:
Merci beaucoup, madame la présidente, ainsi que mesdames et messieurs les membres du comité permanent. Je suis très heureux d'être ici aujourd'hui.
En guise d'introduction, je dois vous dire qu'en vertu de la loi sur les lobbyistes de l'Alberta, à titre de commissaire à l'éthique, j'agis également comme directeur du registre des lobbyistes et que celui-ci est administré par mon bureau. La loi me permet toutefois de déléguer la plupart de mes fonctions et responsabilités, ainsi que mes pouvoirs, à une autre personne. C'est ce que j'ai fait, et cette personne est assise à ma gauche. Il s'appelle Brad Odsen, et il est non seulement notre directeur, mais aussi notre conseil général.
En tant que directeur de fait, Brad est chargé — et je pense qu'il est important que vous le sachiez en vue de la période de questions — de l'administration courante de la loi et de la gestion du registre. Il sera en mesure de répondre à toutes vos questions au sujet de notre expérience de la loi et de la communauté des lobbyistes dans la province.
Il y a toutefois cinq responsabilités que je ne peux pas déléguer. L'une des plus importantes est l'octroi d'une exemption à l'interdiction visant les contrats, avec ou sans conditions. Il s'agit, en clair, de l'interdiction faite aux lobbyistes d'être payés pour agir auprès du gouvernement à la fois comme conseiller et comme lobbyiste sur un même sujet et en même temps.
Avec votre permission, je vais commencer par aborder la question de l'impératif de la loi sur le lobbying au regard de la politique publique, afin de mieux situer le tout en contexte.
La première question est la suivante: quelle est l'utilité pour la population d'adopter une loi sur le lobbying? Comme vous le savez, une réponse à cette question se trouve dans un document qui a été présenté par le professeur Paul Pross de l'Université Dalhousie au symposium sur le lobbying organisé par l'OCDE en 2007. Il y mentionne:
À ce jour, les enseignements tirés de l'expérience donnent à penser que la décision de réglementer les lobbyistes et d'introduire des réglementations efficaces à ce sujet dépend des facteurs sous-jacents suivants:
La réglementation des lobbies est perçue comme s’inscrivant dans la ligne d’objectifs de politique publique largement acceptés, tels l’amélioration de la transparence, de l’accessibilité et de l’intégrité des pouvoirs publics.
La réglementation est compatible avec le cadre constitutionnel et la culture politique de la juridiction qui l’adopte.
Elle vise à atteindre trois objectifs principaux: favoriser la transparence de la prise de décision par les pouvoirs publics; appuyer l’intégrité au sein des processus politiques; améliorer l’efficacité des processus politiques.
La réglementation des lobbyistes est conçue comme faisant partie d’un ensemble de règlements — un régime — qui régit le comportement éthique des agents de la fonction publique et de ceux avec lesquels ils traitent.
La viabilité des règlements dépend de la mise en place de règles de divulgation pouvant être appliquées de façon réaliste et de l’octroi aux titulaires de charges publiques d’une autonomie administrative et de pouvoirs suffisants pour qu’ils puissent s’acquitter de leurs fonctions.
Pour atteindre ces objectifs, on peut opter dans les faits pour deux approches législatives. La première consiste à mettre en place un régime de surveillance des lobbyistes, qui vise à publier l'information sur qui exerce du lobbying auprès de tel organe du gouvernement, sur quel sujet, au nom de quel intérêt, et de quelle manière.
La deuxième consiste à mettre en place un régime de réglementation des lobbyistes, qui comprend tout ce que je viens de mentionner, mais qui, en plus, se concentre beaucoup plus sur les activités de lobbying comme telles et, dans une certaine mesure, sur la surveillance de ces activités. On pense ici à des éléments comme déclarer en temps opportun qui, précisément, a parlé à qui, quand, et à propos de quoi, ou encore savoir quels types d'ententes de rémunération sont permises et quels types d'activités sont interdites et dans quelles circonstances.
La loi sur les lobbyistes de l'Alberta s'inscrit dans la droite ligne du régime de surveillance des activités de lobbying, alors que la Loi sur le lobbying du gouvernement fédéral s'inscrit davantage dans celle du régime de réglementation des lobbyistes. Cela ne veut pas dire, mesdames et messieurs, que nous considérons qu'un régime vaut mieux qu'un autre, sous quel angle que ce soit. Il y a toutefois des répercussions sur la charge de travail des gens qui sont responsables de l'administration et de l'application de la loi et, bien entendu, sur le niveau de ressources requises pour atteindre les objectifs législatifs.
