Les témoins du Comité ont exprimé leurs vues sur les entités publiques et privées qui s’emploient à surveiller, à détecter et à poursuivre la planification fiscale abusive et l’évasion fiscale, y compris l’ARC, le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE), la GRC et les institutions financières.

A. Agence du revenu du Canada

1. Surveillance, détection et poursuite

Selon certains de nos témoins, c’est surtout par les procédures de vérification que l’ARC récupère le manque à gagner attribuable à l’évasion fiscale. Un fonctionnaire de l’Agence a déclaré que le processus de vérification était long et qu’il commençait par une analyse des risques pour déterminer le montant des impôts récupérables et la difficulté à les récupérer. Le Comité a appris qu’en 2009–2010, l’ARC a mené 1 251 vérifications contre 278 en 2005–2006; depuis 2006, elle a mené près de 8 000 vérifications liées à la planification fiscale abusive et repéré plus de 4,5 milliards de dollars en impôts impayés. Suivant une comparaison internationale fournie par l’OCDE, l’Irlande a récupéré 1 milliard d’euros auprès de résidents titulaires de comptes bancaires dans les îles de la Manche.

Une fonctionnaire de l’ARC a indiqué que l’Agence n’intentait de poursuites pénales qu’après consultation du ministère de la Justice et du Service des poursuites pénales du Canada, car il faut prouver l’évasion fiscale au-delà de tout doute raisonnable pour obtenir condamnation. Elle a ajouté que les enquêtes sur les activités criminelles des contribuables étaient lancées par la Direction de l'exécution et des divulgations éventuellement en collaboration avec les autorités fiscales d’autres pays. Dans sa lutte contre les abus, l’ARC publie de l’information sur les condamnations pour évasion fiscale et stratagèmes de planification fiscale abusive. Selon Robert Kepes, il serait bon que le Bureau du vérificateur général mesure tous les ans l’efficacité de l’ARC à faire condamner les fraudeurs du fisc.

Concernant les activités internationales des contribuables, l’ARC a informé le Comité qu’en 2009–2010, elle a récupéré 1 milliard de recettes fiscales, dont 4 millions grâce à l’imposition de revenus associés aux comptes de particuliers à l’étranger. Selon Arthur Cockfield, une bonne partie de ce milliard provenait de particuliers et de sociétés qui pratiquaient l’évitement fiscal abusif à l’échelle internationale plutôt que l’évasion fiscale.

Enfin, une fonctionnaire de l’ARC a parlé de deux instances internationales où l’Agence discute des stratagèmes d’évasion fiscale avec des homologues étrangères : le Groupe de travail des sept pays sur les paradis fiscaux et le Centre d'information conjoint sur les abris fiscaux internationaux. Un autre fonctionnaire de l’ARC a mentionné que le Canada était membre de plusieurs administrations fiscales régionales qui élaborent des pratiques exemplaires et les partagent.

2. Administration fiscale et vérificateurs de l’impôt

Les témoins du Comité divergeaient d’opinion quant à savoir si l’ARC dispose de ressources suffisantes pour poursuivre l’évasion fiscale et la planification fiscale abusive. Le Mouvement d’éducation et de défense des actionnaires soutient que l’ARC ne dispose pas de ressources suffisantes et ne publie pas assez d’information pour combattre l’évasion fiscale et renseigner les décideurs. Les Canadiens pour une fiscalité équitable estiment que l’Agence n’a pas assez de personnel pour examiner les renseignements reçus d’autres pays. Selon Stephen Jarislowsky, par contre, l’Agence dispose d’un personnel suffisant sauf qu’il manque de formation en matière de poursuite des fraudeurs du fisc. Selon Arthur Cockfield, il faudrait que les contribuables fassent plus souvent l’objet de vérifications globales, d’où la nécessité d’augmenter les ressources de l’ARC comme le recommande un rapport de 2007 du Bureau du vérificateur général. À propos de la relation entre l’efficacité d’une autorité fiscale et les ressources dont elle dispose, l’OCDE a indiqué qu’en le Royaume-Uni avait consacré 4 millions de livres de plus aux efforts de récupération de l’impôt sur les actifs détenus dans des comptes extérieurs et qu’il comptait augmenter ses recettes fiscales de 7 milliards de livres.

