INTRODUCTION

Le système de transport au Canada est généralement considéré comme très sûr. Transports Canada estime que 99,997 % des dizaines de millions de cargaisons expédiées chaque année – cargaisons qui contiennent parfois des produits toxiques ou inflammables – arrivent à destination sans incident[1]. Cependant, la dévastation causée à Lac-Mégantic, au Québec, en 2013 par l’emballement d’un train qui transportait du pétrole brut a attiré l’attention du monde entier sur les conséquences possibles des accidents où sont présentes des marchandises dangereuses, tout improbables qu’ils soient. Cette tragédie et d’autres accidents ferroviaires subséquents au Canada ont mis en lumière les changements immédiats et supplémentaires qu’il fallait apporter aux exigences et aux pratiques de sécurité dans l’industrie du chemin de fer[2].

Le 18 novembre 2013, la ministre des Transports a demandé au Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes (« le Comité ») d’examiner le régime canadien du transport sécuritaire des marchandises dangereuses et le rôle des systèmes de gestion de la sécurité (SGS) de tous les modes de transport, et d’en faire rapport. À la demande de la ministre, le Comité a produit un rapport préliminaire consacré exclusivement au transport ferroviaire; ce rapport a été déposé à la Chambre des communes, sans recommandations, en juin 2014[3].

Dans le présent rapport final, le Comité expose les résultats de son étude et formule, à l’intention du gouvernement du Canada, des recommandations sur le cadre législatif encadrant le transport des marchandises dangereuses et les exigences des SGS au Canada, ainsi que sur la supervision et l’exécution par Transports Canada de ce régime de sécurité. Le Comité a tenu compte dans ses recommandations des témoignages oraux et écrits reçus des secteurs ferroviaire, aérien, maritime et routier de l’industrie du transport. Entre autres, le Comité a entendu des représentants du gouvernement fédéral et de diverses municipalités, des exploitants d’entreprises de transport et des dirigeants syndicaux[4].

LE TRANSPORT DES MARCHANDISES DANGEREUSES

Le régime de transport des marchandises dangereuses au Canada englobe la totalité de la chaîne d’approvisionnement en produits désignés comme étant des marchandises dangereuses. La chaîne d’approvisionnement comprend les producteurs et les consommateurs de produits réglementés, les services de transport et les points de transfert entre eux, aussi bien que les organisations actives dans la production de contenants normalisés utilisés pour les marchandises dangereuses. Selon Transports Canada, on dénombre 40 000 sites de marchandises dangereuses à travers le Canada[5].

Un représentant de Transports Canada a dit au Comité que le transport sécuritaire des marchandises dangereuses repose sur « la classification appropriée d’une marchandise dangereuse, les mesures pour faire en sorte que cette marchandise soit transportée dans le contenant approprié, ainsi que d’autres mesures de sécurité, comme les plans d’intervention d’urgence, la documentation, les indications de sécurité, les rapports et la formation[6] ». Ainsi, Transports Canada (à titre d’organisme de réglementation), les expéditeurs de marchandises dangereuses et les transporteurs ont chacun leur domaine de responsabilité pour de la sécurité des expéditions de marchandises dangereuses.

Selon Les transports au Canada 2013, environ 70 % de toutes les marchandises dangereuses ont été transportées par mode routier, 24 % par mode ferroviaire, 6 % par mode maritime, et moins de 1 % par mode aérien en 2011[7]. La ministre des Transports et des représentants du secteur des transports, et notamment de l’industrie ferroviaire[8], ont assuré au Comité que 99,997 % des expéditions de marchandises dangereuses au Canada se sont faits sans accident[9]. En fait, depuis 2008, plus de 72 % de tous les accidents à signaler concernant des marchandises dangereuses, tous modes de transport confondus, ont eu lieu aux endroits où les marchandises sont préparées à l’expédition, déchargées ou entreposées (c.-à-d. aux centres de transbordement[10]). Selon Transports Canada, 65 % des accidents mettant en cause des marchandises dangereuses en 2013 impliquaient des matières de classe 3, liquides inflammables, tandis que 14 % de ces accidents impliquaient des matières de classe 8, matières corrosives, et 12 %, des matières de classe 2, gaz. L’erreur humaine a été le principal facteur sous-jacent contribuant aux accidents (56 %), suivie des problèmes d’équipement (34 %) – jauges, vannes, conduits de ventilation, dispositifs de fermeture, tuyaux, etc.[11].

Au cours de l’année dernière, le gouvernement fédéral a beaucoup agi dans ce dossier, et il a notamment adopté une série de nouvelles règles et normes pour renforcer le régime de transport des marchandises dangereuses. Ces mesures n’ont fait l’objet que d’un nombre limité de témoignages, mais le Comité a décidé d’en parler quand même dans le présent rapport final, pour assurer l’actualité et la pertinence de ses recommandations.

A. Cadre législatif, application et intervention d’urgence, tous modes combinés

Tel qu’indiqué dans le rapport intérimaire du Comité[12], la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses réglemente le transport des marchandises dangereuses par tous les modes de transport régis par le gouvernement fédéral, notamment le transport ferroviaire, aérien et maritime ainsi que le transport interprovincial et international par camion. Le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses (le Règlement sur le TMD), qui relève de la Loi, oblige quiconque importe, manipule ou transporte une matière dangereuse à se conformer à une série de normes de sécurité, dont les suivantes :

• le transporteur de marchandises dangereuses doit avoir en sa possession un document d’expédition contenant des renseignements sur les marchandises transportées;
• les contenants utilisés pour des marchandises dangereuses et les spécifications d’identification des contenants et des véhicules employés doivent respecter certaines normes;
• les personnes qui manutentionnent ou transportent des marchandises dangereuses doivent posséder les qualifications appropriées;
• pour le transport de certaines marchandises ou de certaines quantités de marchandises, un plan d’intervention d’urgence (PIU) doit avoir été approuvé au préalable par Transports Canada.

La Loi permet au ministre des Transports de publier des ordres préventifs adressés au secteur s’il les estime nécessaires pour remédier à une situation d’urgence qui met en péril la sécurité du public. Quiconque contrevient aux dispositions de la Loi ou de son règlement d’application s’expose à des sanctions pénales, comme des peines d’emprisonnement[13]. Pour assurer une mise en œuvre et une surveillance uniformes du régime de transport de marchandises dangereuses, le gouvernement fédéral et chacune des provinces et chacun des territoires ont conclu des protocoles d’entente[14].

La Direction du transport de marchandises dangereuses de Transports Canada veille à ce que les expéditeurs, les transporteurs et les entreprises s’assurent que les contenants de marchandises dangereuses sont conformes au Règlement sur le TMD au moyen d’inspections planifiées et aléatoires ainsi que de programmes d’enquête et d’application. Comme un représentant de Transports Canada l’a expliqué au Comité, le Ministère établit un plan d’inspection fondé sur les risques tous les ans pour détecter et potentiellement corriger la situation chez les fabricants, les producteurs, les expéditeurs et les installations de contenants qui sont susceptibles d’être non conformes. Une attention particulière est portée aux secteurs qui représentent le risque le plus élevé, comme les installations de transbordement[15]. S’il est déterminé que quelqu’un ne s’est pas conformé au Règlement, les inspecteurs de Transports Canada disposent de différents outils d’application, de la sensibilisation à l’imposition d’amendes et à l’engagement de poursuites, pour assurer l’observation future[16]. La Direction est aussi responsable de l’examen de quelque 900 PIU que certains expéditeurs ou importateurs de marchandises dangereuses doivent présenter au Ministère conformément à la Loi[17].

Une représentante de Transports Canada a signalé que le Ministère a actuellement à son service 35 inspecteurs de marchandises dangereuses qui font environ 3 000 inspections par année des 40 000 sites de marchandises dangereuses tous modes confondus[18]. Les inspections consistent en un examen de la documentation liée à la cargaison, à sa classification, aux marques de sécurité, au contenant, à la formation et au PIU (le cas échéant[19]). La représentante de Transports Canada a dit au Comité qu’environ 60 % des sites de marchandises dangereuses inspectés ont été jugés conformes[20]. On entend par non-conformité tout un éventail d’infractions allant de la plus mineure (p. ex. un renseignement manquant sur un document d’expédition), pour laquelle le Ministère publie un ordre ou inflige une amende, à la plus grave (p. ex. utiliser un contenant non approprié pour une marchandise dangereuse) qui peut donner lieu à des poursuites.

En cas d’accident, le Centre canadien d’urgence transport de Transports Canada (CANUTEC) vient en aide aux premiers intervenants sur place. Ce centre, auquel sont affectés des scientifiques professionnels spécialisés en intervention en cas d’urgence et en interprétation de l’information technique, est ouvert 24 heures par jour et répond à quelque 30 000 demandes par année[21]. Ces 10 dernières années, ces appels ont plus souvent concerné des urgences liées au transport routier (environ 56 %) et ferroviaire (environ 36 %) que tous les autres modes de transport régis par le gouvernement fédéral[22].

B. Transport ferroviaire

Le nombre d’accidents sur les lignes principales des chemins de fer réglementés par le gouvernement fédéral[23] a diminué considérablement depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur les transports du Canada en 1996, en dépit de la croissance substantielle du trafic[24]. L’un des facteurs de la croissance du trafic ferroviaire résulte des expéditions de pétrole brut, qui sont passées de 500 chargements en 2009 à 160 000 chargements en 2013[25]. En 2014, le transport ferroviaire de pétrole brut léger ou lourd a toutefois diminué, passant à 110 000 chargements. Aucune estimation de l’ampleur du trafic futur n’est disponible pour le moment[26].

La dévastation – humaine, matérielle et environnementale – qu’a causée le déraillement d’un train fou rempli de pétrole Bakken à Lac-Mégantic, au Québec, en juillet 2013, reste dans les mémoires des Canadiens. Le gouvernement fédéral a mis en œuvre de nouvelles mesures de sécurité au lendemain de cette tragédie, et il a lancé plusieurs initiatives qui, à terme, renforceront encore davantage la sûreté du régime de transport des marchandises dangereuses.

1. Cadre législatif

Avec la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses et le Règlement sur le TMD, la Loi sur la sécurité ferroviaire est le principal texte de loi sur la sécurité qui régit l’exploitation des chemins de fer régis par le gouvernement fédéral. Elle autorise le ministre des Transports à prendre des règlements, à adopter des règles et à émettre des lignes directrices pour améliorer la sécurité de tous les aspects du transport ferroviaire, notamment le transport de marchandises dangereuses[27]. La Loi autorise aussi les sociétés de transport ferroviaire à se doter de règles en matière de sécurité et d’exploitation, lesquelles doivent toutefois être approuvées par le ministre des Transports[28]. Les règles approuvées ont le même poids et le même effet que les règlements, mais ceux-ci ont préséance sur les règles.

Certains représentants syndicaux ont critiqué le processus d’établissement des règles prévu par la Loi sur la sécurité ferroviaire. Tous les syndicats qui ont comparu devant le Comité (c.-à-d. Unifor, le Syndicat des Métallos et Teamsters Canada) ont recommandé que les règles soient les mêmes pour toutes les compagnies de chemin de fer[29]. Le Comité constate que Transports Canada, dans sa réponse au rapport intérimaire sur la sécurité ferroviaire, s’était engagé à recourir davantage à la collaboration pour l’établissement des règles.

Depuis que le Comité a entrepris son étude à l’automne 2013, le gouvernement du Canada a pris diverses mesures, surtout des ordres préventifs en vertu de la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses et des injonctions en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, pour accroître immédiatement la sûreté du transport ferroviaire des marchandises dangereuses :

• À la suite de l’accident de Lac-Mégantic, une injonction a été émise le 23 juillet 2013 pour obliger les sociétés de transport ferroviaire à prendre des mesures de sécurité supplémentaires relatives aux trains transportant des marchandises dangereuses. Cette injonction obligeait les chemins de fer à affecter un équipage de deux personnes à ces trains, à ne pas laisser les trains sans surveillance sur la voie principale et à verrouiller les locomotives pour éviter les entrées non autorisées[30]. L’Association des chemins de fer du Canada, qui regroupe toutes les grandes sociétés ferroviaires du Canada, a intégré ces nouvelles règles à son règlement d’exploitation ferroviaire; ces nouvelles règles sont entrées en vigueur le 26 décembre 2013[31]. Aux termes d’une seconde injonction délivrée le 1^er janvier 2014, les sociétés ferroviaires qui n’appartiennent pas à l’Association des chemins de fer du Canada devaient continuer de suivre les normes de sécurité améliorées jusqu’à ce que des règles permanentes soient établies[32].
• L’ordre préventif 31, émis le 17 octobre 2013, obligeait toute personne qui importe (ou présente au transport) du pétrole brut à analyser sa classification et à présenter les résultats de l’analyse à Transports Canada[33]. De nouveaux règlements fédéraux sur la preuve de classification (p. ex. résultats d’épreuves, rapports de laboratoire) sont entrés en vigueur le 15 juillet 2014[34].
• L’ordre préventif 32, pris le 20 novembre 2013, obligeait les principales sociétés de transport ferroviaire à fournir aux municipalités l’information annuelle globale, présentée par trimestre, sur la nature et le volume des marchandises dangereuses qu’elles transportent et qui traversent ces municipalités. Cette mesure restera en vigueur pendant trois ans, à moins qu’un nouveau règlement sur la question ne soit adopté dans l’intervalle[35].
• En réponse aux recommandations initiales formulées par le Bureau de la sécurité des transports (BST) dans le cadre de son enquête sur l’accident de Lac-Mégantic, deux ordres préventifs supplémentaires ont été pris le 23 avril 2014. L’ordre préventif 33 a défini des exigences relatives aux PIU pour le pétrole brut, l’essence, le diesel, le carburant d’aviation et l’éthanol[36]. Au 20 septembre 2014, Transports Canada avait approuvé de nouveaux PIU et créé un groupe de travail (regroupant municipalités, premiers intervenants, chemins de fer et expéditeurs) pour améliorer les interventions d’urgence dans tout le pays[37]. Les exigences relatives aux PIU contenues dans l’ordre préventif 33 ont été intégrées au Règlement sur le TMD; ces modifications sont entrées en vigueur le 1^er  janvier 2015[38].
• Le second ordre préventif pris le 23 avril 2014, l’ordre préventif 34, interdisait sur-le-champ l’utilisation des wagons-citernes DOT-111 les moins résistants aux impacts pour le transport des liquides inflammables de classe 3 (p. ex. pétrole brut et éthanol[39]). Au même moment, la ministre des Transports a annoncé que le secteur ferroviaire devrait se départir d’ici trois ans de tous les anciens modèles de wagons-citernes qui ne sont plus conformes aux normes actuelles. Au 23 mai 2014, les wagons-citernes DOT-111 les moins résistants aux impacts avaient tous été retirés du service[40]. Le 15 juillet 2014, un nouveau règlement fédéral actualisant les normes de conception des divers contenants servant au transport des marchandises dangereuses, comme les wagons-citernes, est entré en vigueur[41]. Depuis, Transports Canada travaille à un projet de règlement qui permettra le retrait graduel des wagons‑citernes DOT-111 au profit d’un nouveau modèle (le TC-140) conçu spécifiquement pour les liquides inflammables[42].
• Toujours en réponse aux recommandations initiales du BST sur l’accident de Lac-Mégantic, des mesures ont été prises pour limiter à 80 km/h la vitesse des « trains clés » qui transportent des marchandises dangereuses sur les « itinéraires clés » – leur vitesse est même limitée à 64 km/h s’ils transportent un ou plusieurs wagons-citernes chargés de certains liquides inflammables comme l’éthanol, le carburant diesel, le pétrole brut ou le carburant aviation. Il est également exigé des sociétés ferroviaires qu’elles effectuent, pour ces itinéraires, les planifications et les évaluations des risques qui s’imposent[43]. Par arrêté (MO 14-01), la ministre a donné aux chemins de fer jusqu’à octobre 2014 pour se conformer à ces règles (un ordre préventif couvrait l’intervalle[44]). Pendant l’hiver, les experts de Transports Canada examineront les évaluations des risques produites et détermineront si des mesures de sécurité supplémentaires sont nécessaires[45].
• En juillet 2014, des modifications au Règlement sur les renseignements relatifs au transport ont été proposées afin que Transports Canada ait à sa disposition les données les plus à jour possible lorsqu’il établit ses règlements, politiques ou programmes ou déploie ses ressources d’inspection ou de vérification. Ces modifications, qui ont été finalisées en novembre 2014 et entreront en vigueur le 1^er avril 2015[46], renforceront la sécurité ferroviaire puisqu’elles amélioreront les renseignements dont dispose Transports Canada dans ses fonctions de surveillance.
• Les exigences du Règlement sur le TMD concernant les indications de sécurité (p. ex. plaques) qui doivent être affichées sur les contenants servant au transport de marchandises dangereuses ont été clarifiées le 14 juillet 2014[47].
• En réponse au rapport final du BST sur l’accident de Lac-Mégantic[48], la ministre a établi le 29 octobre 2014, par arrêté (MO 14-05), que les compagnies de chemin de fer devaient procéder à une évaluation des risques pour la sécurité et veiller à adopter un ensemble normalisé de freins à main, des mises à l’essai efficaces et des mesures physiques additionnelles, pour immobiliser tout l’équipement ferroviaire pouvant être laissé sans surveillance sur les voies principales/d’évitement ou aux emplacements jugés à risque élevé[49]. Le même jour, Transports Canada a pris une injonction mettant en œuvre sur‑le‑champ ces nouvelles directives[50].
• Dans son rapport final sur l’accident de Lac-Mégantic, le BST s’est interrogé sur la formation reçue par certains employés des chemins de fer d’intérêt local[51]. Le 29 octobre 2014, la ministre a arrêté que toutes les sociétés ferroviaires, y compris celles d’intérêt local, devaient déposer leur plan de formation auprès de Transports Canada d’ici le 12 novembre 2014[52]. Le Ministère s’est engagé à soumettre les chemins de fer d’intérêt local à des vérifications ciblées au début de 2015, pour déterminer s’ils donnent une formation adéquate à leurs employés[53].
• Le Règlement sur les certificats d’exploitation de chemin de fer, finalisé le 7 novembre 2014, énonce les exigences de sécurité de base que les compagnies doivent respecter pour être autorisées à exploiter les chemins de fer régis par le gouvernement fédéral. Une période de grâce de deux ans a été prévue pour laisser le temps aux compagnies existantes d’obtenir leur certificat[54].
• Enfin, à la suite de la finalisation, le 10 octobre 2014, du Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires relatives à la sécurité ferroviaire, la ministre des Transports pourra imposer des sanctions pécuniaires à compter du 1^er avril 2015[55].

