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Merci, madame la présidente.
Madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du comité, je vous remercie de m'avoir invité, en compagnie de mes collègues ici présentes, et pour l'intérêt continu que vous portez au travail de mon bureau.
Votre comité a joué un rôle prépondérant dans la conception de notre mandat et je le considère comme extrêmement important dans l'examen de notre travail, ainsi que pour fournir une orientation. Tout cela, bien entendu, dans l'optique de garantir l'atteinte de notre objectif ultime, qui est de renforcer l'équité, l'ouverture et la transparence des marchés publics.
Aujourd'hui, je suis accompagné d'Oriana Trombetti, l'ombudsman adjointe de l'approvisionnement, et de Francine Brisebois, directrice principale responsable de l'examen des pratiques d'approvisionnement au sein des ministères et organismes. Isabelle Deslandes, directrice des communications et de la gestion ministérielle, est également présente. Nous serons heureux de discuter avec vous des résultats de notre première année d'activité, et de prendre note de toutes les questions que vous pourriez souhaiter soulever.
La dernière fois que j'ai comparu devant vous, le 27 mai 2008, les membres du comité ont exprimé un vif intérêt pour les mesures que nous prenons pour nous assurer que le bureau exerce ses fonctions d'une manière indépendante et neutre, et qu'il soit perçu comme tel.
Je suis heureux d'annoncer qu'à ce jour, les fonctionnaires ont reçu tous les documents et toutes les informations exigés du gouvernement pour exécuter leurs tâches. C'est grâce à la bonne volonté et avec l'aimable concours professionnel de tous les administrateurs généraux que cela a été rendu possible.
J'aimerais particulièrement remercier le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux et les cadres supérieurs du Conseil du Trésor, qui ont veillé avec le plus grand soin à garantir l'indépendance et l'efficacité de mon bureau.
Nous avons présenté notre rapport annuel au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux le 23 juin, et nous l'avons déposé au Parlement après le congé d'été, soit le 28 septembre dernier.
Comme l'indique notre rapport annuel, notre modèle opérationnel prévoit une approche collégiale et coopérative afin d'assurer la participation volontaire des fournisseurs, des ministères et des organismes centraux à la recherche continue de l'excellence dans les marchés publics.
Notre modèle opérationnel ne consiste pas nécessairement à vous demander si vous avez « agi selon les règles » mais plutôt à savoir si vous avez agi comme il se doit. Les décisions prises en matière d'approvisionnement devraient toujours tenir compte des facteurs éthiques. La véritable question n'est pas uniquement de savoir quelles sont les mesures minimales qui doivent être prises par les administrateurs gouvernementaux pour satisfaire à une exigence stratégique étroitement définie, mais comment faire en sorte que ces mesures respectent les principes d'équité, d'ouverture et de transparence.
Notre approche a mené à l'établissement de relations et de réseaux solides, aussi bien avec les fournisseurs qu'avec les administrateurs gouvernementaux, rapports qui sont fondés sur la confiance et le respect mutuel. Nous croyons que cela découle du fait que, dès le début, nous avons mis l'accent sur nos connaissances, notre professionnalisme et notre neutralité, et que nous les avons démontrés. Nous avons réussi à instaurer un climat de confiance.
Étant donné la réussite de notre approche collaborative, nous avons l'intention de suivre le même modèle opérationnel au cours des années à venir. Toutefois, nul ne devra sous-estimer notre détermination à nous acquitter pleinement de notre mandat, ni notre engagement à modifier notre approche si la situation l'exige.
Nous avons mis en oeuvre notre mandat en établissant trois secteurs d'activité, à savoir l'examen des pratiques d'approvisionnement, les renseignements et les enquêtes, et les modes alternatifs de résolution des conflits. Le rapport annuel souligne le travail effectué dans chacun de ces secteurs.
La plupart des examens des pratiques d'approvisionnement sont proactifs et axés sur la détection précoce et la prévention des problèmes. Dans bien des cas, ils font aussi ressortir les initiatives fructueuses et les pratiques efficaces. Nos rapports comprennent des exemples de bonnes pratiques utilisées actuellement dans les ministères. Nous avons l'intention de consacrer une section de notre site Web à la diffusion de ces pratiques, ce qui devrait contribuer à réduire le risque de dédoublement des efforts et des dépenses.
Le sujet des débreffages à l'intention des fournisseurs a été soulevé à maintes reprises pendant nos discussions avec les fournisseurs. Les fournisseurs veulent savoir pourquoi ils ont perdu un contrat, de même que les points forts et les points faibles de leur soumission, afin de pouvoir faire mieux la prochaine fois. Le personnel responsable de l'approvisionnement craint que l'information fournie aux fournisseurs puisse donner lieu à des recours juridiques. Notre rapport tente de concilier ces deux positions.
