PROC Réunion de comité

    Je déclare ouverte cette 27^e séance du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Nous étudions encore aujourd'hui la Loi référendaire.

    Nous devons régler plusieurs choses à huis clos à la fin de la réunion, alors nous donnerons congé à notre témoin avant la fin prévue de la réunion, mais accordons-lui son dû et laissons-le répondre à beaucoup de questions.

    Merci, monsieur Boyer pour toute l'aide que vous nous avez fournie jusqu'à maintenant. J'ai essayé de lire vos livres dans mes temps libres, et je suis reconnaissant de la quantité de photos que certains contiennent. Merci beaucoup.

    Nous commencerons par une déclaration préliminaire, si vous le voulez bien — le plus court sera le mieux, parce que les membres du comité ont tous des questions à vous poser — et nous verrons pour la suite.

    Merci beaucoup, monsieur le président et membres du comité. C'est un honneur pour moi que d'être de retour sur la Colline du Parlement et d'être invité à comparaître devant vous.

    À en juger par toutes les délibérations que vous avez déjà eues dans le cadre de l'examen de la Loi référendaire que vous avez entrepris, je constate qu'une grande part des efforts est centrée sur les aspects techniques de la loi existante, et sur la mise à jour du règlement.

    Je pars du principe ce matin que des députés très pris qui ont un horaire très chargé ont une décision fondamentale à prendre — c'est-à-dire si vos travaux des prochaines semaines et la recommandation que fera ce comité à la Chambre porteront uniquement sur le règlement, les mises à jour techniques et la modification de la loi de 1992, ou si vous allez saisir cette occasion au nom de la population du Canada, et de fait du Parlement du Canada, d'élargir la portée de la loi pour qu'elle serve beaucoup mieux et beaucoup plus longtemps notre pays, en tant que démocratie. Ainsi auriez-vous le sentiment d'avoir tiré le meilleur parti du temps que vous y aurez consacré, de ne pas vous être seulement préoccupés de tricoter ensemble des règlements et des détails techniques, mais d'avoir en fait muni le pays d'une infrastructure démocratique pour la consultation des citoyens sur des questions fondamentales.

    Il est très important que votre comité entreprenne cet examen parce que non seulement le Parlement ne contrevient-il plus, ainsi, à l'une de ses propres lois — une limite temporelle pour procéder à cet examen — mais beaucoup plus important encore, la démarche nécessaire pour créer une loi qui influe sur les processus démocratiques se fait beaucoup mieux dans un contexte de calmes délibérations. Trop souvent, les lois régissant les référendums du pays ont été promulguées par des législatures provinciales et par le Parlement lui-même à la veille même du jour où ces questions contentieuses devaient être posées à l'électorat, à un moment où les humeurs étaient exacerbées et le jugement était coloré par le climat de l'heure.

    Il n'y aurait pas moment plus opportun que maintenant, ces prochaines semaines, pour une réflexion approfondie. C'est pourquoi je pense que le comité pourrait songer à accueillir favorablement une recommandation visant une loi référendaire exhaustive plutôt que la courte loi que vous étudiez en ce moment, la loi de 1992, avec des quantités de renvois à la Loi électorale du Canada, des mesures extraordinaires de délégation de pouvoirs aux fonctionnaires de bonne foi et efficaces qui, néanmoins, n'assument qu'un pouvoir délégué pour tenter d'amalgamer tous ces articles. Il serait tellement plus utile au pays, aux agents électoraux et aux parlementaires eux-mêmes d'avoir la Loi électorale du Canada, une loi actualisée qui régisse les élections à notre Chambre des communes et, en parallèle, une loi distincte, la Loi référendaire du Canada, qui serait un code complet et autonome pour régir ce processus, comportant de nombreuses similitudes avec les dispositions de la Loi électorale mais aussi d'importantes différences.

    Rapidement, monsieur le président et membres du comité, parce que je sais que vous avez des questions à poser, j'apprécie la décision qu'a prise le président de me permettre d'entendre avant l'audience de ce matin la présentation qu'avait préparée Michel Bédard, de la Direction de l'information et de la recherche parlementaires. L'élément fondamental que je relève et que j'aimerais recommander, c'est qu'une loi unique et exhaustive, de fait, réglerait bien des questions soulevées dans cette démarche — des comités cadres aux niveaux de dépenses, en passant par l'exercice des droits démocratiques, l'harmonisation avec les lois référendaires provinciales, etc. — et nous pourrons en discuter plus en détail.

    Pour terminer, j'aimerais dire que ce que vous avez devant vous, sous forme de Loi référendaire de 1992 — et la version que j'ai ici, c'est le chapitre 30 des lois du Canada de 1992, jusqu'au 28 octobre de cette année — semble être un texte de loi assez mince. Il n'y a pas d'avantage particulier à être mince ou épais. Le véritable mérite est dans l'exhaustivité, la clarté et l'efficacité de la loi. En fait, ce n'est pas le cas de la Loi référendaire que vous avez devant vous.

    Voici à quoi elle ressemble, mais une fois qu'on a la version consolidée avec le règlement, le document fait encore 32 pages, comme l'actuelle Loi référendaire. Ceci était la version consolidée qui a régi le référendum sur l'Accord de Charlottetown; tout le reste, c'est la Loi électorale du Canada, le règlement et les renvois. J'invite quiconque qui le pense à dire que celle qui a beaucoup de renvois vaut mieux que celle-ci, qui tient en fait en autant de pages.

    Ici, c'est le projet de loi d'initiative parlementaire que j'ai présenté à la Chambre des communes en juillet 1988. C'est une loi exhaustive qui a été présentée à nouveau le 26 septembre 1989, et à chaque nouvelle session de la Chambre, donc encore une fois en mai 1991 et, déterminé comme je l'étais, à nouveau le 23 septembre 1991. C'est le projet de loi qu'a appuyé le sénateur Eugene Forsey lors de sa première présentation. C'est le même projet de loi qu'a appuyé l'honorable Jean Chrétien quand il était chef de l'opposition, qu'il a recommandé et qu'il a poussé le Parlement à adopter parce qu'il fallait promulguer une loi en vue du référendum national.

    Si le temps manque pour le lire aux fins du compte rendu, j'aimerais au moins parler aux membres du comité des six sources du projet de loi. Il s'inspire de six sources différentes, qui sont expliquées dans un ouvrage que certains d'entre vous avez peut-être lu, intitulé The People's Mandate.

    Je terminai là-dessus, monsieur le président, si nous en avons le temps, mais c'est pour souligner et inscrire au compte rendu que cette loi exhaustive de 1992 — et certaines choses ont un peu changé — s'est inspirée de ces six sources.

    Premièrement, il y a la loi référendaire britannique, la British Referendum Act de 1975, qui reconnaît l'importance d'avoir deux organisations cadres: l'une pour le non, et l'autre pour le oui en réponse à la question.

    Deuxièmement, c'est la Loi sur la consultation populaire du Québec, qui est admirable par sa simplicité et sa clarté d'expression, comme d'ailleurs la Loi électorale du Québec et bien d'autres lois qu'a adoptées l'Assemblée nationale au cours des dernières décennies. Non seulement a-t-elle adopté le concept britannique des organisations cadres, la Loi sur la consultation populaire, mais elle a aussi ajouté des éléments importants du contexte canadien concernant le financement et l'enregistrement des groupes référendaires.

    Troisièmement, il y a eu un projet de loi antérieur qu'avait présenté l'honorable Marc Lalonde en 1978 à la Chambre des communes au nom du gouvernement Trudeau. Il traitait de bien des aspects fondamentaux d'un vote pannational au Canada, comme la préparation de la liste électorale, la conduite des élections, les règles de télédiffusion, le financement de la campagne, les infractions, ainsi que les différences des fuseaux horaires.

    La quatrième source dont je me suis inspiré pour ce projet de loi, ce sont diverses idées qui me sont venues alors que j'écrivais un livre dont je vous ai épargné la lecture. C'est un ouvrage de 1982, intitulé Lawmaking by the People. Il s'agit notamment de dispositions juridiques permettant aux citoyens eux-mêmes de déclencher un référendum. C'est la marche à suivre.

    Cinquièmement, j'ai ajouté des dispositions, comme celles sur les brochures publicitaires, inspirées de la Direct Legislation Act de 1912 de la Saskatchewan. Elles stipulent que les deux parties ont un droit de parole égal dans une publication que diffuse le directeur général des élections à tous les citoyens afin qu'ils soient pleinement informés par les tenants des deux positions opposées de la campagne. Ces dispositions ont été incorporées au projet de loi.

    Sixièmement, et dernièrement, il y a eu des dispositions découlant de modifications qu'avait proposées le gouvernement Mulroney, d'importantes modifications, en 1986, à la Loi électorale du Canada portant surtout sur le droit à l'égalité. J'ai aussi repris plusieurs recommandations du directeur général des élections du Canada, Jean-Marc Hamel.