Le Comité a appris que Transports Canada compte 116 inspecteurs de la sécurité ferroviaire qui, en 2013, ont fait 32 000 inspections d’installations ferroviaires pour vérifier si elles étaient conformes aux exigences législatives[56]. Les représentants du Ministère ont dit au Comité que Transports Canada avait formé des inspecteurs de la sécurité ferroviaire pour qu’ils effectuent également des inspections de marchandises dangereuses afin d’intégrer les deux fonctions[57]. En plus des sanctions pécuniaires qui entreront en vigueur le 1^er avril 2015, Transports Canada dispose, pour appliquer les dispositions de la Loi sur la sécurité ferroviaire, d’un éventail d’outils allant d’un avis d’infraction à des sanctions pénales pour les infractions les plus graves.

Le Comité recommande :

Que Transports Canada s’assure de disposer d’un nombre suffisant d’inspecteurs du transport des marchandises dangereuses et de la sécurité ferroviaire afin de s’acquitter de sa fonction de surveillance.

2. Contenants

Le Comité a appris que Transports Canada est responsable de l’enregistrement et de la certification de toutes les entreprises qui conçoivent, fabriquent, réparent, mettent à l’essai ou requalifient les divers contenants de marchandises dangereuses comme les wagons-citernes. Dans la mesure du possible, les normes canadiennes s’harmonisent avec celles des États-Unis pour permettre un transport intégré des marchandises entre nos deux pays[58]. On dénombre actuellement plus de 334 000 wagons-citernes de tous types (pressurisés ou non, chemisés ou non, isolés ou non). en service sur le réseau ferroviaire nord-américain[59].

On a aussi expliqué au Comité que les wagons sont conçus généralement pour demeurer en service 50 ans, et que par conséquent, beaucoup de ceux qui sont en circulation aujourd’hui, dont les DOT-111 mis en cause dans l’accident de Lac-Mégantic, ne disposent pas de tous les dispositifs de protection exigés par les plus récentes normes de conception. La présidente du BST a déclaré au Comité que le Bureau avait déjà constaté, dans le cadre de ses enquêtes, que les anciens DOT-111 présentaient des problèmes de sécurité depuis une vingtaine d’années. Elle a ajouté que son Bureau a déjà constaté des problèmes avec les wagons-citernes DOT-111 construits conformément aux normes de conception plus résistante adoptées en 2011. C’est pourquoi le BST a recommandé à Transports Canada d’envisager de nouvelles normes plus exigeantes pour les wagons-citernes utilisés pour le transport de marchandises dangereuses[60].

Depuis la comparution du BST devant le Comité, le gouvernement fédéral a interdit l’utilisation des DOT‑111 les moins résistants aux impacts pour le transport des marchandises dangereuses, il a renforcé par règlement la sûreté et les normes de conception des nouveaux wagons-citernes, et il s’est engagé à retirer de la circulation, d’ici trois ans, tous les DOT-111 non conformes aux nouvelles normes.

Des représentants de l’Association canadienne de l’industrie de la chimie et de l’Institut canadien des engrais, lors de leur comparution devant le Comité, ont exprimé des doutes quant à la faisabilité de ce plan de retrait progressif sur trois ans des wagons-citernes non conformes. Particulièrement, ils doutent que le secteur ferroviaire ait actuellement la capacité de produire ou de mettre à niveau de nouveaux wagons dans les délais impartis[61]. Divers intervenants, dont les fabricants de wagons-citernes et le BST, ont également souligné qu’une décision unilatérale du Canada pourrait poser problème, étant donné que le réseau ferroviaire nord-américain est très intégré et que des wagons-citernes traversent constamment la frontière[62]. À cet égard, l’Association canadienne du propane, l’Association canadienne des producteurs pétroliers et OmniTRAX Canada ont toutes souligné qu’il fallait veiller à ce que les modifications à la réglementation canadienne en matière de TMD qui seront apportées à l’avenir soient harmonisées avec celle des États-Unis[63]. Dans sa réponse au rapport intérimaire du Comité, Transports Canada a expliqué que le Ministère travaille en étroite collaboration avec les États-Unis, par l’entremise du Conseil de coopération en matière de réglementation et du Sous‑comité d’experts en matière de transport des marchandises dangereuses de l’ONU, à l’alignement et à l’harmonisation de la réglementation sur les marchandises dangereuses en Amérique du Nord. Transports Canada a aussi entrepris des projets de recherche en collaboration avec les États‑Unis[64].

Le Comité constate que le Department of Transportation des États-Unis a rendu public en juillet 2014 un avis de règlement proposé sur le retrait graduel des vieux modèles de DOT-111 servant au transport des marchandises dangereuses[65]. Si le règlement est adopté, les délais proposés aux États‑Unis seraient comparables à ceux annoncés par le gouvernement du Canada. Transports Canada, de son côté, semble préparer un projet de règlement sur le remplacement des DOT-111 par les TC-140, un nouveau modèle de wagon-citerne conçu expressément pour les liquides inflammables[66]. Selon la Liste de surveillance de 2014 du BST, le transport de liquides inflammables par wagon-citerne demeure l’un des principaux risques posés à la sécurité du système de transport au Canada[67].

Le Comité recommande :

Que Transports Canada veille à ce que tous les wagons-citernes de catégorie 111 utilisés pour transporter des liquides inflammables répondent aux normes de protection accrues qui permettent de réduire considérablement le risque de perte de produits lorsque ces wagons sont impliqués dans des accidents.

Que, dans toute la mesure du possible, Transports Canada s’assure que les mesures de modernisation ou de remplacement des wagons-citernes de catégorie 111 prises par le Canada soient harmonisées des deux côtés de la frontière canado‑américaine, en raison du caractère nord-américain du système ferroviaire.

3. Planification des itinéraires

Comme on le mentionne dans la section précédente, la Loi sur la sécurité ferroviaire permet aux sociétés de transport ferroviaire de se doter de règles de leur propre initiative (sous réserve de l’approbation du ministre), et au ministre des Transports d’ordonner des changements à ces règles. Les règles couvrent un large éventail de sujets ayant un effet sur la sécurité ferroviaire, entre autres l’entretien des voies ferrées et du matériel roulant ainsi que la plupart des aspects de l’exploitation. La Loi sur la sécurité ferroviaire exige que les sociétés de transport ferroviaire effectuent des évaluations des risques et les soumettent à Transports Canada lorsque leurs activités connaissent des modifications importantes. Ces évaluations des risques constituent en fait l’une des exigences des SGS qui seront examinées plus loin dans le présent rapport. Lors de leur comparution, les représentants du Canadien National ont offert de remettre au Comité l’évaluation des risques que leur société a réalisée pour l’Ontario, mais ils n’ont fourni en fin de compte qu’une description du processus d’évaluation des risques.

De nombreux témoins, y compris les représentants du BST et de l’Association canadienne de l’industrie de la chimie[68], ont expliqué qu’il y a moins d’itinéraires de rechange pour les expéditions ferroviaires au Canada qu’aux États-Unis. Parallèlement, le vérificateur général du Canada a dit au Comité que Transports Canada ne disposait pas de suffisamment de données sur les itinéraires pour réaliser les évaluations des risques que nécessite son programme d’inspection[69]. Le vérificateur général a recommandé que Transports Canada améliore son accès aux évaluations des risques réalisées par les compagnies de chemin de fer, et qu’il recueille plus d’information sur les tronçons de voie utilisés par le transport des marchandises dangereuses, ainsi que sur l’état des ponts[70]. De même, la présidente du BST a recommandé que Transports Canada oblige les sociétés ferroviaires à procéder à une évaluation des risques lorsqu’elles planifient l’itinéraire des trains transportant des marchandises dangereuses[71]. La planification des itinéraires et l’évaluation des risques restent au nombre des questions prioritaires que le BST porte à l’attention du gouvernement fédéral dans sa Liste de surveillance de 2014[72].

Conformément aux recommandations de la présidente du BST et du vérificateur général, la ministre des Transports a donné l’ordre à toutes les compagnies de chemin de fer de procéder à l’évaluation des risques de leurs principaux itinéraires et d’en remettre les résultats à Transports Canada avant le 23 octobre 2014. Le Ministère a signalé qu’il examinerait la totalité de ces évaluations du risque à l’hiver 2015. Il a ajouté que ces évaluations contenaient des renseignements relatifs à un tiers, et qu’elles ne pouvaient donc être divulguées qu’avec l’autorisation de la compagnie, conformément à la Loi sur l’accès à l’information[73]. Transports Canada a également apporté des modifications au Règlement sur les renseignements relatifs au transport, proposées en juillet 2014, pour que les compagnies de chemin de fer soient tenues de donner plus de renseignements au ministère concernant les voies et autres structures ferroviaires[74].

4. Vitesse des trains

Les membres du Comité et les témoins se sont aussi intéressés à la question de la vitesse des trains. Les limites de vitesse sont déterminées en fonction de la catégorie de la voie sur laquelle se trouve le train. La catégorie, qui dépend de la géométrie, de l’alignement et de la structure de la voie, détermine aussi la fréquence et l’envergure des inspections régulières menées par les compagnies de chemin de fer : les inspections sont menées entre deux fois par semaine et une fois par an et peuvent prendre la forme d’une simple tournée à pied jusqu’à un contrôle électronique de la géométrie. Selon le Règlement concernant la sécurité de la voie[75], la vitesse maximale permise d’un train de marchandises va de 16 à 128,7 km/h selon la catégorie de la voie. Comme on l’a mentionné ci-dessus, la ministre des Transports, le 23 avril 2014, a ordonné aux chemins de fer de restreindre à 80 km/h la vitesse des trains clés sur les itinéraires clés – leur vitesse est même limitée à 64 km/h s’ils transportent un ou plusieurs wagons-citernes chargés de certains liquides inflammables comme l’éthanol, le carburant diesel, le pétrole brut ou le carburant aviation[76]. Cette restriction s’applique à toutes les catégories de voies.

Lors de sa comparution en mai 2014, le maire de la Municipalité de Sainte-Catherine-de-Hatley s’est dit préoccupé par le fait que les sociétés ferroviaires ont recours, de façon répétée, à une réduction de la vitesse maximale permise sur certains tronçons pour respecter les exigences réglementaires minimales, au lieu de faire les investissements nécessaires pour améliorer la sécurité de l’infrastructure[77]. Il semble rejoindre ce que dit Transports Canada dans sa réponse au rapport intérimaire du Comité : « Si une voie est dans un état non conforme aux exigences de sa catégorie, les compagnies doivent immédiatement rétablir la conformité de la voie, faire cesser la circulation sur la voie en cause ou imposer une vitesse d’une classe de voie inférieure. En général, les compagnies réduisent la vitesse jusqu’à ce que les réparations soient faites, mais il arrive que les compagnies disposant de moins de ressources choisissent de réduire la vitesse de manière permanente[78]. » Afin d’éviter que les sociétés ferroviaires ne substituent les réductions de vitesse aux travaux nécessaires de maintenance des voies, le gouvernement fédéral étudie actuellement l’état des voies, et il espère que les résultats de ces recherches encourageront l’industrie à mettre à niveau plus proactivement l’infrastructure ferroviaire[79]. Les modifications au Règlement sur les renseignements relatifs au transport qui entreront en vigueur le 1^er avril 2015 amélioreront par ailleurs les renseignements dont dispose Transports Canada sur l’état de l’infrastructure ferroviaire au pays.

5. Régime de responsabilité

Les chemins de fer canadiens sont tenus de souscrire de l’assurance responsabilité civile pour payer les dommages causés par leurs activités, aux termes de la Loi sur les transports au Canada. L’Office des transports du Canada, l’organisme de réglementation économique fédéral pour le transport, vérifie la police d’assurance responsabilité civile du chemin de fer avant d’émettre le certificat d’aptitude qui lui permettra d’exercer son activité. L’Office détermine si la couverture d’assurance responsabilité civile d’un chemin de fer fédéral est adéquate selon les facteurs énoncés dans le Règlement sur l’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer[80]. L’Office établit le montant de l’assurance au cas par cas, et aucun montant minimal n’est fixé par le Règlement. Le Comité a appris que les chemins de fer doivent informer l’Office de tout changement à leurs activités susceptible de se traduire par une insuffisance de leur montant d’assurance. Enfin, la Loi habilite l’Office à suspendre ou à annuler un certificat s’il juge inadéquate la couverture d’assurance responsabilité[81].

Contrairement aux autres modes de transport au Canada, les chemins de fer n’ont pas le droit de refuser de transporter des marchandises pour des raisons liées uniquement à la nature de celles-ci. Un représentant du Canadien Pacifique a déclaré au Comité que les chemins de fer ont souscrit toute l’assurance responsabilité civile à leur disposition et que l’on devrait modifier le cadre réglementaire pour accroître la responsabilité des expéditeurs relativement aux produits qu’ils expédient[82]. Sous le régime actuel, c’est seulement s’il est déterminé qu’un accident a été causé par des facteurs incombant à l’expéditeur que celui-ci est responsable. Le président de l’Association canadienne de gestion du fret s’est dit d’avis que « quiconque a la garde et la responsabilité de la marchandise, à quelqu’étape que ce soit durant l’acheminement, devrait être tenu responsable[83] ». Tous les expéditeurs qui ont comparu devant le Comité ont abondé dans le même sens. Certains représentants d’expéditeurs de produits chimiques ont ajouté qu’ils versent aux chemins de fer une prime substantielle pour le transport de leurs marchandises dangereuses, ce qui devrait compenser les chemins de fer pour le risque supplémentaire comparativement au transport d’autres marchandises[84]. Certains expéditeurs sont allés jusqu’à dire que si on transférait aux expéditeurs de produits chimiques la responsabilité des accidents ferroviaires, les chemins de fer seraient moins motivés à sécuriser leurs opérations[85]. Pour ces raisons, les expéditeurs de marchandises dangereuses se sont largement opposés à toute suggestion voulant qu’ils jouent un plus grand rôle dans le régime de responsabilité[86].

Les chemins de fer et les expéditeurs divergeaient donc sur la question de la responsabilité en cas d’accident, mais ils s’entendaient tous pour dire que le bassin de l’assurance responsabilité était limité et, en fait, pratiquement épuisé[87]. Les représentants de l’Office des transports du Canada ont informé le Comité que les chemins de fer de classe 1 (p. ex. Canadien national, Canadien Pacifique) s’assurent généralement pour plus de 1 milliard de dollars, ce qui est considéré largement suffisant. Cependant, les chemins de fer d’intérêt local n’ont qu’un accès limité à l’assurance responsabilité civile, puisque la majorité des polices disponibles sont accaparées par les sociétés de classe 1[88].

Toujours au sujet de la responsabilité, des témoins ont fait valoir au Comité qu’il faudrait établir un mécanisme permettant aux autorités publiques (p. ex. les municipalités) d’avoir accès sur-le-champ aux fonds nécessaires lorsqu’une catastrophe nécessite une intervention d’urgence. Le Comité estime tout comme la Fédération canadienne des municipalités que les coûts résultant des accidents ferroviaires devraient être assumés par l’industrie et non pas refilés aux contribuables. Un autre témoin a déclaré que le régime d’indemnisation devrait prévoir une couverture pour tous les types de préjudices, y compris les dégâts causés à l’environnement, sans perdre de vue le rôle essentiel que jouent les sociétés ferroviaires dans l’activité économique de l’ensemble du pays[89].