Les fournisseurs ont le droit de savoir pourquoi ils n'ont pas réussi à obtenir un contrat. Le fait que le personnel de l'approvisionnement ait adopté une méthode dont l'objectif est de limiter les risques ne doit pas avoir pour effet de priver les fournisseurs de leur droit à être informé.
Il faudrait en arriver à délimiter une zone de confort pour le personnel responsable de l'approvisionnement, pour qu'il puisse avoir une idée claire de ce qu'un débreffage à l'intention des fournisseurs doit prévoir et ne pas prévoir, et une formation devrait leur être donnée. Les débreffages accroîtront la confiance des fournisseurs envers l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement. Rien ne m'indispose davantage que d'entendre dire qu'un fournisseur a cessé de traiter avec le gouvernement en raison de l'apparente inefficacité ou de l'apparent manque d'équité du système.
Nous avons aussi revu la mise en oeuvre des règles relatives aux préavis d'adjudication de contrats, les PAC. Pendant la période de trois ans visée par notre examen, les PAC ont représenté environ 1,7 milliard de dépenses gouvernementales.
Le PAC est un outil qui a été créé au début des années 1990 afin d'accroître la transparence, en annonçant publiquement l'intention du gouvernement d'attribuer un contrat à un fournisseur présélectionné; en d'autres termes, un contrat dirigé. Dans la majorité des dossiers que nous avons examinés, la documentation et les études de marché étaient inadéquates pour justifier le recours aux PAC.
La période minimale de 15 jours pour l'affichage du PAC est devenue la période maximale, et cette période pourrait bien être insuffisante pour permettre à tous les fournisseurs éventuels de répondre comme il convient. Nous avons également constaté que les négociations ont commencé avec le fournisseur présélectionné avant la clôture du PAC. Cet état de choses risque de communiquer un mauvais message, à savoir que le gouvernement n'est pas disposé à considérer d'autres propositions.
Conformément à la politique du Conseil du Trésor, le PAC est un processus réputé concurrentiel. De ce fait, le personnel de l'approvisionnement peut adjuger un contrat, en exerçant son autorité contractuelle comme s'il y avait eu concours en bonne et due forme.
Vous me permettrez d'employer un exemple pour illustrer mes propos. L'autorisation d'adjuger un contrat dans un cadre non concurrentiel pour des contrats de service se limite à 100 000 $ pour la plupart des ministères, tandis que le seuil est établi à 2 millions de dollars, une somme 20 fois supérieure, dans un processus pleinement concurrentiel. Nous estimons que la délégation plus élevée dilue les stratégies d'atténuation des risques, et pourrait encourager des comportements non souhaités.
Tout en reconnaissant le fait que les PAC renforcent la transparence, nous nous demandons si le processus du PAC prescrit est toujours pertinent. Nous estimons que le moment est venu de revoir l'application de la politique.
Travaux publics a également mis en place des offres à commandes obligatoires pour l'achat de biens et de services courants. Selon nous, la recherche de l'efficacité opérationnelle est importante, mais il incombe également au gouvernement d'assurer le droit des fournisseurs d'accéder aux marchés publics.
L'une des observations les plus importantes concerne le recours aux données d'utilisation pour la surveillance et la gestion des offres à commandes. Ce qui est particulièrement inquiétant, c'est de constater que 30 p. 100 des données sur l'utilisation produites par les ministères ne sont pas fiables, parce qu'il n'est pas possible d'établir de rapprochement avec les offres à commandes actives. Cela mine la capacité de Travaux publics d'évaluer l'efficacité des offres à commandes, et de consolider son processus décisionnel.
Les fournisseurs doivent présenter des rapports réguliers sur les contrats subséquents à leurs offres à commandes. Le gouvernement n'utilise pas ces rapports. En conséquence, l'obligation de produire ces rapports impose ce qui nous semble être un fardeau inutile aux fournisseurs, et engendre des coûts supplémentaires.
Le recours aux offres à commandes obligatoires continue de susciter beaucoup de préoccupations de la part de la collectivité des fournisseurs. Nous entendons poursuivre l'étude de cette question, dans nos examens futurs.
Je vais maintenant vous parler de notre deuxième secteur d'activités qui consiste à répondre aux préoccupations des fournisseurs concernant des transactions commerciales particulières.
L'équipe des enquêtes constitue le premier point de contact de la collectivité des fournisseurs avec notre bureau. Au cours de notre première année, nous avons été contactés 355 fois.
