A. Réponses internationales

Les témoins ont souligné que les effets à court et à long terme de la violence sexuelle dans les conflits étaient si profonds, déstabilisants et débilitants pour les individus et les collectivités, que le phénomène est aujourd’hui un point prioritaire à l’ordre du jour du Conseil de sécurité de l’ONU[200].

Le Conseil de sécurité a reconnu pour la première fois que la violence sexuelle avait des répercussions sur la paix et la sécurité internationales dans sa Résolution 1325, adoptée en 2000, et dans six résolutions de suivi subséquentes[201]. Elissa Goldberg, ancienne directrice générale du Secrétariat du Groupe de travail pour la stabilisation et la reconstruction, au MAECD, a expliqué au Sous-comité que les résolutions du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité :

[…] nous demandent de tenir compte de ce que les femmes, les filles, les hommes et les garçons ne vivent pas les conflits de la même manière […] [Elles] demandent aux États membres et au système des Nations Unies de mieux prévenir la violence, y compris la violence sexuelle; d'encourager la participation et la représentation active et concrète des femmes et des groupes locaux de femmes aux activités de paix et de sécurité; de protéger les droits des femmes et des filles; et de promouvoir et de garantir l'accès égal des femmes à l'aide humanitaire et à l'aide au développement ainsi qu'à la justice[202].

La Résolution 1325 sert de base aux efforts de l’ONU pour combattre la violence sexuelle en situation de conflit et encadre les mesures stratégiques de nombreux États membres de l’ONU[203]. La résolution 1820 de 2008, décrite précédemment, énonçait que la violence sexuelle ciblant les civils en tant que tactique de guerre ou de crime contre l’humanité pouvait exacerber considérablement les conflits armés et peut-être empêcher la restauration de la paix et de la sécurité internationales[204].

Néanmoins, M^me Goldberg a précisé au Sous-comité que l’application pleine et entière des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité demeurait une œuvre inachevée sur le plan international[205]. Le Conseil de sécurité a tenté de combler les lacunes en matière d’application en adoptant au fil du temps une approche plus ferme et plus axée sur la mobilisation pour ce qui est de combattre la violence sexuelle. Par exemple, dans sa Résolution 1960 de 2011, le Conseil de sécurité a énoncé des étapes spécifiques pour prévenir la violence sexuelle et a créé des mécanismes institutionnels au sein de l’ONU pour combattre ce phénomène. Lors de son témoignage devant le Sous-comité, M^me Wallström a insisté sur l’importance du nouveau mécanisme de liste instauré dans le cadre de cette résolution, employé pour la première fois en janvier 2012. Ce mécanisme permet au secrétaire général des Nations Unies de « nommer et faire honte » aux particuliers, aux groupes armés non étatiques et aux forces armées de l’État qui ont commis des crimes de violence sexuelle liés à des conflits, ce qui accroît la responsabilisation[206].

Conformément à la tendance voulant qu’on adopte des résolutions plus spécifiques et concrètes, le Conseil de sécurité a rappelé, en 2013, l’importance de déployer des efforts à l’échelle nationale pour lutter contre la violence sexuelle, notamment par des réformes législatives, des enquêtes et des poursuites judiciaires. Il a insisté sur le fait qu’il fallait accroître la capacité d’affronter et de remédier à la violence sexuelle dans le contexte des missions et des négociations de paix de l’ONU et prévoir des mesures à cet égard. Enfin, le Conseil de sécurité a demandé au personnel et aux agences concernés de l’ONU de surveiller, afin d’en faire rapport, la mise en œuvre de résolutions précédentes dans le contexte des activités onusiennes de résolution de conflit, de maintien de la paix, de protection et de consolidation de la paix[207].

Plusieurs témoins ont souligné le rôle de premier plan que pouvait jouer la CPI pour que cesse l’impunité à l’égard de crimes de violence sexuelle[208]. Néanmoins, Kristin Kalla, du Fonds au profit des victimes (FPV) de la CPI, a avancé que « le droit pénal international n’est pas axé sur les victimes[209] ». Elle a expliqué que même si les besoins et les droits des victimes ont commencé à attirer davantage l’attention en ce qui concerne les droits internationaux de la personne et le droit humanitaire, les recours que leur offrent les tribunaux internationaux demeurent jusqu’à maintenant « insuffisants et incohérents ». Pour commencer à faire face à ce problème, le traité ayant porté création de la CPI a aussi créé le FPV pour offrir réparation aux victimes, selon des ordonnances judiciaires faisant suite aux procès de la CPI. Le FPV a aussi le mandat d’offrir d’autres formes d’aide générale aux populations touchées par les crimes dont traite la cour, comme la réadaptation physique et psychosociale. Une bonne part du travail du FPV accompli jusqu’à présent a été d’aider les survivants de violence sexuelle et leurs familles[210].

