Les comités du Parlement britannique
existent sous une forme ou une autre depuis le XIVe siècle[4]. Les précurseurs des premiers comités parlementaires ont été les
personnes chargées de vérifier et d’examiner les pétitions[5], et la première tâche des comités tels que nous les connaissons a
été de rédiger des mesures législatives pour donner suite aux pétitions
accueillies favorablement par la Couronne. Dès le milieu du XVIe siècle, les comités faisaient partie des rouages du système parlementaire, modifiant
ou « améliorant » les mesures législatives dont la Chambre des
communes avait approuvé le principe. Les comités avaient leurs propres salles
de réunion au palais de Westminster et leurs usages revêtaient déjà un grand
nombre de leurs caractéristiques modernes, notamment des règles plus souples
pour régir les débats, le droit de nommer des sous‑comités et celui de
convoquer des témoins. La Chambre a cependant toujours pris soin de conserver
le contrôle et la responsabilité à l’égard des travaux qu’elle renvoyait aux
comités.
À l’époque, on distinguait deux types de
comités : les grands comités de 30 à 40 membres et les petits,
qui en comptaient 15 au plus. Les grands comités, souvent composés de
différentes classes de députés (selon la profession, la région et les
fonctions), étaient chargés d’étudier les questions de fond. Au début, ils
étaient toujours classés comme des comités « spéciaux », c’est‑à‑dire
des entités créées pour une fin particulière et dissoutes aussitôt leur travail
accompli. Avec le temps, certains de ces grands comités ont reçu des ordres de
renvoi (ou mandats) qui valaient pour toute la durée d’une session. À titre de
comités « permanents », ils étaient chargés d’un champ de
responsabilité, comme l’étude d’une catégorie de projets de loi ou un domaine
particulier des travaux de la Chambre[6]. Au milieu du XVIIe siècle, un système de comités
permanents passablement élaboré était en place, et ce système est resté à peu
près inchangé pendant les deux siècles qui ont suivi[7].
Les comités plus petits, auxquels n’étaient
nommés que des députés expressément désignés par la Chambre, ont fini par
s’appeler les comités « restreints » (« select » en
anglais). Bien que n’importe quel député ait pu assister aux délibérations d’un
comité restreint, seules les personnes nommées membres de ce comité par la
Chambre pouvaient participer aux délibérations[8].
Par contre, dans les grands comités, il est
devenu courant qu’on permette à tous les députés présents de prendre part aux
échanges. Cette pratique autorisant tous les députés à prendre la parole dans
ces comités a évolué, et on a commencé à parler de comités
« généraux » ou de « grands » comités. Ultimement, la
composition de ces comités est devenue identique à celle de la Chambre même, et
ils ont été appelés « comités pléniers[9] ». Les grands comités sont devenus l’instance de prédilection
pour étudier les « projets de loi de grande préoccupation et surtout les
projets de loi levant des impôts ou autres recettes sur les contribuables […]
pour qu’il soit possible de tenir des débats plus exhaustifs, car, dans un
comité, les députés ont la liberté de parler d’une même question aussi souvent
qu’ils le jugent nécessaire […][10] ».
Le Long Parlement révolutionnaire (1640‑1660)[11], qui a assumé tous les pouvoirs de l’administration et du
gouvernement pour le Commonwealth, a écarté les grands comités et a gouverné au
moyen de petits comités. Les comités pléniers semblaient « fort peu
commodes », car ils accordaient à l’opposition des droits égaux de
participation aux débats[12].
À la Restauration[13], le Parlement est revenu en 1661 aux grands comités pour les
travaux les plus importants et, dès 1700, il était de pratique courante
d’étudier les projets de loi en comité plénier après la deuxième lecture[14]. Au fil des ans, divers comités de réforme ont continué de proposer
que les projets de loi soient de nouveau renvoyés aux petits comités, mais la
Chambre a préféré la plus grande transparence que permettait le comité plénier.