    Alors tout cela a été incorporé à ce projet de loi. Quand le temps est venu pour le gouvernement, enfin et à contrecoeur, de comprendre qu'avec trois provinces — le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique — qui allaient tenir des référendums sur l'Accord de Charlottetown, il était inapproprié d'avoir deux catégories de citoyens, soit ceux qui pouvaient voter pour ratifier la constitution du pays et ceux qui ne le pouvaient pas, c'est là que le premier ministre Mulroney a compris qu'il était nécessaire d'avoir une loi sur le référendum national. C'est là que le projet de loi que vous examinez maintenant est devenu une version élaguée, en conséquence d'un projet de loi d'initiative parlementaire qui le limite aux questions constitutionnelles seulement, sans parler de comités cadres, sans traiter efficacement des limites de dépenses, et révélant par ailleurs une réticence peu commune du gouvernement — et même plus que le gouvernement, la culture politique d'Ottawa qui favorise le contrôle, le secret et le gouvernement dirigiste — pour qu'il n'y ait de référendum qu'en dernier recours. Voilà la genèse du projet de loi que vous avez devant vous.

    Je dirais que vous avez maintenant la possibilité de revenir au plus haut niveau et de munir ce pays, les citoyens de ce pays, d'une loi habilitante pour une consultation directe des citoyens par voie de scrutin au besoin et si l'occasion se présente.

    Je vous remercie.

    Merci beaucoup pour cette déclaration préliminaire très instructive.

    Madame Jennings, c'est vous qui avez la parole la première, aujourd'hui.

    Merci, monsieur Boyer pour votre présentation. Merci d'avoir accepté notre invitation à témoigner devant le comité.

    Je n'ai pas eu l'occasion de lire le projet de loi d'initiative parlementaire que vous avez présenté au fil de plusieurs années. La question que j'aimerais vous poser, c'est si vous deviez le rédiger aujourd'hui, est-ce qu'il serait exactement pareil à celui-ci? Je saisirai l'occasion, pendant que le comité tient des audiences sur le sujet, pour lire, étudier et décortiquer votre projet de loi d'initiative parlementaire.

    Que changeriez-vous, si vous changiez quoi que ce soit, à votre projet de loi?

    Je vous remercie pour cette question.

    En gros, je pense que m'étant inspiré de ces six sources, je l'ai établi très solidement dans la tradition de la pratique politique, parlementaire et démocratique du Canada. Deux aspects se distinguent probablement, toutefois, qui seraient différents en 2010 de ce qu'ils étaient en 1992.

    Le premier, c'est que nous évoluons de plus en plus au Parlement, et les parlementaires évoluent de plus en plus, dans l'univers virtuel. De fait, l'une des questions qu'a posées au comité Marc Mayrand, le directeur général des élections, concerne le problème de l'impression de ces bulletins de vote pour le scrutin à l'étranger. Quand nous en discuterons plus tard, je pense qu'il y a une solution à cela, qui est d'une simplicité enfantine, simplement avec Internet. Je dirais que oui, c'est un domaine où certaines des méthodes qui étaient envisagées en 1992 ont été supplantées par les progrès de la technologie, et de plus, l'équipement que possèdent les Canadiens les a habilités en leur permettant de bien mieux s'informer. Il faudrait exploiter tout cela, plutôt que de l'ignorer.

    Le deuxième aspect concernerait les finances. J'avais recommandé et intégré à mon projet de loi, avant, l'exigence de comités cadres, la nécessité de dépenses égales sur le oui et le non, comme dans la loi du Québec — par exemple, la Loi sur la consultation populaire référendaire du Québec. Depuis lors, j'appuie les initiatives qu'a prises d'abord le premier ministre Chrétien, suivi du premier ministre Harper pour restreindre encore plus les sources de financement, pour les limiter simplement aux citoyens qui peuvent voter; autrement dit, pas de dons de sociétés, pas de dons de syndicats, seules les personnes qui peuvent voter dans le cadre d'un référendum au Canada peuvent aussi contribuer financièrement à la cause qu'ils appuient.

    Si je ne me trompe pas, au sujet des finances, les lois référendaires, telles qu'elles sont maintenant, ne sont pas harmonisées avec celles du Bureau du Directeur général des élections du Canada. Je peux me tromper, et je veux bien qu'on me corrige si c'est le cas. Si un référendum devait être tenu aujourd'hui, les sociétés ne pourraient pas contribuer aux diverses campagnes. Si je ne me trompe pas, si j'ai bien lu, vous recommanderiez, qu'il s'agisse d'un cadre législatif tout à fait distinct pour les référendums, une loi en soi, ou d'une section de la Loi électorale du Canada qui traiterait de la partie III, ou ce qu'on veut bien l'appeler, que les dispositions relatives au financement des référendums soient harmonisées aux exigences législatives qu'impose la Loi électorale du Canada pour les élections.

    Oui, c'est bien cela.

    Je vois. C'est tout ce que j'ai à poser comme question pour l'instant.

    Merci.

    Il reste environ une minute et demie sur le sujet, alors nous allons tout de suite faire un virage.

    Monsieur Lukiwski.

    Merci, monsieur le président.

    Je vous remercie, monsieur Boyer, d'être venu témoigner devant nous. J'apprécie beaucoup vos commentaires. De fait, je suis plutôt d'accord avec bon nombre de vos observations. Selon mon évaluation personnelle, j'ai déduit des discussions de ce comité auxquelles j'ai participé depuis plusieurs réunions, il nous faut une loi référendaire distincte. Il nous faut un cadre législatif distinct et à part de ce que nous avons maintenant, et il doit être défini plus précisément.

    J'ai beaucoup de questions à poser et seulement que très peu de temps, alors je me concentrerai sur un aspect pour l'instant, celui du financement. J'ai posé la question à d'autres témoins que nous avons entendus. Actuellement, aucune limite n'est fixée au montant qu'un ou des comités référendaires peuvent recevoir. Il y a des limites sur les dépenses. Il serait concevable, parce que nous l'avons vu auparavant, dans d'autres gouvernements provinciaux, que la même question référendaire soit posée une année sur l'autre. En Colombie-Britannique par exemple, la même question sur la méthode de suffrage a été posée à plusieurs années d'écart.

    Ce que je voudrais savoir, c'est s'il n'y a pas de limite au montant qu'un ou des comités peuvent recevoir au titre des contributions, que pensez-vous si, disons, la campagne du oui recevait 10 millions de contributions et son initiative était vaincue, et le non l'emportait? Est-ce que le ou les comités du oui, à votre avis, pourraient — est-ce qu'ils pourraient être autorisés, devraient-ils être autorisés — à dépenser quel que soit ce qui reste des 10 millions de dollars au cours des années qui suivent pour tenter de continuer de promouvoir leur position dans l'espoir que la question soit à nouveau posée ultérieurement?

    Ma réponse, c'est non. La raison serait que dans la mesure où nous nous efforçons d'harmoniser les dispositions de la Loi électorale du Canada et de la Loi référendaire qui traitent du financement, pour que la Loi référendaire corresponde à la Loi électorale du Canada, il faudrait tout d'abord une limite au montant que peut verser n'importe qui; et deuxièmement, une limite quant à la source de ces dons, c'est-à-dire les électeurs. Ensuite, comme vous le savez tous très bien puisque vous avez récemment reçu les rapports de vérification des dernières élections d'octobre, en ce qui concerne ce qui est advenu des montants excédentaires que n'importe qui d'entre vous avez eu la chance d'avoir encore dans vos coffres à la fin de la campagne, les choix étaient de verser ces montants à l'État, au parti, ou à votre association de circonscription, et non pas de les dépenser sur une autre élection pendant une certaine période, parce que la Loi électorale du Canada fixe un délai très clair constituant la période électorale. C'est une période très précise pendant laquelle des règles s'appliquent. Elle est fixée pour les dépenses et pour la sollicitation du soutien, et pour toute la démarche électorale.

    À mon avis, si nous pouvons tolérer cela pour l'élection de représentants de la population, nous devrions en faire autant quand il s'agit de consulter les citoyens par suffrage relativement à un enjeu.

    Je m'interroge seulement sur le processus. la Loi électorale du Canada définit très clairement où l'argent retourne si vous recevez un excès de contributions. Comment pourriez-vous faire cela dans une loi référendaire? Parce qu'il n'y a pas d'association de circonscription ou de parti politique auquel on peut rendre l'argent?

    Eh bien, c'est un bon argument. On ne peut pas le rendre aux donateurs.

    Monsieur le président et membres du comité, je propose ceci à votre réflexion. La raison pour laquelle l'argent ne peut être rendu aux donateurs en vertu de la Loi électorale du Canada, c'est qu'un reçu aux fins d'impôt leur a déjà été délivré et l'argent a été réparti, et on ne peut pas faire un tri de tous les donateurs, personnellement, pour leur rendre l'argent. En 1974, quand le Parlement a promulgué la loi sur la réforme des finances électorales, il a décrété qu'il ne pouvait rendre l'argent, c'est impossible. Mais votre question est excellente, parce que dans ce cas, il n'existe pas d'associations de circonscriptions, par exemple.

