INTRODUCTION

Dans son discours du Trône de 2011, le gouvernement du Canada avait annoncé son intention d’élaborer un plan national de conservation. Depuis lors, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le « Comité ») a réalisé trois études à l’appui de l’élaboration d’un tel plan par le gouvernement fédéral, notamment une étude contenant des recommandations à l’intention du ministre de l’Environnement du Canada[1], ainsi qu’une étude sur les pratiques de conservation urbaine au pays[2]. Le présent rapport résume les conclusions tirées de la troisième étude du Comité, qui se concentre sur la conservation des habitats terrestres au Canada.

L’habitat se définit comme le « lieu ou type de site où un organisme ou une population existe à l’état naturel. Au cours de leur vie, certaines espèces peuvent avoir besoin de différents habitats à différentes fins[3]. » La dégradation et la perte des habitats sont largement reconnues comme étant de loin la plus grande menace qui pèse sur la biodiversité au Canada et à l’échelle mondiale[4] .

L’une des principales causes de la perte et de la dégradation des habitats est la conversion des aires « naturelles » en terres consacrées à l’agriculture ou au développement urbain, ce qui entraîne normalement une réduction de la biodiversité. Cependant, les paysages agricoles offrent un habitat important pour certaines espèces, dont environ la moitié des espèces de vertébrés terrestres jugées en péril à l’échelle nationale[5].

Il faut donc considérer la conservation des habitats en tenant compte de la complexité du contexte historique de l’impact des activités humaines. C’est pourquoi, dans son étude visant à présenter des recommandations concernant l’élaboration du Plan national de conservation, le Comité

...propose d’inclure dans la définition de conservation, qui sera adoptée en fin de compte pour le Plan, la protection des ressources naturelles (dont la définition inclut les biens et services écologiques, par exemple, la lutte contre les inondations par la protection des milieux humides) et des écosystèmes et d’intégrer la notion d’utilisation durable ainsi que les territoires exploités[6].

Le 14 février 2013, le Comité a convenu d’entreprendre une étude sur la conservation des habitats terrestres au Canada afin de trouver par quels moyens le Plan de conservation national pourrait compléter et améliorer les efforts déployés actuellement dans ce domaine. En outre, le Comité a décidé que l’étude se concentrerait sur les écosystèmes terrestres et qu’elle chercherait à répondre aux questions suivantes :

•          Quels types d’intervenants retrouve-t-on dans la conservation des habitats et quelle proportion de l’ensemble des efforts déployés au Canada représentent-ils?

•          Le Canada dispose-t-il de savoirs et de compétences du domaine public en matière de conservation des habitats? Quelles sont les sources de cette information et comment est-elle communiquée?

•          Quels groupes ou organismes s’occupant de conservation des habitats sont les plus efficaces et quelles mesures prennent-ils à cet effet?

•          Comment définit-on les « terres protégées » et comment en tient-on compte au Canada? Cette définition diffère-t-elle de celle qu’en donnent d’autres pays?

•          En matière de rétablissement d’une espèce, comment les pratiques exemplaires de gestion et d’initiatives de gérance se comparent-elles avec les mesures normatives ou prescrites par le gouvernement?

•          Comment le gouvernement fédéral pourrait-il accroître les efforts déployés en matière de conservation des habitats au Canada[7]?

•          Par ailleurs, étant donné l’importance des terres humides au Canada, le Comité a décidé de consacrer deux réunions à la conservation de ces terres.

Le Comité a réalisé cette étude au printemps 2013; il a tenu 13 réunions au cours desquelles il a entendu des dizaines de témoins. Le Comité est maintenant en mesure de présenter ses conclusions et ses recommandations en répondant aux six questions sur la conservation des habitats au Canada.

A. Intervenants engagés dans la conservation des habitats terrestres

Pour comprendre comment encourager les efforts de conservation des habitats au Canada, il importe de savoir d’abord qui les déploie. La première des six questions posées aux témoins consistait à déterminer qui sont les intervenants engagés dans la conservation des habitats. De façon très générale, chaque Canadien a un rôle à jouer à ce chapitre. Comme l’a fait remarquer un témoin :

Il faut élargir ce concept d’intervenant et faire participer l’ensemble de la société. Cette affirmation peut sembler banale, mais il faut que tous comprennent que s’ils respirent, boivent de l’eau et consomment des produits de l’agriculture et des ressources naturelles, c’est qu’ils sont eux-mêmes des intervenants[8].

Même si la conservation des habitats concerne tous les citoyens, dans le cadre du présent rapport, le Comité s’est concentré sur les intervenants activement engagés dans le domaine. Tous les ordres de gouvernement sont clairement concernés étant donné leur rôle en matière de réglementation, d’expertise et d’exécution des programmes. En outre, de nombreuses autres organisations, des chasseurs et des pêcheurs, des agriculteurs et des éleveurs, des communautés autochtones, des collectivités rurales, des groupes communautaires, des propriétaires fonciers, des entreprises, des industries et des scientifiques interviennent aussi activement dans la conservation des habitats.

Évidemment, beaucoup de témoins ont parlé des organismes voués à la conservation et de l’importance du travail qu’ils accomplissent tant à l’échelle locale que régionale, nationale et même internationale. Des groupes comme Conservation de la nature Canada, Canards Illimités Canada, Nature Canada, la Société pour la nature et les parcs du Canada, la Fondation David Suzuki, la Fondation Delta Waterfowl, Ambioterra, les offices de protection de la nature de l’Ontario, les conseils régionaux de l’environnement du Québec ainsi que les sociétés nationales et provinciales pour la protection des sites naturels figurent parmi les nombreux organismes cités. Ces derniers jouent un rôle majeur dans la réalisation de projets sur le terrain, mais aussi dans la promotion de meilleures lois, politiques ou initiatives en matière de conservation des habitats[9].

D’autres intervenants, comme les chasseurs et les pêcheurs, sont directement concernés par la conservation des espèces sauvages et de leur habitat. Comme l’a déclaré un représentant d’Habitat faunique Canada :

Il faut reconnaître que ce sont les pêcheurs à la ligne et les chasseurs qui ont fondé le mouvement de conservation en Amérique du Nord et financé le gros de la conservation des habitats. Ils continuent à contribuer en acquittant des frais de licences et de permis et en consacrant temps et argent à des projets de conservation et à des activités de financement[10].

Canards Illimités Canada est un exemple d’organisme de conservation créé par des chasseurs de sauvagine qui ont compris la nécessité de protéger les milieux humides. Aujourd’hui, Canards Illimités Canada compte près de 139 000 membres au sein des collectivités, dont plus de 6 200 bénévoles[11]. La Fédération des pêcheurs et chasseurs de l’Ontario est une autre de ces organisations qui a contribué, par les informations qu’elle a fournies, à la réalisation de cette étude. Le représentant de la Fédération a déclaré devant le Comité que plus de 100 de ses membres ou clubs affiliés se sont donnés comme priorité de « mettre en œuvre des projets de conservation des poissons et de la faune sur le terrain et dans l’eau[12] ». Tous ces gens, qui s’investissent personnellement dans la protection de la faune, représentent une base de soutien importante de la conservation des habitats au Canada.

Les peuples et les communautés autochtones dépendent aussi directement du bon fonctionnement des écosystèmes et des habitats. Pour de nombreux Autochtones, l’exploitation durable des richesses naturelles — ce qui implique la conservation des habitats — fait partie de leur mode de vie protégé par la Constitution. Comme l’a expliqué un témoin autochtone, « habitat » signifie lieu de vie, et pour le protéger, il faut pouvoir l’utiliser et le partager[13]. Par ailleurs, certaines Premières Nations jouent un rôle prépondérant dans la promotion d’une meilleure protection de la faune et des territoires qui garantissent leurs moyens de subsistance[14].

Beaucoup d’autres groupes, dans la communauté, participent de manière importante à la conservation des habitats. Qu’il s’agisse de groupes d’écoliers nettoyant les berges d’un cours d’eau ou de groupes impliqués dans leur quartier[15], tous consacrent temps et énergie à la conservation des habitats en mettant à profit leurs connaissances en la matière.

La communauté scientifique fait aussi partie des groupes qu’a entendus le Comité tout au long de son étude. L’information scientifique constitue d’ailleurs un volet important de l’ensemble des connaissances requises pour assurer l’efficacité des efforts de conservation.

Les intervenants qui sont aussi proches de la terre sont les propriétaires fonciers et ceux qui vivent de la terre, comme les cultivateurs et les éleveurs. Un témoin a déclaré que l’agriculture offre un habitat à 550 espèces de vertébrés terrestres, parmi lesquelles 220 sont considérées comme étant en péril[16]. Les fermiers, les éleveurs et d’autres propriétaires terriens peuvent contribuer à créer des habitats où ces espèces pourront habiter, et les protéger en adoptant des pratiques exemplaires.

