FINA Réunion de comité

    Je déclare ouverte la 26^e séance du Comité permanent des finances.

    Conformément au paragraphe 108(2) du Règlement, nous poursuivons aujourd'hui notre étude de l'imposition des options d'achat d'actions accordées à des employés.

    Nous accueillons deux témoins du ministère des Finances. Nous recevons M. Baxter Williams, directeur de la Division de l'impôt des particuliers, Direction de la politique de l'impôt. Bienvenue, monsieur Williams. Nous accueillons également M. Miodrag Jovanovic, chef principal, secteur de l'épargne et de l'investissement. Bienvenue à vous aussi.

    Chers collègues, je vous rappelle que vous avez en main le texte de la motion adoptée au départ par notre comité le 2 juin. Nous avons également la réponse adressée par le ministre le 31 août 2009. Il y a aussi les mesures prises dans le budget de mars dernier. La présente audience résulte bien évidemment de l'adoption par notre comité de la motion de M. McCallum concernant cette question.

    Nous n'avons pas de déclaration écrite de nos témoins. Monsieur Williams, auriez-vous de brèves observations en guise d'introduction?

    Oui.

    Merci de votre invitation. Nous serons heureux de répondre à toutes vos questions au meilleur de nos connaissances.

    Je crois qu'il serait peut-être bon de commencer par revoir les mesures mises en oeuvre dans le cadre du dernier budget, lesquelles répondent en grande partie à quelques-unes des préoccupations soulevées au départ dans la lettre. Mais je tiens avant tout à mettre en contexte le cadre à l'intérieur duquel nous avons élaboré ces mesures et les principes sous-jacents.

    Il faut d'abord examiner la nature d'une option d'achat accordée à un employé. Le bénéfice découlant de l'exercice de cette option est la résultante de la relation employeur-employé. Nous considérons donc que l'option d'achat constitue un avantage d'emploi. Toute augmentation ou baisse subséquente de la valeur des titres acquis est traitée comme un gain ou une perte en capital. De cette manière, la personne faisant l'acquisition d'un titre au moyen d'une option d'achat d'actions accordée aux employés se retrouve dans une position comparable pour ce qui est des gains et des pertes en capital découlant de ce titre à toute personne en ayant fait l'acquisition au moyen de ses revenus après impôt.

    Malgré ce traitement comparable du titre, les options d'achat d'actions par les employés jouissent d'un traitement fiscal privilégié par rapport aux autres revenus d'emploi. Sous réserve de conditions générales, elles peuvent ouvrir droit à une déduction de 50 p. 100 de la valeur de l'avantage. En outre, l'employé a aussi la possibilité de reporter la valeur sous-jacente de l'avantage procuré par l'option jusqu'au moment où il exerce cette option.

    Il est également important de voir à combien peut se chiffrer cet avantage. L'avantage moyen obtenu de l'exercice d'une option d'achat d'actions par un employé dépasse 100 000 $. Mais il est peut-être encore plus important de considérer à quel niveau la plus grande partie des avantages semblables se concrétisent. Plus de 75 p. 100 de la valeur de ces avantages sont crédités à des particuliers déclarant un revenu supérieur à un demi-million de dollars. En moyenne, l'avantage obtenu se chiffre pour eux à 800 000 $. Lorsqu'il est question d'imposition des options d'achat d'actions par les employés, ce ne sont donc pas des gens de la classe moyenne qui sont touchés. Compte tenu de la valeur de ces options, il va de soi qu'un traitement fiscal équitable est important.

    Dans le cadre du budget de 2010, des mesures d'allégement fiscal spéciales d'application facultative ont été adoptées pour limiter la valeur de l'impôt à payer au titre des avantages reportés pour les options d'achat d'actions aux seuls revenus découlant de la vente des actions. Cette mesure a été mise en oeuvre pour tenir compte du fait que bien des particuliers n'ont pas nécessairement saisi toutes les répercussions de la mesure de report fiscal introduite dans budget de 2000 et des obligations financières pouvant en résulter. Cela s'inscrivait dans un train de mesures mises en oeuvre pour veiller à ce que des situations semblables ne puissent pas se reproduire. Il s'agissait notamment d'éliminer la mesure permettant le report en plus de clarifier les règles de retenue de telle sorte que les employeurs mettent en place les systèmes nécessaires pour le paiement des obligations fiscales associées à l'exercice d'une option au moment où elle est exercée.