    Je m'en remettrai, sur ce point, à ce que vous et d'autres experts en pensez. Je suppose que vous entendrez certainement le témoignage du directeur général des élections de la Colombie-Britannique, qui a l'expérience non seulement des deux référendums dont vous avez parlé, mais il y en a eu une troisième portant sur les revendications territoriales des Autochtones en Colombie-Britannique.

    D'habitude, d'après mon expérience des campagnes référendaires, il ne reste pas tellement d'argent au bout du compte, qui vaille la peine de s'en faire, mais c'est arrivé. La solution, en gros, je pense, serait de le céder à l'État. Mais s'il n'y a pas eu émission de reçus aux fins d'impôt, il serait possible de rendre l'argent, au pro rata, aux donateurs.

    Au sujet des reçus aux fins d'impôt, on parlait de combiner des règles de la Loi électorale et la Loi sur la consultation populaire.

    Dans la mesure où cela peut se faire, et je ne pense pas que ce soit entièrement faisable, à cause des reçus aux fins d'impôt.

    Je ne pense pas non plus.

    Il faut la discipline de la structure du parti, les candidats nommés et les agents officiels, pour que le système fonctionne. Ces reçus aux fins d'impôt c'est, d'une certaine façon, le gouvernement du Canada qui dit que ces gens-là peuvent créer de l'argent...

    C'est vrai.

    Les donateurs peuvent déduire ce montant de ce qu'ils paieraient normalement en impôts. Mais cela ne pourrait jamais fonctionner avec la structure improvisée d'une campagne référendaire.

    Vous avez abordé ce dont je voulais parler, au sujet de la possibilité ou non pour un comité qui a eu accès à de l'argent dans ses coffres de continuer de promouvoir sa position particulière, disons entre des élections ou entre des référendums. D'après vous non, ce devrait être limité seulement à la période du référendum.

    Alors ceci amène cette autre question, combien de temps durerait cette période? Par exemple, si un référendum doit être tenu dans les mêmes délais que des élections fédérales ou provinciales, est-ce que ce devrait être le seul temps pendant lequel il serait permis de discuter de l'objet du référendum — 36 jours dans le cas, disons, d'une élection provinciale ou 45 dans celui d'une élection fédérale? Ou pensez-vous que les question référendaires devraient être examinées sur une plus longue période?

    Une réponse rapide, s'il vous plaît. Le temps de M. Lukiwski est écoulé.

    Tout d'abord, je ne pense pas que des référendums devraient être tenus en période d'élections générales, pas du tout.

    Deuxièmement, le délai peut être même plus court que celui des élections générales — 30 jours suffiraient amplement. La principale exigence est de nature technique, c'est-à-dire combien de temps il faut aux agents électoraux pour mettre tout en place.

    Le troisième et dernier point concerne cette question sur le retour de l'argent, etc., sur les sommes qui restent à la fin de la campagne. Dans l'étude que feront les membres du comité de ces questions, je pense qu'il est important d'établir un lien avec d'autres dispositions dont vous pourriez vouloir discuter, comme les limites des dépenses, parce que tout est vraiment interrelié.

    Je vous remercie.

    Monsieur Guimond.

    Merci, monsieur le président.

    Professeur Boyer, vous avez été député, de 1984 à 1993, du Parti progressiste-conservateur du Canada, qui est à l'origine du Parti conservateur actuel. Je vais vous poser une question et je m'adresse au côté de votre cerveau qui est plus progressiste. En effet, il n'y a pas de progressistes-conservateurs devant nous, ce sont des conservateurs. On le voit par leur projet de loi. Je parle de la question du droit de vote des détenus. On sait que, dans le cadre de l'arrêt Sauvé, la Cour suprême a invalidé l'article de la Loi électorale du Canada qui empêchait les détenus condamnés à des peines de deux ans et plus de voter. Cela a été jugé inconstitutionnel.

    Qu'en est-il des référendums? D'après l'interprétation qu'on en fait, cette inhabilité prévaut encore dans le cas d'un référendum. Quel est votre avis sur la question, en tant que progressiste-conservateur?

    À mon avis, les prisonniers doivent avoir le droit de voter, comme les autres citoyens. Il y a eu une importante évolution. Auparavant, une personne condamnée à l'emprisonnement était considérée morte, en vertu de la loi. Graduellement, on a accordé certains droits aux détenus. Maintenant, nous appliquons une approche différente, et celle-ci est incluse dans la politique publique du pays où sont les détenus. En effet, ceux-ci doivent maintenant être réhabilités. Pour moi, le fait qu'un détenu participe au processus électoral du pays est un signe très important de réhabilitation. Ce n'est pas une question extraordinaire. En fait, c'est très simple. Lors d'un référendum à l'Île-du-Prince-Édouard, les détenus ont eu le droit de voter.

    Vous venez ici pour nous donner votre avis, mais le comité sera maître de son rapport final et de ses suggestions d'amendement. Toutefois, si je comprends bien, vous êtes d'avis que l'arrêt Sauvé devrait être appliqué dans le cadre du processus référendaire, et les détenus devraient obtenir le droit de vote. C'est exact?

    Oui.

    Vous ne faites plus de politique active, mais comme vous avez une formation de journaliste, d'universitaire et de spécialiste des questions référendaires, vous savez qu'au Québec en 1995, on a tenu un référendum. Avant celui-ci, on a pu assister à un love-in de trois jours. Les Canadiens sont venus nous dire comme ils nous aimaient, nous, les Québécois. On a entendu des slogans du genre Canada, stand together, understand together. Ils nous aimaient, ils nous aimaient, ils nous aimaient. Ici, on voit régulièrement à quel point les Canadiens nous aiment.

    Par contre, ça a posé des problèmes de dépenses faites par des tiers. On a vu Canadian Airlines et Air Canada offrir au prix de 99 $ des billets d'avion aller-retour entre Vancouver et Montréal. Il est vrai que c'était en 1995, mais il reste qu'à cette époque, ces billets coûtaient plus que 99 $. Des trains ont été nolisés à partir d'Ottawa et de Toronto pour que les Canadiens viennent nous dire comme ils nous aimaient. Il y a eu des appels téléphoniques. Or, toutes ces dépenses outrepassaient la limite de dépenses permises.

     Pensez-vous qu'on devrait adopter des dispositions précises quant aux dépenses faites par des tiers lors d'un processus référendaire?

     Oui, il faut appliquer des règles précises concernant les dépenses. Cela dit, les Canadiens aiment les Québécois, c'est un fait. Pourquoi pas? Pour ma part, je viens de l'Ontario. Or l'Ontario a été créé à partir d'une partie du Québec. Il y a eu un temps où ces deux provinces étaient comme des soeurs. Quand une question est aussi profondément liée à l'avenir du pays et à l'appartenance des Canadiens à un seul pays, ça touche le coeur des gens, partout au pays. Par conséquent, je comprends bien ce qui a poussé certains Canadiens de l'extérieur du Québec à se rendre à Montréal ou ailleurs, dans ces circonstances.

    Néanmoins, je crois que des règles doivent être appliquées dans le cadre de ce processus.

    Parce que cet élan d'amour...

    Comme je le disais il y a 10 minutes en réponse à une autre question, la période précise d'un référendum est comme la période précise d'une élection générale. Il faut que sur le plan juridique, un régime contrôle les dépenses, la participation. Il faut même appliquer la Charte canadienne des droits et libertés. Il est possible de combiner des règles pour permettre que l'élection générale soit libre et égale, mais il faut appliquer des contrôles concernant la participation.

     En effet, si des mesures de contrôle sont appliquées à l'égard des candidats et des partis pendant cette période précise, comment peut-on permettre à un tiers d'entrer dans la même arène sans que les mêmes règles régissent sa participation? C'est la même chose dans le cas d'un référendum. Il faut que le processus soit soumis à des règles précises parce qu'un plus grand processus est en cours au pays. Il faut sauvegarder l'efficacité de ce processus.

    Donc, les...

    Merci.

    Monsieur Christopherson.

    Merci, monsieur le président.

    Je vous souhaite à nouveau la bienvenue aujourd'hui.

    Je l'apprécie.

    Je suis heureux de vous revoir, monsieur. Vous avez très rapidement retrouvé vos aises dans ce fauteuil. C'est bon. C'est de bon augure pour l'avenir du reste d'entre nous.

    J'aimerais revenir sur votre point de vue selon lequel tout référendum doit être distinct et à part d'une élection générale. C'est différent de ce que nous ont dit d'autres experts, selon qui bien que cela présente quelque complexité, les gains d'efficience qui seraient réalisés en vaudraient la peine. Je suppose — et vous pouvez dire ce que vous en pensez, bien entendu — que vous n'êtes pas du même avis, que la confusion qu'engendre le chevauchement, avec des règles différentes qui s'appliquent à des aspects différents, fait qu'il vaut la peine de dépenser les sommes supplémentaires pour assurer la clarté du processus.

    Pourriez-vous en dire plus là-dessus?

    Je vous remercie. Votre dernier commentaire résume ma position, c'est-à-dire qu'une élection générale est un événement intégral en soi. On ne peut exclure quoi que ce soit d'une élection générale, et il n'est question que de personnalités, de partis, de politiques, de leur passé, de leur présent et de leur avenir. C'est tout.