Contrairement à la pratique du Royaume‑Uni
au XIXe siècle, où la majorité des travaux des comités était confiée
à des comités pléniers, les assemblées législatives du Haut et du Bas‑Canada
renvoyaient régulièrement les projets de loi pour étude à des comités
restreints[15]. En réalité, le système de comités permanents des deux Canadas,
ainsi qu’il a évolué, s’apparentait davantage à la structure de comités des
assemblées législatives coloniales américaines et du Congrès des États‑Unis
qu’à celle du Parlement britannique[16]. Au cours des années 1830, un système de comités passablement
évolué a fait son apparition.
En 1831, le Bas‑Canada a commencé à
nommer un certain nombre de comités permanents, c’est‑à‑dire des
comités ayant un mandat permanent, au début de chaque session. Un peu plus
tard, en 1836, l’Assemblée du Haut‑Canada a nommé 12 comités
restreints et permanents chargés d’à peu près tous les domaines d’activité du
gouvernement, rompant avec la pratique usuelle qui voulait qu’on nomme des
comités spéciaux ou ad hoc au gré des besoins[17].
Les comités donnaient aux députés des
assemblées législatives une certaine indépendance par rapport à l’exécutif et
traduisaient leur volonté de s’occuper plus directement des affaires du
gouvernement. Pour cette raison, le Conseil exécutif du Haut‑Canada a
arrêté de nommer des comités permanents après la rébellion de 1837[18]. De la même façon, le gouvernement de la Province unie du Canada (1841‑1866) a tout d’abord refusé de créer un système de
comités permanents, soutenant que cela compromettrait le principe de
gouvernement responsable[19].
La Chambre des communes du nouveau Dominion
du Canada a hérité de la Province du Canada les règles régissant ses comités.
Elles étaient essentiellement identiques à celles appliquées à l’Assemblée
législative du Bas‑Canada avant l’Acte d’Union, 1840[20]. Les efforts de réforme, tant avant qu’après la Confédération, ont continué de refléter la volonté de rendre l’Assemblée législative plus
efficace ou encore l’interminable lutte en vue de modifier l’équilibre des
pouvoirs entre l’assemblée législative et le pouvoir exécutif.
Dans le premier Règlement adopté en 1867,
fort peu d’articles traitaient directement des comités permanents ou spéciaux.
Le Règlement n’énumérait pas les comités qui devaient être mis sur pied, ne
donnait aucune précision sur leurs pouvoirs, leur procédure ou l’autorité de la présidence. Il interdisait cependant à un député qui s’était prononcé contre la question
renvoyée à un comité de faire partie de ce comité[21]. Cette règle, caractéristique de la pratique parlementaire
britannique depuis au moins l’époque d’Elizabeth 1re, n’a été
abrogée au Canada qu’en 1955[22].
De 1867 à 1906, la liste des comités
permanents de la Chambre[23] était établie par l’adoption d’une motion à chaque session de
chaque législature, d’habitude dans les premiers jours suivant le discours du
Trône[24]. En 1906, la Chambre ajoutait pour la première fois au Règlement
une liste des comités « permanents » qui devaient, selon la décision
de la Chambre, être constitués à toutes les sessions, même si ces comités
n’étaient actifs que lorsque la Chambre leur ordonnait expressément d’étudier
une question donnée[25]. Les comités spéciaux et mixtes, dont le nombre et le mandat
variaient d’une année à l’autre, étaient également établis dans le cours de
chaque session. Également en 1906, la Chambre a créé un comité de sélection
chargé de nommer les membres des comités permanents[26].
Vu la taille considérable de la plupart des
comités dans les premières années de la Confédération (certains comptaient plus d’une centaine de membres) et la règle fixant le
quorum à la majorité des membres, les grands comités avaient beaucoup de mal à
rassembler assez de membres régulièrement pour pouvoir siéger et s’acquitter de
leurs travaux[27]. C’est pourquoi, au fil des ans et malgré plusieurs variations, la
taille des comités permanents a généralement diminué, si bien que, à la 26e
législature (1963‑1965), le maximum de membres par comité permanent
n’était pas supérieur à 15, et qu’à la 39e législature
(2006-2008), il était de 12[28]. Par ailleurs, le nombre de comités permanents de la Chambre a
sensiblement varié depuis la Confédération : de dix qu’il était en 1867, il est passé à 25 en 1986, ramené à 17 au cours de la 36e législature (1997‑2000),
et rehaussé à 24 durant la 39e législature (2006-2008)[29].
