PROC Réunion de comité

    La séance est ouverte.

    Bonjour. Nous allons reprendre nos travaux et avec un peu de chance, nous ne serons pas interrompus au cours de la prochaine heure.

    Je m'excuse auprès de nos témoins pour les votes à la Chambre qui nous ont forcés à procéder autrement. La réunion n'est peut-être pas aussi productive qu'elle aurait pu l'être, mais nous verrons ce que nous pouvons faire.

    Nous accueillons Mme Legault, commissaire à l'information, et M. Drapeau. Nous vous avions dans deux groupes différents, mais nous essaierons de les mettre en commun et de voir ce que cela donne. Si vous avons besoin de vous plus longtemps, nous pourrions vous demander de rester.

    Madame Legault, je vais vous demander de commencer. Vous avez des remarques liminaires à prononcer.

    Monsieur Drapeau, avez-vous aussi des remarques liminaires à prononcer?

    Une voix: J'en ai.

    Le président:Madame Legault, pouvez-vous aussi nous présenter la personne qui vous accompagne? Après les remarques liminaires, nous passerons à la période de questions.

    La parole est à vous.

    Merci, monsieur le président.

    Je suis en compagnie de Mme Emily McCarthy. Elle est commissaire adjointe à l'information du Canada. Je vous remercie de m’avoir invitée à témoigner devant vous aujourd’hui. Je suis les délibérations du comité sur la question, car on m’a signifié de la demande présentée à la Cour fédérale qui a déclenché l’étude entreprise par votre comité, alors je suis ravie de cette occasion de fournir au comité, au sujet de la Loi sur l’accès à l’information, des renseignements qui, je l’espère, pourront l’aider dans ses délibérations.

    Monsieur le président, la convergence entre l’accès à l’information et le privilège parlementaire constitue une question complexe et je ne prétends pas être experte du droit constitutionnel ou du privilège parlementaire. Mes propos s’inspirent de mon point de vue de commissaire chargée de la surveillance indépendante des décisions relatives à la divulgation prises par les institutions gouvernementales en vertu de la Loi sur l’accès à l’information.

    En tant que commissaire à l'information, la loi m'oblige à enquêter sur toute plainte déposée relativement à la demande ou à l'obtention de documents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information.

    La loi contient de nombreuses exceptions et exclusions sur lesquelles il est possible ou même requis, dans certaines circonstances, de refuser la divulgation. Il y a notamment des exceptions portant sur les renseignements personnels, les renseignements dont on pourrait raisonnablement s'attendre à ce qu'ils mettent en danger la sécurité des personnes, les renseignements qui constituent des comptes rendus de consultations ou de délibérations mettant en cause des employés ou encore des renseignements protégés par le secret professionnel de l'avocat.

    La loi, cependant, ne contient aucune exception ou exclusion portant directement sur le privilège parlementaire.

    La Loi prévoit aussi qu’il faut répondre à une demande dans les 30 jours. Ce délai peut être prorogé d’une période que justifient les circonstances de façon à permettre de consulter d’autres institutions gouvernementales ou des tierces parties dans deux cas.

    Tout d’abord, une institution peut consulter une tierce partie si les consultations sont nécessaires pour donner suite à la demande. Mon bureau étudie dans chaque cas la validité de ces prorogations, y compris le caractère raisonnable de la période et la nécessité de la consultation. Lorsque de telles consultations ont lieu, la loi ne prévoit aucun recours si les institutions ne s’entendent pas sur les recommandations formulées par la tierce partie consultée.

    Deuxièmement, une institution gouvernementale peut proroger le délai de réponse de 30 jours pour consulter une tierce partie lorsque le dossier en cause peut contenir des renseignements sur des tiers qui sont de nature commerciale, technique ou financière confidentielle, ou lorsque la divulgation des renseignements pourrait nuire à des négociations contractuelles ou à la position concurrentielle d’une tierce partie. Ce processus de consultation de tiers prévu dans la loi comporte des délais rigoureux et un recours judiciaire précis si l’institution n’accepte pas la réponse de la tierce partie à la consultation.

    Entre parenthèses, il n’est pas très évident que le type de renseignements que le privilège parlementaire veut protéger est admissible comme type de renseignements principalement commerciaux protégés en vertu de l’article 20 de la Loi sur l'accès à l'information.

    Je le mentionne en particulier, monsieur le président, parce que cela semble être la procédure qui a été suivie dans l'affaire concernant le Bureau du vérificateur général, mais j'ignore en quoi cette procédure était vraiment opportune sous le régime de la loi.

    Étant donné que la loi est muette au sujet du privilège parlementaire, la convergence avec les droits à l'accès à l'information soulève de nombreuses questions pratiques. Les exemples que je vous propose aujourd'hui ne sont certainement pas une liste exhaustive.

    Par exemple, comme la loi ne contient pas de disposition précise sur le privilège parlementaire, rien dans la loi telle qu'elle existe maintenant n'oblige une institution gouvernementale à consulter le Parlement avant de prendre une décision sur la divulgation.

    Cela signifie que le Parlement n'a aucun moyen de savoir en ce moment si des renseignements qui pourraient être protégés par le privilège parlementaire sont identifiés par les institutions gouvernementales couvertes par la loi ou s'ils sont dévoilés. Aucun processus ne permet aux institutions gouvernementales de déterminer qui a le pouvoir d'invoquer le privilège parlementaire ou d'y renoncer. Il semble que dans les quelques cas mentionnés devant ce comité par M. Bosc lors de son témoignage, des représentations ont été faites sur l'existence du privilège parlementaire par des personnes autres que le Président de la Chambre.

    Je ne suis pas une experte en matière de privilège parlementaire ou de procédure parlementaire. C'est pourquoi vous tous ici pouvez me corriger s'il y a lieu mais, d'après mes lectures, le Président de la Chambre est le seul à avoir la compétence pour faire une détermination prima facie de ce qu'est une question de privilège parlementaire. Lorsqu'il ne peut déterminer s'il s'agit prima facie d'une question de privilège parlementaire, cette question ou cette décision doit être transférée à la Chambre des communes.