Ce qui ressort des témoignages que le Sous-comité a entendus, c’est la nécessité de reconnaître les femmes comme agentes actives du changement, et non uniquement comme des victimes ou des spectatrices, dans les situations de conflit et de crise. Les femmes jouent de multiples rôles dans les conflits : elles peuvent être combattantes rebelles ou sympathisantes, dirigeantes communautaires, membres de la société civile, défenseures des droits de la personne ou artisanes de la paix; elles doivent s’autonomiser pour contribuer à tous les aspects des processus de paix. Les témoins ont fait valoir que la communauté internationale devrait veiller à ce que les femmes touchées par les conflits aient à la fois l’occasion de cerner leurs propres priorités pour le changement et le pouvoir de faire respecter leurs droits[211]. Le Sous-comité est d’avis que le Canada est bien placé pour inciter les organisations internationales et d’autres à accorder plus d’attention à l’autonomisation des femmes dans le contexte de la diplomatie et des programmes de lutte contre les violences sexuelles en temps de conflit et de crise.

B. Le rôle du Canada

Le Canada a fait preuve d’un engagement indéfectible à l’égard des efforts internationaux pour s’attaquer à la violence sexuelle dans les cas de conflit et de crise. Le Sous-comité souligne que John Baird, ministre des Affaires étrangères, a déclaré que « la violence sexuelle est non seulement une grave violation des droits de la personne, mais un obstacle énorme à la paix, à la sécurité et au développement ». Le Sous-comité se réjouit de voir que le Canada s’est donné comme priorité de défendre les droits des femmes dans le monde et d’encourager la participation des femmes à tous les aspects de la société à égalité avec les hommes, y compris mettre fin à toutes formes de violence contre les femmes et les filles[212]. Le Sous-comité est convaincu que la promotion et la protection des droits de la personne des femmes sont essentielles à l’épanouissement de sociétés pacifiques et stables qui respectent la primauté du droit.

1. Continuer d’être un chef de file en diplomatie internationale et bilatérale

Sur la scène internationale, le gouvernement du Canada a toujours condamné haut et fort la violence fondée sur le sexe et défendu les droits de la personne des femmes et des filles[213]. Le Sous-comité encourage le gouvernement du Canada à poursuivre dans cette veine et à se servir de tous les outils dont il dispose pour exhorter les autres gouvernements ainsi que les institutions multilatérales à respecter les obligations qui leur échoient à cet égard. Le Sous-comité accueille avec satisfaction que le Canada, de concert avec les nations du G8, a adopté, en avril 2013, la Déclaration sur la prévention des violences sexuelles dans les zones de conflit, qui insiste sur l’importance de continuer à lutter contre ce fléau[214]. Pour donner suite à son engagement, le Canada a consacré 5 millions de dollars en 2013 pour prévenir la violence sexuelle en zones de conflit et répondre aux besoins des victimes[215].

Au siège des Nations Unies, à New York, le Canada préside le Groupe des amis des femmes, de la paix et de la sécurité, une coalition d’États et d’ONG aux vues similaires qui préconisent l’application de la Résolution 1325. Le Canada préside aussi le Groupe des amis sur les enfants et les conflits armés, qui vise à améliorer les efforts internationaux pour protéger les enfants touchés par les conflits[216]. S’appuyant sur la Déclaration et le Programme d’action de Beijing[217] ainsi que sur la Résolution 1325, le Canada continue de veiller à ce que les missions de maintien de la paix, de consolidation de la paix et humanitaires avec différents organes, organisations et agences onusiens et internationaux respectent les spécificités hommes-femmes. Par exemple, les programmes financés par le Canada ont essayé, avec un certain succès, d’encourager la participation des femmes aux opérations de maintien de la paix en Afrique[218]. En outre, le Canada a envoyé des policières comme contribution aux missions de maintien de la paix de l’ONU dans l’est de la RDC[219]. Enfin, le Canada appuie sans relâche ONU Femmes, l’agence chargée de promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes[220].