À propos de la nécessité d’augmenter le budget de l’ARC, un fonctionnaire du ministère des Finances a noté que l’Agence avait reçu des fonds supplémentaires pour la création d’un centre d’expertise en planification fiscale. Un fonctionnaire de l’ARC a indiqué que des économistes examinaient les vérifications des sociétés multinationales qui gonflent parfois les prix de cession interne comme moyen d’évitement fiscal.

3. Renseignements fiscaux

Plusieurs témoins du Comité ont souligné que l’échange de renseignements entre les fiscs nationaux était essentiel à la détection de l’évasion fiscale. Un fonctionnaire de l’ARC a noté qu’elle se renseignait au moyen des conventions de double imposition, des AERF, de réseaux internationaux, de vérifications et d’ordonnances judiciaires, qu’elle obtient aux termes de l’article 231.2 de la LIR qui permet d’obtenir des « renseignements concernant des personnes non désignées nommément ». Dans le budget de 2013, le gouvernement a annoncé qu’il rationaliserait le processus employé par l'ARC pour obtenir des « renseignements concernant des personnes non désignées nommément » et qu’il réviserait le formulaire T1135 pour exiger la déclaration de renseignements plus détaillés.

4. Programme des divulgations volontaires

Plusieurs témoins du Comité ont souligné les points faibles et les points forts du Programme des divulgations volontaires (PDV) de l’ARC, qui permet aux contribuables d’avouer des revenus auparavant non déclarés sans être pénalisés ou poursuivis. Selon un fonctionnaire de l’ARC, l’Agence a reçu 3 298 divulgations volontaires et récupéré 138 millions de dollars en impôts impayés en 2009-2010 et reçu plus de 15 000 divulgations volontaires et récupéré 310 millions de dollars en impôts impayés en 2011–2012. Une autre fonctionnaire de l’ARC a précisé qu’il ne s’agissait pas de règlements négociés à l’égard d’impôts impayés puisque les impôts et les pénalités restent exigibles; les contribuables peuvent négocier un règlement dans le cadre d’un programme d’équité fiscale distinct.

D’après la clientèle de Spiegel Sohmer, David Sohmer a constaté que l’âge moyen des participants au PDV augmentait depuis quelques années. En 2003, en effet, c’étaient des membres de la génération du baby-boom; aujourd’hui ce sont les parents de cette génération. Selon lui, la hausse récente du nombre de participants au PDV tient à deux facteurs : le fait que, par suite des changements apportés en 2009 à la législation sur les valeurs mobilières, les conseillers en investissements étrangers ont cessé de servir les propriétaires de moins de 5 millions de dollars en valeurs mobilières; et la divulgation du nom des titulaires de comptes dans une banque du Liechtenstein. David Sohmer soutient que le PDV ne réduit pas le nombre des fraudeurs du fisc à long terme. Don Johnston pense comme lui que le PDV permet de récupérer plus de recettes fiscales que les vérifications découlant des AERF.

Scott Michel a décrit le programme de divulgations volontaires qui existait aux États-Unis en 2009. Selon lui, il ressemblait au programme canadien, mais il permettait aux contribuables de négocier des règlements à la baisse et il s’en est négocié 15 000. Il estime nécessaires à l’efficacité d’un programme de ce genre les conditions suivantes : amnistie en matière pénale, pénalités proportionnelles à l’infraction, pas de pénalités pour les non-résidents qui paient de l’impôt à l’étranger, rapidité d’exécution, vérifications aléatoires des déclarations modifiées et mise en application vigoureuse du code des impôts. Arthur Cockfield s’est déclaré favorable à une réduction temporaire des pénalités d’intérêt imposées aux participants du PDV.

Selon David Sohmer, le ministère du Revenu du Québec n’administre pas le PDV de la même façon que l’ARC dans la mesure où ils n’emploient pas la même formule pour estimer le montant des impôts impayés. Il en résulte que les participants du PDV au Québec paient plus d’impôts qu’ailleurs au Canada.