    Face à une revendication du privilège parlementaire, les institutions gouvernementales se trouvent devant un dilemme car la loi ne prévoit aucune exception ou exclusion précise qui porte sur ce privilège. Pourtant, une telle décision affecte les tiers que sont les requérants qui font des demandes aux institutions couvertes par la loi.

    Si la revendication du privilège parlementaire constitue la raison invoquée pour ne pas divulguer des renseignements à un demandeur, la décision prise par une institution gouvernementale de refuser de divulguer des renseignements sous le contrôle de l'institution est-telle valide en vertu de la Loi sur l'accès à l'information?

    Si la revendication du privilège parlementaire constitue la raison invoquée pour ne pas divulguer des renseignements à un demandeur, mais l'institution gouvernementale qui accueille la revendication faite par une personne travaillant à la Chambre des communes ou au Sénat se prévaut d’autres exceptions ou exclusions pour retenir des renseignements, mais si aucune exception ou exclusion prévue par la loi ne s'applique directement, quelle est l'incidence sur les droits du demandeur lorsqu'on lui donne, dans les faits, une raison fausse ou trompeuse pour refuser de divulguer l'information?

    S’il n’y avait pas eu revendication du privilège parlementaire, les renseignements auraient-ils été communiqués au demandeur?

    Quel en est l’effet sur la transparence de la procédure et sur la capacité de mon bureau de revoir efficacement les décisions gouvernementales de retenir des renseignements lorsqu'un faux prétexte a peut-être été invoqué?

    Ce sont là quelques-unes seulement des questions qui se posent, monsieur le président, lorsque l'on examine certains des cas qui ont été renvoyés au comité pendant son examen de la question. Selon moi, la meilleure façon de protéger les demandeurs et d’assurer la transparence, la responsabilité et la surveillance efficace consisterait à modifier la loi pour couvrir les dossiers administratifs contrôlés par le Parlement, tout en y ajoutant une exception précise portant sur le privilège parlementaire.

    Cet amendement préciserait aussi qui a le pouvoir d’affirmer le privilège aux fins de la loi. Le Comité permanent de la justice en 1986 et le Groupe d’étude de l’accès à l’information en 2002 ont tous deux formulé cette recommandation.

    À l’étranger — et je crois avoir remis au comité un tableau contenant une courte analyse comparative internationale —, deux administrations de Westminster se sont, en fait, penchées sur la question précisément dans le contexte de leur loi sur l'accès à l'information. La loi du Royaume-Uni sur l’accès à l’information s’applique au Parlement et exempte les dossiers si leur divulgation empiéterait sur le privilège du Parlement. En Australie, la Loi sur l’accès à l’information traite spécifiquement de la question du privilège parlementaire.

    Au Canada, l’Alberta, l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador prévoient des exceptions liées au privilège parlementaire. En outre, d'autres administrations couvrent, sous une forme ou une autre, les institutions parlementaires. Le Québec et l'Ontario, par exemple, couvrent des dossiers précis.

    Je vous remercie, monsieur le président.

     Je vais maintenant céder la parole à M^e Drapeau.

     Je serai heureuse de répondre à vos questions.

    Merci beaucoup.

    Allez-y, monsieur Drapeau.

    Monsieur le président, merci de m'avoir invité à parler de ce sujet en particulier.

    Je ne suis certainement pas expert en matière de privilège parlementaire. Je suis, par contre, spécialiste des questions d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. J'aimerais aussi préciser que les commentaires que je m'apprête à faire s'appliquent également à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les deux lois ont été promulguées ensemble. Elles sont, fondamentalement, le reflet l'une de l'autre. Toute modification à la Loi sur l'accès à l'information devrait aussi s'appliquer à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

    Pour sauver du temps, permettez-moi de présenter mes remarques en six points concis.

    Premièrement, la Chambre des communes ou ses députés ne sont pas actuellement assujettis à la Loi sur l'accès à l'information ou à la Loi sur la protection des renseignements personnels parce que la Chambre des communes n'est pas considérée comme une institution gouvernementale.

    Deuxièmement, les dossiers de la Chambre des communes ou des députés que reçoit et entrepose une institution gouvernementale sont jugés relever de cette institution gouvernementale; ils sont donc assujettis à la loi.

    Au fait, il y a une différence dans la terminologie utilisée à l'article 2. On y dit dans la version anglaise:

    Or, ce libellé n'existe pas dans la version française. On y parle de documents de l'administration fédérale. Il y a une différence, et elle constitue une nuance importante.

     Troisièmement, étant donné que la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ont pour objet de permettre l'accès à l'information contenue dans des dossiers relevant d'une institution fédérale, à moins que ces dossiers soient visés par une exclusion ou une exception, ils sont accessibles. La Loi sur l'accès à l'information exclut un petit nombre de dossiers de l'une ou l'autre de ces deux lois. Sont exclus, entre autres, les documents confidentiels du Cabinet, les documents publiés et les documents présentés à la bibliothèque ou au musée. Ces exclusions montrent que ces dossiers ne sont pas visés par la loi, mais il n'y a aucune exclusion pour les privilèges parlementaires.

    Mon cinquième point est que la Loi sur l'accès à l'information prévoit aussi 13 exceptions, notamment les renseignements personnels d’un individu, le secret professionnel des avocats et les renseignements relatifs à un tiers. Encore une fois, comme la commissaire l'a mentionné, la loi ne contient actuellement aucune exception concernant les privilèges parlementaires. Je trouve curieux que le code contenu dans la loi, qui couvre les renseignements relatifs à un tiers, ait été utilisé pour aviser le Parlement que des renseignements ont été demandés et donc pour entamer le processus de notification. Ce n'est pas l'objet de l'article 20. Cet article vise les renseignements commerciaux, scientifiques et financiers dans un contexte commercial et non parlementaire. À l'heure actuelle, il n'y a ni exception ni solution.