    Le référendum est une question de suffrage spécifique sur un sujet, et c'est une question, de par sa nature, ou du moins ce devrait être, un enjeu transcendant, quelque chose qui influera sur un principe fondamental de l'État et sur la manière dont vivent les gens. Mais c'est un enjeu clair, et c'est un enjeu qui déborde de la portée de ce que les partis ou les candidats eux-mêmes pourraient affronter ou décider de telle sorte qu'avec le temps, les citoyens du pays peuvent se sentir partie intégrante de ce processus, savoir que ce n'est pas encore une occasion où une décision aura été prise sans eux.

    Maintenant, quand on parle de la situation rare où se déroulent en même temps des élections générales et un référendum — et c'est arrivé à plusieurs reprises, avec de véritables problèmes — la première difficulté serait de savoir ce que vous devez faire, parce que vous êtes un député élu et vous devriez, on le présume, avoir un avis. Peut-être pas tous les députés — certains pourraient vouloir afficher une position neutre sur le sujet — mais la plupart des parlementaires voudraient s'exprimer pour ou contre relativement à la question. Mais qu'arrive-t-il si votre parti a pris une position contraire à la vôtre? Comment pourriez-vous traverser une campagne électorale? L'unité du parti? Oh, oui, j'appuie l'équipe bleue, l'équipe rouge, verte ou orange — quelle qu'elle soit — mais entretemps, ici, je défends un point de vue différent de celui de l'équipe.

    Alors cela fait ressortir, rien que dans le cas de 300 députés, l'odieux de la position que vous créez dans votre pays en essayant de tenir ces deux événements parallèlement. Qu'est-ce qui est favorable à leur tenue en parallèle? Eh bien, la réduction des coûts. Oui. Quoi d'autre? Voyons. Il y aura une plus grande participation parce que plus de gens iront voter de toute façon, et tant qu'à y être, ils peuvent voter d'eux-mêmes sur la question.

    C'est certainement ce qui a influencé le premier ministre Grant Devine, je pense, en Saskatchewan, quand son gouvernement — quelqu'un, ici, connaîtra mieux que moi cette histoire — ne s'en tirait pas trop brillamment dans les sondages, alors ils ont ajouté des questions au bulletin de scrutin, au sujet du financement des avortements et une autre qui pourrait être qualifiée de question « brûlante ». Ils pensaient que ces questions pousseraient la population à aller aux bureaux de scrutin et, deuxièmement, que les électeurs qui auraient des opinions suffisamment arrêtées pour les motiver à aller aux bureaux de scrutin, en passant, tant qu'à y être, voteraient pour le Parti progressiste-conservateur, en général, à l'échelle provinciale.

    Maintenant, quand on fait des calculs politiques trop savants pour essayer de décider si c'est une question électorale qui vaut la peine d'être légitimement posée à la population dans le cadre d'un référendum, vous pouvez alors voir comment le processus en soi est bancal. C'est une autre raison qui fait que je pense que c'est beaucoup plus logique, parce que nous faisons cela pour la population, pour la participation des citoyens, pour séparer l'élection générale de l'enjeu dont il faut décider pour le bien-être à long terme du pays, et il faut que ce soit fait à part.

    À la dernière réunion, Tom a fait une excellente observation en ce sens, à savoir que les partis vont prendre position sur ces questions. Ils vont y consacrer des fonds; mais comment peut-on distinguer les fonds qui seraient normalement consacrés au référendum de ceux destinés seulement à l'élection, quand ils sont combinés?

    Permettez-moi de poser une dernière question, même s'il ne me reste pas beaucoup de temps. En 1992, il y a une ou plusieurs provinces qui ont été autorisées à utiliser leur propre loi référendaire provinciale, n'est-ce pas?

    Oui. Trois provinces, soit le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique, ont dit que la population aurait l'occasion de ratifier les modifications constitutionnelles. L'Alberta, plus précisément, a dit que les membres de l'Assemblée législative à Edmonton ne voteraient pas sur cette question avant que la population ne se soit prononcée, alors il aurait s'agit d'une sorte de ratification intra-provinciale. Ce qui est arrivé, c'est qu'une fois que le premier ministre Mulroney a fait adopter la loi référendaire du Canada, l'Alberta et la Colombie-Britannique ont joint leurs votes au vote national; dans ces deux provinces, en fait, les référendums provinciaux n'ont pas eu lieu parce que le référendum national les a supplantés. Au Québec, le référendum a eu lieu le même jour, et la même question a été posée, mais en vertu de la Loi sur la consultation populaire du Québec. C'était une bonne initiative de la part de cette province, parce que sa loi est meilleure.

    Je présume que l'on ne pourrait envisager rien de tel dans l'avenir, n'est-ce pas? Croyez-vous qu'il pourrait y avoir une option provinciale, à condition que la loi provinciale respecte des normes ou des critères particuliers, ou encore qu'elle présente certaines similarités? Ou bien pensez-vous que cela doit rester général et qu'il s'agira en fait d'une question liée à la Confédération que nous devrons soulever?

    C'est une bonne question. On en parle d'ailleurs dans les documents du service de recherche.

    En un sens, en 1992, nous nous trouvions dans une situation particulière. De plus, les conditions d'admissibilité au vote en vertu de la Loi sur la consultation populaire du Québec n'étaient pas les mêmes que dans le reste du pays. Que peut-on faire à ce sujet?

    D'abord, si vous recommandez maintenant que la Loi référendaire du Canada devienne une mesure législative exhaustive, vous avez la possibilité, au cours de ce processus, de vous assurer qu'elle s'harmonise le plus possible avec les dispositions des autres provinces. Il est toutefois peu probable que l'on tienne encore des référendums simultanés. Il faut tout simplement prêter attention à ce qui est prévu dans la charte concernant les droits démocratiques garantis aux citoyens. Il faut également rester le plus uniforme possible, même s'il y aura inévitablement des disparités, puisque nous vivons dans un État fédéral. Toutefois, pourvu que ces écarts ne soient pas trop importants et qu'ils ne portent pas atteinte aux droits fondamentaux de la population, il ne devrait pas y avoir de problème.

    Le premier tour a été très intéressant. Nous avons recueilli beaucoup d'information.

    Nous allons maintenant entamer une série de questions de cinq minutes chacune. Je vous invite à essayer d'être un peu plus concis.

    Madame Jennings, la parole à vous.

    Merci.

    Pour en revenir à la question de la tenue simultanée d'un référendum et d'une élection générale, de toute évidence, vous vous y opposez. Vous avez également mentionné qu'une campagne référendaire pourrait parfois être plus courte qu'une campagne électorale.

    Pourriez-vous nous donner votre avis sur ce qui pourrait justifier une période référendaire de moins de 36 jours, par exemple, et une plus longue période, disons de 45 ou peut-être de 60 jours?

    Merci.

    Je pense que 30 jours suffiraient amplement. Une question soumise à la population lors d'un référendum a déjà été beaucoup débattue; on aura donc déjà quelque peu conditionné la population, de même que l'opinion politique.

    De plus, nous vivons à l'ère des communications extrêmement rapides dans ce pays. À l'époque où Joe Ghiz — le père de l'actuel premier ministre de l'Île-du-Prince-Édouard — était lui-même premier ministre, il m'avait demandé d'aller le voir. Son gouvernement voulait tenir un plébiscite sur l'aménagement d'une « liaison fixe avec le continent »; c'est le terme que l'on utilisait pour parler du pont. On avait prévu beaucoup de temps pour la campagne. Elle a commencé à l'automne. Le vote devait avoir lieu au cours de l'hiver. Chacun avait dit tout ce qu'il avait à dire dans les premiers jours pour appuyer le projet ou s'y opposer. Ensuite, on a dû en quelque sorte commenter les commentaires des autres, et ainsi de suite. Le premier ministre Ghiz m'a dit: « Patrick, grâce au ciel, il y a Noël et le jour de l'An », car la période des Fêtes arrivait à point pour détourner l'attention des gens et leur donner l'occasion de parler d'autre chose. C'était avant l'ère des communications dans laquelle nous sommes aujourd'hui.

    Je crois que la plus grande limite serait simplement ce qu'Élections Canada exige de mettre en place, soit le mécanisme de scrutin. Encore une fois, nous n'avons pas besoin d'une période pour la nomination des candidats, par exemple. Il y a bien des choses liées aux campagnes électorales et à la publicité qui sont beaucoup plus simples dans le cas d'une campagne référendaire. Je crois qu'en tant que démocratie parlementaire parvenue à maturité, il nous serait utile d'être en mesure de soumettre des questions référendaires de manière rapide et efficace.

    Seriez-vous également favorable à ce que le comité recommande qu'il y ait une loi unique et exhaustive concernant les référendums, et qu'elle soit dotée d'un mécanisme qui permettrait aux citoyens de demander au gouvernement de tenir un référendum sur une question particulière?

    Par exemple, nous savons que la Colombie-Britannique dispose d'un tel mécanisme. Nous savons aussi qu'au Québec, et peut-être dans d'autres provinces également, les citoyens peuvent se servir d'un processus qui, si toutes les conditions sont respectées, obligera l'administration municipale à tenir un référendum. Pensez-vous que c'est une façon de favoriser l'engagement des citoyens et que c'est possible sur le plan juridique?