    C'est ce qui conclut mes observations préliminaires.

    Merci beaucoup, monsieur Williams.

    Nous allons débuter les questions des membres du comité avec M. McCallum. Vous avez sept minutes.

    Merci beaucoup.

    Je crois que vous avez pris connaissance de la proposition que nous soumettons dans notre motion. Est-ce que les mesures prévues dans le budget sont semblables à ce que nous proposons, sont-elles totalement différentes, ou quel lien peut-on établir entre les deux?

    Je crois qu'il faut faire la distinction entre le résultat et les principes sous-jacents. En un sens, le budget donne suite à bon nombre des préoccupations pouvant être à l'origine de votre motion en faisant en sorte que les particuliers qui profitent de la mesure de report n'aient pas à subir de préjudices financiers.

    Sous un autre aspect, les deux propositions sont plutôt fort différentes. Les mesures budgétaires sont conformes au principe sur lequel nous nous appuyons actuellement pour soumettre au régime fiscal ces options d'achat d'actions par les employés, alors que votre motion suggère plutôt une compensation totale qui ferait en sorte que le particulier pourrait appliquer toute perte en capital sur un titre en déduction de son revenu d'emploi.

    Cette solution ne nous convient pas car elle offrirait un avantage aux gens qui ont acquis des actions en exerçant des options semblables, par rapport à tous les autres actionnaires qui en ont fait l'acquisition au moyen de leurs revenus après impôt.

    En deux mots, ma réponse est donc oui et non.

    Des voix: Oh, oh!

    Permettez-moi de citer un extrait du budget qui prévoit ce qui suit:

    Cette mesure n'a-t-elle pas un effet similaire à ce que nous proposons dans notre motion?

    La mesure est conçue de manière à éviter qu'une personne puisse en tirer un double avantage. Si l'on précise simplement que la valeur de l'obligation fiscale est limitée aux revenus tirés de la vente, le particulier peut tout de même accumuler toutes les pertes en capital découlant de la dépréciation des titres en question et appliquer ces pertes en déduction de tous ces futurs gains en capital.

    Le mécanisme budgétaire prévu consiste à attribuer un gain en capital équivalent à la perte encourue en raison de la dépréciation du titre, ce qui permet d'éliminer toutes les pertes et d'accorder la radiation. Si je ne m'abuse, la disposition à laquelle vous avez fait référence correspond à ce mécanisme permettant de supprimer toutes les pertes en capital accumulées associées à un titre.

    Si je pose ces questions, c'est parce que je ne sais plus trop quoi penser, du fait que nos propositions auraient un effet tout au moins similaire à celui des mesures incluses dans le budget. Dans sa lettre, le ministre soutient pourtant que nos propositions compromettraient l'intégrité du régime fiscal et sont contraires aux principes d'une saine politique fiscale. Mais voilà qu'il va de l'avant avec des mesures à peu près semblables.

    La différence, et je crois que la lettre en fait mention, c'est qu'en offrant une radiation générale des pertes sur les options d'achat d'actions par les employés, vous créeriez un précédent qui obligerait notre régime fiscal, par souci d'équité, à offrir à tous les actionnaires la même possibilité d'appliquer les pertes en capital en déduction des autres revenus.

    Nous avons plutôt voulu mettre en oeuvre une mesure ciblée offrant une solution pratique à une mauvaise interprétation tout à fait compréhensible de la loi par certains particuliers, tout en évitant de nous prononcer de façon péremptoire sur l'approche fiscale à adopter relativement aux options d'achat d'actions par les employés.