Les deux approches peuvent être très efficaces pour atteindre les objectifs souhaités en matière de politique publique, soit accroître la transparence et favoriser un comportement éthique. Le régime de surveillance comprend un volet réglementation et application de la loi, tout comme, bien sûr, le régime de réglementation comprend un volet surveillance. Il existe, en fait, d'autres similarités entre les différentes lois sur le lobbying au Canada, mais il existe des différences clés entre les lois du Canada et de l'Alberta qui nous ont semblé pouvoir vous intéresser.
Premièrement, en Alberta, le lobbying se définit comme le fait de « communiquer avec le titulaire d'une charge publique dans le but de tenter de l'influencer », alors que pour le gouvernement fédéral, il se définit comme le fait de « communiquer avec le titulaire d'une charge publique », dans les deux cas, moyennant paiement, et dans les deux cas, au regard d'activités prescrites du gouvernement.
L'Alberta n'a pas de code de déontologie des lobbyistes. Elle dispose toutefois de l'interdiction visant les contrats dont nous avons déjà parlé. L'Alberta n'exige pas le dépôt de rapports mensuels sur les rencontres qui ont eu lieu. La période de restriction de l'après-mandat est de 12 mois pour les ministres, et de 6 mois pour les députés et les hauts fonctionnaires.
Il existe bien d'autres différences, mais si vous le permettez, pour gagner du temps, nous allons nous concentrer maintenant sur les trois différences dont la commissaire a parlé lors de sa comparution devant votre comité: le seuil du temps consacré au lobbying; la possibilité pour le directeur d'enquêter sur les infractions à la loi et d'imposer des pénalités administratives; et l'absence d'immunité pour le commissaire et son personnel dans la loi.
En ce qui concerne le premier élément, en Alberta, si les personnes faisant partie d'une organisation consacrent ensemble moins de 100 heures par année à des activités de lobbying, l'organisation n'est pas tenue de s'enregistrer. Dans sa forme actuelle, la loi s'applique au temps consacré à des discussions et n'inclut pas le temps de préparation. Comme cent heures équivalent à moins de 2,5 heures par semaine, le seuil est déjà très bas.
Comme vous le savez sans doute, l'Assemblée législative de l'Alberta vient de terminer l'examen de sa loi. La question du seuil — à savoir sa pertinence, et le cas échéant, son niveau — a probablement été celle qui a suscité le plus de débats. En conclusion, le comité a recommandé que le temps de préparation soit inclus, ce qui aura pour effet, bien sûr, d'abaisser encore davantage le seuil.
Brad pourra vous donner plus de détails à ce sujet si vous le souhaitez.
Nous aimerions préciser que dans notre cas, une fois que la plupart des organismes ont été informés de l'effet pratique de cette section de la loi, ils se sont enregistrés, qu'ils pensent avoir atteint le seuil ou non.
Pour ce qui est du deuxième élément, même si nous n'avons pas eu à imposer de pénalité administrative, des données non scientifiques donnent à penser que le seul fait pour le directeur de disposer de ce pouvoir incite les lobbyistes à redoubler d'ardeur pour respecter les exigences techniques, notamment déclarer les changements dans le délai imparti ou renouveler leur enregistrement lorsqu'il arrive à échéance. De manière générale, il pourrait y avoir ce qu'il serait convenu d'appeler des infractions à l'esprit et à l'intention de la loi, comme omettre sciemment de s'enregistrer pour camoufler ses efforts de lobbying, ou encore ce qu'on pourrait appeler des infractions d'ordre technique, comme omettre de modifier un règlement dans le délai prescrit.
Selon nous, le fait de pouvoir imposer des pénalités administratives, notamment pour des infractions d'ordre technique, incite les lobbyistes à déployer plus d'effort pour se conformer à la loi.
Comme vous le savez, la loi fédérale sur le lobbying — ou les mesures législatives qui l'ont précédée — est en vigueur depuis 1985. La communauté des lobbyistes la connaît donc bien. En Alberta, par contre, la loi a été adoptée en septembre 2009 seulement. Au cours de ces deux ans, nos efforts ont donc été axés sur l'éducation et la sensibilisation, plutôt que sur l'application. La communauté des lobbyistes a maintenant eu suffisamment de temps pour se familiariser avec la loi et ses exigences. Après l'en avoir avisé en bonne et due forme, nous allons commencer à faire respecter plus rigoureusement les exigences d'ordre technique de la loi, en utilisant sans doute un modèle similaire à celui mis au point en Colombie-Britannique par la commissaire Denham et son équipe.