    Oui. Ce serait une bonne idée pour les raisons que vous avez déjà mentionnées. En général, la capacité de la population de faire figurer une initiative au programme du gouvernement passe par ses représentants élus et les partis politiques, mais pas toujours.

    Dans d'autres pays, là où l'on disposait du droit d'initiative, d'importants changements ont été effectués. En Italie, par exemple, où l'Église catholique romaine a adopté une certaine position sur la question de l'avortement et où les principaux partis appuient sa façon de voir les choses, c'est uniquement grâce au droit d'initiative que les femmes ont pu provoquer un vote sur la question de l'avortement.

    Dans l'État de la Californie, où tous les parcs du magnifique et irremplaçable littoral du Pacifique étaient envahis par les promoteurs, ni les républicains ni les démocrates de l'État ne réagissaient, parce qu'ils recevaient tous des contributions importantes de ces promoteurs. Ce sont les groupes écologiques et naturalistes qui ont proposé de protéger ce patrimoine. Ils ont forcé le gouvernement à tenir un référendum, qui a permis la création du magnifique parc national du littoral du Pacifique en Californie.

    Ce sont des cas où les partis politiques servent de point de référence en ce qui concerne l'opinion des citoyens, qui eux n'imposent rien; ils ne font que déclencher un mécanisme grâce auquel la question peut être débattue. Ensuite, tous les citoyens ont la possibilité de voter et de choisir une solution.

    Merci.

    Monsieur Reid.

    Merci, monsieur le président.

    Nous sommes ravis de vous accueillir, monsieur Boyer. Je me rappelle avoir lu les livres que vous nous aviez distribués, il y a bien longtemps. Je suis heureux que vous en ayez envoyé de nouveaux exemplaires, car j'en ai maintenant une série à mon bureau de circonscription et une autre à mon bureau du Parlement.

    Il devrait y en avoir dans toutes les maisons et tous les bureaux.

    En effet. Et c'est un magnifique cadeau de Noël.

    Merci.

    Vous avez parlé brièvement de la façon particulière dont notre loi référendaire est structurée, en ce sens qu'elle permet que des référendums soient tenus dans certaines provinces et pas dans d'autres. Je crois que l'objectif, en 1992, était de tenir compte du fait que le Québec et peut-être d'autres provinces pourraient vouloir tenir des processus parallèles sur la même question. J'ai l'impression qu'il est bon de laisser cela dans le texte législatif, parce que nous avons une formule de modification peu courante. La Loi référendaire porte sur les questions constitutionnelles, et l'article 43 de la Constitution permet d'effectuer des modifications constitutionnelles qui touchent une ou plusieurs provinces, mais pas toutes. Il pourrait y avoir, par exemple, une modification des limites des circonscriptions électorales entre deux provinces qui ne viserait pas les autres.

    Croyez-vous qu'il est logique de laisser cette disposition dans la loi et de permettre ainsi la tenue de référendums dans certaines provinces seulement?

    Oui, je pense que c'est logique. Une question pourrait être soulevée au sujet de la Garde côtière qui ne concernerait ni la Saskatchewan, ni le Manitoba, ni l'Alberta. Une autre question pourrait se rapporter uniquement à une région précise des Prairies. Notre pays est une fédération; il n'est pas uniforme. Nous avons beaucoup de diversité. Le référendum est simplement un instrument démocratique qui vise à aider les gouvernements, la population et ses représentants élus à en arriver à une décision éclairée sur une politique précise. Plus la liberté sera grande et plus nous l'appliquerons de façon intelligente, mieux ce sera.

    J'ai une deuxième question concernant la façon dont nous répondons aux questions. La Loi référendaire prévoit que les citoyens doivent pouvoir répondre à chaque question par oui ou par non. Or, il me semble que certaines questions s'y prêtent plus ou moins bien. Lorsque l'Ontario a tenu un référendum sur la représentation proportionnelle mixte, ou RPM, par rapport au système majoritaire uninominal, selon moi, la question était vraiment mal adaptée au système majoritaire uninominal, parce qu'il y a bien des solutions de rechange au statu quo.

    J'ai même discuté avec les gens de Fair Vote Ontario et je leur ai dit que la meilleure façon de régler cette question aurait été de tenir un vote préférentiel dans lequel on aurait offert deux ou trois solutions de rechange en plus du statu quo, et où l'on aurait demandé aux citoyens de les classer par ordre de préférence. On se fonde sur l'hypothèse qu'au bout du compte, il y aura toujours davantage de gens qui ne favoriseront aucun système en particulier et qui seront prêts à déjouer le système dans l'espoir que leur solution, comme le VUT, soit présentée, plutôt que de voter pour la solution de rechange.

    Ce n'est que mon opinion personnelle et je suis peut-être le seul à être de cet avis. Croyez-vous que c'est une bonne idée de permettre un vote préférentiel dans certaines situations? Ou bien devrait-on éviter cela en toutes circonstances?

    Eh bien, monsieur Reid, je crois que c'est l'un des enjeux les plus importants dont le comité aura à débattre, car il touche au coeur même de la question référendaire.

    Dans mes ouvrages, je dis que ce ne sont pas toutes les questions auxquelles on peut répondre facilement par oui ou par non. C'est particulièrement vrai pour les questions touchant aux politiques économiques et sociales. Toutefois, vous participerez tous au vote à la Chambre cette semaine. Il y a des votes qui finissent toujours par... Peu importe la complexité de la question, quelqu'un doit prendre une décision. Nos troupes doivent-elles demeurer en Afghanistan, oui ou non? Devons-nous conclure un accord commercial avec les Américains, oui ou non? Faut-il poursuivre le programme de sous-marins nucléaires, oui ou non? Et ainsi de suite, avec toute la complexité des...

    Au bout du compte, ce sont les membres du cabinet, les députés de la Chambre ou le premier ministre qui doivent prendre la décision de le faire ou de ne pas le faire. Il est important de s'en souvenir.

    C'est la même chose lorsque l'on doit se concentrer pour faire une déclaration de 45 secondes à la Chambre. Parfois, on doit vraiment rendre la question référendaire très précise. Dans l'un des référendums tenus au Québec, le libellé de la question comptait plus de 100 mots. Ce n'est pas une façon de rendre la question claire pour les Canadiens.

    Permettez-moi de vous dire qu'à mon avis, c'est très important. Vous devriez vous pencher sur l'article 5 de la loi actuelle, qui porte sur la question référendaire et le vote du Parlement. L'article fait une page et demie. Il ne traite que des détails techniques internes. Si l'article 5 décrivait les mécanismes internes d'une horloge, je comprendrais, mais cela n'a rien à voir avec les aiguilles d'une montre.

    Cet article devrait plutôt porter sur le libellé de la question. Dans bien des cas, on demande: « Êtes-vous en faveur de telle et telle chose, oui ou non? » La question du référendum sur le marché commun tenu en Grande-Bretagne était aussi simple que cela. Et toutes ces grandes questions...

    Je crois donc qu'il est important de prêter beaucoup d'attention non pas aux règles de procédure sur la façon dont la question va être présentée et ce qui va déclencher le référendum, comme le fait actuellement l'article 5, mais plutôt à la formulation et au processus.

    En conclusion, il est essentiel que les membres du Parlement comprennent bien que même si le terme « démocratie directe » fait partie de notre culture politique depuis maintenant un siècle, nous parlons en réalité d'une démocratie semi-directe. Même si les citoyens votent sur une question référendaire, premièrement, ce sont les parlementaires qui adoptent la loi et fixent le cadre juridique qui régit le processus. Deuxièmement, ce sont les parlementaires qui débattent de la question référendaire et qui l'adoptent. Troisièmement, si la mesure est adoptée et que les gens approuvent cette initiative, ce n'est pas terminé; il incombe alors aux parlementaires de la mettre en oeuvre, d'en débattre et de l'adopter. En fait, c'est le plus grand partenariat que les citoyens et leurs représentants élus puissent former, et c'est pourquoi ce système n'est pas étranger à une démocratie parlementaire, et qu'il en est plutôt une partie intégrante.

    Merci.

    Madame DeBellefeuille ou monsieur Guimond, avez-vous une question à poser?

    Merci, monsieur le président.

    Monsieur Boyer, on débute à peine notre étude, et jusqu'à présent, vous êtes le premier à considérer l'importance du référendum, à le traiter différemment d'une élection, à lui accorder toute son attention, à lui donner une valeur. En effet, lorsqu'on décide de consulter une population, c'est sur une question importante qui apportera de grands changements de fonctionnement.

    Votre témoignage m'a touchée parce que les arguments qu'on a reçus jusqu'à présent portaient surtout sur le coût et sur le fait qu'il faut encourager la participation au vote, ce qui, vous le savez, est un grand problème, puisqu'elle a beaucoup diminué depuis les dernières élections. Au premier abord, vous m'avez touchée quand vous nous avez conseillé d'établir deux étapes distinctes, de consulter d'abord les gens en référendum et de ne pas jumeler un référendum à une élection. Vos arguments qui portent sur l'importance de cela me rejoignent beaucoup.