    À cet égard, il convient de souligner que la mesure s'applique uniquement aux personnes qui ont tiré avantage de la possibilité de report, et qu'elle est tributaire de l'élimination de cette possibilité.

    Merci beaucoup.

    Monsieur Carrier, vous avez la parole, s'il vous plaît.

    Merci, monsieur le président.

    Bonjour, monsieur Williams, bonjour monsieur Jovanovic.

    Je voudrais profiter de votre présence pour vous interroger sur un autre sujet qui ne touche pas notre motion. Il s'agit de la double déduction pour l'employeur et pour l'employé dans le cas de la vente d'options. Si l'on pouvait éliminer la déduction pour les entreprises, quel serait l'impact sur les revenus du gouvernement?

    Je ne me souviens pas du chiffre exact, mais je crois que l'impact sur les recettes fiscales seraient de l'ordre de 300 millions de dollars par année. Était-ce 270 millions de dollars la première année?

    Je pourrais vous fournir le montant exact; nous l'avons quelque part.

    Ce montant représente la déduction autant pour l'entreprise que pour les employés qui procèdent à la vente d'options, n'est-ce pas? Est-ce déjà le double? C'est une double déduction. Si on éliminait seulement la partie pour les entreprises, cela serait-il aussi de l'ordre de 300 millions de dollars?

    Je crois qu'il vaut la peine de prendre quelques instants pour examiner la conception même de cette mesure.

    En vertu du régime antérieur, les droits pouvaient s'appliquer en double dans une situation où l'employé, au moment d'encaisser l'argent de ses titres, pouvait tout de même bénéficier d'une déduction de 50 p. 100 pendant que l'employeur pouvait déduire la totalité du versement en espèces. Ainsi, une certaine partie de ce versement échappait au régime fiscal du point de vue de l'impôt des sociétés ou de celui des particuliers.

    Nous avons donc obligé l'employeur et l'employé à choisir lequel des deux allait bénéficier de la déduction. Nous en avons ainsi éliminé la moitié. En conséquence, si l'employé exerce l'option, il aura toujours droit à la déduction de 50 p. 100. En pareil cas, l'employeur, du fait qu'il émet des actions. plutôt que d'effectuer un paiement, ne pourra profiter de la déduction à laquelle il aurait eu droit auparavant.

    Si l'employé continue d'opter pour le paiement en espèces, dans la majorité des cas, à moins qu'une entente mutuelle ne soit intervenue entre lui et l'employeur, il sera imposé à 100 p. 100 sur ce revenu, comme ce serait le cas pour tout autre revenu d'emploi, et l'employeur pourra déduire le montant total du paiement.

    Il s'agit donc d'un régime où il y a un choix à faire. Nous pouvons faire une estimation des répercussions globales de cette mesure sur les recettes fiscales, mais la ventilation précise de ces coûts fiscaux pour l'employeur ou l'employé dépendra du choix qui aura été fait.

    Autrement dit, nous savons que nous obtenons la moitié qui nous revient, mais nous ignorons d'où elle nous provient exactement.

    D'accord.

    Donc, de la façon que vous le décrivez, l'employé, en premier, a le choix de toucher la déduction. S'il ne la prend pas, c'est l'employeur qui va en profiter?

    Grosso modo, c'est une bonne façon de résumer les choses.

    D'accord.

    Je vais me limiter à cette question.

    Merci.

    Nous passons à M. Wallace.

    Merci, monsieur le président.

    Je ne vais pas utiliser les sept minutes auxquelles j'ai droit. Je ne pense pas que cela soit nécessaire. J'estime que nous avons réglé la plupart des questions soulevées et j'apprécie le concours de l'opposition libérale à ce chapitre. Il y a d'ailleurs des gens qui sont venus m'en parler à mon bureau. Je crois que grâce à cette collaboration — je sais que le terme peut choquer — avec les collègues qui ont soulevé la question, le ministre qui y a donné suite et le personnel qui a intégré les solutions dans le cadre du projet de loi C-9... Je me réjouis de ce changement.