En ce qui concerne le troisième élément, comme la commissaire Shepherd l'a mentionné dans sa recommandation numéro 9, l'Alberta et les autres provinces ont une disposition sur l'immunité dans leur loi. Nous tenons à vous dire qu'il est très rassurant pour nous d'avoir cette disposition dans l'administration et l'application de notre loi. Honnêtement, avec tout le respect que nous vous devons, nous ne voyons aucune raison valable de refuser l'immunité à un agent du Parlement. À notre avis, cela pourrait même restreindre la capacité du commissaire de bien répondre aux exigences de la loi.
En conclusion, nous sommes heureux d'avoir eu l'occasion de vous faire ce bref exposé. Nous espérons pouvoir vous aider davantage. Comme vous le savez, il s'agit d'une loi très importante. Le professeur Pross a souligné, en outre, qu'une telle loi fait partie d'un régime qui régit le comportement éthique des agents de la fonction publique et de ceux avec qui ils traitent.
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Bonjour, madame la présidente, et mesdames et messieurs les membres du comité. Je tiens à vous remercier de l'invitation à comparaître aujourd'hui pour vous fournir de l'information sur le Bureau d'enregistrement des lobbyistes de l'Ontario.
Vous avez tous reçu, je crois, le tableau qui contient les principales dispositions de notre loi, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, qui a été adoptée en 1998.
Je suis registrateur des lobbyistes, de même que commissaire à l'intégrité de l'Ontario. Mon bureau s'occupe de ce qui suit: l'enregistrement des lobbyistes; l'intégrité des députés, dont les règles régissant les conflits d'intérêts; la divulgation d'actes répréhensibles dans la fonction publique, autrefois appelée dénonciation; le comportement éthique du personnel des ministres; et l'examen des dépenses des ministres, des chefs de l'opposition et de leur personnel, ainsi que de certains employés et personnes nommées au sein des organismes.
Mon bureau s'acquitte de ses fonctions en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes en ayant à coeur deux principes: 1) le lobbying est une activité légitime, nécessaire et faisant partie de la démocratie; 2) la transparence est un objectif clé, car la population a le droit de savoir qui tente d'influencer la prise de décision du gouvernement.
L'Ontario a été la première province à se doter d'une loi sur le lobbying. Elle s'inspirait, en fait, de la loi fédérale qui a précédé le cadre actuel.
Il existe des différences entre les systèmes fédéral et ontarien, ainsi qu'entre le système ontarien et celui de ses homologues provinciaux. En Ontario, le mot « lobby » se définit comme étant « toute communication avec un titulaire de charge publique visant à tenter d'influencer les activités gouvernementales ». Pour les lobbyistes-conseils, le lobbying inclut l'organisation de réunions.
Une personne doit s'enregistrer si elle est rémunérée pour exercer des pressions sur un titulaire de charge publique. L'exigence de rémunération s'applique tant aux lobbyistes salariés — ou essentiellement, les employés qui sont rémunérés pour exercer des pressions — qu'aux lobbyistes-conseils qui travaillent pour une société, y compris une société d'avocats, au nom d'un autre organisme ou d'une autre personne.
De plus, la loi exige que notre bureau maintienne en ligne un registre public des lobbyistes. Tout comme dans le cas de la loi fédérale, les lobbyistes sont tenus de divulguer une longue liste de renseignements au moment de l'enregistrement. Ils doivent notamment fournir le nom de leur client ou employeur, selon le cas; l'objet de leurs efforts; le titulaire de charge publique visée; la méthode de lobbying employée; si l'entité est financée par un gouvernement; et, dans le cas d'un lobbyiste-conseil, s'il reçoit des honoraires conditionnels.
À titre de registrateur, j'ai la responsabilité de tenir à jour le registre, de vérifier les renseignements fournis, et de rendre ces renseignements accessibles au public.
À mon avis, la partie la plus importante du processus d'enregistrement consiste à s'assurer qu'un citoyen peut comprendre le but du lobbyiste. Il m'arrive donc souvent de demander des précisions à ce sujet. Les lobbyistes coopèrent très bien sur ce point, et je vais continuer d'exiger des renseignements détaillés.
En Ontario, les lobbyistes n'ont pas de code de déontologie; toutefois, s'ils ne respectent pas la loi ou s'ils placent sciemment un titulaire de charge publique dans une situation de conflit d'intérêts, réel ou potentiel, ils sont passibles d'une amende qui peut atteindre 25 000 $. Je considère qu'il est important d'avoir cette mesure à notre disposition, même si en Ontario, notre approche est centrée sur l'enregistrement et non sur la conduite des lobbyistes.