    Sixièmement, une institution confrontée à une demande de divulgation de dossiers en application de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou la Loi sur l'accès à l'information n'est nullement tenue de consulter le Parlement — elle n'a absolument aucune obligation à cet égard. Il aurait pu s'agir d'un conduit ou d'une méthode facile d'avertir le Parlement que ces dossiers pourraient être divulgués, mais il n'y a absolument aucune disposition à cet égard.

    Si les droits d'un demandeur n'étaient pas respectés en vertu de la loi en raison d'un retard ou d'un prolongement du délai, ou s'il n'avait pas le droit de déposer plainte, à mon avis, s'il devait le faire auprès du commissaire à la protection de la vie privée ou du commissaire à l'information, sa plainte sera retenue. Si elle ne l'était pas, le plaignant aurait probablement des arguments valables. Je lui dirais probablement que s'il devait porter l'affaire devant la Cour fédérale dans le cadre d'un contrôle judiciaire, celle-ci lui donnerait probablement gain de cause.

    Que devrait-on faire si un privilège parlementaire devait être pris en considération par une institution gouvernementale? Il vous faudrait modifier la loi. Comment modifiez-vous la loi? Ma proposition se trouverait à l'article 13. De quoi traite l'article 13? Des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un gouvernement. À l'heure actuelle, vous pouvez en obtenir d'un gouvernement autochtone, d'un gouvernement étranger ou d'une province. Pour une raison ou une autre, la Chambre des communes n'est pas visée par cet article. Cela serait un moyen par lequel les renseignements feraient l'objet d'une exclusion ou d'une exception, si tel était votre souhait.

    Cela met fin à mes remarques, monsieur le président.

    Formidable. Je vous remercie beaucoup de vos observations.

    Nous allons maintenant passer aux questions. Ainsi, nous pourrons en poser un aussi grand nombre que possible.

    Monsieur Lukiwski, essayons de nous en tenir à cinq minutes.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    Je vous remercie, madame Legault et monsieur Drapeau, de comparaître devant nous.

    Madame Legault, je vous remercie de nous avoir fait parvenir une lettre qui nous a amenés à vous inviter tous les deux à comparaître, bien que vos témoignages soulèvent plus de questions qu’ils n’apportent de réponses. Je pense que la discussion que nous avons est très utile.

    Le problème tient manifestement au fait que, contrairement à la Constitution, la loi ne fait nullement allusion au privilège parlementaire. C’est pourquoi, lorsque nous passons d’un contexte juridique à un contexte constitutionnel, nos intérêts sont presque divergents. Notre comité tente donc ici d’apporter des éclaircissements, afin que nous ne nous retrouvions pas devant les tribunaux la prochaine fois que surviendra une situation semblable à celle dont nous avons été témoins pendant des mois.

    J’imagine, Madame Legault, que ces intérêts divergents sont encore plus problématiques pour vous, en ce sens que, dans le cadre de votre emploi, non seulement vous êtes tenue de respecter et de défendre la loi, mais qu’en votre qualité de haute fonctionnaire du Parlement, vous être également tenue de respecter et de faire respecter la Constitution. Par conséquent, j’estime que, lorsque vous êtes appelée à prendre des décisions, vous devez vous heurter un peu à un dilemme.

    Je trouve intéressant de constater que, pour nous sortir de l’impasse dans laquelle nous nous trouvons, vous recommandez tous les deux de modifier la loi.

    Je note également que, dans votre exposé, madame Legault, vous avez mentionné que, par le passé, il a été recommandé deux fois de faire précisément la même chose, dont une fois par le ministère de la Justice, en 1986, et une autre fois en 2002.

    En toute honnêteté, comme cela s’est passé avant mon arrivée sur la Colline parlementaire, je ne suis pas certain de comprendre pourquoi le Parlement n’a pas donné suite à ces recommandations. Pouvez-vous nous donner une petite idée de la teneur précise de ces recommandations, si vous disposez de cette information?

    Le fait de dire qu’on peut modifier la loi est une chose mais, bien que M. Drapeau y ait fait allusion en parlant de l’article 13, selon vous — et j’aimerais entendre ce que vous avez tous deux à dire à ce sujet —, quels mots précis devrions-nous envisager d’ajouter au libellé, si nous décidons de recommander une modification de la loi?

    Monsieur, vous avez posé de nombreuses questions.

    Tout d’abord, je pense que nous n’avons pas vraiment envisagé des amendements précis ou une formulation précise. À première vue, je ne recommanderais pas de modifier l’article 13, parce qu’il définit une exception obligatoire. Je pense que l’exception devrait être discrétionnaire, ce qui donnerait au Parlement l’option, à sa discrétion, de divulguer quand même l’information — de renoncer essentiellement à son privilège. Je crois qu’on devrait maintenir cette possibilité.

    En 2002, monsieur, le groupe d’étude, dont le rapport se trouve devant moi, a recommandé:

    Encore une fois, en 1986, le groupe d’étude… Le texte se trouve dans mon BlackBerry, mais je peux le faire parvenir au comité.

    Essentiellement, je crois que le comité est aux prises avec le problème que vous avez exposé au début de votre question, monsieur. Il y a la Loi sur l’accès à l’information et les droits du Parlement protégés par la Constitution, ce qui est de bonne guerre. Selon moi, si vous consultiez plusieurs constitutionnalistes et plusieurs experts en matière de procédures de la Chambre des communes, vous constateriez qu’ils peuvent avancer de nombreux arguments relativement à l’interaction des deux textes de loi. Je ne crois pas être en mesure de vous donner une réponse tranchée à ce sujet, et je ne pense pas posséder les connaissances requises pour le faire.

    Toutefois, je m’efforce d’expliquer au comité que, peu importe la façon dont on règle la question, si l’on ne modifie pas la loi afin de clarifier la protection du privilège et le processus par lequel le privilège est revendiqué, le mutisme actuel de loi à cet égard finira par nous amener devant les tribunaux.