En ce qui concerne les 62 p. 100 de communications au sujet de l'approvisionnement, nous avons aidé les fournisseurs demandant à démystifier le processus d'approvisionnement et facilité la résolution de questions et de préoccupations en cette matière, par le dialogue et la collaboration. Dans tous les cas, les fournisseurs et le personnel de l'approvisionnement se sont dits satisfaits de nos efforts.
Notre équipe de spécialistes de l'approvisionnement a consacré de nombreuses heures à des entretiens par téléphone et en personne avec des fournisseurs, des associations de fournisseurs et des employés affectés à l'approvisionnement. Dans notre modèle opérationnel, nous encourageons les fournisseurs à discuter avec nous des difficultés qu'ils traversent et à nous donner la possibilité de les aider à les résoudre aussi rapidement que possible, de manière informelle. Si cette solution ne donne aucun résultat, nous procédons alors à une enquête formelle.
Les fournisseurs souhaitent que leurs problèmes soient résolus rapidement et ne voient aucun intérêt à ce que les enquêtes traînent en longueur. Les sous-ministres comptent dans leurs rangs des cadres de liaison désignés avec lesquels nous avons établi de très bons rapports de travail, ce qui nous a permis de nous montrer efficaces et rapides dans la résolution des problèmes. Nous pensons que nos efforts contribuent à améliorer les relations entre le gouvernement et ses fournisseurs.
Le troisième secteur d'activités est la prestation de services alternatifs de résolution des conflits. Nos services indépendants de résolution des conflits rendent les règles du jeu équitables pour les fournisseurs, qui, dans le passé, disposaient souvent de recours limités.
Les fournisseurs ont mis en doute l'utilité des services de résolution des conflits qui sont offerts par le ministère même avec lequel ils ont un différend contractuel. De nombreux fournisseurs n'ont pas les moyens ou le temps requis pour faire respecter leurs droits par le recours formel aux tribunaux. Certains fournisseurs nous ont dit qu'ils préfèrent absorber la perte qui en résulte et prennent carrément la décision de ne plus faire affaire avec le gouvernement fédéral dans l'avenir.
Notre bureau a travaillé en étroite collaboration avec le ministère de la Justice pour mettre sur pied notre programme, et j'ai le plaisir d'annoncer que nous sommes maintenant en mesure d'offrir des services indépendants de résolution des conflits.
Pour conclure, j'aimerais souligner les efforts exceptionnels déployés par mon personnel dans la mise sur pied du bureau et pour faire en sorte que les préoccupations des fournisseurs et du personnel de l'approvisionnement soient résolues dans la neutralité, en temps opportun et de manière professionnelle. Maintenant que le bureau est établi, nous pouvons dorénavant nous consacrer à nos activités opérationnelles principales.
J'en profite pour faire savoir au comité que nous sommes à préparer notre prochaine série d'examens des pratiques. Nous entendons répondre au nombre croissant des intervenants qui font appel à notre aide pour résoudre des problèmes, mais aussi pour se prévaloir de nos services alternatifs de résolution des conflits.
Finalement, nous poursuivrons nos initiatives de sensibilisation qui, à ce jour, ont produit d'excellents résultats.
Notre mission est d'améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence, et d'accroître la confiance des citoyens canadiens dans les marchés publics.
Je vous remercie encore une fois de m'avoir invité ici aujourd'hui. Nous sommes maintenant à votre entière disposition pour répondre à vos questions.
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Madame la présidente, voilà une question fascinante qui requiert un peu d'explications.
Nous avons un modèle opérationnel qui dit essentiellement que nous devons collaborer avec tous les intervenants: les fournisseurs et la collectivité de l'approvisionnement. D'ailleurs, nous préférons travailler en collaboration plutôt qu'en confrontation. Il n'en reste pas moins que le règlement découlant de la loi nous concernant prescrit une façon très détaillée, réglementée et rigoureuse de mener nos enquêtes. Si nous devions mener toutes nos enquêtes de cette façon, cela nous prendrait des mois.
Lorsque nous avons consulté les fournisseurs, ils nous ont répété encore et encore qu'ils n'étaient pas intéressés par les enquêtes longues et exhaustives. Ils sont beaucoup plus intéressés à régler les problèmes très rapidement afin de pouvoir aller de l'avant et gérer leur entreprise.
Lorsque nous nous adressons aux responsables de la collectivité dans le secteur public et les agents responsables des marchés publics, ils nous disent la même chose. Ils n'ont pas de temps à consacrer aux enquêtes. En fait, ils préféraient juste nous répondre « Décrivez-nous le problème et nous pourrons le résoudre ».