Je ne dispose d'aucun pouvoir d'enquête sur la conduite des lobbyistes ou des activités de lobbying non enregistrées. Il s'agit là d'une différence importante entre les modèles fédéral et ontarien. Comme je viens de le mentionner toutefois, les lobbyistes qui contreviennent à la loi sont passibles d'une amende importante. À ce jour, aucune poursuite n'a été intentée.
Si la situation devait se produire, je suis disposée à soumettre le dossier aux autorités compétentes. Nous jouissons toutefois d'un très haut niveau de collaboration, et jusqu'à maintenant, lorsque j'informe un lobbyiste présumé qu'il doit s'enregistrer, il s'empresse de le faire si c'est nécessaire.
La loi m'autorise aussi à fournir des avis et à publier des bulletins d'interprétation non contraignants sur la loi, afin d'aider les lobbyistes à mieux la comprendre. Dernièrement, nous avons publié des bulletins d'interprétation révisés pour lesquels nous avons reçu de bons commentaires, ce qui confirme, comme je le pense, que l'éducation est un élément clé pour amener les lobbyistes à respecter les règles. Notre bureau jouit en outre d'un atout particulier, celui de pouvoir encourager le respect des règles dans le cadre de ses autres mandats, dont celui lié à la conduite éthique et aux responsabilités des représentants élus, notamment des ministres et de leur personnel.
À titre d'exemple, nous donnons des conseils aux employés ministériels qui songent à quitter leur poste. Nous les informons de leurs obligations en vertu de la Loi sur la fonction publique de l'Ontario, notamment de l'obligation qu'ils ont de ne pas exercer de pression auprès de leur ancien ministère pendant une période de un an. Nous veillons aussi à les informer de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et des obligations qui en découlent.
J'aimerais également vous parler d'une nouvelle modification qui a été apportée à notre loi, la Loi sur la responsabilisation du secteur parapublic. Cette loi est entrée en vigueur l'an dernier et contient de nouvelles règles qui interdisent à certains organismes du secteur public d'utiliser des fonds publics pour embaucher des lobbyistes-conseils ou des lobbyistes externes. Cette restriction s'applique aux organismes publics, les entités d'hydroélectricité, ainsi que les organismes du secteur parapublic comme les hôpitaux, les conseils scolaires, les universités, ainsi que les organismes financés par des fonds publics qui reçoivent plus de 10 millions de dollars du gouvernement provincial. Il s'agit d'une nouvelle règle que nous administrons depuis le début 2011. Un lobbyiste-conseil peut être embauché par les organismes que je viens de mentionner si leur dirigeant signe et nous remet une attestation disant que celui-ci n'est pas rémunéré par des fonds publics.
Outre cela, il n'y a pas eu de modification de fond à la loi depuis son entrée en vigueur en 1999. Je crois qu'un examen et une mise à jour s'imposent maintenant, et j'ai demandé un tel examen. Il est temps que l'Ontario examine notamment s'il y aurait lieu d'accorder des pouvoirs d'enquête au registrateur, ou encore de modifier le seuil actuel pour la partie importante des fonctions.
Si le registrateur a le pouvoir de mener des enquêtes, il devrait aussi logiquement avoir le pouvoir d'infliger des pénalités. Je ne parle pas d'expérience, bien sûr, mais j'imagine que tant les pénalités pécuniaires que la possibilité de désigner les fautifs sont des méthodes efficaces pour inciter les gens à respecter la loi. Je crois, par ailleurs, que si le registrateur a le pouvoir d'infliger des pénalités, il doit pouvoir le faire à sa discrétion.
La commissaire Shepherd a recommandé la suppression des mots « la partie importante des fonctions » pour les lobbyistes salariés, et je suis d'accord qu'il s'agit d'un pas dans la bonne direction. La meilleure façon de savoir qui exerce des pressions est d'exiger l'enregistrement obligatoire de toutes les activités de lobbying. Toutefois, en tant que registrateur, il est de notre devoir de nous assurer que cet enregistrement est simple et accessible.
Je m'intéresse donc beaucoup aux pratiques exemplaires des autres administrations, et je dois dire en particulier que les travaux entrepris par nos collègues fédéraux et les résultats des contestations judiciaires auxquelles ils ont dû faire face nous sont très utiles.
À mon avis, l'aspect le plus important d'un système d'enregistrement des lobbyistes est de permettre à la population de savoir qui tente d'influencer le gouvernement et pourquoi, tout en facilitant le respect des règles par les lobbyistes. Il n'est pas facile de parvenir à cet équilibre, mais c'est ce que je m'efforce de faire en Ontario.