Malgré le fait qu’une structure de comités
permanents fut instituée à la Confédération, pendant les 100 premières années, la plupart des comités ne se réunissaient pas d’une session à l’autre et la plupart
des travaux de la Chambre se faisaient sur le parquet même de la Chambre,
souvent en comité plénier[30]. À maintes reprises, la Chambre a envisagé de renforcer le rôle des
comités permanents, surtout pour l’étude des budgets des dépenses. À plusieurs
occasions, les députés ont exprimé des inquiétudes parce que les budgets des
dépenses ne faisaient pas l’objet d’une étude détaillée à la Chambre et ils ont
avancé l’idée que l’étude serait plus efficace si les prévisions de dépenses
étaient tout d’abord renvoyées pour examen à des comités permanents ou
spéciaux. Une proposition à cet effet a été transmise à un comité spécial en
février 1925[31]. Le comité n’a pas retenu la proposition, mais on a continué de
soulever la question à la Chambre. En juillet 1955, la Chambre adoptait
une motion permettant de retirer au Comité des subsides[32] l’étude des budgets des dépenses pour la confier à des comités
permanents ou spéciaux[33]. En 1958, la Chambre ajoutait un Comité permanent des prévisions de
dépenses[34]. En 1964, un Comité spécial de la procédure et de l’organisation
proposait également que le budget principal des dépenses soit automatiquement
renvoyé, dès son dépôt, aux comités permanents[35].
En 1965, le Règlement a été modifié de
façon provisoire pour permettre aux comités permanents d’examiner les
prévisions de dépenses[36], mais ce n’est qu’en 1968 que la Chambre a accepté une
restructuration et une réorientation permanentes du système de comités. Aux
termes des nouvelles dispositions du Règlement, le budget principal des dépenses
était déposé et renvoyé aux comités permanents au plus tard le 1er mars
de chaque année, le rapport des comités devant être présenté à la Chambre (ou
réputé présenté à la Chambre) au plus tard le 31 mai. En outre, il était prévu
que tous les projets de loi (autres que ceux découlant des motions de subsides
et des voies et moyens) seraient étudiés par un comité permanent après la
deuxième lecture[37].
En 1982, la Chambre a de nouveau mis sur
pied un comité spécial chargé de revoir le Règlement[38] et a mis en oeuvre de façon provisoire plusieurs de ses
recommandations. Parmi les modifications les plus importantes figurent celles
prévoyant le renvoi d’office des rapports annuels des ministères, organismes et
sociétés d’État aux comités permanents et autorisant les comités à entreprendre
de leur propre initiative des études ou enquêtes fondées sur l’information
fournie dans ces rapports[39]. Au début de la législature suivante (1984‑1988), la Chambre
a accepté de conserver les modifications provisoires[40] et a chargé un autre comité spécial (le Comité McGrath) d’étudier
l’efficacité de tous les aspects de la procédure et de l’administration de la
Chambre[41]. Ce Comité a recommandé d’élargir la portée des mandats des
comités, de leur accorder un large pouvoir leur permettant d’étudier, pour en
faire rapport à la Chambre, toute question se rapportant aux ministères qui
relèvent de leur compétence; de créer une structure de comités qui correspond
autant que faire se peut à la structure de l’administration publique[42]; et d’établir un comité de liaison regroupant les présidents de
tous les comités permanents et les présidents ou vice‑présidents
appropriés des comités mixtes, chargé d’attribuer les budgets aux comités[43]. Des modifications provisoires apportées au Règlement en 1986 ont
repris la majorité des recommandations du Comité concernant les comités, et ces
modifications ont été rendues permanentes l’année suivante[44].