Enfin, beaucoup d’entreprises et d’industries ont aussi un intérêt dans la conservation des habitats. Pour bénéficier du soutien des communautés dans lesquelles elles travaillent, ces entreprises et industries doivent produire de manière responsable. Plusieurs associations représentant le secteur industriel, comme l’Association minière du Canada, l’Association canadienne de l’électricité et l’Association canadienne des producteurs pétroliers, ont présenté au Comité leurs efforts en matière de conservation des habitats, dont des exemples sont donnés dans la partie intitulée « Les groupes de conservation des habitats les plus efficaces et les actions qu’ils mènent », à la page 7 du présent rapport.

B. Informations à la disposition du public sur la conservation des habitats terrestres

Les nombreux intervenants voués à la conservation au Canada se consacrent à différents habitats, travaillent à différentes échelles et suivent différentes approches, comme en menant des projets directement sur le terrain ou en exerçant une influence sur les politiques et les pratiques. Peu importe le lieu choisi ou l’approche adoptée; pour que des mesures de conservation des habitats soient efficaces, il faut qu’elles mettent à profit les connaissances sur les besoins propres au milieu à conserver et permettent l’application des pratiques exemplaires requises dans les circonstances.

En réponse à la deuxième question de l’étude, concernant les connaissances et compétences disponibles en matière de conservation des habitats, des témoins ont parlé de plusieurs sources d’information et expliqué comment ils y ont accès. Bien sûr, les gouvernements possèdent une mine de données. Parmi les sources de renseignements fédérales sur l’habitat, on a cité le Registre public des espèces en péril.

Beaucoup d’autres organisations disposent également de données accessibles à tous. Voici quelques‑unes des sources d’information mentionnées :

•          les entreprises qui tiennent à jour des bases de données sur les pratiques exemplaires[17];

•          les organisations non gouvernementales qui recueillent des informations sur la biodiversité, comme l’Alberta Biodiversity Monitoring Institute[18];

•          les organisations non gouvernementales qui compilent des données sur les pratiques exemplaires, comme NatureServe Canada[19] et l’Ontario Invasive Plant Council[20].

Des témoins ont laissé entendre, toutefois, que même si de multiples organismes disposent de beaucoup de données, ces dernières ne sont pas toujours accessibles facilement ou disponibles dans un format utilisable dans le cadre de la planification et de la mise en œuvre de mesures de conservation des habitats. Un représentant d’Environnement Canada a dit devant le Comité qu’il « y a eu quelques avancées prometteuses dans les nouveaux programmes et les outils géospatiaux[[21]] en ligne » qui pourront aider dans la collecte de renseignements « et leur diffusion à une échelle convenable et dans un format pratique pour la planification et la mise en œuvre de la conservation à l’échelon du paysage exploité[22] ». Ce témoin a notamment attiré l’attention du Comité sur la Plateforme géospatiale fédérale et de tous les travaux que réalise Ressources naturelles Canada dans le domaine de l’observation de la Terre et de la géomatique[23]. Cependant, on a fait remarquer qu’il y a toujours des difficultés liées au « [développement] des capacités des planificateurs de la conservation [pour] mettre en application ces nouveaux outils[24] ». On a recommandé que les nouvelles données obtenues grâce à ces avancées technologiques soient prises en compte dans les efforts de conservation des habitats et disponibles afin de renforcer les capacités des planificateurs de la conservation.

Recommandation 1 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de travailler avec différents ordres de gouvernement et intervenants, en reconnaissance du fait qu’ils possèdent des connaissances et ont un rôle clé à jouer à l’appui de la planification de la conservation des habitats, ainsi que de la diffusion et de l’application des pratiques exemplaires.

C. Les groupes de conservation des habitats terrestres les plus efficaces et les actions qu’ils mènent

La troisième question posée aux témoins consistait à savoir quels groupes de conservation des habitats sont les plus efficaces et quelles actions ils entreprennent.

Comme l’a appris le Comité, la définition d’« efficacité » varie selon les résultats  souhaités. Cette efficacité peut se mesurer en acres de terres protégées, en retour sur les sommes investies ou en nombre de personnes engagées, par exemple[25]. Pour se prononcer sur les meilleures pratiques, il faut donc savoir quels résultats sont atteints. Même si tout le monde s’entend que l’objectif poursuivi consiste à enrichir la biodiversité, comme l’a fait remarquer un témoin, « la définition de la biodiversité varie selon l’endroit où on se trouve, et elle dépend vraiment des valeurs personnelles inculquées aux gens dès l’enfance, en quelque sorte[26] ».

Malgré ces éléments complexes, plusieurs témoins ont souligné ce qui caractérise, de façon générale, les organismes efficaces voués à la conservation. Ils ont notamment fait remarquer que la « conservation des habitats est, en fin de compte, une question locale », et que les groupes efficaces sont ceux « qui ont des connaissances de première main sur les pressions et les enjeux environnementaux » visant la conservation des habitats[27]. Certains témoins ont insisté sur la très grande efficacité des initiatives volontaires d’intendance lancées par la collectivité pour l’établissement de solutions à long terme[28]. Les groupes capables de réduire leurs frais généraux tout en menant à bien des projets concrets ont la réputation d’être efficaces[29], tout comme ceux qui consultent les communautés autochtones, tiennent compte de leurs points de vue et intègrent leur savoir-faire traditionnel. Par exemple, les connaissances traditionnelles sur le saumon rouge, dans le bassin de l’Okanagan, ont été essentielles dans la planification et la mise en œuvre réussies des efforts de rétablissement de cette espèce[30].

D’autres témoins ont souligné l’efficacité de deux organisations en particulier : Canards Illimités Canada et Conservation de la nature Canada, qui ont toutes deux été entendues par le Comité.

Canards Illimités Canada a énuméré devant le Comité sept qualités que possèdent des organisations efficaces :

•          elles ont une vocation scientifique;

•          elles bénéficient d’un appui dans les collectivités;

•          elles tirent parti des ressources pour mettre en œuvre leurs programmes;

•          leurs programmes ciblent des habitats prioritaires;

•          leur démarche de conservation prend en compte l’ensemble du territoire;

•          elles tendent la main à d’autres intervenants et collaborent avec eux;

•          elles préconisent une gestion adaptative afin d’améliorer continuellement leurs programmes[31].

Canards Illimités Canada a insisté sur l’importance des avantages quantifiables pour la société du travail qu’elle accomplit :

Songez au fait que la superficie protégée par Canards Illimités Canada en une seule année rapporte plus de 4 milliards de dollars en bienfaits sociétaux tels que : la lutte contre les inondations, régulation du climat, purification de l’eau, stimulation du tourisme et des activités récréatives, et ainsi de suite. Imaginez maintenant que ces avantages soient éradiqués, anéantis, parce que des milieux humides qu’on pourrait protéger sont détruits[32].

Une des réalisations de Canards Illimités Canada consiste à établir des ententes de conservation qui empêchent les propriétaires fonciers de drainer et d’endommager les milieux humides se trouvant sur leurs terres, ainsi qu’à acheter des territoires pour restaurer les milieux humides et fixer des ententes de conservation avant de revendre les territoires en question[33].

Pour sa part, Conservation de la nature Canada a mis l’accent sur les réalisations suivantes, qui découlent de l’investissement de 225 millions de dollars réalisé par le gouvernement fédéral en 2007 dans le cadre du Programme de conservation des zones naturelles :

•          [Conservation de la nature Canada], de même que Canards Illimités Canada et les 17 fiducies foncières, avons à ce jour, conservé un total de plus de 875 000 acres[34] dans les 10 provinces;

•          nous avons protégé l’habitat naturel de 148 espèces en péril;

•          des gens, des représentants du secteur privé et d’autres membres ont obtenu des fonds de contrepartie du gouvernement fédéral de l’ordre de près de 2 $ pour chaque dollar investi[35].

Comme l’ont indiqué de nombreux témoins, les organismes de conservation efficaces, comme Canards Illimités Canada ou Conservation de la nature Canada, travaillent en partenariat avec des propriétaires fonciers privés et d’autres intervenants.

