certaines motions sont aussi mises aux voix après une période de temps déterminée par le Règlement. Pour plus d’information, voir le chapitre 10, « Le programme quotidien », le chapitre 15, « Les débats spéciaux », le chapitre 18, « Les procédures financières », et le chapitre 21, « Les affaires émanant des députés ». |
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