Il y a eu d’autres modifications
d’importance dans le domaine des comités depuis les réformes du Comité McGrath.
En avril 1991, la Chambre a convenu d’autoriser les comités à diffuser
leurs délibérations dans le cadre de lignes directrices arrêtées par le Comité
permanent de la gestion de la Chambre[45]. En 1994, le Règlement a de nouveau été modifié pour autoriser la
Chambre à charger un comité d’élaborer un projet de loi et de le déposer, et à
renvoyer des projets de loi à un comité avant la deuxième lecture[46]. Le but visé par ces modifications était de donner aux députés
l’occasion de participer à l’élaboration d’une politique avant que le
gouvernement n’arrête sa position sur une initiative législative donnée[47].
En 2002, la Chambre créait un nouveau
comité permanent : celui des opérations gouvernementales et des prévisions
budgétaires[48]. La Chambre donnait ainsi suite à certaines des recommandations
contenues dans un rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires
de la Chambre intitulé : « L’étude des crédits : boucler la
boucle du contrôle[49] ». Ce dernier plaidait en faveur de la création d’un comité
chargé de surveiller et revoir le processus entourant l’examen des crédits
budgétaires par les comités parlementaires. Le Comité permanent des opérations
gouvernementales et des prévisions budgétaires s’est vu donné un mandat de
large portée qui comprend notamment l’étude de l’efficacité, de
l’administration et du fonctionnement des ministères et organismes centraux du
gouvernement.
Toujours en 2002, le Sénat faisant savoir à
la Chambre qu’il ne participerait plus au Comité mixte permanent des langues
officielles, la Chambre a créé son propre comité sur la question[50]. De plus, la procédure reliée au mode de désignation des présidents
et vice-présidents de comités permanents et spéciaux a été modifiée : s’il
y a plus d’un candidat à un de ces postes, l’élection se fait par scrutin
secret. Auparavant, il fallait le consentement unanime des membres d’un comité
pour procéder ainsi. Du même souffle, la Chambre codifiait une pratique de
longue date voulant que, sauf exceptions, les présidents des comités permanents
soient membres du parti ministériel et que leurs premier et deuxième
vice-présidents soient respectivement un député de l’Opposition officielle et
un député d’un autre parti d’opposition[51].
En 2005, des changements importants ont été
apportés à la procédure reliée au débat entourant l’adoption des rapports de
comités permanents ou spéciaux par la Chambre. Cette dernière a notamment limité ces débats à un maximum de trois heures[52]. En 2007, elle adoptait un tout nouvel article du Règlement
prévoyant la suspension des travaux des comités lorsqu’elle convoque ses
députés pour un vote par appel nominal[53].
[4] Pour une description complète de l’évolution des comités du
Parlement britannique, voir Redlich, J., The Procedure of the House of
Commons: A Study of its History and Present Form, vol. II, traduction
de A.E. Steinthal, New York : AMS Press, 1969 (réimpression de
l’éd. de 1908), p. 203‑214.
[5] Pour plus d’information, voir le chapitre 22, « Les
pétitions d’intérêt public ».
[6] Pour la première fois, en 1571, des comités de cette nature ont été
nommés pour « les subsides », les griefs et pétitions, la religion et
les élections contestées. À compter de 1592, un seul comité sessionnel étudiait
les questions d’élection et de privilège. En 1621, la Chambre a mis sur pied un grand comité permanent du commerce et un autre chargé de
l’administration de la justice. Ces comités, avec les comités de la religion et
des griefs et le comité restreint des privilèges et élections, plus petit, ont
constitué le système de comités permanents tel qu’il allait exister pendant
deux siècles (Redlich, p. 206‑208).
[9] Pour plus d’information sur l’évolution des comités pléniers, voir
le chapitre 19, « Les comités pléniers ». En 1628, tous les
comités permanents, sauf celui des privilèges, étaient devenus des comités
pléniers. Le Comité des privilèges est resté un comité restreint (Redlich,
p. 209).