On a souligné le travail de Canards Illimités Canada en ce qui a trait à l’élaboration de plans agroenvironnementaux destinés à aider les exploitants de fermes laitières à garder leurs effluents hors des zones humides et à empêcher les bovins de contracter le piétin en se mouillant dans les cours d’eau et les zones humides[36]. On a aussi cité en exemple les partenariats conclus entre Canards Illimités Canada et les producteurs céréaliers pour semer du blé d’hiver qui permet à la faune de nicher dans les champs où les agriculteurs n’ont pas à travailler au printemps[37]. D’autres témoins ont également souligné les partenariats que Canards Illimités Canada a développés avec des éleveurs[38].

Conservation de la nature Canada s’efforce aussi à bâtir des partenariats avec des propriétaires fonciers et des communautés. John Lounds, président de cette organisation, a déclaré :

Nous savons que certains des meilleurs intendants de la terre sont les gens qui y vivent. Des ententes novatrices conclues avec des éleveurs et des agriculteurs nous aident à soutenir les territoires fonctionnels où coexistent la conservation et l’agriculture. Au moyen de mesures volontaires et en travaillant de concert avec des propriétaires fonciers qui le souhaitent, nous avons constamment pu obtenir des résultats gagnants pour la nature[39].

Les organismes voués à la conservation aussi efficaces que Conservation de la nature Canada multiplient souvent les effets de leurs projets grâce à des leviers financiers comme celui fourni par la Fédération des pêcheurs et chasseurs de l’Ontario. Le Programme de participation communautaire à la gestion des poissons et de la faune de cette organisation a commencé avec un investissement de 1 million de dollars par année du gouvernement ontarien, qu’on a fait fructifier pour finalement disposer de 20 millions de dollars par année en appui à ce programme. M. Terry Quinney, de la Fédération des pêcheurs et chasseurs de l’Ontario, a déclaré que « [p]lus de 35 000 bénévoles communautaires ont contribué pour plus de 200 000 années-personnes pour appuyer 600 projets partout dans la province, tels que la restauration de l’habitat, l’élevage et l’ensemencement de poissons, la plantation d’arbres et le clôturage et la stabilisation des berges des cours d’eau[40] ».

M. Bob Bleaney, représentant l’Association canadienne des producteurs pétroliers, a résumé le succès de ces groupes et d’autres, en ces termes :

Les organismes de conservation axés sur des objectifs pratiques tels que Conservation de la nature Canada, Canards Illimités Canada et l’Alberta Conservation Association doivent leur efficacité à leur capacité de collaborer avec de multiples intervenants. Ils reconnaissent en outre la nécessité de gérer les paysages à long terme ainsi que la valeur des « paysages fonctionnels », un des nombreux outils de conservation des habitats. Ils doivent en outre une partie de leur efficacité à leur capacité technique de classer par ordre d’importance les projets de conservation des habitats, puis de les réaliser et d’en évaluer l’efficacité. Leurs priorités correspondent aux objectifs nationaux ou provinciaux en matière de conservation des habitats et ils ont la capacité de mobiliser des ressources pour obtenir des résultats meilleurs en matière de conservation. Ils jouissent en outre, auprès des Canadiens, d’une excellente réputation[41].

Cependant, les groupes voués à la conservation des habitats ne sont pas les seuls à prendre des mesures de conservation efficaces. L’industrie y participe aussi. Par exemple, les entreprises forestières gèrent divers habitats ou les stades de développement à long terme des forêts sur de vastes étendues naturelles[42]. Les membres de l’Association des produits forestiers du Canada (APFC) gèrent environ 90 millions d’hectares de terres, ce qui représente près du double de la superficie de la Suède. Pour être membres de l’Association, les entreprises doivent certifier leurs activités forestières conformément à un système de certification approuvé de gestion durable des forêts. L’exigence la plus importante, pour obtenir une certification, est de protéger la biodiversité. Au Canada, les activités forestières réalisées sur environ 150 millions d’hectares sont gérées en fonction de normes de certification reconnues. En outre, les membres de l’APFC doivent également être signataires de l’Entente sur la forêt boréale canadienne[43].

D’autres associations de l’industrie ont aussi adopté des pratiques en matière de conservation des habitats. L’Association minière du Canada demande à ses membres de rendre publique une série d’indicateurs de rendement, dont la biodiversité, dans le cadre de son initiative Vers un développement minier durable[44]. L’Association canadienne de l’électricité a déclaré qu’un de ses membres — Ontario Power Generation (OPG) — a investi dans d’importantes initiatives de conservation et de restauration des habitats dans les collectivités où il est présent. Par exemple, depuis 2000, par l’intermédiaire de ses partenaires de conservation, OPG « a planté plus de cinq millions d’arbres et d’arbustes indigènes sur plus de 2 500 hectares de terre […] afin de favoriser le rétablissement des espèces animales mises en péril par la fragmentation de l’habitat[45] ». OPG a également créé un habitat favorable aux amphibiens et au ventre rouge du Nord dans son bassin de décantation de Clarington[46]. L’Association nucléaire canadienne a décrit quelques-uns des projets de conservation des habitats entrepris par ses membres. Par exemple, la société Cameco a élaboré un programme de surveillance du caribou des bois dans la région qu’elle exploite, située dans le nord de la Saskatchewan[47].

L’Association canadienne des producteurs pétroliers est une autre organisation de l’industrie ayant expliqué au Comité certaines des mesures que prennent ses membres pour assurer la conservation des habitats. Par exemple, l’industrie pétrolière a investi dans la recherche, par le truchement d’entités tierces, pour comprendre les distributions et l’écologie d’espèces comme le caribou, le tétras des armoises, le renard véloce et le grizzly. Les données recueillies grâce à ces travaux de recherche sont utilisées dans la planification de projets afin d’éviter certaines aires à des moments particuliers, comme pendant les mises bas, tout en permettant à l’industrie de poursuivre ses activités[48].

Ce ne sont pas non plus tous les groupes de conservation efficaces qui se consacrent exclusivement à des projets sur le terrain; certains se spécialisent dans les campagnes de sensibilisation et cherchent à influencer les politiques. Par exemple, le Conseil canadien pour les entreprises et la biodiversité – nouvellement créé – contribue à faire « comprendre et à intégrer la conservation, l’utilisation durable de la biodiversité, et les services écosystémiques qu’elles  fournissent dans le cadre de leur planification à long terme et de leurs activités quotidiennes[49] ». D’autres groupes travaillent à la prise de décisions stratégiques et réglementaires sur une plus grande échelle[50].

1. L’importance des partenariats

Comme on l’a indiqué précédemment, les groupes efficaces en matière de conservation travaillent souvent en partenariat. Différents intervenants et groupes apportent des compétences, des connaissances, des ressources et des points de vue qui leur sont propres, lesquels, une fois mis en commun et en pratique dans un projet ou une initiative unique de conservation des habitats, donnent souvent d’excellents résultats.

La réintroduction réussie du putois d’Amérique dans le Parc national des Prairies, dans le sud de la Saskatchewan, illustre bien la nécessité de travailler en collaboration. Dans ce cas précis, les zoos de Toronto et de Calgary ont élevé les animaux avant de les relâcher dans le parc. Les collèges de médecine vétérinaire de partout au Canada ont mis en commun leur expertise pour déceler et contrôler les maladies et les parasites menaçant l’espèce. Des scientifiques ont étudié divers aspects de la biologie du putois afin de faciliter sa réintroduction. Le Fish and Wildlife Service des États-Unis a fait part de son expertise dans l’élevage et la remise en liberté et la surveillance des animaux de cette espèce. Des fondations et des particuliers ont fait des dons en argent. Des gens ont aussi donné de leur temps (par exemple, plusieurs personnes ont passé des nuits à monter la garde dans le parc afin de suivre ces animaux nocturnes relâchés dans la nature). Un représentant de Parcs Canada a déclaré qu’« [a]ucune organisation n’a […], à elle seule, une expertise si diversifiée […] [C]ette réussite n’aurait jamais été possible sans la participation d’un grand nombre de personnes et d’organismes[51] ».

Le Comité a appris qu’il existe de nombreux autres partenariats réussis entre les intervenants œuvrant dans le domaine de la conservation. Par exemple, le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine, une initiative continentale visant à conserver l’habitat de ce gibier d’eau, est établi et mis en œuvre grâce à des partenaires locaux, notamment des propriétaires fonciers, des organisations de chasse à la sauvagine, les gouvernements fédéral et provinciaux, des partenaires financiers de l’industrie et d’autres intervenants qui mettent à profit leurs connaissances et leurs compétences en plus de donner de leur temps. Le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine a permis la préservation permanente de plus de 8 millions d’hectares d’habitat, et 41 millions d’hectares additionnels ont été directement visés par des activités d’intendance[52].