    Je suis extrêmement préoccupée par les témoignages qui ont été apportés devant le comité. J’ai entendu dire qu’un processus officieux, d’une forme ou d’une autre, semblait avoir été élaboré par certaines institutions gouvernementales et certains parlementaires, selon lequel quelqu’un — et je ne sais pas de qui il s’agit, ni de qui cette personne relève — affirme que l’information est protégée par le privilège parlementaire, et j’ai entendu dire que ces institutions gouvernementales invoquent les exceptions de la loi pour refuser de divulguer l’information aux demandeurs, alors que leur refus repose, en fait, sur la revendication du privilège parlementaire par quelqu’un.

    Cela veut dire qu’on ne communique pas aux demandeurs les vraies raisons pour lesquelles on refuse de leur divulguer l’information et, s’ils déposent une plainte à mon bureau, il me sera très difficile de déterminer que c’est ce qui s’est vraiment produit, sauf si le dossier de traitement de l’institution gouvernementale renferme une note à cet effet.

    Par conséquent, je suis très inquiète et, quelle que soit la façon dont on règle cette question constitutionnelle, ce qui me préoccupe vraiment, monsieur, c’est la méconnaissance des droits des demandeurs et la façon dont cela nuit à ma capacité d’examiner et de contrôler les décisions du gouvernement relativement à la divulgation de l’information.

    En ce qui concerne la façon précise de modifier la loi, je pense que nous devrions examiner ce que font d’autres administrations canadiennes ou le Royaume-Uni et l’Australie. Je n’ai pas eu l’occasion de parler à mes collègues du Royaume-Uni et de l’Australie, mais je pense qu’il est très révélateur que deux autres démocraties parlementaires s’inspirant de Westminster ont ressenti le besoin d’aborder la question du privilège parlementaire dans leurs mesures législatives portant sur l’accès à l’information, et elles l’ont fait pour éviter le genre de problèmes auxquels nous sommes maintenant confrontés.

    Merci beaucoup.

    Je suis désolé, Tom, mais vous avez grandement dépassé le temps qui vous était imparti.

    Fort bien. Allons-nous pouvoir entendre la réponse de M. Drapeau?

    Eh bien, nous espérons que, grâce à d’autres questions, nous obtiendrons sa réponse. Je parie que M. Scott va vous aider immédiatement à cet égard.

    Monsieur Drapeau, pourriez-vous continuer, s'il vous plaît?

    Si vous me permettez de répondre à la question, je dirais que je suis complètement d’accord avec Mme Legault. Si le Parlement était poursuivi en ce moment, il perdrait. Je ne vois pas comment je pourrais vous le dire autrement, et aucun d’entre nous ne souhaite que cela se produise.

    Par conséquent, si vous souhaitez imposer le privilège parlementaire, la loi doit être modifiée. Après y avoir mûrement réfléchi, j’ai recommandé le recours à une exception obligatoire, afin qu’il n’y ait pas d’hésitation ou de débat politique quant au bien-fondé de chaque refus. Ensuite, lorsque l’information fractionnaire sera remise à l’institution gouvernementale, elle relèvera de celle-ci, et il sera bien entendu qu’elle est protégée et exclue en vertu de la Loi sur l’accès à l’information ou la Loi sur la protection des renseignements personnels.

    C’est ce que je recommande.

    Si vous me permettez de poursuivre cet argument, je dirais qu’entre autres, le privilège parlementaire s’applique, du moins sur le plan des compétences relevant du privilège parlementaire, aux documents qui ont été préparés à l’intention d’un comité de la Chambre, mais qui n’ont jamais été présentés. Certaines personnes sont d’avis, du moins pour le moment, que le privilège parlementaire s’appliquerait à de tels documents. Je crains que, si l’on adopte votre solution en recourant à une exception obligatoire, le Parlement ne puisse divulguer ces renseignements, même s’il n’y voit pas d’objection. N’est-ce pas ce qui adviendrait en fait?

    Cela n’empêcherait pas le Parlement de consentir à divulguer certains renseignements dans des circonstances précises.

    Il y aurait cette exception.

    L’exception s’appliquerait, sauf si, à chaque occasion, l’on consentait explicitement à divulguer certains documents. Je vous conseillerais de simplifier les choses, afin que la pertinence de l’exercice du pouvoir discrétionnaire ne fasse pas chaque fois l’objet d’un débat.

    Ma prochaine question s’adresse à vous deux, madame Legault et monsieur Drapeau.

    Vous avez indiqué clairement pourquoi il est préoccupant d’invoquer un motif de la loi pour refuser la divulgation, alors que, dans les coulisses, quelqu’un a revendiqué le privilège parlementaire. Toutefois, il est possible que, dans la loi, il y ait des recoupements entre les motifs d’exception et les raisons de revendiquer le privilège parlementaire.

    Avez-vous une idée de l’importance de ces recoupements? Si les institutions gouvernementales étaient certaines que l’information ferait l’objet d’une exception et qu’elle n’allait pas être divulguée pour cette raison, cela réglerait-il complètement le problème, même si on leur faisait valoir qu’elles peuvent revendiquer le privilège parlementaire?

    Eh bien, il y a certainement des recoupements. Cela ne fait aucun doute. L’information qui relève de l’institution pourrait provenir d’un comité parlementaire. Elle peut être liée à des renseignements personnels ou à d’autres exceptions prévues par la loi. Si c’est le cas, ces exceptions sont invoquées, et cela ne pose pas un problème.

    Donc, il s’agirait de l’article 19 qui renvoie à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ce serait l’un des principaux recoupements.

    Bien entendu, et cela ne me pose pas de problèmes.

    La question que vous soulevez a trait à l’avis que nous faisons parvenir au demandeur. Je suis pas mal certaine que si un demandeur voyait cela, puis constatait également que nous avons essentiellement appliqué le privilège parlementaire après avoir consulté le Parlement, cela soulèverait encore une fois les autres questions dont j’ai parlé. On demanderait qui a invoqué le privilège, parce que c’est ainsi qu’on revendique le privilège parlementaire. Celui-ci est assujetti à certaines règles. Dans l’affaire Vaid, la Cour suprême du Canada a indiqué très clairement que, si le privilège parlementaire est invoqué et qu’il a une incidence sur des tiers, la cour examinera beaucoup plus attentivement le bien-fondé de cette revendication du privilège parlementaire.