Des témoins – en l’occurrence les expéditeurs, la Fédération canadienne des municipalités et le professeur Daniel Gardner, expert de la responsabilité civile – ont proposé diverses façons d’améliorer le régime de responsabilité civile[90]. Toutes consistaient en une solution à deux volets : le premier volet reprendrait dans l’ensemble le système actuel, axé sur le marché et supervisé par l’Office des transports du Canada, tandis que le second prendrait la forme d’un fonds commun destiné aux interventions d’urgence en cas de catastrophe. Ainsi, les petites sociétés ferroviaires auraient accès à un fonds collectif grâce auquel elles pourraient verser, en cas de catastrophe, des dédommagements comparables à ceux que peuvent fournir les grandes compagnies, fortes de leur riche police d’assurance[91]. À cet égard, on a donné en exemple les fonds d’urgence communs mis en place dans les secteurs du transport maritime et aérien, eux aussi régis par le gouvernement fédéral[92].

En ce qui concerne la participation de tous les maillons de la chaîne pour financer le régime d’assurance responsabilité, la Fédération a expliqué que « le risque est généré par l’ensemble du secteur, pas seulement par ceux qui transportent les marchandises. En fait, les transporteurs […] ne peuvent pas être sûrs à 100 % que l’expéditeur, l’importateur ou le courtier leur dit la vérité […] Il nous paraît normal, au niveau des politiques publiques, qu’on oblige tous ceux qui contribuent au risque — c’est le principe du pollueur-payeur — de cotiser à [un] fonds ou de reconnaître qu’ils ont un rôle à jouer[93]. » Dans le discours du Trône de 2013, le gouvernement fédéral s’est engagé à exiger des expéditeurs et des compagnies de chemin de fer qu’ils contractent une assurance additionnelle[94].

La Fédération canadienne des municipalités a fait quelques propositions visant à améliorer le régime de responsabilité actuel. Elle a recommandé que la liste des facteurs utilisés pour déterminer si la couverture est suffisante soit élargie de façon à y inclure la géographie, la topographie et les risques environnementaux spécifiques aux opérations de la compagnie ferroviaire; que le processus de transparence utilisé par l’Office pour déterminer l’adéquation et la divulgation des montants d’assurances soit renforcé; et que les lacunes contractuelles soient éliminées afin que les tiers puissent recouvrer des dommages de la compagnie d’assurance en cas d’insolvabilité ou de faillite[95].

Le Comité constate que l’Office des transports du Canada examine actuellement le Règlement sur l’assurance responsabilité civile relative aux chemins de fer pour s’assurer que la méthode utilisée pour déterminer le niveau d’assurance responsabilité civile nécessaire se traduise par une protection d’assurance suffisante pour chacun des chemins de fer régis par le gouvernement fédéral[96]. De son côté, Transports Canada a entrepris en janvier 2014 un examen du régime de responsabilité civile et d’indemnisation dans le secteur ferroviaire. Un cadre d’amélioration a ainsi été mis au point[97], et une deuxième série de consultations à son sujet a débuté en août 2014[98].

Le Comité recommande :

Que Transports Canada mette en œuvre une réforme complète du régime de responsabilité et d’indemnisation du réseau ferroviaire pour veiller à ce que les victimes et leurs familles obtiennent l’indemnisation à laquelle elles ont droit, à ce que le principe du pollueur-payeur soit maintenu et à ce que les contribuables ne soient pas obligés de payer les coûts liés à l’indemnisation, à l’assainissement et à la reconstruction en cas d’incident ferroviaire.

Le Comité constate que la ministre des Transports a récemment déposé un projet de loi qui renforcerait le régime de responsabilité et d’indemnisation pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Le projet de loi C-52, Loi modifiant la Loi sur les transports au Canada et la Loi sur la sécurité ferroviaire (Loi sur la sécurité et l’imputabilité en matière ferroviaire), a pour but d’établir des niveaux minimaux d’assurance pour les compagnies de chemin de fer et un fonds d’indemnisation supplémentaire, financé par les expéditeurs, pour couvrir les dommages subis lors d’accidents ferroviaires dans le contexte du transport de certaines marchandises dangereuses.[99]

6. Autres enjeux liés au transport ferroviaire de marchandises dangereuses

Selon ce qu’ont dit les témoins, beaucoup des problèmes soulevés dans le rapport intérimaire du Comité ont été réglés[100]. Par exemple, la Fédération canadienne des municipalités, l’Association canadienne des chefs de pompiers et l’Association des chemins de fer du Canada se sont dits en faveur de l’ordre préventif 32 (sur la communication de renseignements) et de son approche (présentation des données antérieures), pourvu que les autorités responsables continuent d’être informées immédiatement de tout changement important de la nature ou du volume des produits transportés sur leur territoire[101]. De même, les témoins ont salué la décision d’exiger un PIU pour d’autres liquides inflammables[102].

Outre ce qui précède, on trouve dans le rapport intérimaire du Comité des recommandations de témoins qui pourraient, selon les personnes qui ont comparu, accroître la sûreté du transport ferroviaire des marchandises dangereuses. Premièrement, l’Association canadienne des chefs de pompiers a recommandé l’établissement d’un système de commandement des interventions évolutif pour répondre aux incidents à l’échelle nationale; elle a aussi recommandé que l’on consacre davantage de ressources au CANUTEC pour qu’il puisse mieux remplir son rôle[103]. L’Association a dit au Comité que le CANUTEC constitue une ressource essentielle pour les premiers intervenants, notamment dans les régions rurales, mais qu’il est parfois incapable de fournir aux pompiers l’information relative à l’endroit où se trouvent les marchandises dangereuses dans le train et à la nature de ces dernières. Même si un manifeste de train est disponible dans la cabine de chaque locomotive, il est vital que le CANUTEC reçoive toute l’information dont il a besoin pour venir en aide aux premiers intervenants lors d’une situation d’urgence.

Les représentants syndicaux des employés ferroviaires chargés d’inspecter ou de réparer les wagons ou les locomotives ont eux aussi fait des recommandations au Comité: accroître la fréquence des inspections; octroyer une licence d’inspecteur de TMD aux mécaniciens ou aux techniciens de wagons; veiller à ce qu’un mécanicien qualifié inspecte les trains avant qu’ils ne soient laissés sans surveillance; et accorder aux mécaniciens des chemins de fer le pouvoir d’annuler les déplacements des wagons qu’ils jugent peu sûrs[104], comme le font les mécaniciens du secteur aérien.

Par ailleurs, certains témoins ont soulevé des préoccupations ayant trait à la construction et à la réglementation des centres de transbordement. Transports Canada a dit au Comité que les inspections de ces installations ont augmenté depuis l’été 2013 et qu’elles sont menées « à intervalle de un à trois ans pour les installations de chargement de pétrole brut, qui présente un risque élevé; les installations non conformes font l’objet d’un suivi intensif[105] ». Ceci dit, l'Association canadienne des chefs de pompiers et l’Association canadienne de l’industrie de la chimie ont toutes deux fait observer que la construction des centres de transbordement ne semblait assujettie à aucune norme (code de prévention des incendies, code du bâtiment, exigences de zonage)[106]. De plus, l’Association canadienne du propane a proposé que les exigences réglementaires sur les différents transferts de marchandises dangereuses soient revues de manière à ce que la couverture soit adéquate et uniforme[107]. Selon l’Association, la réglementation serait lacunaire, notamment dans le cas des transferts entre wagon et camion[108].

C. Transport aérien

Comme on le mentionne ci-dessus, le mode aérien représente moins de 1 % du tonnage des marchandises dangereuses expédiées au Canada[109]. Le transport aérien joue donc un rôle limité, ce qui explique peut-être en partie pourquoi moins de 0,8 % de tous les accidents à signaler impliquant des marchandises dangereuses ces cinq dernières années étaient liés à ce mode de transport[110]. Les marchandises dangereuses transportées par avion sont de toutes tailles, des très petites (p. ex. batteries au lithium) aux très grandes (p. ex. machines à moteur à combustion interne).

1. Cadre législatif

Le Règlement sur le TMD incorpore par renvoi les instructions techniques de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) sur le transport aérien des marchandises dangereuses. Ces instructions fixent les règles pour la sécurité du transport aérien des marchandises dangereuses au Canada et à l’étranger.

Les représentants des grands et petits transporteurs aériens du Canada ont dit du cadre international de TMD qu’il était très robuste et sophistiqué[111]. Les instructions techniques imposent des exigences de formation aux personnes chargées d’expédier, de manipuler ou de transporter des marchandises dangereuses dans le secteur de l’aviation. Elles énoncent aussi des exigences exhaustives relatives au contrôle et à la classification des produits dangereux; aux normes d’emballage (p. ex. étiquetage et contenants); aux normes d’inspection; aux restrictions de chargement; et aux communications entre exploitants, équipe au sol, pilotes et autorités nationales[112]. Dans un mémoire présenté au Comité, le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) a recommandé que l’information concernant les marchandises dangereuses à bord d’un avion soit transmise au personnel de cabine[113]. Selon SCFP, les agents de bord n’ont aucune information sur les produits dangereux transportés dans l’avion et ne pourraient donc pas prendre les mesures adéquates en cas d’urgence.

Les compagnies aériennes sont libres de choisir si elles veulent ou non transporter des marchandises dangereuses. Cependant, un représentant de WestJet a dit au Comité que Transports Canada exige des lignes aériennes qui choisissent de ne pas transporter ces marchandises d’offrir quand même une formation sur les produits dangereux à leurs employés de première ligne, afin qu’il n’y ait aucune faille dans le système[114].

2. Regroupement des marchandises dangereuses exemptées

Le regroupement d’un grand nombre de piles au lithium dans un même avion a été présenté par l’Air Line Pilots Association of Canada comme un risque potentiel. En effet, ces piles peuvent s’enflammer lorsqu’elles sont défectueuses, endommagées ou mal emballées. Cependant, comme le risque que pose une seule pile au lithium est très faible, ces piles sont exemptées de bon nombre des exigences contenues dans les instructions techniques de l’OACI, et par le fait même du Règlement sur le TMD, lorsqu’elles sont regroupées dans des emballages de moins de huit piles environ[115].

L’Air Line Pilots Association a dit au Comité que rien n’empêche un expéditeur de regrouper de nombreux emballages de piles au lithium dans un seul avion, ou même d’en remplir tout l’aéronef, après que leur expédition a été autorisée en vertu de cette exemption. Selon l’Association, une pile qui s’enflamme pose un risque beaucoup plus élevé si elle se trouve à proximité d’autres piles, mais le pilote ne sera probablement pas conscient de ce risque puisque ces marchandises sont exemptées des règles. L’Association a donc recommandé à Transports Canada d’aller au-delà de ce qu’exige l’OACI afin de réduire ce risque potentiel[116].

Ce problème du regroupement de produits exemptés existe peut-être pour d’autres marchandises dangereuses, mais seul le cas des piles au lithium a été porté à l’attention du Comité. Le Comité constate que les modifications récemment apportées au Règlement sur le TMD interdisent, depuis le 1^er janvier 2015, le transport de piles au lithium métal comme marchandises à bord des vols passagers[117]. Si ces piles doivent parvenir à des localités isolées desservies seulement par des vols passagers, l’expéditeur peut demander un certificat d’équivalence, auquel cas il sera exempté de l’interdiction[118].

3. Auto-déclaration et contrôle dans le Nord

Le directeur exécutif de la Northern Air Transport Association a dit au Comité que les transporteurs aériens qui mènent leurs activités dans le Nord transportent probablement beaucoup plus de marchandises dangereuses par vol que les autres transporteurs canadiens, puisque le service aérien est souvent le seul moyen de transport qui peut desservir à longueur d’année les localités nordiques isolées. Les entreprises qui approvisionnement ces collectivités respectent généralement le Règlement sur le TMD, mais on ne peut pas en dire autant des simples passagers, qui apportent parfois par inadvertance des marchandises dangereuses dans leurs bagages. C’est un problème important pour les transporteurs du Nord, surtout là où les contrôles de sécurité sont limités[119].

Le représentant de la Northern Air Transport Association a dit au Comité que des efforts sont faits pour sensibiliser les passagers, mais que ce n’est pas suffisant. Au lieu d’instaurer des mesures comme le contrôle par lecture optique ou d’autres technologies, le témoin a prôné la simplification du système afin que les passagers puissent se conformer plus facilement aux exigences[120].

D. Transport maritime

Le transport maritime est la clé de voûte de l’économie mondiale. En fait, on a dit au Comité que 90 % de tout ce qui est acheté ou vendu est transporté par navire[121]. Comme le volume des marchandises dangereuses expédiées par la voie des mers augmentera probablement au même rythme que les échanges commerciaux au cours de la prochaine décennie[122], il faut veiller à ce que les systèmes qui encadrent le transport maritime gardent toute leur efficacité. Les témoins ont dit au Comité que, de 2006 à 2013, il n’y a eu aucun accident maritime mettant en cause des marchandises dangereuses en transit[123].

1. Cadre législatif

Les bâtiments canadiens qui transportent des marchandises dangereuses doivent se conformer à la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses, à la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et à leurs règlements[124]. Cette législation incorpore par renvoi, pour tous les produits dangereux emballés qui sont expédiés à destination ou en provenance du Canada, le Code maritime international des marchandises dangereuses (Code IMDG) de l’Organisation maritime internationale (OMI). On a dit au Comité que ce code est reconnu à travers le monde pour le transport maritime de marchandises dangereuses et qu’il porte notamment sur l’emballage, le trafic conteneurs, l’arrimage et, particulièrement, la séparation des substances incompatibles[125]. Aux termes du Code, les expéditeurs doivent communiquer aux autorités portuaires, avant l’arrivée du navire, les détails de leurs marchandises dangereuses.

Une représentante de Transports Canada a avisé le Comité qu’un PIU est requis pour le chargement et le déchargement de marchandises dangereuses dans un navire canadien; cette exigence ne s’applique pas aux bâtiments internationaux, qui se conforment au Code, ni aux navires en transit dans les eaux canadiennes[126].

On a expliqué au Comité que, comme c’est le cas pour les autres modes de transport régis par le gouvernement fédéral, les navires canadiens et étrangers peuvent faire l’objet d’une inspection fédérale lorsqu’ils se trouvent à quai au Canada. Les inspecteurs vérifient la conformité avec le Règlement sur le TMD, notamment en ce qui concerne les contenants, les documents et la classification. Une représentante de Transports Canada a confirmé que « en cas de non-conformité, [l’inspecteur] n’hésite pas à prendre des mesures d’application de la loi[127] ». Le Règlement sur le TMD exige également des expéditeurs qu’ils communiquent avec le CANUTEC et la Garde côtière canadienne en cas de déversement d’une matière dangereuse.

Le Comité constate que la Loi visant la protection des mers et ciel canadiens a reçu la sanction royale le 9 décembre 2014[128]. Entre autres, cette loi modifie la Loi sur la responsabilité en matière maritime afin de mettre en œuvre la Convention internationale de 2010 sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses. La Loi visant la protection des mers et ciel canadiens crée aussi de nouvelles catégories d’infractions et mesures d’application dans le cadre de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, afin de mieux gérer le risque de déversement accidentel de produits du pétrole dans les eaux canadiennes. À mi‑chemin de l’étude entreprise par le Comité, le gouvernement du Canada a aussi annoncé son intention de mettre en œuvre diverses mesures recommandées par le Comité d’experts sur la sécurité des navires‑citernes[129].

La Loi sur le transport des marchandises dangereuses ne vise pas les produits du pétrole transportés par pétrolier[130]. La sûreté des pétroliers fait l’objet de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et de la Loi sur le pilotage. Selon cette dernière, quatre administrations de pilotage régionales (de l’Atlantique, des Laurentides, des Grands Lacs et du Pacifique) sont responsables de fournir aux navires des pilotes qui détiennent les compétences, l’expérience et les connaissances nécessaires pour naviguer en eaux canadiennes de manière sécuritaire[131]. La Loi sur le pilotage autorise chaque administration de pilotage à établir, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, la réglementation pour son territoire, y compris de définir les circonstances dans lesquelles le pilotage est obligatoire. Le premier dirigeant de l’Administration de pilotage du Pacifique a indiqué au Comité que, « [e]n faisant monter un pilote à bord d’un navire, on s’assure qu’au moins un membre de l’équipe à la passerelle possède une connaissance approfondie des dangers locaux, n’est pas fatigué et est une ressource bien informée au cas où il arriverait quelque chose[132] ».