    J'imagine que toutes les provinces ont leur propre loi référendaire depuis 1992. Soumettons l'hypothèse qu'il y ait un autre référendum commandé par le gouvernement fédéral et que plusieurs provinces veuillent poser la même question mais en appliquant leur propre loi. Dans nos travaux qu'on fait présentement pour rajeunir la Loi référendaire, n'aurait-on pas avantage à l'arrimer et à l'harmoniser le plus possible aux différentes lois référendaires provinciales, pour essayer de réduire au maximum les grandes différences qui pourraient porter préjudice aux électeurs, par exemple?

    Oui, madame DeBellefeuille, je suis d'accord sur la plus grande harmonisation possible des statuts. C'est pourquoi, pour le projet de loi, j'ai trouvé certains modèles, comme la Loi référendaire du Québec, le projet de loi développé par le gouvernement Trudeau, en plus de certaines mesures émanant de la Saskatchewan.

    Nous retirons certains bénéfices d'un système fédéral: le contrôle et l'expérience. Certaines provinces sont en avant des autres quant à leur processus, et elles donnent des exemples aux autres provinces de choses qui fonctionnent bien ou mal.

    Nous avons maintenant l'occasion de profiter, comme je le disais au début, des périodes assez tranquilles au Parlement du Canada pour travailler dans une atmosphère de collaboration et pour approfondir notre réflexion, tout cela pour assurer que l'intérêt du peuple canadien est plus grandement considéré.

    Vous connaissez probablement toutes les lois référendaires des autres provinces, vous les avez étudiées. À votre connaissance, y a-t-il une loi provinciale dont nous pourrions nous inspirer pour améliorer celle sur laquelle nous travaillons présentement? Y en a-t-il une qui est plus inspirante ou plus avancée, puisque vous avez dit que les lois ne sont pas toutes égales, mais que certaines ont fait des avancées?

    Oui, il y a la Loi référendaire du Québec, au départ, parce que les principes sont clairs et les articles sont assez précis pour clarifier le processus, mais pas dans tous les détails, comme ce que l'on trouve, par exemple, dans l'article 5 de la loi fédérale. C'est un modèle, non seulement pour la clarté et la qualité d'expression, mais également parce que la Loi référendaire du Québec a abordé la question des deux comités, pas plus, et c'est essentiel. Nous avons des questions en ce qui concerne la Charte, les droits des citoyens et tout cela. La loi que nous avons ici, la Loi référendaire du Canada, reflète une timidité de la part du gouvernement du premier ministre Mulroney en ce qui concerne la Charte. Depuis ces années, la Cour suprême a indiqué, dans un cas émanant du Québec, comment une loi peut régler les deux côtés d'une façon qui reflète l'intégrité du système et, en même temps, accorde le maximum et respecte les droits de citoyens.

    Merci.

    Merci.

    Monsieur Christopherson, je sais que vous êtes impatient de poser une autre question, alors allez-y rapidement. Je vais essayer de donner la parole à tous.

    Je serai bref. Je suis fébrile parce que je dois assister à une autre réunion et que je suis déjà en retard, mais j'ai besoin de tirer le tout au clair. C'est important que les choses soient nettes dans mon esprit.

    J'ai pris note de vos propos. Vous avez indiqué que, dans toute la mesure du possible, il faudrait essayer d'harmoniser les lois provinciales et la nôtre... Je reviens à la question du référendum national. C'est simple: si la loi référendaire nationale était harmonisée avec la loi référendaire provinciale ou vice versa, il n'y aurait aucun problème. Vous offrez aux provinces l'initiative de l'harmonisation; si elles refusent, c'est nous qui prenons les choses en main. Quelle que soit la solution, il n'y a aucun problème. Cependant, que se passe-t-il si les lois ne sont pas harmonisées? Que fait-on s'il survient quelques problèmes cruciaux à propos du financement, des comités de coordination ou du droit de vote? C'est encore une question d'ordre constitutionnel. Deux provinces pourraient adopter une solution différente, et le fédéral pourrait soit trancher en faveur de l'une ou l'autre, soit en proposer une troisième.

    Comment pouvons-nous composer avec une telle situation? Comment les choses peuvent-elles fonctionner lorsque les protagonistes ne sont pas d'accord? Que peuvent faire les autorités fédérales si des provinces, pour des raisons de nature politique ou constitutionnelle notamment, décident de faire cavalier seul dans le cadre d'un référendum fédéral?

    Voilà une excellente question. Je vous en remercie.

    Je pense que la solution consisterait à établir deux ou trois critères fondamentaux qui, de l'avis du comité, devraient avoir la prépondérance. Il pourrait s'agir notamment de donner au citoyen et à la citoyenne voix au chapitre toutes les fois que se pose une question d'une grande importance nationale, dont ils devront assumer les conséquences de la décision prise. Le citoyen doit toujours être au coeur du processus politique, de la même façon que le patient et l'étudiant sont au coeur respectivement du système de soins de santé et du système d'éducation. C'est un bon point de départ, à mon avis.

    Il pourrait s'agir également de faire respecter les exigences de la charte. Certaines provinces sont déjà allées plus loin à cet égard. Je pense notamment à la province de Québec qui a trouvé la juste mesure à ce chapitre. Cependant, l'essentiel pour parvenir à l'harmonisation ne consiste pas à déterminer si cela concorde avec toutes les autres lois provinciales, mais à établir si c'est conforme à la Constitution.

    Je comprends que vous ayez donné des exemples de critère essentiel auquel il faut obéir, mais il pourrait s'agir d'un aspect qui serait relativement secondaire sur le plan des droits énoncés dans la charte, mais qui pourrait se révéler prépondérant pour une partie sur le plan politique, notamment les niveaux de financement, les restrictions des dépenses ou les limites des contributions. Par rapport à la charte, ce n'est peut-être pas important. Cependant, ce l'est peut-être pour une province, qui pourrait décider d'établir ses propres règles plutôt que de... Comment peut-on tenir compte de ces considérations dans la loi?

    En définitive, il s'agit d'une loi du Canada destinée aux Canadiens. Pourquoi n'aurions-nous pas de leçons à apprendre des provinces, le cas échéant? En fin de compte cependant, nous ne sommes pas une assemblée législative provinciale mais bien le Parlement canadien. Cette loi doit être la meilleure possible pour l'ensemble de notre pays.

    Vous proposeriez donc de dresser la liste des critères fondamentaux à respecter, et ce quel que soit leur nombre, et d'assortir à l'éventuelle harmonisation relative une disposition de retrait, en quelque sorte, dont pourraient se prévaloir les provinces. Si les provinces ne respectent pas la totalité ou 90 p. 100 de ces critères fondamentaux, il appartiendrait alors au gouvernement fédéral de régler les problèmes d'ordre politique en découlant. Est-ce bien cela?

    Oui. L'harmonisation se révèle intéressante. Depuis au moins les années 1920, diverses commissions se penchent sur l'uniformité des lois provinciales dans les domaines notamment des valeurs mobilières et des sociétés. Cependant, ce n'est pas ce dont il s'agit actuellement — votre comité n'envisage peut-être pas l'uniformité. Pendant un instant, j'ai oublié de quel côté de la table je me trouvais.

    Des voix: Oh!

    M. Patrick Boyer: Je parlerais en fait de pratiques exemplaires. Certaines provinces ont agi différemment. Elles en ont subi les conséquences, et ce sont les tribunaux qui ont tranché. À vrai dire, il n'y a pas beaucoup de questions dont il faut s'inquiéter.

    Ce qui pose vraiment problème, c'est la culture politique qui règne à Ottawa. Les députés qui forment ce comité représentent une minorité des quelque 300 élus fédéraux et des milliers de fonctionnaires qui administrent les affaires du gouvernement du Canada. J'ai en très haute estime la fonction publique. Tous ces gens sont dévoués, mais ils sont assujettis à la culture du secret et du contrôle qui règne à Ottawa.

    Il est de notoriété publique que de nombreux hauts fonctionnaires considèrent que le Parlement est un inconvénient — vous avez bien entendu — un inconvénient. Le travail que vous accomplirez au cours des prochaines semaines et les recommandations que vous reformulerez à propos des référendums seront accueillis froidement, ce qui rejaillira sur vous et sur eux.

     En 1992, un cahier d'information a été préparé à l'intention des députés sur les moyens de convaincre la population au sujet de la question référendaire. Il y était question d'un projet de loi relatif à la tenue d'un référendum fédéral sur la réforme constitutionnelle. J'ai appelé ce cahier d'information le « Guide du gouvernement sur l'art de convaincre en édulcorant la question référendaire ».

    Des voix: Oh!

    Une voix: C'était le titre abrégé.

    M. Patrick Boyer: C'était effectivement de cela qu'il s'agissait — on édulcorait.

    Tous devaient obligatoirement s'en tenir à deux messages clés. Le premier, c'était que la Loi référendaire de 1992 du gouvernement canadien était une mesure de précaution. Un tel message vous révèle tout ce que vous devez savoir à propos de la culture politique régnant dans notre capitale nationale.