    Si c’est le cas, c’est exactement la situation dans laquelle nous nous trouvons. Pour être franche, je pense que cela aboutira à des poursuites.

    Je vais poser ma dernière question. Ensuite, mes collègues vous permettront peut-être de continuer à y répondre.

    Je reconnais, madame Legault, que vous avez affirmé ne pas être une experte en matière de questions constitutionnelles. En revanche, monsieur Drapeau, le droit public vous a permis d’acquérir des compétences plus vastes en la matière.

    La façon dont nos régimes législatifs interagissent est régie par des principes généraux de droit. Le privilège parlementaire a un fondement constitutionnel, mais la Loi sur le Parlement du Canada indique qu’il fait également partie du droit commun. À tous les égards, nous avons le sentiment qu’il fait bel et bien partie intégrante de notre système juridique.

    En vous appuyant simplement sur des principes de droit public, pouvez-vous nous indiquer si une institution gouvernementale peut jouir d’une certaine latitude au-delà des dispositions de la loi ou en trouvant dans la loi des pouvoirs qui n’y sont pas explicitement définis? Est-on justifié de dire que toutes les mesures qui sont prises en ce moment sont clairement des violations de la loi, ou disposons-nous d’une certaine marge de manoeuvre pour autoriser les institutions gouvernementales à faire comme avant?

    Merci beaucoup.

    Nous allons passer à M. Casey. Je sais qu’il tient à entendre la réponse à la dernière question.

    Vous avez absolument raison, monsieur le président. Je pense que la question a été très bien formulée, et je suis impatient d’entendre la réponse. Je vous prie d’aller de l’avant.

    En ce moment, les violations découlent du fait que des coordonnateurs de l’accès à l’information de certains ministères ont remarqué, avec inquiétude, que certains renseignements qui relevaient d’eux provenaient d’une source quelconque au Parlement et, dans certains cas, cela les a tellement inquiétés qu’ils ont demandé conseil et, probablement sur ces conseils, ils ont décidé de ne pas divulguer l’information et d’en aviser le demandeur.

    L’argument que je fais valoir est que, si le demandeur l’avait appris ou soupçonné, il aurait pu porter plainte. Sa plainte aurait probablement été retenue, et l’affaire aurait été portée devant les tribunaux, etc.

    Selon le statu quo, si vous avez reçu jusqu’à maintenant certains avis officiels, ils vont disparaître très rapidement parce que, dans l’état actuel des choses, vous n’y avez pas droit. Vous pouvez mettre un terme à la circulation de renseignements, afin qu’aucun d’entre eux ne soit communiqué aux institutions gouvernementales, sachant que si l’information leur est transmise, elle relèvera ensuite d’eux. C’est l’une des façons dont vous pourriez procéder, mais il est peu probable que vous le fassiez, parce qu’il vous faut communiquer avec les institutions et qu’ensuite, il vous sera difficile de protéger ces renseignements.

    Vous pouvez également aller à l’encontre de l’objectif même de la loi qui, en vertu de son statut quasi constitutionnel, vise à étendre — et je cite — « l’accès à de l’information sous le contrôle d’institutions fédérales ». Vous pouvez l’exclure et déclarer que c’est pareil au secret professionnel et à d’autres privilèges qui s’appliquent et que vous ne divulguerez pas tout document qui est marqué d’un sceau ou qui provient du Parlement. Ces documents sont exclus et, s’ils le sont, la décision devient simple; nous refusons simplement de les divulguer. Ils ne sont pas visés par la loi.

    Une autre façon de procéder consisterait à veiller à ce que les documents fassent l’objet d’une exception. Celle-ci pourrait être discrétionnaire, comme Mme Legault l’a suggéré, ou obligatoire, comme je l’ai recommandé. Vous devez vous efforcer de réduire les débats qui pourraient avoir lieu chaque fois que la non-divulgation de l’information est réexaminée. Mais il est clair que le problème persistera tant que vous n’aurez pas recouru à une exception ou une exemption.

    Monsieur Drapeau, vous avez répété à quelques reprises que, si la décision avait été contestée, il est probable qu’elle aurait été confirmée dans le cadre d’un contrôle judiciaire.

    J’aimerais me référer à la décision rendue en 1991 par la Cour d’appel du Québec, dans l’affaire Assemblée nationale c. Bayle. J’espère que vous connaissez cette affaire, car j’aimerais savoir ce que vous en pensez, compte tenu de ce que vous avez dit à propos d’une contestation potentielle.

    Comme vous le savez, dans l’affaire Bayle, la cour a confirmé le droit que l’Assemblée nationale avait d’invoquer le privilège pour ne pas être forcée de divulguer certains renseignements. Les mesures législatives en question sont-elles tellement différentes? Avez-vous quelque chose à dire à propos de cette affaire et de la façon dont elle s’applique, même du point du raisonnement utilisé, aux questions qui ont entraîné la présente enquête?

    Si vous croyez que je me souviens des détails de cette affaire, vous me prêtez des facultés que je n’ai pas. Ce n’est malheureusement pas le cas. Je répondrai à votre question en vous disant, comme les avocats aiment le déclarer, que cela dépend. Cela dépend de la situation et de la façon dont elle est présentée. Il faudrait que je réexamine cette affaire pour déterminer si elle présente des analogies avec les circonstances actuelles.

    Dans l'affaire Bayle, on a invoqué la loi sur l'accès à l'information du Québec, à laquelle l'Assemblée nationale est assujettie. On considère qu'il s'agit d'un organisme public en vertu de cette loi; elle y est donc assujettie. Il y a un article dans cette loi qui porte sur le pouvoir discrétionnaire des parlementaires de refuser de communiquer des renseignements.