[11] Le Long Parlement a siégé pendant la période de la Guerre civile et du Commonwealth en Grande‑Bretagne. Voir Davies, G., The Oxford History of England:The Early Stuarts, 1603-1660, Oxford : Clarendon Press, 1938
(réimpression de l’éd. de 1937), p. 97, 172.
[15] Pour avoir une description plus étoffée des comités au cours de
cette période, voir O’Brien, G.,
« Pre-Confederation Parliamentary Procedure: The Evolution of
Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866 »,
thèse de doctorat, Carleton University, 1988, p. 103.
[23] Pendant toute cette période, la liste des comités permanents est
restée à peu près inchangée. Elle comprenait les comités
suivants : privilèges et élections; lois expirantes; chemins de fer,
canaux et télégraphes; bills privés; ordres permanents; impressions; comptes
publics; banques et commerce; et immigration et colonisation (appelé par la
suite agriculture et colonisation). De 1867 à 1906 aussi, la Chambre acceptait toujours, par l’adoption de motions distinctes, la formation de comités
mixtes permanents de la Bibliothèque du Parlement et des impressions du
Parlement. Voir Journaux, 19 novembre 1867, p. 21‑22;
4 décembre 1867, p. 48; 14 avril 1887, p. 5‑6;
14 mars 1906, p. 46.
[24] En 1867, 1883 et 1891, le discours du Trône a été lu le deuxième
jour de séance (Journaux, 7 novembre 1867, p. 5;
9 février 1883, p. 15; 30 avril 1891, p. 5). Dans
tous les autres cas, les comités ont été établis dès le premier jour de la
session.
[25] À l’époque, les mesures législatives étaient étudiées par un comité
plénier. Pour plus d’information, voir le chapitre 19, « Les comités
pléniers ».
[26] Auparavant, la composition des comités permanents était arrêtée par
un comité spécial, qui en faisait rapport, « formé d’hommes de premier
plan du ministère et de l’opposition ». Les députés avaient généralement
un ou deux jours pour étudier les listes avant d’approuver le rapport, mais il
était souvent nécessaire de demander l’approbation immédiate pour que le Comité
permanent des Ordres permanents puisse étudier les pétitions de projets de loi
d’intérêt privé, pétitions qui ne pouvaient être reçues que pendant une période
limitée après le début de la session. La liste des membres comprenait les
comités établis régulièrement depuis la Confédération, à l’exception du Comité des lois expirantes, qui est disparu, et des comités
de la Bibliothèque du Parlement et sur les Débats de la Chambre, qui se sont ajoutés (Bourinot, J.G., Parliamentary Procedure and Practice in
the Dominion of Canada, 2e éd., rev. et augm., Montréal :
Dawson Brothers, Publishers, 1892, p. 493‑494. Voir, par exemple, Journaux,
21 janvier 1884, p. 22; 12 mars 1903, p. 22).
[27] En 1887, le Comité permanent des chemins de fer, des canaux et des
lignes de télégraphe comptait 147 membres et son quorum, aux termes du
Règlement, était donc de 74. Le Comité permanent des banques et du commerce
avait, quant à lui, 104 membres et, aux termes du Règlement, un quorum de 53.
Cette année‑là, la Chambre comptait 215 députés (Journaux,
18 avril 1887, p. 17‑19).
[28] En 1927, les dispositions du Règlement sur les comités ont été
révisées. Le nombre de membres de chaque comité permanent a été en gros divisé
par deux et c’est le Règlement qui le fixait. Le quorum de chaque comité était
arrêté individuellement. Voir, par exemple, Journaux,
22 mars 1927, p. 320‑323. D’autres modifications, en
décembre 1968 (Journaux, 20 décembre 1968, p. 554‑579),
ont fixé le nombre de membres des comités entre 20 et 30 députés, à l’exception
du Comité de la procédure, limité à 12 membres. Lors de la 36e législature
(1997-2000), le maximum de membres par comité permanent a été fixé de 16 à
18 membres. Cela avait permis à ces comités de mieux refléter la
composition de la Chambre qui comptait alors cinq partis (Journaux,
23 septembre 1997, p. 12‑13; 1er octobre 1997,
p. 56).