B. Information financière et Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

Selon un de ses fonctionnaires, le CANAFE reçoit de l’information sur environ 65 000 opérations par jour, le plus souvent d’institutions financières et de casinos. Il y a plusieurs types de déclarations : la déclaration d’opération douteuse, produite quand il y a soupçon de comportement criminel; la déclaration d’opération importante en espèces, c'est-à-dire supérieure à 10 000 $; la déclaration de télévirement international de 10 000 $ ou plus en provenance ou à destination du Canada; la déclaration de déboursement de casino, qu’un casino produit quand il verse plus de 10 000 $ à un client. Le budget fédéral de 2013 prévoit que les institutions financières devront déclarer à l’ARC les télévirements internationaux de plus de 10 000 $.

Le Comité a appris que le CANAFE analysait l’information qu’il reçoit en vue de dégager des modes opératoires et de dépister ainsi les opérations douteuses. Selon le CANAFE, il y aurait environ 64 000 opérations douteuses par an. Dans certains cas, il y a des motifs suffisants pour monter des communications de cas liées au blanchiment d’argent ou au financement d’activités terroristes, lesquelles sont envoyées au service de police concerné, à l’ARC, à l’Agence des services frontaliers du Canada et(ou) au Centre de la sécurité des télécommunications Canada.

Un représentant de CANAFE a indiqué qu’en 2009 et 2010, CANAFE a transmis 287 cas sur des enquêtes criminelles à l’ARC, qui, en vertu de son Programme spécial d’exécution, peut mener des vérifications et prendre des mesures d’exécution civiles à l’égard de personnes soupçonnées de tirer un revenu imposable d’activités criminelles. Le Comité a appris également que, de 2007 à 2012, CANAFE a communiqué 2 470 casà l’ARC. Jusqu’en 2011, CANAFE pouvait communiquer des cas à l’ARC lorsque deux critères étaient respectés : CANAFE devait avoir des motifs raisonnables de croire que les renseignements qu’il communiquait pouvaient être utiles à une enquête ou une poursuite liée au blanchiment d’argent et il devait avoir déterminé que les renseignements se rapportaient à une infraction pour évasion fiscale ou tentative d’évasion fiscale. Qui plus est, la loi ne permettait pas à CANAFE d’utiliser l’évasion fiscale à titre d’activité criminelle de base pour établir un cas à communiquer. Ainsi, les cas communiqués à l’ARC étaient habituellement liés aux produits du trafic de stupéfiants ou d’activités frauduleuses et ils étaient établis après que l’évasion fiscale ait été déterminée.

La première loi à mettre en œuvre les dispositions du budget fédéral de 2010 a modifié la liste des infractions sous-jacentes, appelées « infractions désignées », que l’on trouve dans le Code criminel, afin d’y ajouter les actes criminels prévus dans la LIR, tels que l’évasion fiscale. En outre, des dispositions particulières de la LIR, entrées en vigueur le 14 février 2011, ont modifié le critère relatif à la communication des cas à l’ARC. Désormais, CANAFE n’a plus à déterminer « que les renseignements se rapportent » à l’évasion fiscale, mais doit simplement avoir « des motifs raisonnables de soupçonner » que les renseignements communiqués se rapportent à l’évasion fiscale. CANAFE est maintenant en mesure d’établir un cas et de divulguer à l’ARC l’identité du délinquant présumé lorsqu’il a des motifs raisonnables de soupçonner que les renseignements analysés se rapportent à une activité d’évasion fiscale et qu’ils seraient utiles aux fins d’enquête ou de poursuite relativement à une infraction de recyclage des produits de
la criminalité.

Le Comité a appris également que le budget fédéral de 2010 a accordé à CANAFE des fonds supplémentaires pour favoriser la détection des cas d’évasion fiscale. Tous les analystes de CANAFE ont suivi une formation approfondie sur les effets des modifications législatives, ainsi que sur l’évasion fiscale auprès des spécialistes de l’ARC. Selon un représentant de l’organisme, CANAFE s’attend à ce que le nombre de cas renvoyés à l’ARC augmente en raison des modifications législatives et croit que la formation offerte par l’ARC permettra aux analystes de CANAFE de détecter des cas de blanchiment d’argent liés à des activités d’évasion fiscale.