    Je voudrais toutefois m'assurer qu'il ne s'agit pas simplement d'une mesure prospective. En quoi les employés de JDS ou de Nortel pourront être touchés par rapport aux problèmes qui les ont affectés? Ou bien s'agit-il simplement d'une mesure prospective?

    Je crois que vous poser en fait deux questions différentes qui méritent toutes les deux qu'on y réponde.

    D'accord. Je vous écoute.

    La mesure touchant l'avantage d'emploi s'applique à toutes les options ayant fait l'objet d'un report depuis 2000. À cet égard, c'est à la fois une mesure prospective et rétrospective.

    Votre seconde question concernait les incidences sur les employés de JDS et Nortel.

    Les options de Nortel, pour lesquelles les avantages d'emploi ont fait l'objet d'un report, seraient généralement visées par cette mesure.

    D'accord.

    JDS n'offrait pas un régime d'option d'achat d'actions par les employés; c'était plutôt un régime d'actionnariat pour les employés.

    Oh, d'accord.

    L'ARC s'est déjà occupé de la question au moyen d'un décret de remise.

    D'accord. Je vous remercie.

    Pour mon édification, c'est l'aspect report qui posait problème. Du point de vue fiscal, est-ce que cette option de report va disparaître complètement?

    Tout à fait, le report est éliminé.

    Merci, monsieur Wallace.

    Monsieur Mulcair.

    Monsieur le président, je vais être aussi bref que mon collègue M. Wallace l'a été.

    Je tiens d'abord à remercier M. Williams.

    Monsieur Jovanovic, on n'a pas eu l'occasion de vous entendre, mais votre présentation représente le meilleur de la fonction publique. C'était d'une limpidité extraordinaire. En écoutant un sujet aussi aride que les avantages en matière d'achat d'actions pour les employés, les gens auront appris quelque chose, parce qu'en termes pédagogiques, c'était d'une clarté extraordinaire.

    Nous avons travaillé pendant trois ans avec les gens de Nortel qui étaient en train de se faire serrer dans un étau imprévisible. En effet, comme M. Wallace l'a si bien dit, c'est le travail de ce comité qui a amené les gens à témoigner. Les solutions se trouvaient largement dans le budget. Personnellement, je suis très satisfait de l'approche collaborative qu'on a vue ici. Parfois, les outils qu'on met dans le marché produisent des résultats que personne ne peut prévoir. C'était un cas du genre. Je suis très satisfait du résultat trouvé et, encore une fois, à mon avis, le travail de présentation, aujourd'hui, représente le meilleur de l'administration publique canadienne.

    Merci, monsieur Mulcair.

    Une voix: J'en ai les larmes aux yeux.

    Vous pourrez demander une augmentation à votre retour au bureau.

    Je vous prie d'en faire une motion.

    Des voix: Oh, oh!

    Silence s'il vous plaît.

    Madame Hall Findlay.

    Merci, monsieur le président.

    Merci, monsieur Mulcair, pour ce grand moment d'émotion.

    Ces mesures ne sont pas incluses dans le projet de loi d'exécution du budget où l'on trouve pourtant à peu près tout et n'importe quoi. Savez-vous pourquoi?

    En raison de la nature technique de ces dispositions et des délais à respecter pour le projet de loi d'exécution du budget, il n'a pas été possible de toutes les inclure. Comme cela se fait normalement, nous allons présenter des projets de loi subséquents pour mettre en oeuvre les autres propositions budgétaires, et je crois que ces dispositions pourront alors être intégrées.

    Comme nous en sommes presque à la fin de notre session et que le projet de loi d'exécution du budget qui comprend tout et n'importe quoi sera sans doute adopté, entrevoyez-vous des conséquences néfastes si ces dispositions-ci sont reportées à l'automne, par exemple, ou bien est-ce qu'on pourra faire le nécessaire à ce moment-là?

    Je ne m'attends à aucune répercussion négative découlant de ce retard.

    Compte tenu de la première réponse que vous avez donnée à M. Wallace également?