Tout au long de l’étude, des témoins ont aussi abondamment parlé du concept des Services de diversification des modes d’occupation des sols (ALUS), un programme qui permet de dédommager des agriculteurs pour les services environnementaux que procure à la société leur intendance des habitats. Ce programme populaire, dont plusieurs témoins ont vanté l’efficacité, est le résultat de partenariats conclus entre des agriculteurs, des organismes de conservation, des fondations et le gouvernement[53].

Le dernier exemple vient de l’Ontario, où les offices de protection de la nature établissent des partenariats avec des municipalités pour gérer l’eau et les ressources naturelles sur l’ensemble de leurs territoires dans un bassin hydrographique. Un représentant de l’Office de protection de la nature de la rivière Grand a expliqué au Comité en quoi consiste le partenariat établi par ce groupe avec les agences fédérales et provinciales, le secteur privé et les collectivités locales; une initiative destinée à protéger la réserve d’espèces sauvages de Luther Marsh, qui est « l’un des plus riches habitats du sud de l’Ontario » où trouvent refuge près de 250 espèces d’oiseaux[54].

Les témoignages entendus tout au long de la présente étude tendent tous vers la même conclusion résumée par un témoin en ces termes : « Les groupes les plus efficaces sont ceux qui forment des partenariats à l’échelle de la collectivité ou du paysage[55]. »

Recommandation 2 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada tienne compte, dans ses efforts de conservation des habitats, des efforts locaux et régionaux à ce chapitre et qu’il reconnaisse les pratiques de conservation des habitats adoptées par les entreprises et l’industrie canadiennes.

D. Définir et inventorier les terres protégées au Canada

La quatrième question sur laquelle s’est penché le Comité dans le cadre de son étude concerne la définition des terres protégées. La question de la définition est pertinente parce que les signataires de la Convention sur la diversité biologique, dont fait partie le Canada, se sont fixé des objectifs mondiaux ambitieux de conservation en s’engageant à conserver, d’ici 2020, au moins 17 % des zones terrestres et des eaux intérieures, ainsi que 10 % des zones côtières et marines. Cela constitue l’essentiel du 11e objectif d’Aichi, adopté en octobre 2010 dans le cadre du Plan stratégique pour la biodiversité 2011–2020, conformément à la Convention. Actuellement, le Canada s’affaire à transposer cet objectif d’Aichi, et d’autres, en cibles nationales[56].

Dans son inventaire des terres sauvegardées conformément à l’objectif 11 d’Aichi, le Canada n’inclut actuellement que les zones protégées comme les parcs nationaux et provinciaux ainsi que les réserves nationales de faune. Le gouvernement du Canada s’en remet à la définition de l’aire protégée donnée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et qui est « une portion de terre et/ou de mer vouée spécialement à la protection et au maintien de la diversité biologique, ainsi que des ressources naturelles et culturelles associées, et gérée par des moyens efficaces, juridiques ou autres[57] ». À la lumière de cette définition, le gouvernement a indiqué que jusqu’à présent, environ 10 % du territoire est protégé au Canada[58].

Il convient de souligner que ces 10 % n’incluent par les terres protégées par des intérêts privés, comme celles sauvegardées en vertu du Programme de conservation des zones naturelles, dont on a parlé précédemment, même si selon le libellé de l’objectif 11 d’Aichi, ces terres pouvraient être prises en compte[59]. D’après le gouvernement, si le Canada devait inclure les terres protégées par des intérêts privés dans les territoires sauvegardés au pays, ce pourcentage augmenterait de 2 points[60]. Un autre témoin s’est montré plus optimiste, prétendant que le Canada pourrait se classer premier au monde pour le nombre d’aires protégées si toutes les terres sauvegardées pouvaient être incluses dans l’inventaire national[61].

Ce chiffre de 10 % ne prend pas non plus en considération les terres protégées par les Autochtones, lesquelles, selon un témoin, devraient aussi figurer dans les statistiques que tient le Canada[62]. Du reste, comme l’a souligné un autre témoin, les modèles de protection autochtones insistent sur le fait que la « conservation » est indissociable d’une « utilisation durable », un principe mis en évidence dans la Convention sur la diversité biologique[63].

Toutefois, mesurer les « intrants », c’est-à-dire le nombre d’acres de terres protégées, peut se révéler moins intéressant que mesurer les « extrants », ce qui consiste à déterminer jusqu’à quel point les écosystèmes sont sains et propices à un accroissement de la biodiversité[64]. Comme l’a expliqué un témoin, « ajouter l’île d’Ellesmere dans la catégorie des territoires protégés n’aide pas vraiment à assurer la survie des antilocapres dans le sud des Prairies. Il faut savoir plus précisément ce que le Canada a fait dans le domaine de la conservation de façon plus éclairée, compte tenu de l’important territoire et des merveilles de nos écosystèmes[65]. »

Le Comité a reçu une lettre d’un conseiller de l’UICN où il est dit que les aires protégées privées peuvent être comptées comme « aires protégées » suivant la définition de l’UICN et que, suivant la définition de l’UICN, il n’est pas nécessaire qu’une aire protégée comprenne les droits d’exploitation du sous-sol[66]. Cependant, selon une lettre de Conservation de la nature Canada, une recommandation de l’UICN « demande à tous les États membres de l’UICN d’interdire par la loi toutes les activités de prospection et d’exploitation des ressources minérales dans les aires protégées correspondant aux catégories I à IV [67]. » La même lettre contient l’extrait suivant du « Guide de référence canadien pour l'application des catégories d'aires protégées de l'UICN 2008 » publié par le Conseil canadien des aires écologiques :

Pour les sites dont elles sont propriétaires, les organisations non gouvernementales de l'environnement (ONGE) doivent avoir le mandat clairement établi d’acheter ou de posséder des terres à des fins de protection de la diversité biologique et pour politique d’empêcher par tous les moyens à leur disposition (en refusant le consentement du propriétaire, par exemple) la prospection, l’exploration et l’extraction des ressources souterraines sur ses terres[68].

Il ne semble pas clair si  les terres privées conservées par Conservation de la nature Canada et Canards Illimités Canada, entre autres, devraient être considérées comme répondant à la définition d’« aire protégée » et que la privation des droits d’exploitation du sous-sol ne devrait pas les exclure de la définition d’« aire protégée » vu que, à cause des particularités de la division des pouvoirs au Canada, les droits d’exploitation du sous-sol appartiennent aux provinces et que ces terres peuvent répondre à la définition suivant les objectifs d’Aichi de ce qui constitue « une aire de conservation efficace ».

Cette approche est conforme au libellé de l’objectif 11 d’Aichi, qui insiste sur la nécessité de protéger des « zones qui sont particulièrement importantes pour la diversité biologique et les services fournis par les écosystèmes[69] ». Cet objectif vise également la sauvegarde des terres au moyen de « réseaux écologiquement représentatifs et bien reliés[70] ». Pour que cet objectif soit atteint, « d’autres mesures de conservation effectives par zone[71] » peuvent être prises pour protéger les aires naturelles. Un représentant du gouvernement fédéral a expliqué que ces aires naturelles peuvent inclure des zones non perturbées ainsi que des zones qui ont été exploitées puis remises en état, à condition qu’elles soient biologiquement productives et permettent le maintien des espèces voulues[72]. Enfin, comme l’indique l’objectif 11 d’Aichi, les aires protégées doivent être « intégrées dans l’ensemble du paysage terrestre et marin[73] ».

Le Plan de conservation national est le moyen naturel permettant d’élaborer une initiative globale destinée à créer un système de conservation des terres incluant les aires protégées et les zones sauvegardées par d’autres moyens, qui s’intègre dans le paysage écologique. Ce processus doit se faire en consultation avec divers ordres de gouvernement et d’autres partenaires.

Recommandation 3 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada adopte une définition plus inclusive des « aires protégées » qui tienne compte de toutes les régions du Canada où les habitats d’espèces ont été efficacement conservés; et que le gouvernement
du Canada travaille avec d’autres ordres de gouvernement, les propriétaires fonciers et d’autres intervenants à identifier les aires de conservation des habitats, et qu’il veille à ce que toutes ces aires protégées soient pleinement reconnues et prises en considération.

E. Gestion efficace des habitats terrestres et du rétablissement des espèces

La cinquième des six questions posées par le Comité dans le cadre de cette étude, dans le contexte du rétablissement des espèces en péril, consiste à savoir comment les pratiques exemplaires de gestion et les initiatives d’intendance se comparent avec les mesures normatives ou prescrites par le gouvernement. De nombreux témoins étaient d’avis que les programmes d’encouragement étaient des moyens bien plus efficaces, justes et tangibles pour s’assurer de la gestion écologiquement viable des terres privées pour le bien commun[74].