En outre, selon un représentant de CANAFE, cet organisme a élaboré des indicateurs servant à détecter les cas de ce genre. Les indicateurs habituels du blanchiment des produits de la criminalité comprennent l’absence de paiements à des fournisseurs et la conduite d’une activité reposant sur une utilisation intensive d’espèces. CANAFE a aussi élaboré, en collaboration avec l’ARC, des indicateurs d’évasion fiscale et un représentant de CANAFE a indiqué que CANAFE croyait que cibler l’évasion fiscale réduira la capacité des criminels de profiter de leurs activités illégales.

D’après Denis Meunier, à l’instar de l’ARC, CANAFE partage des renseignements avec d’autres pays. Il a informé le Comité que CANAFE reçoit annuellement plus de 200 demandes de renseignements en provenance de 73 pays. CANAFE n’est pas autorisé à communiquer des cas à Revenu Québec, mais il renvoie souvent des dossiers à la Sûreté du Québec.

C. Gendarmerie royale du Canada

Dans son témoignage devant le Comité, l’OCDE a fait remarquer que les administrations fiscales et les autorités policières doivent travailler de concert, étant donné que l’évasion fiscale est associée au blanchiment d’argent, à la subornation, à la corruption et au financement du terrorisme. Ce message a été répété par un représentant de CANAFE et par un représentant de la GRC. Le représentant de la GRC a déclaré que, par l’entremise de son Programme des produits de la criminalité, la GRC renvoie régulièrement à l’ARC des renseignements sur des questions fiscales. Par exemple, entre mars 1999 et mars 2009, le Programme des produits de la criminalité de la GRC a ouvert 542 dossiers associés à la LIR et a communiqué à l’ARC des renseignements qui ont donné lieu à l’établissement de cotisations d’impôt fédérales d’une valeur totale d’environ 145 millions de dollars.

Cependant, selon le représentant de la GRC, la Gendarmerie royale du Canada n’est pas un des principaux destinataires des renseignements sur l’évasion fiscale et, au Programme de criminalité financière de la GRC, personne n’était affectée exclusivement à l’évasion fiscale au moment du témoignage. Le Comité a été informé que la GRC n’enquête habituellement pas sur les cas d’évasion fiscale liés au revenu tiré de fonds légitimes à l’étranger; la plupart des renseignements fournis à l’ARC concernent plutôt d’autres enquêtes criminelles. Le représentant de la GRC a ajouté que la GRC communique des renseignements à l’ARC seulement lorsque la loi l’autorise à le faire et que les renseignements communiqués ne compromettront pas une enquête criminelle en cours. L’ARC communique des renseignements à la GRC seulement lorsque la GRC a présenté une ordonnance judiciaire en vertu du paragraphe 462.48(1.1) du Code criminel ou après que des accusations aient été déposées dans le cadre d’une enquête criminelle. Un autre représentant de la GRC a indiqué que le Code criminel devrait être modifié de manière à permettre à la GRC de demander des renseignements fiscaux à l’ARC à l’aide d’un affidavit pour tous les actes criminels prévus au Code criminel.

Un représentant de la GRC a indiqué au Comité que son organisation participe aussi à plusieurs forums internationaux sur la question de l’évasion fiscale. Par exemple, le Canada a signé des traités d’entraide juridique avec plusieurs paradis fiscaux et centres financiers extraterritoriaux, tels que les îles Caïmans. De plus, le partage des technologies et des manières de procéder a augmenté ces dernières années et le Canada participe à plusieurs groupes de travail sur ces questions, particulièrement avec les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle‑Zélande. Comme dans le cas de CANAFE, la GRC n’entretient pas de liens directs avec Revenu Québec, mais travaille en étroite collaboration avec la Sûreté du Québec.