2. Régime de responsabilité civile

On a dit au Comité que, en cas de déversement de pétrole en milieu marin, il y a trois niveaux de responsabilité. Premièrement, les propriétaires de navires doivent assurer chacun des bâtiments de leur flotte. Si les coûts associés au déversement excèdent leur assurance, les propriétaires peuvent accéder à un fonds international, qui couvrira des dédommagements supplémentaires d’environ 1,14 milliard de dollars. Si ces deux sources s’avèrent insuffisantes, les armateurs peuvent encore puiser à un fonds canadien, la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires, à hauteur de 162 millions de dollars par incident[133]. On a expliqué au Comité que, en tout, il est possible d’accéder à entre 1,5 milliard et 2,5 milliards de dollars par accident, le montant dépendant de l’ampleur du déversement et des parties impliquées[134].

En mai 2014, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il supprimerait la limite de responsabilité par incident de la Caisse d’indemnisation, de façon à rendre disponible dans chaque cas, au besoin, le plein montant[135]. Les témoins, dont la Western Canada Marine Response Corporation, se sont dits très favorables à cette décision du gouvernement fédéral[136]. Le Comité constate toutefois que les modifications à la Loi sur la responsabilité en matière maritime n’ont pas encore été déposées au Parlement[137].

Le Comité recommande :

Que la Loi sur la responsabilité en matière maritime soit modifiée afin de retirer la limite de responsabilité par incident de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires.

3. Appartenance aux organismes d’intervention

Le Comité a appris que tous les navires d’une certaine taille qui entrent dans un port canadien, qu’ils transportent des produits pétroliers ou non, doivent appartenir à l’un des quatre organismes d’intervention en cas de déversement de pétrole certifiés par Transports Canada. En cas d’accident, ce sont ces organismes qui aident le propriétaire du navire à procéder au nettoyage. Quant à la Garde côtière du Canada, elle est responsable de la supervision des opérations et elle en prend le commandement si le propriétaire du navire ne peut ou ne veut pas intervenir[138].

Un représentant de la Western Canada Marine Response Corporation a signalé que les navires qui ne font que passer par les eaux canadiennes ne sont pas tenus d’être membres d’une de ces organisations d’intervention[139]. Le témoin a fait valoir que c’est un aspect que le gouvernement fédéral devrait peut-être examiner, étant donné qu’un grand nombre des navires qui passent par les eaux canadiennes ne sont actuellement membres d’aucun organisme d’intervention certifié[140]. Mais, inversement, les représentants de sociétés de transport international ont dit qu’il serait problématique, surtout du point de vue logistique, d’imposer aux propriétaires de navires des exigences venant s’ajouter à celles de l’Organisation maritime internationale[141].

4. Régime national de planification selon les risques et d’exercices en cas de déversement

Les témoins ont dit au Comité que les employés qui participent à l’une ou l’autre facette du transport maritime des marchandises dangereuses reçoivent une formation considérable et prennent part à divers exercices[142]. Cela dit, la Fédération maritime du Canada a proposé la mise sur pied, à l’échelle nationale et pour tous les intervenants clés, d’un cadre global de planification et d’exercices afin de renforcer l’état de préparation et la capacité d’intervention du Canada en cas de déversements d’hydrocarbures causés par des navires. La Fédération a expliqué qu’actuellement, les différents intervenants suivent leur propre programme, indépendamment des autres, et que les exercices tenus par les organismes d’intervention ne sont pas priorisés selon des scénarios de risque définis[143]. La Western Canada Marine Response Corporation s’est elle aussi dite favorable à l’établissement d’un régime exhaustif de planification des interventions et de tenue d’exercices fondé sur le risque. Elle a clarifié que les différentes régions ont des exigences de base à respecter en matière de capacité d’intervention, et que l’adoption d’un régime fondé sur les risques ne devrait pas se traduire par une perte de ressources pour les régions à faible risque. Au contraire, des ressources supplémentaires seraient probablement attribuées aux endroits peut-être mal desservis aujourd’hui[144].

Dans son premier rapport, publié en novembre 2013, le Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes a recommandé l’établissement d’un programme de planification d’intervention et d’exercices axé sur le risque et prévoyant des intervenants multiples[145]. Le gouvernement fédéral a subséquemment annoncé qu’il collaborerait avec les organismes d’intervention et les autres intervenants clés à l’élaboration de plans d’intervention pour les quatre régions où la circulation de navires-citernes est la plus élevée, soit : le Sud de la Colombie‑Britannique; Saint John et la baie de Fundy, au Nouveau‑Brunswick; Port Hawkesbury, en Nouvelle‑Écosse; et le golfe du Saint-Laurent, au Québec[146]. Les témoins n’ont pas indiqué au Comité quand ces nouveaux plans d’intervention axés sur le risque seront terminés, ni s’ils seront accompagnés d’un programme d’exercices à intervenants multiples.

Le Comité recommande :

Que Transports Canada présente au Comité des échéanciers détaillés de la mise en œuvre du projet du plan d’intervention par secteur d’ici décembre 2015.

5. Cartes de l’Arctique

La Fédération maritime du Canada s’est dite préoccupée par la qualité des cartes de navigation dans l’Arctique : elle a affirmé que les cartes actuelles n’étaient plus à jour et qu’elles ne respectaient pas les normes modernes[147].

Les représentants du Service hydrographique du Canada qui ont comparu devant le Comité n’ont pas abordé cette question précise[148], mais le gouvernement fédéral s’est engagé à se pencher sur la qualité des cartes de l’Arctique en septembre 2016[149]. Ces cartes pourraient aussi être examinées dans le cadre de l’étude sur la sécurité des pétroliers que prépare actuellement le Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes[150].

6. Clarté des règlements

Dans l’ensemble, les témoins représentant les différents secteurs de l’industrie du transport maritime semblaient satisfaits du cadre de réglementation actuel. Cependant, certains intervenants ont porté à l’attention du Comité des aspects méritants plus de clarification. Un représentant de l’Association canadienne des opérateurs de traversiers a relevé un manque d’uniformité quant à la définition de traversier à trajet court : « Dans un règlement fédéral, on parle de trois kilomètres, alors que dans le règlement sur la sécurité maritime, il est question de cinq kilomètres[151]. » Cette incohérence complique la tâche des membres de l’Association qui veulent appliquer correctement le règlement. On a aussi expliqué au Comité que, selon la réglementation actuelle, les bonbonnes d’oxygène liquide dont ont besoin les personnes qui souffrent de difficultés respiratoires ne sont permises sur les bateaux que si elles sont utilisées; les bonbonnes de réserve sont donc interdites. Selon les témoins, les restrictions de cette nature s’appliquent même au contenu des ambulances qu’on embarque sur les traversiers[152].

7. Déclarations volontaires

Le représentant de l’Association canadienne des opérateurs de traversiers a informé le Comité que son organisation devait souvent se fier aux déclarations volontaires des camionneurs pour connaître le contenu de leurs cargaisons. Les opérateurs de traversiers procèdent souvent eux-mêmes à l’inspection des marchandises dangereuses qu’ils embarquent; cette inspection s’ajoute alors à celles des organismes gouvernementaux. Mais si l’opérateur n’apprend le contenu du camion qu’une fois celui‑ci embarqué, il lui sera plus difficile de réagir en cas d’urgence. C’est pourquoi l’Association canadienne des opérateurs de traversiers souhaite que les camions soient soumis à davantage d’inspections gouvernementales avant leur embarquement sur les traversiers[153].

E. Transport routier des marchandises dangereuses

Le camionnage joue un rôle majeur dans la chaîne de transport des marchandises dangereuses, surtout à l’étape de l’expédition vers les marchés locaux. Selon Les transports au Canada 2013, en 2011, environ 70 % du tonnage de toutes les marchandises dangereuses a été transporté en camion; le pétrole brut, l’essence et le mazout représentaient 77 % de ces cargaisons[154]. Cependant, on a dit au Comité que le camionnage ne pourra jamais remplacer les pipelines ou les chemins de fer pour le transport de grandes quantités de produits pétroliers, puisque ce ne serait pas rentable[155].

1. Cadre législatif

La sûreté du transport routier est une responsabilité partagée par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Le gouvernement fédéral est notamment responsable de la sûreté de tous les véhicules sortant des usines ou importés au Canada[156]. Il est aussi habilité à réglementer le camionnage extra-provincial, mais il a délégué ce pouvoir aux provinces en vertu de la Loi sur le transport par véhicule à moteur[157]. Quant aux gouvernements provinciaux et territoriaux, ils sont responsables de la délivrance des permis de conduire, de l’immatriculation des véhicules, de l’inspection des véhicules commerciaux, de l’infrastructure et de la signalisation routières, ainsi que du code de la route et de son application.

Les expéditeurs de produits dangereux qui empruntent la voie routière, qu’ils traversent les frontières d’une province ou non, doivent observer la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses et le Règlement sur le TMD. Afin que ce régime soit appliqué uniformément à la grandeur du Canada, des ententes ont été signées entre le gouvernement fédéral et chaque province et territoire. En conséquence, « dans l’industrie du camionnage, l’ampleur du contrôle — du contrôle sur la route et en temps réel — est différent de ce qui se fait dans n’importe quel autre mode de transport[158] ».

2. Formation des camionneurs

Aux termes du Règlement actuel sur le TMD, les transporteurs doivent veiller à ce que leurs chauffeurs reçoivent la formation dont ils ont besoin pour transporter et manipuler des marchandises dangereuses. Par exemple, RTL-Westcan a dit au Comité que ses camionneurs font des simulations de conduite virtuelle et reçoivent de la formation sur la route afin de se préparer aux différentes conditions routières et aux divers scénarios qu’impliquent le chargement et le déchargement de marchandises dangereuses. Des modules d’apprentissage en ligne sont également utilisés, notamment pour les cours de mise à jour[159].

La formation des camionneurs se fonde donc sur des normes nationales, mais les témoins ont dit au Comité que les exigences concrètes variaient d’une province à l’autre[160]. On a aussi dit au Comité que l’industrie avait pu constater un manque de formation parmi les chauffeurs classe 1 nouvellement recrutés, qui semblent pouvoir obtenir leur permis avec un minimum d’exigences[161]. L’Alliance canadienne du camionnage, l’Alberta Motor Transport Association et l’Atlantic Provinces Trucking Association ont toutes proposé qu’un cours uniforme et obligatoire, conforme aux normes nationales, soit imposé à tous les chauffeurs débutants au Canada[162]. L’Alliance canadienne du camionnage et Teamsters Canada ont aussi proposé que les formateurs soient eux-mêmes formés selon un modèle normalisé[163].

Le Comité constate toutefois que les témoignages ne semblaient pas faire la différence entre les lacunes touchant à la formation générale donnée aux camionneurs, et celles concernant exclusivement les cours sur les marchandises dangereuses. De plus, la formation des chauffeurs relève des compétences provinciales. Cela dit, il est clair que l’amélioration des cours donnés aux camionneurs pourrait accroître la sécurité routière, dans l’ensemble, et par le fait même, la sûreté du transport par camion de cargaisons dangereuses.

3. Livres de bord électroniques et autres technologies

Des représentants tant de l’industrie que des syndicats ont dit au Comité qu’on pourrait améliorer le régime de transport des marchandises dangereuses en obligeant les conducteurs à utiliser un dispositif électronique d’enregistrement en application du Règlement sur les heures de service de conducteurs de véhicule utilitaire[164]. L’Alliance canadienne du camionnage a avancé que les « systèmes [en version papier] sont plus faciles à fausser que leur pendant électronique[165] », et que de 5 à 10 % de l’industrie n’obéit pas aux règles. L’imposition des livres de bord électroniques obligerait toutes les compagnies à respecter les règles, ce qui réduirait la fatigue des conducteurs et les risques d’accident. L’Alliance canadienne du camionnage a dit au Comité que les États-Unis publieraient d’ici septembre 2015 un règlement exigeant l’utilisation de dispositifs électroniques d’enregistrement, et que ces appareils sont utilisés en Europe depuis 20 ans[166].

Les limiteurs de vitesse et les dispositifs de stabilisation sont deux autres technologies qui ont été présentées par les représentants du secteur du camionnage comme des moyens potentiels d’accroître la sécurité du transport routier, y compris dans le cas des marchandises dangereuses. On a dit au Comité que les camions ne devraient pas rouler à plus de 100 km/h, puisqu’ils augmentent alors sans raison les distances de freinage[167]. L’utilisation des limiteurs de vitesse est obligatoire dans certaines provinces (comme l’Ontario et le Québec), mais optionnelle dans les autres[168].

Enfin, les systèmes de contrôle de la stabilité appliquent les freins automatiquement dès qu’ils détectent une baisse de traction. On a dit au Comité que cette fonctionnalité faisait partie des modèles de base de deux des sept principaux fabricants de camions au Canada, et que c’était une technologie peu coûteuse par rapport au prix total des véhicules[169]. Aux États-Unis, les nouveaux camions lourds doivent obligatoirement être équipés d’un système de contrôle de la stabilité, et les représentants de l’industrie du camionnage qui ont comparu devant le Comité se sont dits unilatéralement en faveur de l’adoption d’une norme similaire au Canada.

Le Comité recommande :

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’utilisation de systèmes d’enregistrement électroniques.

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’installation de dispositifs de contrôle électronique de la stabilité sur les nouveaux camions.

4. Responsabilité de l’expéditeur

Un certain nombre de témoins de l’industrie du camionnage se sont demandé si les expéditeurs n’échappaient pas parfois à leurs responsabilités. Ils ont expliqué que la documentation fournie par les expéditeurs aux fournisseurs est parfois inexacte ou incomplète. Dans ces circonstances, comme l’a expliqué le président et chef de la direction de l’Alliance canadienne du camionnage, « lorsqu’il y a des transgressions, même pour des choses dont les expéditeurs sont responsables, en particulier la documentation, ce sont l’entreprise de camionnage et le conducteur qui finissent par recevoir une amende, même si c’est l’expéditeur qui leur a fourni la documentation[170] ». L’Alliance canadienne du camionnage a appelé Transports Canada à redoubler d’effort pour que les expéditeurs respectent la réglementation fédérale[171].

Les témoins ont également déploré l’invocation par certains expéditeurs de clauses d’exonération universelle. Ces clauses ajoutées aux contrats de transport sont libellées de manière à exonérer l’expéditeur en cas d’accident, même s’il y a eu négligence de sa part[172]. Les témoins ont expliqué que les grandes compagnies refusent habituellement de signer ces contrats, mais que certains transporteurs de petite taille sont prêts à accepter du travail à n’importe quelle condition[173]. Le Comité n’a pas pu déterminer avec certitude, à la lumière des témoignages, si ces clauses d’exonération peuvent vraiment être appliquées.

LES SYSTÈMES DE GESTION DE LA SÉCURITÉ

Selon les responsables de Transports Canada, l’expérience autant que les recherches montrent qu’une entreprise peut se conformer à toutes les exigences réglementaires et encore poser un risque sur le plan de la sécurité[174]. De ce fait, l’adoption de nouveaux règlements pour traiter de problèmes ou de circonstances spécifiques n’accroîtra pas nécessairement la sûreté des transports.

Ainsi, Transports Canada a décidé que le secteur des transports, en plus de respecter tous les règlements sur la sécurité, serait aussi responsable de la gestion systématique et proactive des risques qui pèsent sur ses activités[175]. Afin d’atténuer le plus possible les dangers posés par leurs opérations, les entreprises utilisent avant tout les systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Les SGS sont essentiellement des processus d’assurance de la qualité qui prévoient : la responsabilisation de tous les paliers de l’entreprise au chapitre de la sécurité; le contrôle d’indicateurs de sécurité mesurables; la réalisation de vérifications internes; et l’amélioration continue. La plupart des industries à haut risque, où les accidents peuvent avoir des conséquences importantes pour la population, pratiquent depuis longtemps l’assurance et la gestion de la qualité, et le secteur du transport ne fait pas exception. Les responsables de Transports Canada ont dit au Comité que les « SGS reposent sur les principes de gestion de la qualité auxquels souscrivent déjà la plupart de nos industries du transport et leur fournissent une façon systématique de repérer les dangers, de contrôler les risques et d’apporter continuellement des améliorations[176] ».

Il importe de noter que l’approche des SGS a aussi été adoptée par des organisations internationales comme OACI et l’OMI[177]. Le BST, conscient que les règlements ne peuvent prévoir tous les risques, s’est dit publiquement en faveur des SGS bien exécutés[178]. En 2014, il a inscrit la gestion et la surveillance de la sécurité à sa Liste de surveillance, où il énumère chaque année les enjeux qui font courir les plus grands risques au système de transport du Canada. Il y a indiqué que « certaines entreprises de transport ne gèrent pas leurs risques de sécurité de façon efficace, et Transports Canada ne parvient pas toujours, au moyen de ses pratiques de surveillance et de ses interventions, à les amener à changer leurs pratiques d’exploitation non sécuritaires[179] ». Dans le présent chapitre, le Comité décrit les difficultés que la mise en œuvre et la supervision de SGS efficaces posent pour le secteur du transport et l’organisme de réglementation; il recommande aussi des améliorations à apporter.