Ces efforts diplomatiques ne sont pas passés inaperçus. M^me Wallström a confié au Sous-comité :

Dans tout ce que je fais, je sens le soutien du Canada. Aussi, au sein du Conseil de sécurité, à New York et dans mes relations politiques, je dois dire que je sens l'appui du Canada et du gouvernement canadien. C'est très important[221].

Le Sous-comité estime que le Canada pourrait aussi jouer un rôle pour favoriser le respect des spécificités hommes-femmes dans le cadre des réponses humanitaires internationales, notamment dans la conception des camps pour réfugiés et personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, de même que pour améliorer la formation et la responsabilisation des soldats de la paix et des travailleurs humanitaires. Le Sous-comité estime aussi que le Canada est bien placé pour inciter les agences onusiennes à tenir davantage compte du savoir et de l’expérience des femmes touchées par la violence sexuelle liée aux crises ou aux conflits afin d’optimiser les résultats des interventions internationales et de donner aux femmes les moyens de se protéger.

2. Continuer de se mobiliser dans les pays affectés par les conflits comme la RDC

En octobre 2012, le premier ministre, M. Harper, a assisté au Sommet de la Francophonie à Kinshasa, la capitale congolaise, où il a exprimé les inquiétudes du Canada quant à la prévalence des violations des droits de la personne, la dégradation de la sécurité dans l’est du pays et la nécessité d’améliorer le respect de la démocratie. En RDC, le Canada travaille avec des organisations canadiennes, internationales et locales pour renforcer la capacité du gouvernement de la RDC de prévenir et de punir la violence sexuelle et d’aider les victimes. Le Canada n’apporte pas une aide financière directe au gouvernement; il administre plutôt des programmes sur le terrain en partenariat avec des organisations internationales, comme la Banque mondiale et le Fonds des Nations Unies pour la population, ainsi qu’avec des ONG canadiennes.

Par ailleurs, le Canada applique un embargo sur les armes à l’égard de la RDC ainsi que des sanctions ciblées (comme le gel des avoirs et l’interdiction de voyager) à l’encontre de certains individus, conformément au régime de sanctions imposé par le Conseil de sécurité de l’ONU[222]. Les sanctions ciblées du Canada s’appliquent à des individus désignés par le Comité des sanctions des Nations Unies en fonction de leur responsabilité alléguée à l’égard d’actes de violence graves dirigés contre des femmes et des enfants dans des contextes de conflit armé[223].

En 2011–2012, le Canada a versé 14,2 millions de dollars en aide humanitaire à la RDC, en plus de dizaines de millions en aide au développement[224]. Le gouvernement du Canada a réservé 18,5 millions de dollars sur 5 ans pour y appuyer la « Lutte contre l’impunité et le soutien aux victimes de violence sexuelle », qui relève du Programme des Nations Unies pour le développement, tablant sur un versement précédent de 18 millions de dollars pour combattre la violence sexuelle entre 2006 et 2013. Cet argent sert notamment à prévenir la violence sexuelle et fondée sur le sexe à l’encontre des enfants, à soutenir et former la police congolaise, à soutenir les institutions judiciaires et correctionnelles dans l’est de la RDC et à soutenir les poursuites criminelles contre les auteurs de violence sexuelle[225].

M^me Hill, du MAECD, a expliqué que le Canada appuyait les poursuites judiciaires de la cour militaire du Sud-Kivu, qui ont donné lieu au procès et à l’inculpation de 11 officiers de l’armée accusés de violence sexuelle. M^me Vaugrante a souligné les « pratiques exemplaires » liées à cette intervention ainsi que le soutien financier qui a permis à certaines femmes de voir leurs agresseurs confrontés à la justice[226]. Le Sous-comité fait remarquer que le soutien qu’apporte le Canada à ces procès constitue une façon d’inciter la RDC à se conformer à la gamme complète de ses obligations relevant du droit international, dont le devoir de poursuivre en cour nationale les auteurs de crimes internationaux de violence sexuelle.