    C'est ce que la cour a dit dans cette affaire, selon ce que j'ai compris. D'abord, la demande avait été adressée au coordinateur de l'accès à l'information de l'Assemblée nationale, et donc directement à l'Assemblée nationale. La cour a affirmé que la commission d'accès, parce que l'Assemblée nationale est visée par la loi, avait le droit de procéder à un contrôle judiciaire de la décision — ce qui, je crois, serait contesté par le légiste si je devais réviser une décision sur le privilège parlementaire, mais nous verrons cela plus tard —, mais une fois qu'il a été établi que le privilège parlementaire s'appliquait, la commission n'avait pas le droit de déterminer si le fait d'invoquer ce privilège était approprié ou non. C'est là la différence.

    Ici, le Parlement, qui est omniscient, a décidé de donner aux institutions gouvernementales un régime, un régime entièrement contrôlé, qui dicte la façon dont elles sont censées divulguer l'information qui relève d'elles. Elles n'ont pas vraiment de pouvoir discrétionnaire. Le privilège parlementaire appartient à la Chambre des communes et au Sénat. Il appartient au Parlement. Les institutions qui sont visées par la loi fonctionnent en vertu d'un régime législatif clairement établi et défini qui impose les décisions à prendre en matière de divulgation. C'est là le problème. Le privilège parlementaire appartient au Parlement.

    Par conséquent, si le Parlement refuse de divulguer une information en invoquant le privilège parlementaire, il fait subir des pressions extraordinaires à tout ce régime de divulgation. Ce qui arrivera, s'il est clair qu'il n'y a aucune autre exemption dans la loi et qu'on invoque le privilège parlementaire, c'est qu'une plainte sera adressée à mon bureau. Je vais l'examiner et je vais devoir dire que j'ai la compétence nécessaire pour porter l'affaire devant la Cour fédérale si j'estime que l'allégation n'est pas justifiée. Par ailleurs, la Chambre des communes s'adressera à la cour pour empêcher la divulgation. Il y aurait des régimes différents en vertu de la Loi sur l'accès à l'information fédérale pour ce qui est du contrôle judiciaire exercé par la Cour fédérale; la Chambre des communes invoquerait probablement l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.

    Il y a risque de confusion, et le problème pourrait être réglé, et je crois qu'il doit l'être.

    Merci.

    Nous avons donné une minute supplémentaire à tout le monde, alors il est possible que je ne puisse donner la parole à tous.

    Nous vous écoutons, Tom, pour quatre minutes.

    Je sais que nous n'aurons probablement pas le temps d'obtenir réponses à bon nombre des questions qui restent. Toutefois, ce qui me frappe, c'est que, lorsque nous essayons de régler une situation, nous devons dans la plupart des cas revenir à la base et nous demander ce qu'était l'esprit de la loi au départ. Que voulait faire le Parlement? Que voulait faire notre gouvernement lorsqu'il a créé votre bureau?

    Si on devait soupeser tous les éléments, il me semble que la transparence l'emporterait dans l'esprit de la loi. C'est là l'intention de la loi: permettre aux personnes qui souhaitent en savoir davantage sur les rouages internes du gouvernement et qui ont des questions précises sur des cas particuliers d'avoir la possibilité de le faire en présentant des demandes d'accès à l'information. Je crois que c'est ce qui devrait éclairer toutes nos réflexions, et j'espère que vous êtes d'accord là-dessus.

    Honnêtement, je vous entends parler tous les deux, et j'écoute les interventions de mes collègues d'en face, et je ne vois d'autre solution que de modifier la loi. Je partage vos points de vue à ce sujet. Le défi pour notre comité, si nous voulons assurer le plus haut niveau de clarté possible, c'est de déterminer exactement comment ces modifications seront présentées. Il faudra évidemment veiller à la précision du libellé, mais que faut-il faire pour modifier la loi afin de respecter à la fois les droits des demandeurs et ceux du Parlement? C'est une prémisse importante, mais je n'ai pas encore obtenu de réponse. J'espérais qu'on m'éclaire un peu.

    J'aimerais que vous nous dites si vous croyez que nous sommes dans la bonne voie.

    Vous avez tout à fait raison. Le but de la loi est la transparence et la reddition de comptes, et la cour l'a répété à maintes reprises. D'une certaine façon, vous allez à l'encontre du principe de la loi elle-même. Vous allez aussi à l'encontre d'une tendance. La Chambre des communes britannique est maintenant assujettie à la loi.

    Si vous voulez vous replier et établir une exclusion ou une exemption, vous devez le faire avec un certain degré de prudence parce que, d'un point de vue politique, vous voulez que ce soit un peu moins transparent que ce ne l'est à l'heure actuelle.

    Que vous adoptiez ou non une démarche plus prudente à l'égard des documents divulgués aux institutions gouvernementales, en sachant que certains, mais pas tous ces documents peuvent être accessibles sans que l'on présente une demande, si cela se produit, alors vous ne pourriez plus compter sur le fait de recevoir un avis, parce que vous n'y avez pas droit. Une fois que les coordonnateurs de l'accès à l'information ont ces documents, ils vont les traiter comme ils le font avec tous les autres documents et en donneront probablement l'accès aux personnes qui en font la demande.

    Au bout du compte, il faut déterminer si le risque de porter atteinte au privilège parlementaire — et c'est ce dont il s'agit ici — est tel que vous ne pouvez prendre aucun risque qu'un quelconque document ne soit divulgué et, par le fait même, vous devez prévoir une exclusion ou une exception.

    Nous écouterons Mme Legault sur cette question.

    Essentiellement, si on envisageait d'apporter une modification, je crois qu'il faudrait établir l'exemption du privilège parlementaire. Je ne suis pas en faveur des exclusions. Je ne suis pas en faveur des exemptions obligatoires. Je crois que cette question devrait être discrétionnaire.

    Deuxièmement, je crois que vous devez tenir compte du processus que les institutions doivent suivre pour consulter le Parlement, et donc des échéances, et voir s'il s'agit ou non d'une consultation obligatoire.