Plusieurs représentants du secteur agricole ont expliqué que vouloir réglementer ou tout simplement interdire certaines pratiques sur les terres privées n’est pas le meilleur moyen d’obtenir la coopération des propriétaires fonciers[75]. Au moins un témoin a comparé la réglementation à laquelle doivent se soumettre les propriétaires sur leurs terres à une sorte d’expropriation sans dédommagement[76].

Comme l’a indiqué un témoin, beaucoup d’agriculteurs « gèrent ces terres depuis des années. Ils savent ce qu’ils devraient faire. Ils veulent agir pour le mieux, mais souvent, tout ce qui leur manque, ce sont les ressources financières leur permettant de mettre en œuvre des projets de conservation des habitats sur leurs terrains[77]. »

Contrairement à la réglementation, les programmes qui incitent financièrement les propriétaires fonciers à adopter des pratiques bien précises de conservation des habitats favorisent les partenariats entre le gouvernement, les groupes de conservation et les propriétaires fonciers. Plutôt que de fixer des objectifs utopiques comme ceux de la loi, ils amènent les propriétaires à coopérer et donnent des résultats concrets sur le terrain[78].

En outre, on peut se servir des mesures incitatives gouvernementales pour accroître l’appui du secteur privé et ainsi obtenir de meilleurs résultats par rapport à l’investissement initial[79]. Comme l’a indiqué un témoin, « un petit investissement du gouvernement peut suffire aux organismes de conservation pour produire des résultats considérables en matière de conservation[80] ».

Les témoins ont donné plusieurs exemples de programmes incitatifs efficaces mis en place au Canada, citant à maintes reprises les programmes de planification agroenvironnementale. Dans le cadre de ses programmes provinciaux à frais partagés, les agriculteurs évaluent volontairement les risques environnementaux liés à leurs activités et peuvent obtenir des fonds en vue de l’adoption de pratiques exemplaires de gestion visant à éliminer les risques. Selon un témoin, « le programme de Plans agroenvironnementaux améliore l’utilisation des terres et prévoit aussi des incitatifs financiers et des pratiques de gestion bénéfiques visant à atteindre les objectifs environnementaux[81] ».

Les Services de diversification des modes d’occupation des sols, aussi connus sous le nom de programme ALUS, représentent, selon de nombreux témoins, un « excellent modèle[82] ». Établi à la fin des années 1990 par la Fondation Delta Waterfowl et Keystone Agricultural Producers, ALUS est un programme de conservation du paysage agricole[83]. Les agriculteurs qui décident d’y participer peuvent obtenir un remboursement s’ils rétablissent à leur état naturel une partie de leurs terres afin d’offrir un habitat aux espèces sauvages ou d’offrir des services naturels, comme la filtration et le stockage de l’eau. Selon un représentant de la Fondation Delta Waterfowl, ALUS donne l’occasion de « créer un partenariat politiquement durable entre les secteurs privé et public afin qu’ils offrent des mesures incitatives en matière de conservation analogues à la toute aussi importante nouvelle génération de programmes d’infrastructure qui attirent l’appui des trois échelons de gouvernement et du secteur privé[84] ».

L’Office de protection de la nature de la rivière Grand a donné un exemple de programme incitatif local « qui s’est avéré un franc succès[85] ». Le groupe a travaillé avec les agriculteurs et les partenaires municipaux afin de mettre au point un programme de qualité des eaux rurales. Ce programme permet d’offrir une aide financière aux agriculteurs qui adoptent des pratiques exemplaires de gestion, notamment la création de zones tampons et d’aires d’entreposage du fumier ainsi que le labour de conservation, et ce dans le but de protéger les ressources en eau tout le long du bassin hydrographique[86]. Selon un représentant de l’Office, « [les] partenaires municipaux ont offert des incitatifs financiers et, en un peu plus d’une décennie, près de 34 millions de dollars ont été investis dans près de 5 000 projets de protection des eaux. De cette somme, les subventions ont représenté 13 millions de dollars et la contribution des agriculteurs, en main-d’œuvre, en matériel et en espèces s’est élevée à 20 millions de dollars[87]. »

Les programmes en place, qu’il s’agisse de planification agroenvironnementale, d’ALUS ou du programme de qualité des eaux rurales de l’Office de protection de la nature de la rivière Grand, sont d’excellents exemples de programmes incitatifs favorisant la conservation des habitats sur les terres privées au Canada. Un témoin a toutefois fait la mise au point suivante : « Différents outils sont utiles à différents chapitres. La communication avec certains propriétaires fonciers peut être utile [...] Il existe tout un éventail d’outils d’intendance possibles, et chacun fonctionne mieux que d’autres dans certaines situations[88]. »

Même si la majorité des témoins préféraient les programmes incitatifs favorisant la conservation des habitats sur les terres privées, beaucoup de témoins ont indiqué que les programmes incitatifs et les règlements sont des outils complémentaires, nécessaires à la restauration et à la conservation des habitats au Canada[89].

En particulier, un témoin a laissé entendre qu’il fallait non seulement faire appel à des mesures incitatives pour restaurer les zones humides, mais aussi utiliser une structure réglementaire pour protéger celles qui restent[90]. Selon un autre témoin, il faut établir un cadre réglementaire pour « fixer ce qui est nécessaire », puis miser sur des mesures incitatives pour amener les gens à prendre les mesures requises pour atteindre cet objectif[91]. Un témoin a résumé comme suit la dynamique entre la réglementation et les programmes incitatifs :

La majorité du travail sur le terrain s’accomplit par des efforts de gestion à l’échelle locale, mais ceux-ci sont appuyés par des mesures et des programmes gouvernementaux, plus particulièrement lorsque ces programmes comprennent des incitatifs financiers. Par exemple, tant le gouvernement fédéral que le gouvernement de l’Ontario ont mis sur pied des programmes de financement pour les espèces en péril, une mesure qui assure un soutien indispensable aux efforts de conservation des habitats. Les pratiques de gestion exemplaires sont bonnes, mais elles ne sont généralement pas suffisantes pour mettre un frein au déclin des espèces en péril touchées par les perturbations de leur habitat. Il faut adopter des mesures gouvernementales normatives qui visent au-delà même du statu quo, en rétablissant les espèces[92].

Le Plan national de conservation est peut-être l’instrument approprié pour stimuler la mise en place de programmes incitatifs novateurs à l’appui d’une réglementation qui favorise la conservation des habitats sur les terres privées.

Recommandation 4 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’investir dans les organismes de conservation donnant des résultats significatifs en matière de conservation, et d’établir avec eux des partenariats.

Recommandation 5 : Le Comité recommande que le Plan national de conservation soit un instrument approprié pour stimuler la mise en place de programmes incitatifs novateurs à l’appui d’une règlementation qui favorise la conservation des habitats sur les terres privées.

Recommandation 6 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada travaille avec tous les ordres de gouvernement, l’industrie et les organismes privés de conservation à la mise en œuvre d’un programme national de biens et de services écologiques fondé sur des incitatifs pour les terres agricoles et forestières appartenant à des intérêts privés.

Recommandation 7 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’encourager l’intendance volontaire au moyen de ses programmes.

1. Terres humides

On a souligné l’importance de la conservation des terres humides tout au long des témoignages. Ainsi, afin de mieux comprendre les efforts actuels d’amélioration de la conservation des terres humides, le Comité a tenu deux réunions pour examiner précisément cette question.

Comme l’a appris le Comité, il existe différents types de milieux humides, comme les marais, les tourbières hautes, les marécages, les tourbières basses et les milieux riverains[93]. Tous ces milieux offrent un ensemble utile de « biens et services » écologiques, comme le filtrage des contaminants; ils contribuent aussi à réduire les inondations, l’érosion des sols et les écoulements de surface; de plus, ils conservent des réserves d’eau et rechargent l’eau souterraine[94]. Les terres humides permettent également de s’adonner à des activités récréatives, comme la chasse et la pêche, en plus de séquestrer et de stocker efficacement le carbone[95].

Cependant, un peu partout au Canada, les terres humides sont menacées. Dans beaucoup de régions du pays, la perte de milieux humides a été très importante. Comme l’ont fait remarquer certains témoins, « [d]ans les basses terres du Saint-Laurent, qui se situent dans la région le long du fleuve Saint-Laurent, du Québec jusqu'en Ontario, les pertes de milieux humides sont de l'ordre de 45 %. Pour ceux qui restent, on parle d'une perte d'intégrité des milieux naturels de l'ordre de 65 %. [Dans le sud de l’]Ontario […], on parle de pertes de 68 % de milieux humides[96] ». Les Prairies ont aussi subi des pertes majeures,[97] et les milieux humides arctiques et boréals, dans le Nord du Canada, sont menacés en raison des changements climatiques[98].