A. Transport ferroviaire

Selon Transports Canada, les accidents de trains de marchandises et de trains voyageurs ont diminué de 23 % et de 19 % respectivement depuis 2007[180]. Les analyses statistiques du Ministère indiquent que cette baisse du taux d’accidents est au moins en partie attribuable, entre autres nouvelles mesures de sécurité, à l’introduction des SGS dans l’industrie ferroviaire fédérale ainsi qu’à la communication accrue entre les compagnies de chemins de fer et l’organisme de réglementation.[181]

Tel qu’indiqué dans le chapitre précédent, depuis l’accident tragique de juillet 2013 à Lac‑Mégantic, le gouvernement du Canada a pris de nombreuses initiatives législatives et autres afin de gérer le risque qui découle de la forte augmentation du volume de pétrole expédié par voie ferroviaire. Les initiatives fédérales récentes liées directement aux SGS des chemins de fer, ainsi que celles qui contribuent à la sécurité globale des voies ferrées, sont décrites dans les sections ci-dessous; les angles abordés sont ceux du cadre législatif, de la surveillance et de l’application, et de la culture de la sécurité.

1. Cadre législatif

Transports Canada administre la Loi sur la sécurité ferroviaire, qui est le principal texte de loi sur la sécurité régissant l’exploitation des chemins de fer réglementés par le gouvernement fédéral[182]. Le Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, édicté en vertu de la Loi en 2001, exige des transporteurs ferroviaires qu’ils se dotent d’un plan officiel d’évaluation et de gestion des risques liés à leurs activités[183]. Ce règlement exige des compagnies de chemin de fer que, entre autres, elles adoptent des processus pour l’identification des dangers, la déclaration des incidents, la mesure du rendement, la participation des employés à la conception et à l’exécution du SGS, et l’amélioration continue de la sécurité[184].

La Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée en 2013 en fonction des recommandations formulées dans le rapport d’examen de la Loi (2007) et dans un rapport du présent Comité (2008)[185]. Entre autres, la Loi améliorant la sécurité ferroviaire a créé de nouveaux pouvoirs de réglementation relatifs aux SGS des compagnies de chemin de fer[186]. En juillet 2014, Transports Canada a invoqué ces pouvoirs et a publié un nouveau Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire dans la Gazette du Canada, Partie I[187]. Le nouveau règlement comporte des exigences relatives à la protection des employés qui font état de préoccupations en matière de sécurité; à la surveillance continue et aux évaluations régulières du niveau de sécurité atteint; et à la nomination, par les transporteurs ferroviaires, d’un gestionnaire supérieur juridiquement responsable de la sécurité. Le Ministère, plus de 10 ans après l’introduction des SGS dans le secteur ferroviaire, voulait aussi que la mise en place et l’application des exigences des SGS soient plus efficaces. C’est pourquoi le nouveau règlement oblige les sociétés ferroviaires à apporter les correctifs qui s’imposent après les évaluations des risques; à contrôler continuellement le niveau de sécurité atteint; à donner un rôle accru aux employés et à leurs agents négociateurs dans le fonctionnement du SGS; et à tenir compte des données scientifiques sur la fatigue au moment d’établir les heures de travail des employés. Le nouveau règlement, qui entrera en vigueur le 1^er avril 2015, s’appliquera aussi aux compagnies ferroviaires locales qui utilisent les voies ferrées sous réglementation fédérale.

Le Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire permet des SGS ferroviaires de tailles et de complexité variables selon les activités du transporteur. Un représentant de Transport Action Canada a dit au Comité que son organisme craignait que les petites sociétés ferroviaires, comme les chemins de fer d’intérêt local, manquent de ressources pour instaurer un SGS[188]. Afin d’accompagner les transporteurs ferroviaires de toute taille dans leur transition vers les SGS, le Ministère a mis à leur disposition des documents d’orientation sur son site Web[189].

Tous les syndicats représentant les employés de chemin de fer ont soutenu qu’il serait dans l’intérêt des Canadiens que les SGS des sociétés ferroviaires soient publiés[190]. Transports Canada a expliqué au Comité qu’il ne peut publier ces SGS que si les sociétés ferroviaires lui en donnent la permission, puisque les renseignements relatifs à un tiers sont protégés aux termes de la Loi sur l’accès à l’information[191].

2. Surveillance et application

Actuellement, Transports Canada a pour mandat de s’assurer que 28 transporteurs ferroviaires réglementés par le gouvernement fédéral respectent bien le cadre de la réglementation relative à la sécurité ferroviaire et, si nécessaire, de prendre les mesures d’application requises. Lorsque le nouveau Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire entrera en vigueur, 35 transporteurs ferroviaires locaux supplémentaires relèveront également des compétences de Transports Canada[192]. Transports Canada doit périodiquement vérifier les SGS des transporteurs ferroviaires afin de s’assurer que tous les éléments du système sont bien en place; il examine les processus et documents de l’entreprise et envoie des inspecteurs de la sécurité sur le terrain[193]. Lorsque Transports Canada constate un cas de non-conformité au Règlement sur les SGS, il demande à l’organisation en cause d’établir un plan de mesures correctives identifiant également la cause fondamentale du manquement[194]. Si la non‑conformité au Règlement perdure, Transports Canada peut instaurer une surveillance accrue de l’organisation ou recourir à d’autres outils d’application.

Selon le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014 de Transports Canada, 131 des 142 postes relatifs à la surveillance de la sécurité ferroviaire sont pourvus[195]. Il est à noter que les inspections, les vérifications et les autres fonctions de surveillance sont assumées à Transports Canada par des employés appartenant à différents groupes professionnels; tous ne sont pas inspecteurs. Le Comité a appris que le Ministère s’est fixé pour objectif d’effectuer de 9 à 12 vérifications de SGS par année et qu’il a mené à bien 32 000 inspections traditionnelles en 2013[196]. Au sujet de ces dernières, Transports Canada a déclaré au Comité que, grâce aux SGS, « le Ministère peut aussi établir des priorités et orienter ses ressources vers les secteurs qui posent le plus grand risque et exigent le plus d’attention[197] ».

Dans sa vérification de l’exercice 2011-2012, le vérificateur général du Canada a relevé que la surveillance et l’application des SGS par Transports Canada dans le secteur ferroviaire présentent encore des faiblesses importantes, et ce, bien que le cadre réglementaire ait été mis en œuvre en 2001. Dans son Rapport de l’automne 2013, le vérificateur général a établi que Transports Canada n’avait effectué que 26 % des vérifications de SGS ferroviaires prévues sur trois ans et que celles qui avaient été effectuées étaient de portée trop limitée[198]. Qui plus est, Transports Canada a été incapable de faire la preuve que les vérifications ayant révélé des lacunes dans des SGS ferroviaires ont fait l’objet des inspections de suivi nécessaires[199]. Le vérificateur général a dit au Comité que « nos observations nous portent à penser [que Transports Canada n’avait] pas encore mis en place un régime suffisamment fiable pour [lui] donner, conformément à [son] mandat, l’assurance que les systèmes de sécurité fonctionnent adéquatement[200] ». Le vérificateur général a également constaté qu’environ 40 % des inspecteurs ferroviaires de Transports Canada n’avaient pas encore suivi la formation requise pour mener à bien des vérifications et que le Ministère ne disposait pas de données sur les risques lui permettant de cibler de façon appropriée les activités à risques élevés, de même que les risques les plus importants pour la sécurité[201]. L’indépendance et l’objectivité des inspecteurs de Transports Canada, qui sont nombreux à avoir des liens avec le secteur ferroviaire, ont également été évoquées comme des sujets d’inquiétude[202]. Un responsable du Bureau du vérificateur général a avancé qu’on pourrait renforcer la sécurité ferroviaire et les SGS si on obligeait les chemins de fer à fournir à Transports Canada de l’information sur leur rendement financier ainsi que l’état des voies ferrées servant au transport de marchandises dangereuses. Il faudrait aussi qu’ils remettent au Ministère les évaluations des risques faites à l’interne[203]. Le vérificateur général a recommandé à Transports Canada de mieux définir la méthodologie de vérification des SGS et d’effectuer une analyse sur les ressources dont il a besoin pour surveiller adéquatement la sécurité ferroviaire[204].

Étant donné que Transports Canada devra bientôt assurer la surveillance de 35 chemins de fer d’intérêt local, le vérificateur général n’a pu que constater que « les difficultés, loin de s’atténuer, ne cessent de s’accroître[205] ». Le vérificateur général a refusé de se prononcer sur la question de savoir si le Ministère disposait ou non de ressources suffisantes pour s’acquitter de son mandat, mais il a fait remarquer que « [le Ministère] n’a pas fait lui-même d’analyse pour établir quelles sont les ressources dont il a besoin pour faire son travail[206] ».

En réponse aux constatations du vérificateur général du Canada, Transports Canada a préparé un Plan d’action de gestion détaillé qui définissait comment il entendait donner suite aux recommandations du vérificateur général au cours des deux années subséquentes. Le Plan d’action de Transports Canada, soumis au Comité, prévoyait entre autres d’achever la mise en place du système de collecte de données de la Passerelle intégrée de la Sécurité d’ici l’automne 2014, et de mettre à jour les procédures de vérification et d’auto-évaluation de Transports Canada d’ici le printemps 2015. Lors d’une comparution subséquente, les responsables de Transports Canada ont expliqué que les inspecteurs de la sécurité ferroviaire les plus qualifiés viennent de l’industrie du chemin de fer, et qu’ils doivent tous signer une déclaration sur les conflits d’intérêts avant d’entrer en fonction[207]. Par ailleurs, au moment de cette deuxième comparution, tous les inspecteurs de la sécurité ferroviaire avaient reçu la formation sur les vérifications des SGS[208]. Dans sa réponse au rapport intérimaire du Comité, la ministre des Transports a confirmé que la mise en œuvre du Plan d’action de gestion sera menée à bien d’ici l’échéance de 2016[209]. Le Comité suivra la mise en œuvre du Plan d’action de Transports Canada jusqu’à sa conclusion.

Le Comité constate que plusieurs des initiatives mentionnées au chapitre précédent sur le transport des marchandises dangereuses répondent à d’autres aspects des recommandations du vérificateur général.

• Le nouveau Règlement sur les renseignements relatifs au transport exige des compagnies de chemin de fer qu’elles produisent un rapport annuel sur divers facteurs mesurables. Or, Transports Canada pourra utiliser cette information proactivement pour cerner les secteurs de risque. Par exemple, les rapports contiendront les résultats des tests de compétence du personnel, ainsi que de l’information sur l’état, l’entretien et l’utilisation de l’équipement et de l’infrastructure fixe[210]. Les modifications au Règlement, finalisées en novembre 2014, entreront en vigueur en avril 2015.
• Aux termes du nouveau Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, qui entrera en vigueur en avril 2015, les sociétés ferroviaires devront soumettre à Transports Canada leur évaluation des risques de tout changement important à leurs activités.
• Transports Canada a aussi pris des mesures législatives pour renforcer l’application de la réglementation sur la sécurité ferroviaire. Le nouveau Règlement sur les sanctions administratives pécuniaires relatives à la sécurité ferroviaire, qui prévoit des amendes allant jusqu’à 125 000 $ par infraction, a été finalisé en octobre 2014 et prendra effet en avril 2015.[211] Enfin, le Règlement sur les certificats d’exploitation de chemin de fer oblige les sociétés ferroviaires à mettre en place des normes de sécurité élémentaires avant même de commencer leurs activités, et autorise le ministre à suspendre ou à retirer le certificat d’exploitation en cas de non-observation des conditions ou d’autres infractions à la loi[212]. Ce règlement est entré en vigueur lorsqu’il a été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada en novembre 2014.

La présidente du BST a déclaré au Comité qu’elle est d’accord avec l’évaluation que fait le vérificateur général de l’importance d’une surveillance et d’une application rigoureuses des SGS afin de garantir que les transporteurs ferroviaires s’y conforment et « qu’ils […] rapportent […] les dividendes attendus[213] ». Dans son rapport d’enquête final sur l’accident ferroviaire de Lac-Mégantic, publié après sa comparution devant le Comité, le BST formule la recommandation suivante : « Transports Canada doit jouer un rôle plus actif à l’égard des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies ferroviaires, en s’assurant non seulement qu’ils existent, mais qu’ils fonctionnent et qu’ils sont efficaces[214]. » Dans sa Liste de surveillance 2014, le BST a réitéré que les compagnies de chemin de fer doivent prouver l’efficacité de leur SGS (détermination et atténuation des dangers) et que Transports Canada doit être habilité à corriger les pratiques dangereuses.

En réponse aux recommandations du BST, Transports Canada s’est engagé à prendre les mesures suivantes[215] :

• mener à bien la mise en œuvre du Plan d’action de gestion établi dans le sillage des recommandations du vérificateur général sur la surveillance des SGS;
• élaborer d’ici février 2015 un outil de conformité aux SGS;
• publier le nouveau Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire exigeant des sociétés ferroviaires qu’elles soumettent leurs évaluations des risques au Ministère;
• revoir la méthode de planification selon les risques des vérifications de SGS;
• établir un cycle de vérification de trois à cinq ans pour les SGS des compagnies ferroviaires, accroître la rigueur des vérifications, en assurer le suivi dans des délais adéquats et imposer les nouvelles sanctions en cas d’infraction.

Transports Canada a aussi indiqué qu’il recevra des fonds supplémentaires pour les vérifications[216].

La Comité recommande :

Que Transports Canada mette en œuvre toutes les recommandations formulées dans le Chapitre 7 (La surveillance de la sécurité ferroviaire – Transports Canada) du Rapport de l’automne 2013 du vérificateur général[217].

3. Culture de sécurité

Le Comité a appris qu’un SGS ne peut être efficace que dans les entreprises où s’est implantée une culture de la sécurité. Selon le Comité consultatif sur l’examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, « il faut que les valeurs de sécurité soient fermement enchâssées dans l’esprit des gestionnaires et des employés à tous les échelons opérationnels, en plus d’être respectées au quotidien dans l’exercice de leurs fonctions[218] ». L’un des plus importants résultats d’une solide culture de la sécurité – sinon le plus important – est que cette dernière permet une amélioration continuelle de la sécurité. Dans une organisation où la culture de sécurité est bien implantée, les employés de première ligne n’hésiteront pas à signaler les dangers qu’ils observent et leurs signalements remonteront jusqu’aux plus hauts paliers de la direction.

Les représentants des transporteurs ferroviaires qui ont témoigné devant le Comité ont expliqué comment leurs dirigeants travaillent à cultiver la sécurité dans leur organisation. Ils ont décrit la façon dont les gestionnaires supérieurs participent régulièrement aux activités de sécurité, que ce soit en examinant quotidiennement les rapports de sécurité ou en assistant fréquemment aux réunions des comités de sécurité.

Les représentants des transporteurs ferroviaires ont déclaré au Comité que les employés syndiqués participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des SGS, mais les agents négociateurs de ces employés ont dit le contraire. Ainsi, un représentant de Teamsters Canada a déclaré au Comité que ses membres ne participent pas au développement des SGS des transporteurs ferroviaires pour lesquels ils travaillent, et ne savent pas en quoi consistent ces SGS ou comment les SGS assurent la gestion de la sécurité[219]. Un représentant d’Unifor a indiqué que ses membres participent à l’évaluation des risques et siègent aux comités de politiques, mais qu’ils n’y ont pas une réelle influence[220]. Le Syndicat des Métallos a recommandé pour sa part que les compagnies de chemin de fer et leurs employés collaborent davantage à l’élaboration des SGS[221].

Le représentant de Teamsters Canada a dit au Comité que les entrevues et les sondages relatifs à la perception qu’ont les employés ferroviaires de la sécurité devraient être obligatoires[222]. Un autre représentant de ce syndicat a déclaré au Comité qu’il est impossible d’établir une solide culture de la sécurité chez les transporteurs ferroviaires en raison « de la nature disciplinaire du milieu de travail[223] ».

Dans sa réponse au rapport intérimaire du Comité, la ministre des Transports a dit que Transports Canada collaborait avec l’industrie à un sondage sur la perception de la sécurité chez les transporteurs ferroviaires; ce sondage permettra de jauger la culture de sécurité dans ces entreprises et de diffuser les pratiques exemplaires. Le Comité constate que le Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire prévoit des protections pour les employés qui font état de préoccupations en matière de sécurité, et oblige les entreprises à laisser un plus grand rôle aux employés et à leurs agents négociateurs dans le fonctionnement du SGS[224].