    Troisièmement, vous devez mettre en place un processus au sein du Parlement pour répondre aux institutions gouvernementales, comme il en existe, je crois, au Royaume-Uni ou en Australie, où on a instauré un processus de certification au sein du Parlement pour déterminer si la question relève du privilège parlementaire.

    Si vous faisiez cela, vous vous rapprocheriez beaucoup de la décision Bayle, dans laquelle la cour dit essentiellement qu'une fois le privilège parlementaire établi, on ne lèvera pas le voile parlementaire, si je peux m'exprimer ainsi en faisant un parallèle avec le voile de la personnalité juridique.

    Selon moi, ce sont là les éléments que le législateur aurait à examiner.

    Merci.

    M. Cullen est le prochain intervenant.

    J'ai deux questions rapides à poser pour faire suite au commentaire de mon ami sur le fait que le Parlement risquerait de perdre une cause devant la cour sur cette question particulière.

    Partout au pays, les groupes qui s'engagent dans un processus d'accès à l'information sont très nombreux. Avez-vous une idée pourquoi cette question n'a jamais été contestée si la loi peut porter à controverse à ce point?

    Deuxièmement, on a affirmé que les ministères seraient aussi généralement couverts, si j'ai bien compris, par ce privilège parlementaire. Avons-nous vu une preuve de cela? Cet aspect m'a peut-être échappé. Est-ce que j'interprète mal ce que vous avez dit plus tôt?

    Je me suis peut-être mal exprimée. Je n'ai pas reçu de plainte qui soulevait cette question.

    Comme je l'ai dit précédemment, je redoute que cela se produise, mais on ne dit pas au demandeur ni à mon bureau, dans le cadre d'un processus de plainte, que la vraie raison pour laquelle l'information n'est pas communiquée, c'est que la Chambre a invoqué le privilège parlementaire. Je n'ai pas vu cela. C'est inquiétant.

    Je vais vous donner l'exemple d'un problème qui se pose à l'occasion à mon propre bureau. Les fiches de rendement que je prépare sont toujours présentées au Parlement; il s'agit d'un rapport spécial au Parlement qui est prévu dans la loi relative à mon bureau, qui définit très précisément la façon dont je dois présenter des rapports spéciaux au Parlement.

    Avant que les fiches de rendement ne soient finalisées, je les envoie aux institutions concernées pour qu'elles puissent les examiner et vérifier l'exactitude des faits et ainsi de suite, et corriger les données factuelles, au besoin. Il arrive qu'une institution dise avoir reçu une demande d'accès à cette information. Je réponds alors qu'elle est protégée par le privilège parlementaire, qu'il s'agit d'un rapport que je prépare à l'intention du Parlement et que je suis un agent du Parlement. Toutefois, c'est très embarrassant, parce que cela n'existe pas.

    À l'avenir, je devrai probablement rédiger ces fiches de rendement dans le cadre d'un processus formel d'enquête pour éviter que ce problème ne se produise. Je ne devrais pas avoir à faire cela. Il devrait y avoir une disposition qui permette au Parlement de dire aux institutions que, lorsque la Chambre ou le Sénat a certifié que certains renseignements qui relèvent d'elles sont protégés par le privilège parlementaire, elles ont le droit, dans le cadre de ce régime, de refuser de les communiquer. C'est ce que nous demandons.

    Je sais que M. Drapeau a quelques réponses. Je veux aussi donner du temps à M. Scott pour lui permettre de poser une question à la fin.

    Environ 4 p. 100 des demandes se soldent par une plainte. Ce n'est donc pas surprenant que même au cours des 30 dernières années, cette question n'ait pas été soulevée. Compte tenu de la publicité qu'elle reçoit, elle le sera peut-être, et plus rapidement que nous le souhaiterions. Je ne suis pas surpris de cela.

    Je voulais simplement clarifier une chose.

    Je me réjouis que cette discussion nous amène à songer à une éventuelle modification de la loi. Je veux simplement préciser une chose.

    Parmi les recommandations dont vous avez parlé, madame Legault, on a omis le privilège parlementaire qui permettrait à un processus faisant intervenir un tiers de profiter de cette exemption; on a recommandé d'inclure le Parlement dans l'annexe 1, comme on le fait au Québec et dans certains autres régimes de la tradition de Westminster.

    Avez-vous une opinion à ce sujet?

    Selon moi, les institutions publiques qui reçoivent un financement public et qui dépensent des fonds publics devraient être visées par la Loi sur l'accès à l'information, c'est-à-dire que les demandeurs devraient avoir le droit de présenter une demande d'accès à l'information.

    Je crois qu'en ce qui concerne l'administration du Parlement, l'administration des fonds publics — je ne parle pas d'information politique —, la Loi sur l'accès à l'information devrait s'appliquer. C'est ce qu'on trouve au Royaume-Uni. C'est ce qu'on a fait à Terre-Neuve. Je crois que c'est approprié, et c'est ce que je recommanderais également.

    Si je peux reprendre ces propos à mon compte, je l'ai dit publiquement à un certain nombre d'occasions, d'abord dans le livre que vous avez devant vous. Selon moi, la Chambre des communes, le Sénat, le gouverneur général et l'administration judiciaire devraient être assujettis à la loi, sans exception. La loi devrait être universelle.

    Je n'ai pas d'autre intervenant sur ma liste.

    Tout ce que vous avez dit fait surgir une autre question, mais on n'aura pas le temps aujourd'hui de répondre à toutes nos questions. Je vais permettre de poser une ou deux autres questions ponctuelles.

    Nous allons donner la parole à M. Lukiwski pour une minute ou deux.

    Madame Legault, je présume, peut-être à tort, mais j'espère ne pas me tromper, que vous avez examiné certaines lois provinciales sur l'accès à l'information et comment la question de privilège y est traitée. Vous avez d'ailleurs mentionné le Québec.