Des témoins ont proposé au Comité diverses façons non seulement de réduire le rythme auquel on perd des terres humides, mais aussi de stopper ces pertes et même de regagner le terrain perdu. Beaucoup de leurs propositions ressemblent à des recommandations d’ordre général faites dans le présent rapport, mais quelques-unes portent précisément sur les milieux humides.

L’un des facteurs reconnu pour contribuer à la perte de milieux humides est le manque de reconnaissance de la valeur de ces terres aux yeux des Canadiens. Les zones humides sont souvent vues comme de « simples marécages[99] » et ne sont donc pas visées par des mesures de conservation. C’est la raison pour laquelle il faut sensibiliser le public à l’importance des milieux humides et changer « la conception que se fait la société de l'importance des milieux humides. Il faut que les gens sachent qu'il ne s'agit pas simplement de terres humides, et qu'elles procurent des avantages à l'ensemble de la société[100] ». À ce propos, un témoin a recommandé que le gouvernement établisse un cadre éducatif par l’entremise du développement d’un réseau de sensibilisation aux milieux humides de premier plan, d’un bout à l’autre du Canada[101]. 

Une autre suggestion faite au Comité vise l’actuelle Politique fédérale sur la conservation des terres humides, adoptée en 1991. Un témoin a déclaré que cette politique n’avait pas permis d’atteindre des objectifs normalisés en matière de conservation des milieux humides au Canada. Toujours selon ce témoin, la mise en œuvre d’un cadre assorti de grandes orientations précises permettrait aux provinces de se comparer entre elles pour ce qui est des travaux de conservation qu’elles accomplissent[102].

D’autres idées ont également été proposées pour améliorer la conservation des terres humides au Canada, comme celle consistant à agir à l’échelle des bassins versants plutôt que de s’occuper de chaque milieu humide séparément[103], et à adopter une cible de réduction à zéro des pertes nettes de milieux humides[104]. Enfin, on a insisté sur le fait que la gestion des terres humides serait bien meilleure si on commençait par  identifier les milieux humides existants puis qu’on en assurait la surveillance. Pour ce faire, on a proposé la création d’un inventaire national complet des milieux humides[105] ainsi qu’un processus national de surveillance des milieux humides[106].

Recommandation 8 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada travaille avec tous les ordres de gouvernement, les propriétaires fonciers et d’autres intervenants afin de mettre en place des mesures incitatives parallèlement à la réglementation afin de préserver et de restaurer les milieux humides.

2. Témoignages concernant la Loi sur les espèces en péril

Pendant les discussions et les comparaisons sur les différents moyens permettant d’appuyer le rétablissement des espèces en péril, un grand nombre de témoins ont indiqué ce qu’ils pensaient de la Loi sur les espèces en péril et ont présenté des suggestions en vue de l’améliorer. Même si la présente étude ne vise pas à recommander des changements à cette loi, le gouvernement trouvera sans doute utile le résumé ci-dessous des témoignages sur le sujet s’il vient à décider de présenter un projet de loi visant à modifier la Loi dans un avenir prochain.

Les témoins avaient des points de vue différents sur la nécessité d’apporter des modifications, d’élaborer des politiques ou d’entreprendre une réforme réglementaire à l’égard de la Loi sur les espèces en péril [107]. Certains témoins ont attribué les problèmes liés à la Loi au fait que celle-ci n’était en vigueur que depuis peu[108]. D’autres témoins ont indiqué qu’il faudrait prévoir plus de ressources  pour la mise en œuvre de la Loi[109], dont un qui a précisé que les fonds devaient servir à son application[110]. Les membres du Comité ont reçu un précis contenant 20 témoignages livrés devant le Comité durant son examen de 2009–2010 de la Loi sur les espèces en péril, ainsi que 36 recommandations de modifications à cette loi. Le Comité note que la Loi sur les espèces en péril n’a pas été modifiée pour inclure les nouvelles dispositions de mise en œuvre de la Loi sur le contrôle d’application des lois environnementales de 2009, car le Comité l’étudiait quand celles-ci ont été édictées.

 D’autres témoins ont indiqué de manière plus précise les aspects de la Loi qui, selon eux, devraient être mis en œuvre. Ils ont proposé la mise en place du mécanisme d’indemnisation[111], l’exécution d’analyses socioéconomiques pour tenir compte des intérêts autochtones[112] et l’élaboration d’une politique précisant ce que l’on entend par « protection efficace »[113]. Selon un des témoins, une telle politique devrait préciser qu’en plus des mesures de protection prévues dans la loi, les gestes posés volontairement peuvent permettre d’assurer une protection efficace[114].

D’après plusieurs témoins, ce sont les dispositions de la Loi sur les espèces en péril favorisant l’intendance et la collaboration, par exemple les accords de conservation[115], qui doivent être mises en application. Un témoin a proposé une solution pour éliminer un obstacle nuisant à l’établissement d’accords de conservation, soit « la mise en place d’une organisation-cadre — comme une association d’agriculteurs — qui pourrait servir d’intermédiaire et présenter les ententes de conservation à chaque propriétaire foncier privé », ce qui, selon lui, « permettrait non seulement de faciliter l’adhésion des propriétaires fonciers à une entente, mais également de favoriser la conformité[116] ». De l’avis d’un autre témoin, la prise de mesures, par exemple bien définir les termes « protection » et « protection efficace » d’un habitat essentiel, favoriserait « l’essor de programmes de conservation et de gérance innovateurs et efficaces en appui à la Loi sur les espèces en péril[117] ». Des témoins ont proposé une autre solution de rechange aux accords de conservation : les « accords en matière d’exonération » utilisés aux États‑Unis, qui sont semblables aux accords en matière de conservation, mais « permettent à un propriétaire foncier ou à un promoteur de projet de conclure avec une ONG une entente leur donnant l’assurance qu’ils ne seront pas tenus de mener des activités de gestion supplémentaires s’ils respectent les modalités de l’entente en question[118] ».

Plusieurs témoins ont mentionné qu’il serait important de reconnaître les efforts déployés par les parties qui prennent des mesures de conservation des habitats, du moins de ne pas les poursuivre si du tort est fait par inadvertance aux espèces dont ils tentent de favoriser le rétablissement[119]. Personne ne s’entend sur la façon de procéder — utiliser d’autres dispositions de la Loi ou modifier celle-ci — pour établir un lien « entre les activités de conservation et d’intendance de l’industrie et les mécanismes de conformité prévus par la loi[120] ». On a fait remarquer que l’établissement d’un tel lien favoriserait la conclusion d’ententes[121].

Des témoins ont critiqué les interdictions prévues dans la Loi sur les espèces en péril s’appliquant automatiquement à une espèce et à son habitat essentiel (espèces énumérées dans la Loi et habitats essentiels désignés). Selon un témoin, ces interdictions ne se sont pas avérées efficaces par le passé[122]. D’autres témoins sont allés jusqu’à dire qu’elles peuvent avoir un effet préjudiciable sur les espèces et les habitats dans certaines circonstances[123]. Un témoin a décrit en quelques mots ces effets : « [S]i une espèce en péril est perçue comme étant un handicap pour le gestionnaire du territoire, elle continuera d’être en péril [...] si une espèce en péril se retrouve sur le terrain d’un grand éleveur, il faut supposer que son responsable fait ce qu’il doit faire[124]. » En l’absence de dédommagement, les interdictions mises en application sur les terres privées sont considérées comme une forme d’expropriation[125]. On a dit au Comité que les interdictions ne devraient pas être automatiques : le propriétaire de la terre devrait être consulté avant qu’elles ne soient appliquées[126].

Des témoins ont également critiqué le caractère « normatif » de la Loi sur les espèces en péril. Selon certains, la Loi pourrait être améliorée en permettant aux organisations d’atteindre les résultats recherchés par d’autres moyens[127]. Aux dires d’un témoin, les efforts déployés par le gouvernement pour pleinement satisfaire aux exigences normatives de la Loi se font aux dépens des vrais objectifs de la Loi, qui sont la protection des espèces et le soutien de leur rétablissement[128].