4. Enregistrements audio et vidéo à bord des locomotives

Le Comité a appris que les compagnies de chemin de fer aimeraient, pour gérer proactivement la sécurité, faire des enregistrements audio et vidéo à bord des locomotives. Or, la loi interdit de procéder à ces enregistrements sans la permission des employés. Le président de Chemin de fer Canadien Pacifique a déclaré au Comité que des enregistrements à bord des locomotives dans le cadre des SGS constitueraient « la mesure la plus importante à prendre dans l’immédiat pour améliorer encore plus la sécurité[225] ». Si Via Rail essaye de s’entendre avec ses syndicats sur l’utilisation des enregistreurs de bord sur une base volontaire[226], Chemin de fer Canadien Pacifique a recommandé de modifier la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports afin que les transporteurs ferroviaires puissent utiliser les enregistreurs de bord dans le cadre de leur SGS, plutôt qu’uniquement aux fins des enquêtes sur les accidents[227]. Sur ce point, des représentants des syndicats d’employés ferroviaires qui ont témoigné devant le Comité ont indiqué qu’ils n’étaient pas favorables à l’utilisation des enregistreurs de bord à des fins autres que les enquêtes sur les accidents[228].

Le Comité prend acte du fait que, en 2013, Transports Canada a établi un groupe de travail chargé d’étudier l’utilisation d’enregistreurs vocaux et vidéo à bord des locomotives[229]. La recommandation de ce groupe de travail, que la ministre des Transports a acceptée, consistait à inciter les transporteurs ferroviaires à procéder aux investissements nécessaires sur une base volontaire. Dans sa réponse au rapport intérimaire du Comité, cependant, la ministre des Transports a signalé que Transports Canada entendait maintenant, en collaboration avec les intervenants, imposer l’utilisation de dispositifs d’enregistrement vidéo et audio dans les locomotives.

Le BST, qui a inscrit les enregistreurs de bord à sa Liste de surveillance de 2014[230], a déclaré que l’utilisation proactive et non punitive d’enregistrements pourrait être utile aux SGS ferroviaires, et qu’il est prêt à collaborer avec les autres intervenants à la suppression de l’obstacle législatif[231].

Le Comité recommande :

Que Transports Canada oblige les sociétés ferroviaires à utiliser les enregistrements audio et vidéo à bord des locomotives dans le cadre de leur système de gestion de la sécurité, conformément à la recommandation du Bureau de la sécurité des transports.

5. Passages à niveau

Entre 2006 et 2010, les collisions aux passages à niveau ont causé en moyenne 27 blessures et 25 décès par année[232]. En ce qui concerne la sécurité aux passages à niveau, le vérificateur général du Canada a signalé qu’il fallait clarifier les rôles et les responsabilités des compagnies ferroviaires par rapport à l’entretien des passages à niveau[233]. Le représentant de Transport Action Canada a également dit au Comité que la sécurité aux passages à niveau devrait être une grande préoccupation pour le gouvernement fédéral[234].

À la suite de la comparution du vérificateur général et de Transport Action Canada devant le Comité, Transports Canada a enregistré, en novembre 2014, un nouveau Règlement sur les passages à niveau dans la Partie II de la Gazette du Canada[235]. Le règlement vise à améliorer la sécurité aux passages à niveau en établissant des normes de sécurité qui ont force exécutoire; en précisant les rôles et les responsabilités des compagnies de chemin de fer et d’autres parties; et en favorisant la collaboration entre les compagnies de chemin de fer et les autorités responsables du service de voirie.

B. Transport aérien

Dès 2000, l’OACI a recommandé à ses États membres d’adopter des SGS dans le secteur aérien. Estimant que c’était la méthode la plus prometteuse de prévention des accidents aériens entraînés par des facteurs humains ou organisationnels – lesquels sont parmi les principales causes d’accident aujourd’hui – Transports Canada a été la première autorité de l’aviation civile au monde à adopter un règlement sur l’utilisation obligatoire des SGS dans le secteur aérien[236].

On a dit au Comité que le système d’aviation du Canada est considéré comme le meilleur – et le plus sûr – au monde, et que son régime de SGS est donné en exemple à l’échelle internationale ainsi que dans les autres industries à haut risque canadiennes[237]. Selon les responsables de Transports Canada, « le nombre total d’accidents au Canada était le plus bas enregistré dans l’histoire moderne de l’aviation » en 2012[238]. De plus, de 2002 à 2011, le taux moyen à long terme d’accidents par 100 000 heures de vol est passé de 7 à 5,7, et il continue de baisser[239]. Le représentant de l’Association des pilotes fédéraux du Canada a porté à l’attention du Comité des statistiques selon lesquelles le Ministère s’attendrait à ce que le taux d’accident moyen augmente de 2011 à 2014[240]. Mais à ce sujet, le directeur général de l’Aviation de Transports Canada a expliqué qu’il « y a des fluctuations, comme dans toute série statistique, mais [que] les chiffres ne sont pas à la hausse[241] ». Les SGS sont une façon proactive de prévenir les accidents d’avion, mais il faut signaler que des améliorations à la conception des appareils, aux pratiques de maintenance et à la sécurité aérienne sont également dues aux investigations réalisées à la suite d’accidents passés[242].

Le Comité a écouté les témoignages d’un vaste éventail d’intervenants de l’industrie du transport aérien : représentants de Transports Canada et grands ou petits transporteurs aériens, directeurs d’aéroports, pilotes de ligne, inspecteurs pilotes et autres, etc. Tous ces groupes ont dit que les SGS, s’ils sont exécutés correctement, renforcent la sécurité aérienne; beaucoup, après avoir salué les avancées réalisées, ont toutefois recommandé des changements importants – quoique relativement mineurs – au régime des SGS[243]. Par contre, les inspecteurs ont exprimé de vives préoccupations quant à la mise en œuvre et à l’efficacité des SGS dans le secteur aérien, et ont recommandé à Transports Canada de rétablir les méthodes de surveillance traditionnelles qui existaient avant les SGS.[244]

1. Cadre législatif

Les exigences d’implantation des SGS dans le secteur du transport aérien sont énoncées dans le Règlement de l’aviation canadien (RAC), qui relève de la Loi sur l’aéronautique[245]. L’article 107.3 du RAC énonce, sous l’angle des résultats, les éléments qui doivent constituer les SGS imposés aux transporteurs aériens, entreprises d’entretien, aéroports et fournisseurs de services de navigation aérienne. Entre autres, les SGS doivent intégrer un programme d’assurance de la qualité, des rapports et analyses internes sur les dangers, incidents et accidents, et un processus de correction préventive des problèmes.

Le représentant de l’Association des pilotes d’Air Canada (APAC) s’est dit d’avis que les SGS exigés des transporteurs aériens au Canada n’établissent pas les « niveaux de sécurité acceptable » recommandés par l’OACI. L’APAC a ajouté que Transports Canada laisse actuellement les exploitants décider des niveaux acceptables, alors qu’on pourrait renforcer la sécurité si on s’alignait davantage sur les recommandations de l’OACI[246].

Si un employé, dans le cadre du SGS, porte à l’attention de son entreprise un risque pour la sécurité, mais qu’il juge que le suivi donné à son rapport n’est pas satisfaisant, il peut se tourner vers un programme externe. En effet, les employés (et le grand public) peuvent signaler les dangers à Transports Canada par l’intermédiaire du Système de signalement des questions de l’Aviation civile (SSQAC)[247]. Quant aux fournisseurs de services de navigation aérienne, ils déclarent les incidents de circulation aérienne dans le Système de compte rendu quotidien des événements de l’Aviation civile (SCRQEAC). Certains intervenants ont avancé que des employés qui avaient signalé des problèmes de sécurité à Transports Canada dans le SSQAC avaient été victimes de représailles de la part de leurs employeurs[248]. Un des témoins a recommandé que le SSQAC devienne indépendant de Transports Canada, afin que les employés n’aient plus à craindre de subir des représailles ou de perdre leur emploi[249].

Les transporteurs aériens canadiens dont les aéronefs pouvaient recevoir plus de 20 passagers (et les entreprises chargées de la maintenance de ces avions) ont dû commencer à suivre les politiques, processus et procédures liés aux SGS dès 2005, et s’y conformer pleinement en 2008 au plus tard. En 2008 et 2009, la réglementation sur les SGS pour (respectivement) les aéroports et les fournisseurs de services de navigation aérienne est entrée en vigueur[250]. Sa mise en œuvre a été graduelle, et tous les grands aéroports du Canada, ainsi que la plupart des petits qui sont tenus d’avoir un SGS, s’y conforment maintenant[251]. On a fait savoir au Comité que les aéroports canadiens procèdent de manière coordonnée à la mise en œuvre des SGS; notamment, ils mettent en commun leurs pratiques exemplaires et ont élaboré un système commun de rapports[252]. Un représentant du Conseil des aéroports du Canada (CAC) a dit au Comité que les SGS ont accru la communication de renseignements sur la sécurité entre les exploitants aériens et les aéroports[253]. Selon Transports Canada, les SGS dans le secteur aérien couvrent 90 % des kilomètres-passagers payants au Canada[254].

Les secteurs de l’industrie aérienne qui ne sont pas encore soumis aux exigences de SGS sont décrits aux articles 702, 703 et 704 du RAC. Sont notamment exemptés :

• les unités de formation au pilotage des aéronefs et des hélicoptères;
• les petits exploitants (taxi aérien, service de navette, etc.) et les entreprises qui s’occupent de la maintenance de leurs aéronefs;
• les entreprises auxquelles Transports Canada a délégué la certification des aéronefs;
• les constructeurs d’aéronefs, les héliports et les hydroaéroports.

Transports Canada a dit au Comité qu’il n’a pas encore imposé les SGS à ces secteurs parce que, entre autres, il fallait d’abord déterminer leur capacité de respecter les exigences, et s’assurer que le Ministère lui-même serait en mesure de les surveiller adéquatement[255]. L’Air Line Pilots Association (ALPA) s’est dite favorable à la décision de retarder la mise en œuvre des SGS pour les exploitants de type 703 et 704 (taxis aériens et services de navettes), estimant qu’il faut d’abord susciter chez eux un changement de culture organisationnelle par l’éducation et l’encadrement[256].

L’Association du transport aérien du Canada (ATAC) et la Northern Air Transport Association (NATA), qui représentent toutes deux de petits exploitants aériens, souhaitent qu’on impose les SGS à tous les exploitants commerciaux du Canada. L’ATAC a dit au Comité que, bien que les SGS représentent un investissement important pour tout transporteur, ils offrent « des avantages de nature sécuritaire aussi bien que financière[257] ». Elle a ajouté que les petits transporteurs ont souvent des effectifs moins expérimentés en moyenne, et qu’ils utilisent souvent de vieux appareils qui doivent desservir des aérodromes peu sophistiqués technologiquement. L’ATAC a élaboré une trousse d’outils et un guide pour aider les petits exploitants à se doter d’un SGS adapté à l’ampleur et à la complexité de leurs opérations[258]. NATA croit que, pour être efficaces, les exigences de SGS doivent être « bien adaptées à la taille et à la complexité de l’exploitation, sans lui imposer de fardeau, de telle sorte que l’organisation soit convaincue qu’il s’agit d’une mesure positive[259] ». La NATA a dit au Comité que ses membres aimeraient que Transports Canada annonce rapidement s’il entend imposer les SGS aux petits transporteurs, afin qu’ils puissent se prononcer.

Quant au BST, il recommande que Transports Canada mette en œuvre une réglementation exigeant que tous les exploitants aériens aient en place des mécanismes en bonne et due forme de gestion de la sécurité. En outre, Transports Canada devrait assurer la surveillance de ces mécanismes[260].

Les représentants des pilotes qui ont comparu devant le Comité ont souligné que les compagnies aériennes ont besoin de données pour aborder de manière proactive les enjeux en matière de sécurité, et que ces données viennent souvent des programmes internes de signalement des erreurs, anomalies ou dangers[261].

Le représentant de l’ALPA a avancé que ces processus de signalement internes seraient plus efficaces s’ils étaient confidentiels et offraient l’immunité contre toute forme de sanction, sauf dans les cas de geste délibéré, de négligence grave ou d’acte criminel. Le représentant de l’APAC a dit au Comité que les rapports sur la sécurité aérienne rédigés par les pilotes ou autres employés de la ligne aérienne aident à cerner les risques systémiques et qu’ils seraient plus complets s’ils étaient confidentiels et protégés par règlement[262]. Dans le mémoire qu’il a présenté au Comité, le SCFP s’est dit inquiet du fait que les comités de santé et de sécurité des agents de bords n’ont pas accès aux rapports de sécurité présentés au SGS de leur compagnie aérienne, lesquels contiennent des renseignements sur les risques en milieu de travail[263].

Le Comité a appris que certains transporteurs aériens – mais pas tous – ont adopté des systèmes de signalement internes non punitifs, bien que la loi ne les y oblige pas. Par exemple, il existe à Air Transat un programme permettant aux employés d’informer confidentiellement la direction de tout incident sans s’exposer à des mesures disciplinaires[264]. De même, Air Canada a signé avec l’APAC une entente qui lui permet de recevoir et d’analyser les données des systèmes de surveillances des données de vol, qui calculent en temps réel plus de 2 000 paramètres de vol[265]. Aux termes de cette entente, l’APAC contrôle toutefois le flux d’information, pour protéger ses pilotes. Le représentant de l’ALPA a dit au Comité qu’il connaissait un certain nombre de cas où des pilotes travaillant pour d’autres compagnies aériennes avaient fait l’objet de mesures disciplinaires après avoir signalé à leur employeur des incidents ou problèmes de sécurité[266].

Le représentant de l’APAC a recommandé au Comité que les données recueillies par toutes les lignes aériennes dans le cadre des SGS – rapports sur la sécurité aérienne, données de vol, etc. – soient protégées et déclarées confidentielles[267]. Il a dit que « quand les intervenants et l’exploitant ne s’entendent pas, un organisme de réglementation devrait nous fournir un mécanisme pour résoudre ces problèmes. Je ne peux pas l’expliquer plus simplement[268]. » L’ALPA et l’ATAC ont mentionné que les modifications à la Loi sur l’aéronautique proposées en 2006 et 2007, bien qu’elles soient finalement mortes au Feuilleton, recueillent encore aujourd’hui un vaste appui dans l’industrie[269]. Notamment, les dispositions sur le signalement confidentiel et « non punitif » pourraient être déposées à nouveau et adoptées, ce qui optimiserait l’efficacité des rapports internes exigés par les SGS. Les représentants des pilotes ont ajouté que les données des SGS devraient être exemptées des demandes d’accès à l’information afin qu’elles ne puissent pas être utilisées devant les tribunaux[270].

2. Surveillance et application

Transports Canada, par l’entremise de la Direction de l’Aviation civile, élabore et administre les politiques, règlements et normes nécessaires à la sécurité de l’aviation civile au Canada. Le Ministère doit aussi vérifier si les entreprises du secteur aérien, comme les transporteurs, les entreprises de maintenance, les aéroports et les fournisseurs de services de navigation aérienne, se conforment à ce cadre réglementaire, sans quoi il prendra les mesures d’application nécessaires[271]. Transports Canada a dit au Comité qu’il planifie ses efforts de surveillance en fonction des risques, afin d’optimiser ses ressources et de les consacrer en priorité aux situations présentant les plus grands risques.

Selon le Rapport ministériel sur le rendement 2013-2014 du Ministère, 1 026 postes étaient pourvus sur les 1 137 postes à temps plein prévus pour le contrôle de la sécurité aérienne[272]. Le représentant de l’Association des pilotes fédéraux du Canada, qui représente les inspecteurs pilotes de Transports Canada, soutient que le nombre d’inspecteurs pilotes est plus faible que jamais aujourd’hui[273], alors que Transports Canada maintient que la tendance est stable[274]. Les responsables du Ministère ont dit au Comité que la réduction apparente du nombre d’inspecteurs était attribuable à la reclassification des effectifs selon le poste plutôt que le rôle[275].

Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a vérifié à deux reprises le travail de surveillance de Transports Canada à l’égard de la sécurité aérienne et du régime de SGS. Sa première vérification (2008) portait sur la transition au régime des SGS, tandis que la deuxième (2012) concernait la gestion des risques associés à la surveillance de la sécurité de l’aviation civile[276]. Dans sa vérification de 2008, le BVG a affirmé que Transports Canada avait sous-estimé les risques de la transition ainsi que les conséquences qu’entraînerait la diminution des ressources consacrées aux activités de surveillance traditionnelles. En 2012, le BVG a déclaré que le Ministère avait pris du retard sur son calendrier d’inspection, ne savait pas quels étaient ses besoins en inspecteurs et en ingénieurs, et n’avait pas encore établi de niveau de surveillance minimal acceptable. Toujours dans son rapport de 2012, le BVG a reconnu que le Canada se comparait favorablement aux autres pays en matière de sécurité, mais que des faiblesses existaient sur le plan tant de la qualité des données que du niveau de surveillance établi par Transports Canada.