    Aurions-nous un problème à reproduire certaines des lois provinciales, selon vous? Il y a évidemment des différences entre les législatures fédérale et provinciales et ce, à différents niveaux, mais sur cette question précise, y aurait-il quelque chose de problématique? Je crois que si nous devons procéder à un examen quelconque, nous allons devoir nous pencher sur ce que font les provinces.

    Eh bien, j'ai certaines réserves à propos de la législation du Québec. Même si l'Assemblée nationale est visée, les parlementaires ont tout le pouvoir discrétionnaire voulu sans que des paramètres ne définissent la façon d'exercer ce pouvoir pour décider de l'information qui peut être divulguée. J'ai certes quelques réserves à propos de ce modèle.

    Il faudrait que j'examine les différents régimes de beaucoup plus près. Je me pencherais probablement sur le cas de l'Alberta, puisque l'Île-du-Prince-Édouard est essentiellement un modèle de l'Alberta.

    J'aimerais, en fait, m'entretenir avec mes collègues de l'Australie et du Royaume-Uni. C'est là où j'aimerais aller. J'examine les lois provinciales, mais j'aime me pencher sur les lois nationales, parce qu'il y a des aspects différents à considérer quand il s'agit de l'ensemble d'un pays, par opposition à des provinces.

    J'aimerais comparaître de nouveau devant le comité, si vous souhaitez avoir une étude plus approfondie.

    D'accord. Nous allons garder cela en tête et, à mesure que vous recueillez de l'information, nous allons trouver un moyen de faire des échanges.

    Monsieur Drapeau, voulez-vous ajouter quelque chose à ce sujet?

    Oui.

    Mme Legault et moi sommes d'accord. Je ne crois pas que le Québec soit le modèle à privilégier, à moins que vous ne vouliez ajouter la Chambre des communes à l'annexe 1. Elle serait alors assujettie à la loi. Ce n'est pas ce dont nous discutons ici aujourd'hui. S'il est question de l'information qui est visée par le privilège parlementaire et qui est divulguée par les institutions fédérales comme nous les connaissons maintenant, je n'utiliserais pas ce modèle. J'examinerais plutôt ce que le Royaume-Uni et l'Australie et peut-être d'autres provinces ont fait.

    Monsieur Williamson, vous pouvez poser une brève question.

    Madame Legault, j'ai peut-être mal compris, alors je vais poser la question encore une fois.

    Vous avez dit, et je ne veux pas mettre de mots dans votre bouche, que lorsque vous préparez ces fiches de rendement, si les documents bruts sont demandés, ils sont protégés par le...

    À titre de commissaire à l'information, à titre d'agent du Parlement, si je prépare un rapport spécial à l'intention du Parlement et qu'il est divulgué lorsqu'il est envoyé à une institution à des fins de commentaires, cela me mettrait dans l'embarras par rapport au Parlement, parce qu'il s'agit d'un document que je prépare pour les parlementaires. Puisqu'il n'y a aucune exemption dans la loi à ce sujet, j'ai réfléchi à la façon dont je vais traiter ces fiches de rendement. Si j'agis dans le cadre d'une enquête officielle, ils sont protégés par les dispositions de la loi sur la confidentialité des enquêtes. Ce ne serait pas la voie que je préférerais, mais c'est un autre exemple de ce que les gens doivent maintenant faire dans certaines circonstances pour s'assurer de protéger certains renseignements qui devraient être protégés par le privilège parlementaire.

    Entre-temps, étant donné que cette situation se produit lorsque l'information est échangée entre le Parlement et les institutions, le Parlement devrait se demander, peut-être avant que cette information ne soit échangée, s'il pourrait y avoir un problème advenant que cette information soit divulguée par les institutions fédérales visées par la loi. S'il y a fuite d'information, on pourrait présumer, comme pour le secret professionnel de l'avocat, qu'il y a abandon du privilège à ce moment-là.

    Presque tout ce que vous dites fait surgir trois autres questions. J'étais pratiquement à égalité avec vous. Maintenant, vous avez ajouté cela. Je suis ravi de l'immense talent que nous avons autour de cette table.

    Monsieur Drapeau, voulez-vous ajouter quelque chose?

    Non. Je serais d'accord pour dire qu'à l'heure actuelle, il y a un consentement tacite. Je n'ai pas vu les documents en litige, du Parlement au vérificateur général, mais il y a un consentement tacite. On aurait dû savoir que cette information relevait d'une institution fédérale; elle était assujettie à la loi, et c'est ce qui se produit.

    Monsieur Casey, avez-vous une question ponctuelle?

    Oui, merci.

    J'étais intéressé par vos commentaires, à savoir que même le fondement...

    Je m'excuse, monsieur Casey, mais il semble que la sonnerie d'appel se fait entendre.

    Allez-y et posez votre question et, si c'est le cas, nous allons devoir partir.

    Le fondement sur lequel on s'est appuyé pour renvoyer cette question au Parlement en vertu de l'article 20 a peut-être soulevé une question. Vous avez mentionné à quelques reprises dans votre déclaration préliminaire qu'il n'existait aucun processus qui permettait aux institutions gouvernementales de déterminer qui a le pouvoir d'invoquer le privilège parlementaire ou d'y renoncer. Nous cherchons conseil sur cette question.

    Si on regarde d'autres modèles, celui du Royaume-Uni prévoit qu'un certificat doit être signé par l'autorité compétente attestant qu'une exemption est requise. Je crois comprendre que l'autorité compétente est le Président de la Chambre des communes du Royaume-Uni, mais c'est une chose que je devrai vérifier auprès de mes collègues.

    Madame Legault, si nous en faisons la demande, pourriez-vous nous envoyer par écrit le fruit de votre recherche, s'il vous plaît?

    Chers collègues, nous allons devoir suspendre nos travaux.

    Merci infiniment, et merci d'endurer les sonneries d'appel et les votes qui se tiennent aujourd'hui.

    Je remercie les membres du comité d'avoir posé d'excellentes questions aujourd'hui.

    Avant de mettre fin à la réunion, mardi...

    Une voix: Je suis contre.

    Le président: Vous ne voulez pas mardi. D'accord. La séance est levée.