Dans le même ordre d’idées, plusieurs témoins ont critiqué l’approche « espèce par espèce » prévue dans la Loi, laquelle, selon au moins un témoin, ajoute au coût d’application de la Loi et limite la possibilité d’adopter des approches fondées sur des écosystèmes « qui sont prometteuses d’une plus grande efficacité, de coûts moindres et de plus faibles incidences sur les usagers des terres[129] ». Un témoin a donné un exemple pratique montrant que l’approche par espèce ne convient pas : le tétras des armoises (un oiseau) et le renard véloce, deux espèces figurant sur la liste des espèces en péril, partagent le même habitat. Or, les renards mangent les oiseaux. Il faut donc tenir compte simultanément des besoins des deux espèces au moment de les réintroduire[130]. Le Comité a appris que pour bien gérer des intérêts opposés, il faut protéger ou améliorer l’écosystème, qui pourra alors répondre aux besoins des espèces qui s’y trouvent[131].

Enfin, plusieurs témoins ont plaidé en faveur de la prise en considération, de manière claire et soutenue, de facteurs socio-économiques dans toute la Loi, et plus particulièrement dans le cadre des stratégies de rétablissement[132].

F. Comment le gouvernement fédéral peut accroître les efforts déployés en matière de conservation des habitats terrestres au Canada

La dernière question posée aux témoins dans le cadre de l’étude visait à déterminer ce que peut faire le gouvernement pour accroître les efforts déployés en matière de conservation des habitats terrestres au Canada. Le Comité a reçu de nombreuses suggestions, notamment celle consistant à établir un réseau national de zones protégées; offrir une certaine souplesse en ce qui concerne les mesures d’atténuation; créer des programmes incitatifs et élargir ceux en place; fournir des fonds; recueillir et transmettre de l’information; appuyer la planification de la conservation; conserver un rôle de chef de file; et terminer le Plan national de conservation.

1. Établir un réseau national de zones protégées

Les zones protégées établies et gérées par les gouvernements fédéral, provinciaux, et territoriaux forment le noyau des terres protégées au Canada et comprennent les parcs nationaux, les réserves nationales de la faune, les sanctuaires d’oiseaux migrateurs, les parcs provinciaux, les réserves écologiques et d’autres lieux semblables[133]. Les parcs nationaux représentent un pourcentage important des terres protégées. Parcs Canada a établi un plan visant à élargir le réseau des parcs nationaux afin qu’il englobe des zones représentatives des 39 régions naturelles terrestres du Canada[134]. Or, le réseau est seulement à 60 % terminé[135]. Certains témoins recommandent au gouvernement fédéral de compléter la mise en place du réseau de parcs nationaux et de diriger un projet national afin d’établir un réseau national de zones protégées qui sera la pierre angulaire du Plan national de conservation[136].

2. Assouplir les mesures d’atténuation

Conformément au processus fédéral d’évaluation environnementale, pour obtenir l’approbation du gouvernement du Canada, le responsable du projet est souvent tenu de mettre en place des mesures d’atténuation[137]. Un des témoins a proposé d’accorder plus de souplesse aux promoteurs de projets en leur permettant de mettre en place différents types de mesures d’atténuation ou de rétablissement, ou encore de créer un habitat ailleurs que sur les lieux physiques du projet[138]. Il serait ainsi possible de tirer le maximum des fonds investis pour la création ou l’amélioration d’habitats[139]. Les promoteurs pourraient ainsi « travailler plus étroitement avec les collectivités locales, y compris celles des Premières Nations, à établir les priorités locales et à collaborer à leur atteinte, ce qui aide également à favoriser l’acceptation sociale[140] ».

Établir un système d’habitats de réserve est un autre moyen d’offrir plus de souplesse, et de nombreux témoins en ont parlé[141]. Dans un tel système, les promoteurs peuvent acheter des crédits pour réduire les répercussions de leurs projets sur le territoire. Les fonds ainsi recueillis peuvent servir à la création, à l’amélioration ou à la protection d’un habitat. Mis ensemble, les fonds issus de différents projets peuvent servir à financer des projets de conservation des habitats de plus grande envergure qui donneraient de meilleurs résultats que plusieurs projets disparates pris individuellement. Comme l’a indiqué un témoin, « l’avantage de ce système est qu’il offre une certitude aux promoteurs tout en créant des occasions de renforcer et d’appuyer les habitats essentiels les plus susceptibles d’avoir une valeur de conservation à long terme[142] ».

Cependant, comme l’a souligné un témoin, il faut prendre soin de bien définir ce qui constitue un dédommagement pour la perte d’un type d’habitat dans une région donnée, car différents types d’habitats exercent différentes fonctions[143]. Cette même personne recommande également de ne pas mettre trop l’accent sur le paiement d’un dédommagement pour la réalisation d’un projet, considérant qu’il est préférable d’éviter ou de réduire la perte d’un habitat[144].

3. Établir des programmes incitatifs et élargir ceux en place

La conservation des habitats sur les terres privées procure des biens et des services écologiques qui profitent à la population en général. Par conséquent, il est justifié d’utiliser des fonds publics — par l’entremise de programmes incitatifs ou sous forme de financement direct — pour aider les propriétaires fonciers à conserver les habitats sur leur propriété[145]. Qui plus est, les mesures incitatives sont efficaces, comme l’ont signalé beaucoup de témoins. Comme l’a expliqué John Lounds, de Conservation de la nature Canada :

Notre capacité d’assurer une conservation efficace sur le terrain dépend d’une diversité de mesures incitatives gouvernementales. Qu’il s’agisse de crédits d’impôt pour dons de bienfaisance ou de la capacité d’égaler les contributions versées dans un fonds fédéral, ces programmes sont essentiels pour encourager les Canadiens à contribuer à la protection de notre patrimoine naturel[146].

Un représentant d’Environnement Canada a décrit quelques programmes incitatifs du gouvernement dont le Ministère est particulièrement fier. Dans le cadre du Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril, des fonds sont accordés à des groupes pour la mise en place d’activités de protection ou de conservation des habitats d’espèces désignées comme étant en péril à l’échelle nationale. Le Programme des dons écologiques offre des avantages fiscaux aux propriétaires fonciers qui font don d’une terre ou d’un intérêt partiel à un organisme bénéficiaire admissible, lequel veille à ce que la biodiversité et le patrimoine naturel y soient conservés à perpétuité.

Comme on le mentionne plus tôt dans le rapport, de nombreux témoins appuient la mise en place de nouveaux programmes incitatifs et l’élargissement de ceux en place, estimant qu’il s’agit d’un moyen efficace de favoriser la conservation des habitats sur les terrains privés. En outre, un témoin a comparé les paiements accordés au Canada et aux États-Unis, laissant entendre que le Canada devrait offrir plus[147].

Recommandation 9 : Que le gouvernement du Canada continue de mettre à profit le succès de programmes de conservation des terres privées, comme le Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril et le Programme des dons écologiques.

4. Fournir du financement

De nombreux témoins ont recommandé au gouvernement fédéral d’offrir du financement direct pour appuyer les efforts de conservation des habitats au Canada. Par exemple, un témoin a indiqué que le financement offert aux organisations non gouvernementales leur permettait « de recourir à leurs bénévoles pour contribuer à la conservation des habitats[148] ». Selon un autre témoin, une partie des fonds du Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril devrait être réservée à l’agriculture et servir à financer des programmes qu’appuient les producteurs agricoles[149]. Canards Illimités Canada recommande la création d’un fonds national pour la conservation des milieux humides de 50 millions de dollars par année, sous réserve de l’obtention d’un rapport de fonds de contrepartie de 1 pour 1 de la part des organisations non gouvernementales[150]. Il a également été question d’offrir des subventions pour stimuler l’innovation en matière de conservation des habitats[151].

Certains témoins ont également recommandé au gouvernement de prévoir un financement adéquat pour satisfaire aux obligations actuelles, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de Loi sur les espèces en péril[152], et pour permettre au Service canadien de la faune et à Parcs Canada de compléter le réseau canadien de réserves fauniques et de parcs nationaux[153].

Il a également été question du moment opportun du financement. Un témoin a recommandé qu’Environnement Canada communique avec les intéressés, dans un délai d’au plus cinq mois suivant la réception de leur demande, pour leur dire s’ils recevront des fonds dans le cadre du Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril et leur indiquer le montant accordé le cas échéant, en tenant « compte des caractéristiques intrinsèques du travail lié à la collecte des données de conservation qui doit se dérouler principalement au printemps et en été[154] ».

Recommandation 10 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada mise sur le succès du Programme d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril en améliorant les objectifs de rendement et l’efficacité d’exécution de ce programme pour répondre aux demandes de financement.

5. Recueillir et transmettre de l’information

Le gouvernement fédéral mène et finance des projets de recherches touchant la conservation des habitats. Il recueille également des données et des informations sur le sujet, qu’il met à la disposition du public. Bien des groupes se fient aux connaissances et aux données du gouvernement pour établir leurs programmes et pratiques de conservation des habitats[155]. De plus, le gouvernement met au point et préconise des pratiques exemplaires en matière de gestion qui sont adoptées par des entreprises de différents secteurs, y compris la foresterie, l’agriculture, les mines et l’énergie[156].