    Oui.

    D'accord. Merci.

    Merci, madame Hall Findlay.

    Monsieur Dufour.

    Monsieur le président, il semble que je sois le seul à avoir des questions à poser, aujourd'hui.

    Ma première question va s'adresser à M. Williams.

     Aux États-Unis, les stock options sont traitées comme un gain en capital, alors qu'au Canada, ce serait par la déduction de l'avantage fiscal qu'on possède ici.

    Pourriez-vous expliquer les différences par rapport à cela et les avantages ou désavantages que cela pourrait avoir?

    Aux États-Unis, il est important d'établir la distinction entre les régimes d'option d'achat d'actions qui sont obligatoires et ceux qui ne le sont pas, car ils sont traités de manière considérablement différente.

    Aux États-Unis, la plus grande partie des options d'achat sont exercées par les employés dans le cadre de régimes non obligatoires. En pareil cas, les options sont imposées comme tout autre avantage d'emploi, c'est-à-dire qu'il n'y a aucun traitement particulier au titre des gains en capital. Les taux d'imposition normaux s'appliquent. Sous réserve de certaines conditions concernant les périodes de retenue, la valeur maximale de l'avantage et la valeur maximale des titres acquis, les régimes obligatoires ouvrent droit à certains allégements fiscaux, comme la possibilité de reporter l'imposition de l'avantage jusqu'à ce que l'option soit exercée.

    J'estime que dans l'ensemble, le régime canadien offre un traitement plus concurrentiel, car ses conditions générales permettent de bénéficier d'une déduction de 50 p. 100 sur la valeur de l'avantage.

    Merci beaucoup.

    Je comprends le principe des options d'achat d'actions pour les employés. C'est bien sûr dans le but d'attirer des employés hautement qualifiés et de les garder au Canada, mais j'ai de la difficulté à comprendre un autre aspect. Je consulte le tableau A5.3, à la page 388, où on montre la distribution des options d'achat d'actions selon le revenu pour l'année 2007. Une chose me frappe particulièrement, ce sont les montants moyens.

    Entre vous et moi, si l'on considère les montants moyens d'une personne qui gagne moins de 100 000 $ par année et ceux d'une personne qui gagne plus de 500 000 $ par année, on se rend compte que ça vient automatiquement disqualifier l'utilité du montant moyen.

    Je serais intéressé à connaître la médiane proprement dite, qui serait une donnée probablement plus intéressante que le montant moyen. Avez-vous la médiane pour ce qui est des options d'achat d'actions des employés?

    Nous n'avons malheureusement pas cette information, mais nous pourrons la fournir ultérieurement si vous le désirez.

    Parfait, merci beaucoup.

    D'autre part, quand on fait une ventilation plus grande... Lorsqu'on arrive à plus de 500 000 $, on s'arrête à 500 000 $. On ne prend pas non plus en compte les 1 000 000 $, 2 000 000 $, 3 000 000 $ que certains peuvent gagner par année. Lorsqu'on consulte votre tableau, on voit que ceux ayant des revenus de plus de 500 000 $ se sont partagé 75 p. 100 du gâteau. Ce sont des pertes financières pour le gouvernement du Canada, donc pour l'ensemble des citoyens. En outre, je serais intéressé de savoir quelle part a accaparée de ces 75 p. 100 une personne ayant un revenu total de 1 000 000 $. Plus on ventile, plus le revenu grandit, plus la part du gâteau pour les extrêmement riches peut devenir encore plus grande que ce qu'elle est présentement.

    C'est extrêmement surprenant de constater que, dans le fond, de la manière que cette option d'achat d'actions a été préparée, elle permet à seulement 7 985 personnes de toucher en moyenne 393 000 $, alors que les gens qui gagnent un revenu de 100 000 $ à 500 000 $, qui sont beaucoup plus nombreux, vont toucher un montant beaucoup plus petit.

    N'y aurait-il pas eu moyen de faire cet encaissement des options de manière beaucoup plus progressive pour s'assurer qu'il y aurait eu une répartition beaucoup plus équitable?