D. Institutions financières canadiennes

Les témoins ont exprimé des points de vue différents relativement au rôle que les institutions financières canadiennes devraient jouer en matière de surveillance et de repérage des évasions fiscales ainsi qu’en matière de conduite de leurs activités dans des paradis fiscaux et dans des centres financiers extraterritoriaux. À l’égard de la surveillance et du repérage des évasions fiscales, Brigitte Alepin estimait que les institutions financières canadiennes devraient appliquer des politiques plus strictes dans le cas de clients désireux d’ouvrir un compte bancaire à l’étranger plutôt que de simplement les orienter vers une de leurs succursales à l’étranger. À l’instar de Gilles Larin, elle a laissé entendre qu’il y aurait lieu de communiquer automatiquement ce genre de renseignements aux autorités fiscales canadiennes dès qu’un résident canadien ouvre un compte bancaire dans une succursale étrangère d’une institution financière canadienne. En revanche, l’Association des banquiers canadiens a soutenu que les banques canadiennes disposent effectivement de politiques et de procédures pour veiller à ce que les produits qu’elles offrent ne soient pas utilisés à des fins d’évasion fiscale et a indiqué au Comité que les banques obéissent à un protocole de connaissance des clients. L’Association des banquiers canadiens a ajouté que, dès qu’elles soupçonnent une tentative d’évasion fiscale ou de blanchiment d’argent, les banques sont tenues d’en faire rapport à CANAFE.

Quelques banques canadiennes ont indiqué qu’elles ont des politiques internes pour vérifier l’identité de leurs clients, pour détecter et examiner des activités douteuses, et pour signaler les activités douteuses à CANAFE. Par exemple, la RBC Banque Royale a déclaré au Comité qu’elle examine l’identité des clients pour déterminer s’il s’agit d’étrangers politiquement vulnérables, et la Banque Canadienne Impériale de Commerce a mentionné qu’elle surveille les clients qui effectuent des placements douteux. Quelques banques ont indiqué qu’elles ont des équipes d’enquête internes qui examinent les opérations douteuses. Ainsi, le Groupe Financier Banque TD a informé le Comité que ses employés peuvent communiquer avec son service des renseignements financiers et la Banque Scotia a indiqué qu’elle a établi des équipes d’enquête financière dans tous les pays où elle exerce ses activités. La Banque Canadienne Impériale de Commerce et la RBC Banque Royale ont déclaré également que les politiques à l’échelle de leur institution sont adaptées pour s’appliquer dans chacun des pays où elles exercent leurs activités; de plus, les lois sur la protection des renseignements personnels dans certains pays peuvent interdire le transfert de renseignements entre des succursales. En ce qui concerne les renseignements fournis à CANAFE, Banque HSBC Canada a fait remarquer qu’elle a présenté 725 déclarations d’opérations douteuses, plus de 96 000 déclarations d’opérations importantes en espèces et 600 000 déclarations de télévirement en 2012.

Brigitte Alepin et le Mouvement d’éducation et de défense des actionnaires jugeaient que les banques canadiennes ne devraient pas être autorisées à exploiter des succursales dans des paradis fiscaux ou dans des centres financiers extraterritoriaux. Certains témoins ont affirmé que ces banques risquent d’aider des personnes morales et des personnes physiques résidant au Canada, de même que des fiducies canadiennes à éviter la fiscalité au Canada, et qu’elles pourraient bien chercher elles-mêmes à pratiquer l’évasion fiscale. Dans son mémoire au Comité, le Mouvement d’éducation et de défense des actionnaires a soutenu qu’à défaut d’un consensus sur la nécessité d’interdire les activités bancaires par des institutions financières canadiennes dans des paradis fiscaux et dans des centres financiers extraterritoriaux, le gouvernement devrait contraindre les institutions financières menant de telles activités à produire des rapports détaillés sur le personnel et sur les impôts payés aux autorités fiscales locales étrangères pour prétendre obtenir des contrats fédéraux au Canada.

D’autres témoins ont défendu le fait que les institutions financières canadiennes mènent des activités bancaires dans des paradis fiscaux et des centres financiers extraterritoriaux. L’Association des banquiers canadiens a soutenu que les banques canadiennes s’acquittent des impôts exigibles sur leurs revenus commerciaux au Canada et dans les autres pays où elles font affaire. Estimant qu’il y a des avantages pour le Canada à permettre aux institutions financières canadiennes d’être présentes dans des paradis fiscaux et des centres financiers extraterritoriaux, Walid Hejazi a déclaré que la présence de nos banques un peu partout dans le monde, présence qui leur permet de gagner des revenus à l’étranger, crée des retombées économiques intéressantes au Canada, sous la forme d’emplois très qualifiés et rémunérateurs dans les sièges sociaux, et des bénéfices supérieurs qui permettent de verser des dividendes aux actionnaires canadiens.