C’est avec satisfaction que le Sous-comité a appris que le Canada appuyait activement diverses mesures pour s’attaquer au lien problématique entre minerai de guerre et violence sexuelle en RDC. En effet, le Canada a appuyé la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs, qui applique des mécanismes régionaux de certification du minerai ainsi que le Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque de l’organisation de Coopération et de Dévéloppement Économique (OCDE). En outre, le Canada a financé des mesures visant à accroître le contrôle et l’imposition de l’extraction des ressources à l’échelle nationale, dont l’enregistrement de mineurs artisanaux et la construction de centres de négoce supervisés[227]. Le Sous-comité fait remarquer que le Canada et les Canadiens pourraient aussi se rendre utiles en offrant une aide au renforcement des capacités, afin d’améliorer l’accès des femmes aux débouchés économiques des villes minières artisanales et d’améliorer le respect de leurs droits de la personne dans ces domaines.

Les témoins du MAECD ont fait valoir que le Canada s’employait à coordonner ses programmes en RDC avec d’autres pays donateurs et agences onusiennes pour que les ressources canadiennes soient dépensées de manière efficace[228]. M^me Kalla, du Fonds au profit des victimes de la CPI, a toutefois affirmé qu’il y avait « quelques fois un désaccord entre ce qui se passe à l'échelle des politiques internationales et mondiales et l’aide et le soutien réel qui se rendent aux femmes dans la plupart des régions rurales du Congo[229] ». Elle a recommandé que les donateurs pensent à des façons d’inclure les organisations de base aux efforts internationaux de coordination. D’autres témoins ont déclaré que les agences de l’ONU étaient parfois incapables de collaborer efficacement avec les organisations de base, qui sont les mieux placées pour comprendre les besoins locaux et cerner les domaines d’intervention prioritaire. Pour diverses raisons, y compris des contraintes en matière de ressources et de capacité, les petites organisations locales ont peine à respecter les critères rigoureux de responsabilisation des organisations internationales. Il en découle que certains groupes de femmes congolaises se sentent marginalisés par les programmes onusiens et internationaux. Certains de ces programmes ont déjà eu l’appui du Canada[230].

C’est donc avec plaisir que le Sous-comité a appris que le Canada avait donné un appui direct à des « collectifs d'associations féminines qui luttent contre les violences sexuelles commises à l'endroit des femmes et des filles au Burundi, en RDC et au Rwanda[231] ». Par ailleurs, selon M. Tougas, « le renforcement des cliniques médicales locales et la création de cliniques mobiles, une invention canadienne » est un projet qui a connu « beaucoup de succès[232] ».

Le Sous-comité est d’avis que le Canada devrait continuer à appuyer la lutte contre la violence sexuelle à tous les niveaux : à l’international, par l’entremise d’institutions nationales dans les États touchés par les conflits, et par le soutien et la coordination d’organisations de base et de défenseurs locaux des droits de la personne. Le Sous-comité estime également que les programmes dirigés par l’ONU en RDC auraient avantage à améliorer leur communication et leur coordination avec les organisations locales. Il fait remarquer que le Canada peut montrer l’exemple en ce domaine.

3. Mettre en œuvre de façon efficace le Plan d’action national sur les femmes, la paix et la sécurité et dresser des rapports réguliers sur l’atteinte des objectifs

La contribution du Canada à la lutte contre la violence sexuelle se reflète dans son « Plan d'action pour la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité » (Plan d’action national), publié en 2010[233]. Les témoins ont déclaré au Sous-comité que l’élaboration du plan d’action s’appuyait sur des consultations « particulièrement vastes[234] », dans lesquelles « les opinions de la société civile ont été bien accueillies par le gouvernement[235] ».

Le Plan d’action national vise à orienter la mise en œuvre, par le gouvernement, des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité. Il a pour but d’influencer l’ensemble des activités des ministères et des agences du gouvernement du Canada liées aux femmes, la paix et la sécurité[236]. Le Plan d’action national repose sur quatre piliers :

• La prévention des conflits armés et de la violence, y compris la violence sexuelle, dans les opérations de paix, les États fragiles et les situations de conflit;
• La participation et la représentation des femmes et des groupes locaux de femmes dans les activités liées à la consolidation de la paix et de la sécurité, y compris les processus de paix;
• La protection des droits de la personne des femmes et des filles;
• Le secours et l’aide au rétablissement, notamment en veillant à ce que les femmes ait un accès égal à l’aide humanitaire et à l’aide au développement[237].

Le Sous-comité est satisfait de constater que les rapports d’étape pour la mise en œuvre du Plan d’action ont été présentés au Parlement le 31 janvier 2014 et le 7 mars 2014.[238] Le Sous-comité attend les résultats de l’examen de mi-parcours du Plan d’action de 2014.