Des témoins appuyaient fortement la production et la communication de connaissances et de données par le gouvernement. Comme l’a expliqué un témoin, « la science employée dans l’intérêt général [...] est un investissement qui se justifie pleinement, car il contribue à la formulation de politiques éclairées et doit se voir reconnaître un rôle essentiel dans l’élaboration de notre politique en matière de conservation[157] ». Plusieurs recommandations ont d’ailleurs été formulées quant au rôle que peut jouer le gouvernement à cet égard.

Des témoins ont insisté à maintes reprises et de façon particulière sur l’importance des connaissances traditionnelles autochtones. À l’heure actuelle, le gouvernement acquiert certaines de ces connaissances et les applique dans le cadre de la Loi sur les espèces en péril. Un témoin a recommandé que l’on profite davantage des occasions d’appliquer et de communiquer les connaissances et les pratiques traditionnelles autochtones[158].

Par ailleurs, le gouvernement fédéral joue un rôle de premier plan en matière de surveillance de l’environnement. La surveillance est essentielle, car elle permet de voir si les programmes sont efficaces et les objectifs atteints. Plusieurs témoins ont recommandé au gouvernement fédéral d’établir un système national de surveillance pour mieux comprendre ce qui se passe sur le territoire[159]. En particulier, la Société pour la nature et les parcs du Canada recommande au gouvernement fédéral de piloter « la création d’un programme national de surveillance et de rapports concernant la santé des écosystèmes en lien avec notre système de zones protégées pour que les Canadiens puissent mieux comprendre l’état des habitats d’animaux sauvages au Canada[160] ».

Recommandation 11 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada se serve des connaissances et de l’expérience des Canadiens qui sont les plus près de la terre, comme les peuples autochtones, les agriculteurs, les éleveurs, les chasseurs et l’ensemble du milieu de la conservation.

Recommandation 12 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’investir dans des travaux de recherche ciblés qui permettront d’améliorer les résultats en matière de conservation des habitats, et qu’il s’assure que les conclusions de ces travaux soient rendues publiques.

6. Appuyer la planification de la conservation des habitats terrestres

Pendant l’étude, l’importance de la planification à grande échelle de la conservation des habitats a souvent été soulevée. Que cet exercice se déroule dans le contexte de l’élaboration de plans stratégiques d’évaluation environnementale[161], de plans régionaux de conservation[162] ou de plans d’aménagement du territoire[163], on s’entendait pour dire que la planification à grande échelle peut être très utile, en particulier pour assurer des liens entre les habitats.

Dans la plupart des cas, ces plans relèvent de la compétence des provinces, comme l’ont confirmé les témoignages. C’est pourquoi plusieurs témoins ont recommandé au gouvernement fédéral de tout simplement appuyer l’élaboration de plans par d’autres administrations[164]. Plus précisément, on a indiqué que le gouvernement fédéral pourrait, en guise de soutien, offrir son expertise et ses compétences techniques, ainsi que faciliter la participation des intervenants, des collectivités locales, agricoles et de ressources naturelles, des peuples autochtones et d’autres groupes à l’établissement de plans[165].

7. Conserver un rôle de chef de file

Un grand nombre de témoins ont demandé au gouvernement fédéral de faire preuve de leadership en matière de conservation des habitats. Selon un témoin, le gouvernement fédéral pourrait faire de la conservation des habitats de la faune une priorité nationale, ce qui permettrait de « consolider l’appui local pour la conservation en sensibilisant les jeunes, en améliorant l’éducation sur la nature et sur le plein air, et en encourageant tous les citoyens à reconnaître la valeur de notre capital naturel, afin de faire de l’intendance une valeur clé et d’améliorer la connexion du public avec la nature et la faune[166] ».

Un autre témoin a déclaré qu’un « virage culturel important est nécessaire pour que l’on en vienne à comprendre et à accepter le lien entre notre bien-être et celui de la nature qui nous entoure[167] ». Le gouvernement fédéral pourrait faciliter ce virage et aider les Canadiens à le prendre[168].

D’autres témoins ont recommandé au gouvernement fédéral des mesures précises en matière de leadership : établir une vision et s’engager auprès des intervenants[169]; fixer des mécanismes régulateurs pour l’exploitation des ressources et déterminer comment seront respectés les droits ancestraux et issus de traités[170]; assurer une cohérence à l’échelle des provinces et des territoires et fournir des fonds[171]; fixer des objectifs ambitieux en matière de conservation des habitats[172]; conserver les zones humides[173]; et investir dans la conservation de grande envergure et dans la science[174].

8. Terminer le Plan national de conservation

La question du leadership en matière de conservation des habitats est liée à l’engagement du gouvernement fédéral à établir un plan national de conservation. Dans son rapport initial, le Comité recommandait l’élaboration du Plan et reprenait, en conclusion, une citation provenant de Canards Illimités Canada, qui défiait le gouvernement du Canada de continuer à faire preuve d’un leadership et d’un soutien sans faille, y compris sur le plan du financement, en faveur de la création et de la mise en œuvre de ce plan[175]. En établissant un plan national de conservation bien arrêté, le gouvernement fera savoir sans équivoque que la conservation des habitats est une priorité nationale.

En plus d’encourager le gouvernement à terminer au plus vite le Plan national de conservation[176], des témoins ont présenté des recommandations précises quant à son contenu. Une recommandation commune a été émise, à savoir que le plan devrait comprendre des cibles ou des objectifs chiffrés clairs, accompagnés d’engagements à long terme[177], et qu’il faudrait surveiller les progrès réalisés en vue de leur atteinte à l’aide de systèmes qui tiennent compte des gains et des pertes en matière d’habitats[178].

Il a également été question d’adopter à l’échelle nationale le principe « d’aucune perte nette » en ce qui concerne les habitats fauniques terrestres. Selon ce principe, les projets de développement seront étudiés afin de s’assurer qu’ils ne causent pas de dommage à l’habitat; si la perte d’un habitat est inévitable, un autre habitat doit être créé ailleurs. La Politique fédérale sur la conservation des terres humides, approuvée par le Cabinet en 1991, ainsi que la Politique de gestion de l’habitat du poisson du ministère des Pêches et des Océans comprennent une version de ce principe. Plusieurs témoins ont proposé d’importer le principe et de l’appliquer à la gestion à l’échelon fédéral de l’habitat de la faune terrestre[179]. Puisqu’il n’est pas facile d’obliger les gens à créer un nouvel habitat terrestre, le principe pourrait être adapté au contexte terrestre en exigeant l’amélioration d’habitats terrestres pour remédier à la perte ou à la dégradation d’autres habitats[180].

Certains témoins sont allés encore plus loin, laissant entendre que l’on pourrait obtenir de meilleurs résultats si le Plan national de conservation reposait sur une approche visant à obtenir un gain net en matière d’habitats[181]. Afin d’atténuer la perte de terres humides, un témoin a recommandé que l’on restaure trois hectares de terres humides pour chaque hectare perdu[182].

Le Plan national de conservation pourrait aussi servir à améliorer la coordination des activités de conservation des différentes administrations. Comme l’a expliqué un témoin, les provinces et les organismes de conservation élaborent aussi des plans de rétablissement des espèces et des plans sur la biodiversité. Selon lui, si les gouvernements et les différents organismes collaboraient davantage, on éliminerait beaucoup de chevauchements et de dépenses et on éviterait les intérêts concurrents[183]. En misant sur les partenariats, le Plan national de conservation est l’instrument tout indiqué pour atteindre cet objectif.

Recommandation 13 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de travailler avec les partenaires qui le souhaitent, afin d’améliorer la coordination des activités de conservation entre les différentes administrations.

Recommandation 14 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de faire preuve de leadership dans la protection du riche patrimoine naturel du Canada en continuant d’étendre le réseau des parcs nationaux et en complétant le Plan national de conservation.

Recommandation 15 : Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de travailler en partenariat avec tous les ordres de gouvernement et d’autres intervenants à assurer l’exécution efficace des programmes de conservation des habitats partout au Canada.

CONCLUSION

La conservation des habitats sera au cœur du Plan national de conservation. Le gouvernement du Canada peut jouer un rôle de premier plan en faisant de la conservation des habitats une priorité nationale et en parachevant le Plan. Pour y arriver, le gouvernement fédéral ne peut agir seul, mais doit collaborer avec tous les ordres de gouvernement et mobiliser l’ensemble des intervenants pour amener les Canadiens à passer à l’action.