    Joe Clark, qui avait déjà été premier ministre et qui était le porte-parole de son parti sur cette question, ne voulait pas d'un référendum. Il faisait valoir que nous n'aurions pas besoin d'un référendum si nous parvenions à un consensus national et que nous n'en voudrions pas si nous n'y parvenions pas.

    Voilà la description la plus précise que vous pourrez jamais obtenir de ce qu'est la culture politique d'Ottawa. Dans le meilleur des cas, cette culture politique fait que les hauts fonctionnaires tolèrent les élus, leurs questions inopportunes et leur façon de décortiquer les dépenses publiques, se disant que le temps joue en leur faveur, car ce sont eux qui conseillent les ministres, les Joe Clark et les Lowell Murray, qui ont gaspillé trois années pendant que se préparait le rejet de l'Accord du lac Meech, au lieu de tenir un référendum dès la signature de cet accord par les premiers ministres provinciaux.

    Telle est la culture qui règne ici. C'est pourquoi j'estime qu'il est impératif de mettre au coeur de ce processus les citoyens et leurs représentants, vous.

    Merci beaucoup.

    Monsieur Albrecht.

    Merci, monsieur le président.

    Merci, monsieur Boyer. De toute évidence, je ne pense pas un jour posséder l'étendue de vos connaissances sur cette question.

     On emploie plusieurs expressions lorsqu'on parle de référendums: plébiscite, référendum exécutoire, référendum non exécutoire. Dans votre livre, vous évoquez les différentes proportions.

     Si nous proposons une nouvelle loi référendaire, devons-nous y définir tous ces termes? Il faudrait, une fois pour toutes, s'entendre sur ce qu'est un plébiscite, sur ce qu'est un référendum et sur ce qui est exécutoire. J'aimerais avoir votre opinion à ce sujet, car j'y perds mon latin.

    Tous y perdent leur latin. Vous rendriez un immense service à la population canadienne en définissant ces termes dans la loi.

    Nous sommes au Canada, vous savez. Nous employons une terminologie différente de celle des autres pays. Par exemple, la France et nous employons parfois des termes différents pour décrire une même réalité. Nous jouons tellement avec les mots que nous finissons par ne plus savoir quel sens ils devraient avoir.

    Terre-Neuve a adopté une loi référendaire et n'a tenu pourtant que des plébiscites. Dans la Loi référendaire du Québec, les référendums ne sont pas exécutoires. Les modalités sont les mêmes: on pose aux citoyens qui ont le droit de voter une question avec comme choix de réponses oui ou non.

    Les modalités sont les mêmes, mais quelle est la portée légale? D'après la loi initiale, le plébiscite était non exécutoire et le référendum était exécutoire. Pourtant, on emploie des termes différents, et trois provinces ont donné des sens contraires dans leurs lois respectives.

    C'est pourquoi il convient davantage, à mon avis, d'employer « bulletin de vote ». C'est un terme plus générique, qu'il faut préférer à l'expression grecque « plébiscite » et au mot latin « référendum » pour décrire une réalité propre au Canada.

    Dans ma loi, j'avais utilisé l'expression « consultation publique ». C'est celle dont je me servais le plus.

    Je vais maintenant répondre à la question de Marlene Jennings. J'apporterais une troisième modification. Je parlerais de « consultation des citoyens » et non de « consultation publique »...

     Cependant, avant que les citoyens ne se prononcent, ne faudrait-il pas les informer si cette consultation sera exécutoire ou non? Sinon, à quoi cela rime-t-il?

    Il faudrait effectivement les en informer. Vous pouvez le préciser dans la loi. Mon projet de loi d'initiative parlementaire prescrivait qu'il fallait indiquer que la consultation était exécutoire ou non exécutoire.

    En vertu de la Loi référendaire de 1992, le vote sur l'Accord de Charlottetown était non exécutoire, même s'il s'agissait d'un référendum, de l'avis de tous. Lorsque le vote a été dépouillé, c'était comme s'il s'était agi d'un référendum. C'est à ce moment-là précis que le premier ministre Mulroney a dit: « L'Accord de Charlottetown appartient à l'histoire. »

    Il me reste encore un peu de temps pour poser une brève question.

    Dans votre exposé, vous avez fait un commentaire que j'ai bien aimé. Vous nous exhortez à ne pas nous intéresser uniquement aux questions de forme mais à aborder également les grands principes démocratiques.

    Je ne suis pas juriste et je n'ai probablement pas le temps de lire intégralement votre projet de loi d'initiative parlementaire...

    Et même si je le lisais, je ne le comprendrais pas. Ce n'est pas une critique que je vous adresse.

    Des voix: Oh!

    Je pense que vous vous sous-estimez.

    Seriez-vous prêt à présenter un document de deux à cinq pages pour me résumer — et peut-être également aux membres du comité — en termes simples les principes que nous devrions envisager pour espérer déboucher sur le rapport que nous présenterons au Parlement?

    Cela m'aiderait à comprendre les principes clés que nous devrions aborder, selon vous. Vous n'êtes pas tenu de nous proposer une solution, même si nous serions heureux de la connaître.

    Cela nous serait vraiment utile.

    Merci.

    Vous trouverez peut-être ce que vous cherchez dans ce livre intitulé The People's Mandate. De la page 204 à la page 212, cela donne plus ou moins le nombre que vous voulez.

    Merci

    On y aborde presque tous les sujets, du référendum à la création de ce que j'appelle le conseil de consultation publique. Vous y trouverez notamment des renseignements sur l'exécution et l'arbitrage lors de la tenue d'un référendum, l'émission du bref électoral, les sections de vote, les comités enregistrés, les dépenses autorisées, les conditions requises pour être électeurs, les renseignements à divulguer aux électeurs et les émissions politiques.

    Je pense que ces enseignements ainsi que ceux que je vous ai donnés ce matin...

     Cela serait très utile.

    ... les trois modifications que j'ai proposées en réponse à question de Marlene Jennings.

    Merci.

    Merci.

    Monsieur Guimond, souhaitez vous poser une autre question?

    Oui. Elle sera brève, monsieur le président. Tout à l'heure, je voulais simplement conclure sur les dépenses faites par des tiers dans le cadre d'une démonstration d'amour. Au début de sa réponse, le professeur Boyer nous a dit que oui, le Canada aime le Québec, qu'il nous aime, qu'il est Ontarien et qu'il aime le Québec, et ainsi de suite.

    Monsieur Boyer, vous êtes d'accord avec moi sur le fait que les dépenses des tiers devraient être comptabilisées. C'était ce que vous disiez à la fin de votre réponse. Je veux simplement vous faire le commentaire suivant pour le bénéfice des membres du comité et pour le vôtre. Un élan d'amour ne doit pas donner lieu à des gestes illégaux. Je ne sais pas si vous avez un garçon ou une fille. Vous les aimez, vous aimez les gâter, leur faire de beaux cadeaux mais je suis persuadé que n'iriez pas faire un hold-up de 100 000 $ dans une banque pour remettre le produit du hold-up à vos enfants que vous aimez. En résumé, un élan d'amour ne doit pas conduire à des gestes illégaux comme ceux qui ont été commis au Québec lors du référendum de 1995.

    Très bien. Est-ce d'accord?

    Monsieur Lukiwski, J'essaie de donner à tous la chance d'intervenir d'ici la fin. Essayez par conséquent d'être bref dans la mesure du possible, et je pourrai donner la parole à tous ceux qui le souhaitent.

    Monsieur Godin, voulez-vous ajouter quelque chose? Très bien.

    Allez-y.

    Merci.

    J'ai deux ou trois questions étroitement liées. Je sais, monsieur Boyer, que votre livre contient des enseignements sur mes questions.

    Le référendum devrait poser, selon vous, des questions d'une grande importance nationale, et je suis d'accord avec vous sur ce point. Si vous deviez rédiger une nouvelle loi référendaire, quels critères et quelles conditions établiriez-vous pour déterminer ce qui est d'une grande importance nationale? Je m'explique: personne ne voudrait qu'une question futile soit posée. Vous avez donné l'exemple de la Saskatchewan. On pourrait se demander si le financement public des cliniques d'avortement est une question d'une grande importance nationale. Par contre, à quelles conditions faudrait-il satisfaire pour qu'une question puisse être posée dans le cadre d'un référendum, que celle-ci émane d'un simple citoyen, d'un groupe de citoyens ou du gouvernement?

    Ensuite, lorsqu'un consensus a été dégagé sur la question à poser, quel devrait être, selon vous, le taux de participation minimal à un référendum exécutoire, c'est-à-dire à un référendum dont le gouvernement serait tenu de respecter le résultat? Nous avons souvent pu observer que le taux de participation à une élection partielle est de l'ordre de 20 à 25 p. 100. Qu'adviendrait-il si le taux de participation à un référendum national était de 15 p. 100 et que 51 p. 100 votaient en faveur du oui ou du non? Autrement dit, 7 p. 100 de la population canadienne auraient exprimé leur opinion dans le cadre d'un référendum dont le gouvernement aurait décidé qu'il serait exécutoire. Que feriez-vous dans une telle situation, qui est tout à fait susceptible de survenir?