Alors le modèle opérationnel que nous avons mis au point en collaboration avec l'ensemble des fournisseurs est le suivant. Nous leur avons dit: « Voilà, avant de déposer une plainte officielle — parce que si vous déposez une plainte officielle nous n'avons pas le choix que de mener une enquête — pouvez-vous nous accorder 8 à 10 jours pour voir si nous pouvons régler vos problèmes?
Dans chaque cas, ils nous ont dit que c'était une bonne idée. Dans chaque cas, ils sont revenus nous voir et ont dit « Voici notre problème, pouvez-vous faire quelque chose à ce sujet? ». Et dans chaque cas, nous nous sommes tournés vers les ministères. Nous avons communiqué par téléphone avec nos agents de liaison. Nous nous sommes entretenus avec la collectivité de l'approvisionnement. Dans certains cas, c'est ce qui m'est arrivé la semaine dernière, je me suis adressé aux sous-ministres de divers ministères pour leur demander s'ils voulaient vraiment que nous menions une enquête ou s'ils pouvaient nous aider à régler la question.
Je peux vous dire que dans 99,9 p. 100 des cas, la question a été résolue dans un délai de deux semaines. Tout le monde a poursuivi ses activités et tout le monde était tout à fait content du dénouement de la situation.
Je vous rappelle que mon objectif dans la vie est de renforcer la confiance des Canadiens à l'égard du système d'adjudication des marchés publics. Chaque fois que vous lancez une enquête officielle, quelqu'en soit le résultat, il y a inévitablement des conséquences négatives qui s'y rattachent. Chaque fois que vous procédez à une enquête officielle, des gens devront produire des dossiers détaillés. Et les fournisseurs ne sont pas intéressés à le faire. Leur principal intérêt est de régler le problème et c'est ce que nous faiso
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Madame la présidente, je ferai d'abord un commentaire, puis je demanderai à ma collègue ici présente de répondre en détail.
La collectivité des fournisseurs a exprimé beaucoup de frustrations vis-à-vis des offres à commandes. Ce n'est pas difficile à comprendre. En ce qui concerne le mobilier, disons que l'on est passé de 90 à 8 ou 10 fournisseurs. La question qu'il faut se poser est que s'est-il passé avec le reste? La réponse que nous obtenons toujours, c'est qu'ils devraient se regrouper et soumissionner, mais ce n'est pas si simple. Pourquoi quelqu'un voudrait-il partager ses profits avec un autre?
Ces petits fournisseurs se trouvent partout au Canada. Ils ont des créneaux particuliers. Ils peuvent faire des choses très bien dans certains domaines, mais ils ne peuvent pas le faire dans tous les domaines. S'ils se réunissent et se regroupent, ils peuvent exécuter de gros contrats, mais les fournisseurs importants peuvent déjà effectuer la plupart de ces tâches. Ils peuvent faire eux-mêmes les petites choses que les petits fournisseurs faisaient — peut-être pas aussi bien, mais ils peuvent le faire.
Nous sommes vraiment préoccupés par les effets involontaires de cette politique sur le marché. Que se passe-t-il avec les petits fournisseurs, et comment veillons-nous à ce qu'ils obtiennent une juste part de leur marché? C'est un problème.
Le deuxième problème qui nous préoccupe, c'est que pour la plupart des offres à commandes que nous examinons, le fournisseur numéro un dispose d'un premier droit de refus. Vous allez d'abord voir le numéro un, puis le numéro deux, et ensuite le numéro trois. Les fournisseurs nous disent que pour être en deuxième, troisième ou quatrième position, ils doivent continuer à investir de l'argent pour conserver leurs capacités et pouvoir répondre aux critères.
Dans le cas de nombreux contrats — en particulier les contrats de TI ou de services professionnels —, des affiliations informelles ont été établies avec les sous-contractants. Les travaux reviennent au numéro un, qui ne dit jamais non, alors toutes ces personnes montent. Ces gens investissent de l'argent pour conserver leurs capacités, mais ils ne font pas d'affaires, pas vrai? La prochaine fois qu'ils reviendront pour une autre offre à commandes, on leur dira qu'ils auraient dû effectuer tant de travaux au cours des cinq dernières années, mais ils n'auraient pas pu, n'est-ce pas?
Alors, par mégarde... Je ne soutiens pas que c'est délibéré, croyez-moi. Je crois qu'il y a des effets non désirés sur lesquels nous aimerions vraiment que le gouvernement se penche. Ça fait partie de la question que vous avez soulevée concernant les données d'utilisation. Nous croyons qu'il faut examiner les données d'utilisation et les commandes subséquentes et tenir compte de ce qui se passe sur le marché avant de planifier la prochaine offre à commandes.
Je demanderai à ma collègue de répondre.