Récemment, le BST a reproché à Transports Canada son incapacité de cerner les processus inefficaces des SGS des entreprises, et un manque d’équilibre entre les processus de vérification et les inspections traditionnelles[277]. Une représentante des inspecteurs a préconisé que des délais précis soient imposés pour la mise en œuvre des recommandations du BST, et que les inspecteurs soient appelés à jouer un rôle dans l’appréciation du suivi donné par Transports Canada[278].

Transports Canada a affirmé au Comité qu’il avait donné suite à 18 des 19 recommandations formulées par le BVG dans ses rapports de 2008 et de 2012. Il a aussi dit qu’il avait presque terminé l’intégration de l’ensemble des données sur la sécurité aérienne, ce qui était la dernière recommandation du rapport de 2008[279]. Enfin, des responsables du Ministère ont dit au Comité que des études sur la validation croisée des inspections et des vérifications étaient en cours[280].

Le Comité a appris que, dans le secteur du transport aérien, les activités de surveillance de Transports Canada peuvent être réparties en trois catégories.

• Les « inspections de validation de programme » (IVP) cycliques représentent le principal mécanisme d’inspection dans le cadre des SGS[281]. Il s’agit d’examens approfondis d’un ou de plusieurs aspects de l’entreprise visant à vérifier si les exigences sont respectées correctement, preuves écrites à l’appui. Les IVP sont planifiées à l’avance et réalisées par une équipe qui examine les éléments les plus critiques de l’entreprise, pendant plusieurs jours[282]. Elles intègrent le programme national de vérification qui existait avant les SGS.
• Les « inspections de processus » sont un examen en profondeur des méthodes qu’utilise l’entreprise pour réaliser des aspects précis de ses activités. Les responsables de Transports Canada ont dit que ces inspections sont très semblables à celles qu’on faisait avant l’instauration du régime des SGS, mais que les rapports sont maintenant plus rigoureux.
• Les « évaluations » portent sur l’efficacité du SGS de l’entreprise et sa conformité avec le RAC.

Dans un mémoire remis au Comité, Transports Canada a fourni une ventilation de toutes les IVP, inspections de processus et évaluations réalisées d’avril 2013 à juin 2014. Selon ce document, les exploitants aériens, les aéroports, les constructeurs d’aéronefs, les fournisseurs de services de navigation aérienne et les entreprises de maintenance ont fait l’objet de 178 inspections de processus, 62 évaluations et 536 IVP pendant cette période. Le Comité a aussi appris que, lorsqu’une entreprise étend ses activités ou adopte de nouvelles technologies, ce qui est fréquent, une inspection est faite au moment de la certification[283].

Plusieurs témoins représentant les inspecteurs ou affiliés à cette profession ont soutenu que les méthodes de vérification de la conformité des SGS sont maintenant appliquées à toutes les entreprises aériennes, même celles qui ne sont pas tenues de mettre en place un SGS. Ainsi, selon Pacific Airworthiness Consulting, « les inspections de validation de programme ont totalement remplacé les vérifications pour les organisations des SGS non visées par le RAC 705[284] ». De même, l’Association des pilotes fédéraux du Canada a dit qu’elle ne fait plus les inspections traditionnelles qu’elle faisait autrefois parce que « même pour les compagnies qui n’adhèrent pas au SGS, on applique [l’Instruction visant le personnel] SUR-001, qui ne se réfère qu’au SGS[285] ». La porte-parole de l’Union canadienne des employés des transports (UCET), qui représente la plupart des inspecteurs des transports travaillant à Transports Canada ou à d’autres ministères et organismes fédéraux, a dit au Comité que « de nombreux inspecteurs ne sont plus que des vérificateurs de programme » à qui on demande de scruter les documents des entreprises[286]. Les inspecteurs de l’UCET auraient déposé mille griefs relatifs aux changements que leur emploi a subis depuis l’instauration des SGS. Par contre, les responsables du Ministère ont dit au Comité que les employés de Transports Canada font des milliers d’inspections sur place chaque année et qu’ils continuent de superviser et d’appliquer des règlements touchant à des aspects précis de la sécurité aérienne, en dehors des SGS[287]. Le représentant du syndicat des inspecteurs pilotes n’en a pas moins affirmé que « les SGS dans le transport aérien constituent essentiellement les seuls programmes de sécurité, puisque Transports Canada a pratiquement laissé tomber la supervision opérationnelle directe des lignes aériennes[288] ».

Les compagnies aériennes ont dit que la surveillance est plus efficace depuis la mise en place du régime des SGS. Le Comité a appris que, contrairement à ce qui était le cas avant les SGS, les lignes aériennes doivent maintenant prouver à Transports Canada qu’elles ont cerné la cause profonde de l’anomalie, pris des mesures pour la corriger puis vérifié l’efficacité de ces mesures. Les représentants des transporteurs et des aéroports ont dit les uns après les autres que les activités de surveillance et d’inspection directes n’ont pas cessé, mais qu’elles ont gagné en rigueur et en profondeur[289].

Il faut signaler que la surveillance de la sécurité aérienne est aussi la responsabilité des compagnies d’aviation elles-mêmes. Celles qui ont un SGS soumettent toutes leurs opérations à des inspections et à des vérifications, puisque le SGS est essentiellement un processus d’assurance de la qualité. C’est ainsi que, selon les témoins, les lignes aériennes font des inspections internes « plusieurs centaines de fois par jour[290] ». Le Conseil national des lignes aériennes du Canada (CNLA) a dit au Comité que ses entreprises membres recueillent et analysent des données afin de comprendre les dangers, de prévenir les résultats négatifs et de favoriser l’amélioration continue de la sécurité. Le représentant de l’APAC a abondé dans le même sens et, au nom des transporteurs aériens munis d’un SGS, a dit que « nous avons autant d’expérience que Transports Canada et […] nous effectuons beaucoup plus d’inspections de notre propre transporteur qu’il ne le fera jamais. Nous procédons à des inspections tous les jours[291] »

Des représentants de Transports Canada ont indiqué au Comité que les inspecteurs du ministère prennent des mesures d’application en fonction des résultats des activités de surveillance, des antécédents et de leur propre jugement[292]. Plus particulièrement, le Comité a appris que les inspecteurs peuvent imposer des sanctions administratives, demander à ce que des mesures correctives soient mises en place et, lorsque les circonstances le justifient, renforcer la surveillance d’une compagnie[293]. Par contre, un représentant des inspecteurs pilotes a indiqué au Comité qu’on ne prend pratiquement plus de mesures d’application de nos jours[294]. Le représentant d’ATAC a souligné que les modifications proposées à la Loi sur l’aéronautique en 2006 et en 2007 conféreraient au ministre des Transports davantage de moyens pour assurer le respect des dispositions et qu’elles prévoient des sanctions plus élevées en cas d’infraction[295].

Le Comité a entendu des témoignages divergents concernant la tenue d’inspections non annoncées dans le secteur de l’aviation civile. Selon les représentants de Transports Canada, le ministère effectue des inspections non annoncées dans la mesure où des données indiquent qu’elles sont efficaces[296]. En outre, certaines conditions au sein d’une compagnie aérienne, comme une agitation ouvrière ou des problèmes financiers, enclencheraient des activités de surveillance non annoncées. Qui plus est, les activités de surveillance qu’effectue Transports Canada au nom de l’Agence européenne de la sécurité aérienne ne sont pas annoncées, conformément à l’entente conclue entre les deux organismes[297]. Le Comité a appris qu’il est difficile pour le ministère de relever le nombre d’inspections non annoncées qui ont lieu puisque sa banque de données concernant la surveillance n’établit pas de distinction entre les inspections annoncées et les inspections non annoncées. Le représentant d’ATAC a confirmé que « des inspections non annoncées sont menées dès que Transports Canada le juge nécessaire », par exemple afin d’effectuer un suivi[298].

La représentante d’UCET a fait valoir, contrairement aux informations fournies par Transports Canada, qu’il n’y a eu aucune inspection non annoncée des compagnies aériennes depuis avant 2005[299]. Elle a indiqué que les compagnies reçoivent un avis de quelques jours à plusieurs semaines avant la tenue d’une inspection et qu’elles « peu[vent] prendre des précautions en prévision[300] » de celle-ci.

Le Comité a également entendu des témoignages opposés de la part d’intervenants de l’industrie concernant la fréquence à laquelle les exploitants aériens commerciaux font l’objet d’une activité de surveillance. Le représentant de l’Association des pilotes fédéraux du Canada, qui représente entre 500 et 600 inspecteurs pilotes de Transports Canada, a indiqué qu’il peut s’écouler jusqu’à cinq ans entre deux évaluations ou inspections de validation d’un exploitant commercial[301]. Cette information a été réfutée par le représentant du CNLA; selon lui, « dire que les compagnies aériennes ne font l’objet d’aucune inspection pendant une année, ou trois, ou cinq, est complètement faux et inexact[302] ». Le CNLA a ajouté que les ententes de commercialisation entre les entreprises de transport aérien internationales exigent la tenue, tous les deux ans, d’une inspection exhaustive de la sécurité sous l’égide de l’Association du transport aérien international[303].

La représentante de l’APAC a indiqué que la surveillance des SGS qu’effectue Transports Canada ne respecte pas systématiquement les exigences de l’OACI[304]. L’APAC fait valoir que l’OACI exige que des vérifications et des inspections soient menées au moins une fois par année. À ce sujet, des représentants de Transports Canada ont confirmé que les activités globales du ministère en matière de surveillance, y compris les inspections de validation, les inspections de processus et d’autres types d’inspections de degrés d’exhaustivité et d’intensité différents, satisfont aux normes de l’OACI[305].

L’Association des pilotes fédéraux du Canada a présenté au Comité les résultats d’un sondage d’opinion mené auprès des pilotes inspecteurs concernant l’efficacité de la surveillance des SGS dans le domaine de l’aviation. Plus particulièrement, le Comité a appris que 90 % des inspecteurs qui ont participé au sondage estiment que les SGS empêchent de corriger rapidement les problèmes[306]. Selon l’Association, « [e]n réalité, la quasi-totalité des inspecteurs de l’aviation estime que les SGS contribuent davantage à cacher les problèmes qu’à les résoudre[307] ». Par conséquent, l’Association recommande que Transports Canada restructure la surveillance de l’aviation civile en éliminant de la méthode d’inspection les activités de surveillance des SGS. Elle recommande plutôt la tenue, après une année d’inspections annoncées et non annoncées fréquentes, d’inspections annuelles portant uniquement sur les infractions à la réglementation[308]. L’Association est d’avis que, bien que les SGS peuvent demeurer en place au sein des compagnies aériennes, le rôle de Transports Canada en ce qui a trait à la surveillance des SGS devrait se limiter à fournir des experts qui valident et évaluent leur mise en place et offrent des conseils. L’UCET a également recommandé au Comité que la surveillance des SGS constitue une fonction entièrement indépendante de la fonction d’inspection[309].

Le président de Pacific Airworthiness Consulting Inc., ancien inspecteur de Transports Canada, a proposé que le ministère effectue un sondage auprès des inspecteurs du domaine de l’aviation pour connaître leurs opinions sur les répercussions à long terme de la mise en place d’exigences relatives aux SGS au Canada[310].

3. Culture de sécurité

Le représentant du CNLA a confirmé que toutes les compagnies aériennes membres de l’organisme adoptent une culture de la sécurité. « Des employés de première ligne jusqu’aux niveaux de direction les plus élevés, nos membres sont totalement engagés en matière de sécurité[311]. » Par exemple, le Comité a appris que, chez Jazz Aviation, tant les employés de première ligne que les experts participent aux évaluations des risques menées avant que des changements soient apportés aux opérations[312]. Toutefois, dans un mémoire présenté au Comité, le SCFP a indiqué que les SGS n’incluent généralement pas les employés qui ne font pas partie de la gestion dans les processus d’évaluation des risques ni dans les décisions sur les mesures d’atténuation[313].

Un représentant de WestJet a décrit la campagne de sensibilisation à la sécurité à l’intention des employés : « Chaque fois qu’un employé se présente au travail, il voit un message ou un autre concernant la sécurité et l’encourageant à communiquer sa réaction[314]. » Un représentant d’Air Transat a soulevé un point semblable, indiquant que « [d]u haut en bas de la hiérarchie, chacun est totalement focalisé sur le maintien de la sécurité, car nous savons tous que c’est vraiment ça qui assure la viabilité de l’entreprise[315] ».

4. Proportion d’agents de bord

Au cours de la discussion sur la sécurité aérienne, on a soulevé la question de la proportion adéquate entre le nombre d’agents de bord et le nombre de passagers. Le Canada figurerait parmi les deux seuls pays au monde (l’autre étant l’Australie) à exiger une proportion plus élevée que celle établie par l’OACI, soit 1 pour 50, bien que les deux États prévoient des exemptions[316]. Par exemple, un représentant de WestJet a indiqué au Comité que la compagnie pouvait assurer le même degré de sécurité avec une proportion moindre et que Transports Canada lui a accordé en octobre 2013 une exemption pour qu’il applique plutôt la proportion de 1 agent pour 50 passagers[317]. D’autres représentants de compagnies aériennes ont appuyé l’idée de fixer à 1 pour 50 la proportion d’agents de bord compte tenu du fait que les aéronefs sont conçus et construits selon les normes de l’OACI et que la plupart des compagnies aériennes dans le monde s’en tiennent à cette proportion. Au sujet du fait que Transports Canada envisage de modifier la proportion d’agents de bord, un représentant du CNLA a indiqué que « la question des agents de bord est simplement une harmonisation des règlements qui existent déjà à travers l’Europe et les États-Unis[318] ».

Transports Canada étudie à l’heure actuelle des modifications au régime réglementaire, mais il n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur cette question au cours des séances avec le Comité[319].

Dans le mémoire qu’il a présenté au Comité, le SCFP affirme qu’une modification à la réglementation établissant à 1 pour 50 la proportion d’agents de bord réduirait la sécurité et ne serait pas dans l’intérêt du public[320]. Le SCFP a recommandé au Comité de mener une étude sur la question et de permettre à tous les intervenants de témoigner pour étayer leur position.

C. Transport maritime

Au cours de l’étude, les membres du Comité ont pu discuter des exigences, de la surveillance et de l’application des SGS dans les transports maritimes canadiens avec des intervenants, notamment des représentants de Transports Canada, des représentants des industries navales internationales et nationales et des gestionnaires et exploitants de ports canadiens.

1. Cadre législatif

Le Comité a appris que les exigences en matière de SGS dans le transport maritime commercial sont en place depuis plus longtemps que celles visant les autres industries du transport au Canada. L’OMI a intégré le Code international de gestion de la sécurité (Code ISM) à la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS) en 1998. À titre de signataire de la Convention SOLAS, le Canada a mis en place, en 1998, le Code ISM en l’intégrant par renvoi à la réglementation des SGS visant les navires internationaux de jauge brute de plus de 500 tonnes, qui relève maintenant de la Loi sur la marine marchande du Canada de 2001[321]. Les règlements sur les SGS s’ajoutent aux exigences légales concernant la certification et l’inspection des navires. Selon le Code ISM, les propriétaires et exploitants d’un navire commercial doivent attribuer des responsabilités en matière de sécurité, établir des procédures de sécurité officielles, tenir un registre de l’entretien prévu, relever les risques et effectuer des vérifications internes et des évaluations de la gestion[322]. À l’heure actuelle, aucune exigence visant les propriétaires et exploitants de navires commerciaux ne porte sur les SGS, mais les représentants de Transports Canada ont indiqué au Comité que de nombreux exploitants canadiens ont adopté volontairement un SGS afin de renforcer la sécurité.

Dans sa Liste de surveillance 2014, le BST a recommandé que Transports Canada impose à tous les exploitants canadiens de l’industrie maritime des exigences en matière de SGS et qu’il en surveille le respect. Un représentant du Council of Marine Carriers a indiqué au Comité que l’organisme appuie la recommandation du BST. En se fondant sur son expérience dans le cadre d’un projet pilote de SGS mené avec Transports Canada, l’organisme a indiqué au Comité qu’un SGS qui ne fait pas l’objet d’activités de surveillance par Transports Canada n’est pas aussi efficace qu’un SGS qui en fait l’objet[323].

Transports Canada a dit au Comité qu’il a mené des consultations de fond avec les intervenants du secteur maritime et qu’il a étudié les recommandations du BST[324]. Néanmoins, le Ministère envisage d’apporter des modifications à la réglementation entourant les SGS afin d’exiger la mise en place de SGS pour certains bâtiments commerciaux canadiens, mais pas tous. Le Ministère propose de modifier la réglementation sur les SGS pour qu’il vise les bâtiments canadiens qui transportent plus de 50 passagers et/ou dont la jauge brute dépasse 500 tonnes. Les exploitants de ces grands navires à passagers et navires de charge devront faire certifier leurs SGS, et ces derniers devront faire l’objet de vérifications. Pour les navires de plus de 24 mètres de longueur, mais ayant une jauge brute de moins de 500 tonnes, le Ministère propose d’exiger l’établissement d’un SGS sans que des vérifications ou une certification ne soient nécessaires. Transports Canada a indiqué au Comité qu’il encourage les exploitants de petits navires à établir par eux-mêmes des SGS en publiant en ligne des manuels et des lignes directrices[325]. Un représentant de l’Association canadienne des bateaux-passagers a confirmé que Transports Canada aide ses membres à établir volontairement des SGS[326].