    Vous avez posé deux questions, dont la seconde est vraiment épineuse.

    Voyons d'abord la première. Quelles questions devraient figurer sur le bulletin de vote? Lorsque j'ai élaboré mon projet de loi, j'ai consulté beaucoup de parlementaires et, après y avoir mûrement réfléchi, j'en suis venu à la conclusion qu'il était impossible de distinguer les questions qu'il ne faudrait jamais poser lors d'un référendum de celles qui pourraient l'être, quelles que soient les circonstances. Il n'existe aucun critère rigoureux à cet égard.

    Soit. J'ai donc essayé de régler le problème différemment. Je suis revenu sur le passé de notre pays et sur notre histoire politique qui a forgé la doctrine canadienne. J'ai pu ainsi dégager six ou sept principes, que j'ai résumés dans The People's Mandate, aux pages 118 et 119.

    Je vous en résume un brièvement. Dans un discours qu'il a prononcé en 1924, le premier ministre Arthur Meighen a fait valoir qu'il faudrait consulter la population sur l'opportunité d'adopter un changement susceptible d'influer positivement sur un principe d'État.

    En voici un autre: on pose une question qui n'est pas futile et qui n'a jamais été le thème d'une élection générale. Ce n'est pas une question d'ordre administratif. C'est vraiment une question d'importance nationale sur l'orientation à prendre pour notre pays. Elle n'a cependant pas été un enjeu lors d'une élection générale, et aucun parti au pouvoir ne peut prétendre qu'il avait le mandat pour trancher.

    C'est le deuxième exemple de question qui pourrait être posée dans le cadre d'un référendum, car dans une démocratie épanouie, vous voulez que des citoyens bien informés participent au processus politique et à la prise de décisions, puis que le gouvernement réagisse en conséquence.

    Je le répète, il y a six ou sept principes dans mon livre. Il y en a un autre qui a fait l'objet d'un article dans The Economist sur le nombre de référendums tenus dans différents pays. On y précise qu'un pays pourrait souhaiter organiser un référendum national sur une question donnée pour l'aider à régler un problème d'ordre international.

    Essentiellement, notre tâche consiste à gouverner. S'il ne fallait pas, à cette fin, faire preuve de jugement et de leadership, les parlementaires et les gouvernements seraient inutiles. On pourrait simplement avoir recours à des robots et à des ordinateurs, qui ne sont pas tenus d'avoir du jugement.

    La deuxième question, qui est vraiment épineuse, porte sur le taux de participation. Bien sûr, nous sommes tous au courant de la baisse du taux de participation aux élections générales et aux référendums. Nous serions presque enclins à proposer un taux de participation minimal obligatoire, mais nous savons que nous créerions peut-être ainsi un principe qui mettrait en danger tout l'exercice. Nous pourrions être tentés également de nous dire: « Tenons ce référendum et voyons quel sera le taux de participation. » S'il est très faible, la décision sera alors prise par un petit nombre. Si la majorité de ceux qui n'ont pas participé et qui auraient pu le faire ne sont pas satisfaits du résultat, ce n'est pas si grave, car le référendum a eu lieu et cette majorité avait obtenu tous les renseignements nécessaires pour pouvoir exprimer leur choix et ont décidé malgré tout de s'en abstenir. La décision aura été prise sans cette majorité.

    Au moment où j'arrive au mitan de ma vie, je suis davantage convaincu qu'il faut simplement établir les règles et confier les rênes du pays à ceux qui sont disposés à participer. Tous ceux qui s'abstiennent de participer peuvent très bien aller prendre un café ensemble et se plaindre des résultats obtenus.

    Merci.

    Monsieur Reid, vous pouvez poser une courte question pour conclure cette partie de la réunion.

    Merci.

    Je suis entièrement d'accord avec vous concernant les seuils de participation des électeurs. Je comprends les mérites d'infliger une amende de 200 $ à défaut de voter, comme on le fait en Australie. Je comprends également les mérites de la décision d'accepter, comme en Suisse, un taux de participation de 30 p. 100, qui indique efficacement que les gens votent sur la question A, qu'ils comprennent, mais pas sur la question B aussi inscrite sur le bulletin, parce qu'ils estiment manquer d'information pour voter intelligemment. Ils laissent voter ceux qui saisissent l'enjeu. Ces manières de procéder sont respectées.

    Ce dont nous ne voulons pas, c'est de la méthode de l'Italie. En exigeant un certain taux de participation pour confirmer la validité d'un vote, un des messages qu'on envoie est que ceux qui s'opposent à la proposition doivent simplement rester à la maison. Il s'agit là une manière plus efficace de faire en sorte qu'elle soit rejetée, car si vous allez voter, cela aura pour effet d'augmenter le seuil de participation au-dessus d'un certain niveau. L'exemple italien vient essentiellement éliminer la pertinence d'un référendum. Ce n'est qu'un commentaire.

    En ce qui concerne les mesures qui font époque ou qui sont déterminantes, celle qui me vient en tête le plus clairement est la Loi antiterroriste de 2001. Comme nous avions tous été élus un peu moins d'un an avant le 11 septembre, nous n'avions reçu aucun mandat pour agir concernant les retombées de cet événement. À l'époque, j'avais été frappé par le fait que la Loi antiterroriste, qui suspendait évidemment certaines libertés civiles fondamentales en permanence, se serait parfaitement prêtée à un référendum. Je vous invite à commenter la question.

    En terminant, je voulais vous demander votre opinion concernant le fait d'inscrire plusieurs questions sur un seul bulletin. Vous avez mentionné que l'Accord du lac Meech aurait été un élément idéal à soumettre aux voix dans le cadre du référendum. En pratique, cet accord aurait impliqué cinq modifications distinctes à la Constitution du Canada. La moins controversée était sans doute celle demandant le consentement unanime, à propos de la structure de la Cour suprême, pour ratifier la convention voulant que trois de ses juges proviennent du Québec. La plus controversée concernait la disposition sur la société distincte, qui n'exigeait le consentement que de sept provinces et de 50 p. 100 de la population du Canada. À titre d'exemple, aurait-il été une bonne idée, ou plutôt mal avisé, de considérer ces modifications individuellement en posant une question pour chacune d'elle?

     Merci. Vous avez abordé de nombreux aspects.

    Pour reprendre où vous avez laissé, je crois que les ententes forment une entité propre. C'était aussi l'opinion du premier ministre Mulroney concernant l'Accord de Charlottetown, qui comprenait huit sections différentes et fondamentales, dont celle relative à l'autonomie gouvernementale des peuples autochtones. Cet ensemble de modifications constitutionnelles était un compromis en lui-même, on ne pouvait pas choisir seulement les amendements qui nous plaisaient. Au même titre que lors de notre vote au Parlement: c'était tout ou rien.

    Ce qui ne veut pas dire que l'on ne procède pas à une discussion réfléchie avant le vote. Cette étape comporte une grande partie éducative. Les gens deviennent de plus en plus conscients des cinq ou des huit parties avant de prendre une décision finale.

    Par ailleurs, il n'y a pas que le décompte des voix qui importe dans le processus référendaire; le volet éducatif de la période de campagne, lorsque les citoyens deviennent bien au fait de la question pour en déterminer l'issue, est tout aussi important. Le gouvernement peut ainsi bénéficier d'un électorat mieux informé sur la question.

    En ce qui concerne les seuils de participation, le comité est évidemment déjà bien outillé pour s'attaquer à la question. Je trouvais navrant de répondre à votre collègue quant à ce qu'il faut faire dans une démocratie. L'Irak était un endroit dangereux lorsque j'y travaillais pour les élections inaugurales et à titre de conseiller constitutionnel. Lors de mon premier jour à Bagdad, trois fonctionnaires électoraux ont été tirés de leur véhicule et assassinés devant le bureau de scrutin.

    Cependant, j'ai rencontré une jeune femme qui m'a dit: « Je vais aller voter. S'ils me tuent... Je vais aller voter ». Je pense à l'attitude et à la détermination des gens qui ont vécu sous un régime répressif et je me questionne parfois au sujet du fait que nous avons dans ce pays excessivement confiance que ce qui nous est si précieux demeurera ainsi indéfiniment.

    Concernant votre question à l'égard de la Loi sur les mesures de guerre ou de la loi adoptée après le 11 septembre, lorsque les libertés civiles ont été réduites, un gouvernement invoquera toujours l'urgence et le besoin d'agir immédiatement. Mais comme on peut toujours le constater, qu'il s'agisse des conséquences à long terme soit de l'application de la Loi sur les mesures de guerre à l'époque des enlèvements au Québec, soit du 11 septembre 2001, les citoyens ont amplement le temps de participer à des consultations.

    Merci beaucoup.

    Ce sera tout pour aujourd'hui. Je vais suspendre la séance pour quelques minutes pour que nous passions à huis clos.

    Merci au témoin d'être venu et d'avoir capté notre attention aujourd'hui. C'était très intéressant. Merci beaucoup.

    [La séance se poursuit à huis clos.]