    Je pense que l'argument que vous soulevez est vrai et, en somme, c'est ce qu'on soulève dans ce tableau: la distribution est très concentrée vers les personnes à très haut revenu. Il est d'autant plus important dans ce contexte d'assurer que notre position apporte un compromis équitable entre la nécessité de demeurer compétitifs d'un point de vue international sur cet aspect et la nécessité d'avoir un système qui reste juste et équitable de façon générale. C'est ce qu'on essaie de trouver ici, par cette politique.

    Mais je ne vois pas énormément de...

    Parfait, merci.

    Merci.

    Je tiens à vous remercier et à appuyer les commentaires de M. Mulcair quant à la clarté de vos explications.

    J'ai une question d'ordre général.

    On a communiqué avec moi après la présentation du budget et des échanges ont suivis. Il semblerait que certains souhaitent qu'on aille au-delà de ce qui est prévu dans le budget pour chercher à déterminer ce qui constitue un revenu d'emploi et mieux définir la façon de traiter les options d'achat d'actions.

    Y a-t-il des discussions qui se poursuivent au sein du ministère en vue d'élargir la définition de revenu d'emploi ou d'examiner la problématique des options d'achat dans une perspective plus générale?

    Nous considérons que ce train de mesures permet de régler toutes les préoccupations actuelles concernant les options d'achat d'actions par les employés. Pour l'instant, nous ne sommes au fait d'aucun problème plus général relativement à leur traitement fiscal.

    Notre approche est plutôt exhaustive lorsqu'il s'agit d'imposer le revenu d'emploi: tout avantage, qu'il soit en nature ou en espèces, est considéré imposable. Dans l'ensemble, le traitement des options d'achat d'actions par les employés est conforme à cette approche.

    Est-ce que certains vous ont fait valoir que même avec les changements proposés ici, nous demeurons tout de même peut-être désavantagés par rapport à d'autres pays pour ce qui est d'attirer des gens de talent, surtout pour les petites entreprises qui ne peuvent offrir un revenu important au départ, mais qui pourraient attirer ces gens en leur donnant accès à une grande quantité d'options d'achat d'actions?

    Je crois que certaines personnes ont exprimé un point de vue différent quant au traitement des options d'achat d'actions comme un avantage d'emploi. Quoi qu'il en soit, j'ai essayé de vous expliquer les raisons pour lesquelles nous avons adopté cette approche dans le budget comme dans le traitement général de ces options.

    Est-ce que cela répond à votre question?

    Oui. Merci.

    Y a-t-il d'autres questions?

    Je propose la levée de la séance...

    Si vous le permettez, j'aimerais fournir un complément de réponse pour que les choses soient bien claires.

    L'élimination de la double déduction a notamment pour conséquence de faire en sorte que les options sont imposées d'une manière généralement comparable au traitement de n'importe quel autre revenu d'emploi, comme les revenus de dividende par exemple, ce qui donne une situation où l'avantage que procure l'option ne permet pas de déduction pour l'employeur, mais donne droit à une déduction de 50 p. 100 pour l'employé. En ce sens, nous considérons que cette mesure permet un traitement des options qui peut s'apparenter à celui des autres revenus d'emploi. C'est une considération importante, compte tenu de la répartition des avantages qui est désormais possible.

    Nous avons d'ailleurs un graphique intéressant à ce sujet à la page 354. On y illustre l'imposition des revenus d'emploi et son impact tant sur l'entreprise que sur le travailleur. Peut-être que cela pourra vous intéresser.

    D'accord. Merci.

    Je tiens à vous remercier tous les deux pour votre présence aujourd'hui. Je laisse peut-être un peu transparaître mon parti pris en tant que président de ce comité, mais je pense qu'on peut se réjouir du bon travail accompli, tant par notre comité que par le ministère, pour régler un problème aussi grave que concret pour bon nombre de Canadiens.

    Je veux tous vous remercier pour votre participation aujourd'hui.

    La séance est levée.