[29]Journaux,
7 novembre 1867, p. 5; 6 février 1986, p. 1656‑1657;
4 novembre 1987, p. 1831; 23 septembre 1997,
p. 12‑13; 5 avril 2006, p. 19-21.
[30]Franks, C.E.S., The Parliament of Canada, Toronto : University of Toronto Press, 1987, p. 162‑163. Voir aussi le chapitre 19, « Les comités pléniers ».
[32] Le Comité des subsides était, de 1867 à 1968, un comité composé de
tous les députés de la Chambre. Il examinait toutes les demandes de crédits
budgétaires (crédits provisoires, budget principal et supplémentaire des
dépenses). Pour plus d’information, voir le chapitre 18, « Les procédures
financières ».
[38] Le Comité spécial du Règlement et de la procédure (Journaux,
31 mai 1982, p. 4892‑4893). Ce comité, présidé par Tom
Lefebvre, est couramment désigné comme le Comité Lefebvre.
[39] Troisième rapport du Comité spécial du Règlement et de la procédure
(réforme parlementaire et modifications du Règlement), Procès‑verbaux
et témoignages, 4 novembre 1982, fascicule no 7,
p. 3‑41; Journaux, 5 novembre 1982, p. 5328;
29 novembre 1982, p. 5400.
[41] Le Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes (Journaux, 5 décembre 1984, p. 153‑154). Ce
comité était présidé par James McGrath, d’où sa désignation courante.
[42] Troisième rapport du Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes, p. 18‑29, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux,
p. 839).
[43] Troisième rapport du Comité spécial de la réforme de la Chambre des communes, p. 24‑27, présenté à la Chambre le 18 juin 1985 (Journaux,
p. 839).
[44]Journaux,
6 février 1986, p. 1644‑1666; 11 février 1986,
p. 1696; 13 février 1986, p. 1710; 1er juin 1987,
p. 968‑980; 2 juin 1987, p. 984‑997;
3 juin 1987, p. 1002‑1028.
[45]Journaux,
11 avril 1991, p. 2905‑2932, et en particulier
p. 2929.
[46]Journaux,
7 février 1994, p. 112‑118; art. 68 et 73 du
Règlement.
[47]Débats,
7 février 1994, p. 957‑962. Il était déjà arrivé
auparavant que des comités soient autorisés par leur ordre de renvoi à rédiger
des propositions législatives ou à présenter un projet de loi. Voir, par
exemple, le Comité mixte spécial chargé du projet de loi C‑43, Loi sur
les conflits d’intérêts chez les parlementaires; Journaux,
22 novembre 1991, p. 717‑718.
[49] Le 51e rapport du Comité permanent de la procédure et
des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre le 10 décembre 1998 (Journaux,
p. 1435). La Chambre avait ultérieurement demandé au gouvernement de mettre tout
en œuvre pour actualiser les recommandations contenues dans ce rapport (Journaux,
12 mars 2002, p. 1167-1168).
[50]Journaux, 10 octobre 2002, p.
59 (message du Sénat); 7 novembre 2002, p. 181-182 (création du Comité
permanent des langues officielles de la Chambre des communes).
[51]Journaux, 5 novembre 2002, p.
162-164. Pour plus d’information, voir « Modes de désignation » dans
la section intitulée « Composition, dirigeants et personnel des
comités » du présent chapitre.
[52] À l’origine, cela était compris dans diverses modifications
provisoires au Règlement (Journaux, 18 février 2005, p. 451-455) qui ont
par la suite été rendues permanentes (17e rapport du Comité
permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre
le 20 octobre 2006 (Journaux, p. 556) et adopté le 25 octobre
2006 (Journaux, p. 577-579)).
[53] Le 48e rapport du Comité permanent de la procédure et
des affaires de la Chambre, présenté à la Chambre et adopté le 9 mai 2007 (Journaux,
p. 1376, 1378).