Selon Transports Canada, les modifications proposées à la réglementation sur les SGS auraient de grands effets bénéfiques en matière de sécurité dans l’industrie puisqu’elle obligerait une bonne partie de la flotte commerciale intérieure à « [mettre] en pratique ces mesures qui peuvent s’avérer nécessaires à la survie[327] ». Des représentants du Ministère ont reconnu que les modifications proposées ne satisfont pas entièrement aux recommandations, mais, à leur avis, les modifications proposées constituent « une solution raisonnable qui nous permettra d’atteindre nos objectifs en matière de sécurité en établissant des exigences atteignables et peu coûteuses pour l’industrie[328] ».

Un représentant de l’Association des armateurs canadiens, qui représente les grands bâtiments commerciaux canadiens, a indiqué au Comité que les membres de l’organisme ont volontairement mis en place des SGS ou sont en train d’en mettre en place. Cette association n’estime pas qu’il est nécessaire d’imposer l’établissement de SGS pour les bâtiments commerciaux canadiens[329].

La Loi maritime du Canada encadre les administrations portuaires canadiennes, composées des gestionnaires et exploitants des 18 ports considérés comme essentiels au commerce intérieur et international. Selon un représentant de l’Association des administrations portuaires canadiennes, la Loi oblige les administrations à établir un cadre garantissant l’ordre et la sécurité[330]. Le Comité a appris que, afin de satisfaire à cette exigence, toutes les administrations portuaires canadiennes ont mis en place leurs propres SGS[331]. Le représentant de l’Association a souligné au Comité que « les régimes de sécurité et les systèmes de gestion de la sécurité actuellement appliqués sont proportionnés aux risques qui existent. Nous ne croyons pas avoir besoin d’autres règlements[332]. »

2. Surveillance et application

Selon son rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014, Transports Canada a comblé 417 des 438 postes prévus pour mener des activités de surveillance de la sécurité maritime[333]. Ces activités comprennent les inspections prévues par des lois et les programmes de certification des bâtiments canadiens ainsi que les inspections des navires étrangers conformément au Programme de contrôle des navires par l’État du port, qui évalue, entre autres, le respect des exigences internationales en matière de SGS.

Le personnel de Transports Canada a effectué 4 710 inspections de bâtiments canadiens en 2012, soit quelques centaines d’inspections de moins que l’année précédente. Dans un mémoire présenté au Comité, Transports Canada a expliqué que le nombre d’inspections de bâtiments canadiens a diminué puisqu’un nouveau système de répartition et de suivi a permis aux propriétaires de navires et au Ministère d’effectuer plusieurs inspections en une seule visite. Lorsqu’un inspecteur de Transports Canada détermine qu’un exploitant canadien enfreint la réglementation, il suspend les certificats, impose des sanctions administratives pécuniaires et prend d’autres mesures d’application[334].

Un représentant de Seaspan, qui exploite une flotte de bateaux-remorqueurs et de barges le long de la côte de la Colombie-Britannique, a indiqué au Comité que Transports Canada a de la difficulté à mener des activités de surveillance et d’application de la réglementation en ce qui concerne les petits exploitants maritimes de la côte nord de la province. Selon lui, « Transports Canada ne possède pas de navires permettant à ses agents d’aller faire des enquêtes, des vérifications et des contrôles à bord des navires[335] ». Le représentant de Seaspan a recommandé au Comité que Transports Canada établisse, pour les exploitants maritimes de la côte nord de la Colombie-Britannique, un régime d’inspection non annoncée fondé sur les risques.

En 2012, le personnel de Transports Canada a effectué 1 318 inspections de bâtiments étrangers, ce qui équivaut à près de 300 inspections de plus que l’année précédente. Puisque les bâtiments étrangers transportent des marchandises commerciales internationales, il n’est pas surprenant que le nombre de navires, et, par conséquent, le nombre d’inspections, aient augmenté entre 2011 et 2012 à mesure que l’économie mondiale s’est relevée du ralentissement de 2008. Lors d’inspections d’un bâtiment étranger, les inspecteurs de Transports Canada peuvent exiger que des lacunes soient comblées, imposer des sanctions pécuniaires administratives et même arrêter un navire qui ne respecte pas les exigences relatives aux SGS et autres exigences réglementaires[336].

Les bâtiments internationaux visés par la réglementation sur les SGS conformément à la Loi sur la marine marchande du Canada de 2001 doivent faire l’objet d’une certification et d’une évaluation de leur SGS[337]. Transports Canada a confié le pouvoir de certifier et d’évaluer les SGS des bâtiments internationaux canadiens aux sociétés de classification internationales, comme Lloyd’s Register et l’American Bureau of Shipping. Les sociétés de classification inspectent ces bâtiments afin de confirmer qu’ils respectent toutes les normes internationales, y compris celles concernant les SGS[338]. Le Comité a appris que les sociétés de classification peuvent assurer l’application des dispositions des conventions internationales, y compris la Convention SOLAS et le Code ISM, en refusant l’octroi d’un certificat de conformité aux bâtiments qui ne respectent pas les normes. Sans certificat, les bâtiments ne peuvent pas être couverts par une assurance ou être mis en service, ce qui, selon les représentants de Transports Canada, constitue une sanction très coûteuse pour une compagnie maritime[339].

Les SGS établis de manière volontaire par les exploitants de bâtiments canadiens sont également censés faire l’objet de vérifications par les sociétés de classification. Par exemple, un représentant de l’Association canadienne des opérateurs de traversiers a indiqué au Comité que les SGS établis volontairement doivent faire l’objet de vérifications par les sociétés de classification[340]. Le Comité a appris, toutefois, que les sociétés de classification n’effectuent pas de vérification pour les vieux bâtiments et les bâtiments qui n’ont pas été construits selon certaines normes. Dans ces cas, les inspecteurs de Transports Canada s’occupent des activités de surveillance des SGS[341]. Cependant, selon l’Association canadienne des bateaux-passagers, « Transports Canada ne dispose d’aucun inspecteur de sécurité maritime capable d’assurer la vérification d’un SGS à bord d’un navire battant pavillon canadien[342] ». L’Association a recommandé au Comité que les inspecteurs de la sécurité maritime reçoivent de la formation sur la vérification des SGS.

Certains membres du Comité se sont dits inquiets du fait que le budget de Transports Canada pour la sécurité maritime a diminué considérablement au cours des cinq dernières années. À ce sujet, les représentants du Ministère ont indiqué que cette diminution s’explique en partie par les gains d’efficience des opérations et la réaffectation interne des ressources. Par exemple, les représentants de Transports Canada ont fait valoir qu’une portion du budget affecté aux activités maritimes a été transférée à la Direction du transport des marchandises dangereuses.[343]

D. Transport routier

Le Comité a tenu des réunions avec des intervenants de l’industrie du transport routier canadienne, y compris des représentants de l’Alliance canadienne du camionnage, certaines associations de transport routier provinciales et régionales ainsi que des entreprises de transport routier et des syndicats, afin d’examiner la manière dont l’industrie du transport routier gère les risques inhérents à ses opérations.

Le Comité a appris que l’industrie du transport routier du Canada fonctionne de manière sécuritaire. Selon un représentant de l’Alliance canadienne du camionnage, l’industrie a connu un faible taux d’accident sur les autoroutes canadiennes, soit 0,27 accident pour 10 000 expéditions, et qu’elle cherche constamment à s’améliorer[344]. Transports Canada a également signalé que la sécurité des véhicules commerciaux s’améliore constamment, ajoutant que le nombre de blessures et de décès a diminué de 12 % entre 2008 et 2009, les années correspondant aux données les plus récentes[345].

1. Cadre législatif et application

Comme il a été mentionné dans le chapitre sur le transport des matières dangereuses, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se partagent la responsabilité de la sécurité du transport routier. En vertu de la Loi sur la sécurité automobile, le gouvernement fédéral est responsable des normes de sécurité de tous les nouveaux véhicules et des véhicules importés[346]. En outre, il peut réglementer le transport de marchandises et de passagers extraprovincial, mais il a délégué ce pouvoir aux provinces dans la Loi sur les transports routiers[347]. Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont compétence en matière d’octroi de permis de conduire, d’enregistrement des véhicules, d’inspection des véhicules commerciaux, d’infrastructure et de signalisation routières et en ce qui concerne le code de la route et l’application des dispositions légales. Le Comité a appris que les règlements relatifs à la sécurité sont rigoureusement appliqués dans l’industrie du transport routier; la plupart des inspections ont lieu dans des stations le long des routes, mais peuvent également être effectuées dans les installations d’une entreprise de camionnage[348].

Il n’existe pas d’exigences précises en matière de SGS pour les entreprises dont les activités de camionnage relèvent du gouvernement fédéral (c.-à-d., transport international ou interprovincial). Selon Transports Canada, les principes des SGS sont compris dans les critères de rendement du Code national de sécurité[349]. Ce dernier, qui a été adopté par renvoi dans la Loi sur les transports routiers, est un ensemble de 15 normes élaborées par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux qui vise tous les aspects de la sécurité des véhicules commerciaux, des conducteurs et des transporteurs routiers au Canada[350]. Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables d’appliquer le Code national de sécurité puisqu’ils ont compétence en matière d’octroi de permis de conduire, d’enregistrement des véhicules et d’inspection des véhicules commerciaux.

2. Initiatives de l’industrie du transport routier

Le Comité a appris que 71 % des entreprises de camionnage ont mis en place par elles-mêmes un SGS sous une forme ou une autre[351]. Des représentants de plusieurs secteurs de l’industrie du transport routier ont indiqué que les SGS sont avantageux pour les affaires[352]. Par exemple, l’Atlantic Provinces Trucking Association a expliqué que certaines compagnies d’assurance commencent à reconnaître la valeur des SGS en ce qui a trait aux antécédents des entreprises en matière de sécurité et à adapter les tarifs d’assurance selon l’existence d’un SGS[353]. Un représentant d’une entreprise spécialisée dans le transport routier de pétrole brut a fait valoir que les clients exigent maintenant qu’un SGS soit officiellement mis en place[354].

Selon un représentant de l’Alliance canadienne du camionnage, les SGS dans le secteur du camionnage portent sur l’utilisation sécuritaire des véhicules, la formation des conducteurs, l’entretien des véhicules, la gestion de la fatigue et les renseignements sur les produits[355]. Un dirigeant du RTL-Westcan Group of Companies a fourni des détails concernant les volets du SGS mis en place par l’entreprise, à savoir les procédures de contrôle de la qualité, les évaluations des risques associés à un trajet, les processus de gestion de la fatigue et la collecte et le contrôle de données[356]. Il a également décrit la manière dont l’entreprise sensibilise ses employés à la sécurité et a indiqué qu’elle retient les services d’un tiers pour effectuer des vérifications annuelles de son SGS[357].

L’un des principaux points soulevés par les intervenants est que le régime réglementaire entourant la sécurité du transport routier est très efficace[358]. Selon un représentant de la Manitoba Trucking Association, les résultats les plus récents du programme nord-américain d’inspection le long de la route font état d’une tendance positive en ce qui a trait au respect global de la réglementation au Canada au cours des 12 dernières années[359]. Cela dit, l’Alliance canadienne du camionnage estime qu’entre 5 à 10 % de l’industrie ne respecte pas la réglementation en matière de sécurité[360].

Le Comité a entendu peu de témoignages appuyant la proposition de rendre obligatoire l’adoption de SGS au sein de l’industrie du transport routier. Le représentant du groupe RTL-Westcan a indiqué que l’établissement d’un SGS pourrait être une exigence pour les entreprises d’une certaine taille, et que le Code national de sécurité constituait probablement le meilleur moyen pour apporter ce type de changement[361]. Des témoins se sont opposés à l’établissement obligatoire de SGS, mentionnant le succès que connaît le régime réglementaire actuel en matière de sécurité qui, à leur avis, comprend plus de sanctions et a un meilleur degré d’application comparativement aux régimes de sécurité des autres modes de transport[362].

Le Comité note que Transports Canada a demandé, en 2006, la tenue d’une étude de faisabilité sur l’établissement de SGS dans l’industrie du transport routier interprovincial. Selon les conclusions de l’étude, il serait plus difficile de mettre en place des SGS dans le secteur du camionnage que dans les autres industries du transport puisque la structure organisationnelle de la plupart des entreprises de camionnage est généralement plus petite (p. ex. propriétaires exploitants) comparativement aux autres industries du transport[363].

3. Autres outils de gestion du risque

Le chapitre portant sur le transport de matières dangereuses comprenait des recommandations formulées par des intervenants de l’industrie du transport routier au sujet de la formation des conducteurs et les technologies automobiles qui pourraient aider les entreprises de camionnage à gérer les risques à la sécurité.

·       L’Alliance canadienne du camionnage, l’Alberta Motor Transport Association et l’Atlantic Provinces Trucking Association ont toutes proposé l’établissement d’une formation de base nationale pour les débutants afin d’uniformiser la formation à l’échelle du pays[364]. L’Alliance canadienne du camionnage et Teamsters Canada ont également proposé que les formateurs reçoivent une formation normalisée[365].

·       Tous les intervenants du transport routier ont fortement recommandé l’établissement de nouvelles exigences pour les systèmes électroniques afin de remplacer les registres sur papier qu’utilisent les camionneurs pour enregistrer leur temps de service.[366] Les systèmes électroniques permettraient de s’assurer que toutes les entreprises respectent le Règlement sur les heures de service de conducteurs de véhicule utilitaire, réduisant ainsi la fatigue et les risques d’accident.

·       Des représentants de l’industrie du transport routier ont également fait savoir qu’ils appuient l’adoption d’une nouvelle norme de fabrication semblable à celle en place aux États‑Unis pour que les nouveaux camions lourds soient munis d’une technologie de contrôle de la stabilité.

Comme mentionné au paravent, le Comité recommande :

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’utilisation de systèmes d’enregistrement électroniques.

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’installation de dispositifs de contrôle électronique de la stabilité sur les nouveaux camions.

Recommandation 1 :

Que Transports Canada s’assure de disposer d’un nombre suffisant d’inspecteurs du transport des marchandises dangereuses et de la sécurité ferroviaire afin de s’acquitter de sa fonction de surveillance.

Recommandation 2 :

Que Transports Canada veille à ce que tous les wagons-citernes de catégorie 111 utilisés pour transporter des liquides inflammables répondent aux normes de protection accrues qui permettent de réduire considérablement le risque de perte de produits lorsque ces wagons sont impliqués dans des accidents.

Recommandation 3 :

Que, dans toute la mesure du possible, Transports Canada s’assure que les mesures de modernisation ou de remplacement des wagons-citernes de catégorie 111 prises par le Canada soient harmonisées des deux côtés de la frontière canado‑américaine, en raison du caractère nord-américain du système ferroviaire.

Recommandation 4 :

Que Transports Canada mette en œuvre une réforme complète du régime de responsabilité et d’indemnisation du réseau ferroviaire pour veiller à ce que les victimes et leurs familles obtiennent l’indemnisation à laquelle elles ont droit, à ce que le principe du pollueur-payeur soit maintenu et à ce que les contribuables ne soient pas obligés de payer les coûts liés à l’indemnisation, à l’assainissement et à la reconstruction en cas d’incident ferroviaire.

Recommandation 5 :

Que la Loi sur la responsabilité en matière maritime soit modifiée afin de retirer la limite de responsabilité par incident de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires.

Recommandation 6 :

Que Transports Canada présente au Comité des échéanciers détaillés de la mise en œuvre du projet du plan d’intervention par secteur d’ici décembre 2015.

Recommandation 7 :

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’utilisation de systèmes d’enregistrement électroniques.

Recommandation 8 :

Que Transports Canada mette en œuvre une réglementation pour exiger l’installation de dispositifs de contrôle électronique de la stabilité sur les nouveaux camions.

Recommandation 9 :

Que Transports Canada mette en œuvre toutes les recommandations formulées dans le Chapitre 7 (La surveillance de la sécurité ferroviaire – Transports Canada) du Rapport de l’automne 2013 du vérificateur général.

Recommandation 10 :

Que Transports Canada oblige les sociétés ferroviaires à utiliser les enregistrements audio et vidéo à bord des locomotives dans le cadre de leur système de gestion de la sécurité, conformément à la recommandation du Bureau de la sécurité des transports.