Je tiens à vous remercier encore une fois de m'avoir invitée à comparaître aujourd'hui. J'espère que mes observations vous seront utiles et je répondrai volontiers à vos questions.
:
Madame la présidente, mesdames et messieurs membres du comité,
[Traduction]
je suis heureux d'être ici aujourd'hui pour prendre part à l'examen prévu par la loi de la Loi sur le lobbying. Je vais vous parler de l'expérience du Québec dans l'application de notre loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme.
[Français]
Pourquoi avoir une loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme? Une telle loi existe parce que la confiance des citoyens envers leurs institutions est un enjeu majeur pour l'exercice d'une saine démocratie et d'une bonne gouvernance. C'est notamment dans l'objectif de préserver cette confiance que l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité, en juin 2002, la Loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme.
La loi québécoise et la loi canadienne sur le lobbying ont plusieurs points communs. Il existe toutefois certaines différences.
Ainsi, la loi québécoise définit l'activité de lobbyisme comme étant une communication orale ou écrite faite en vue d'influencer une décision, alors que la loi canadienne vise toute communication faite auprès d'un titulaire d'une charge publique.
La loi québécoise vise un certain nombre de décisions qui ne sont pas couvertes par la loi canadienne, soit l'attribution de certaines autorisations, la nomination des membres et administrateurs des organismes et des entreprises du gouvernement ainsi que la nomination de hauts fonctionnaires, comme les sous-ministres et les secrétaires généraux du Conseil exécutif et du Conseil du trésor.
De plus, la loi québécoise s'applique non seulement aux institutions parlementaires et gouvernementales, mais également aux institutions municipales et paramunicipales. Elle fait une distinction entre les lobbyistes d'entreprises à but lucratif et les lobbyistes d'organisations à but non lucratif. Elle n'exige pas l'obligation pour les lobbyistes de produire des déclarations mensuelles comme le prévoit la loi canadienne. L'inscription doit toutefois être mise à jour dès qu'un changement survient et être renouvelée annuellement.
La loi prévoit la possibilité pour un lobbyiste de demander au commissaire d'ordonner la confidentialité de certains renseignements contenus dans une déclaration lorsque certaines conditions strictes sont remplies. Elle confie la tenue du registre à l'officier de la publicité des droits personnels et réels mobiliers relevant du ministère de la Justice et non au commissaire au lobbyisme. Elle confie toutefois au commissaire le pouvoir de donner des avis relativement à l'exécution, l'interprétation ou l'application de la loi ainsi que tout règlement pris en application de celle-ci ou du Code de déontologie des lobbyistes.
La loi prévoit aussi l'adoption par le commissaire d'un Code de déontologie des lobbyistes. Tout manquement à ce code est susceptible de faire l'objet de sanctions et de pénalités.
Les interdictions faites à d'anciens titulaires de charges publiques désignés d'effectuer des activités de lobbyisme varient d'un an à deux ans selon les fonctions antérieurement occupées. Toutefois, certaines autres règles d'après-mandat s'appliquent à tous les anciens titulaires de charges publiques sans limite de temps.
Le commissaire possède des pouvoirs en matière d'inspection, de surveillance, de vérification et d'enquêtes. Pour ses enquêtes, le commissaire et toute personne qu'il autorise spécialement à enquêter sont investis des pouvoirs et de l'immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête, sauf du pouvoir d'ordonner l'emprisonnement. Le commissaire mène donc lui-même à terme ses enquêtes sans transférer le dossier à un corps policier.
Enfin, la loi prévoit trois types de sanctions en cas de manquement à la loi ou au Code de déontologie des lobbyistes: la sanction pénale; la réclamation de la contrepartie reçue par le lobbyiste; et la sanction disciplinaire qui peut être imposée par le commissaire lorsqu'il constate qu'un lobbyiste manque de façon grave ou répétée à une disposition de la loi ou du code.
Je désire maintenant partager avec vous mes réflexions sur certaines questions qui me paraissent importantes pour atteindre les objectifs de transparence de la loi et assurer le respect de celle-ci et du Code de déontologie des lobbyistes.
Le premier point est la notion de la partie importante. Si le lobbyiste-conseil est soumis aux dispositions de la loi dès qu'il exerce une activité de lobbyisme pour le compte d'autrui, le lobbyiste d'entreprise et le lobbyiste d'organisation ne sont quant à eux soumis à la loi que si leur emploi ou leur fonction consiste à exercer des activités de lobbyisme pour une partie importante de leur temps.
La détermination de la partie importante implique que les entreprises et les organisations vérifient, chaque fois qu'elles ont l'intention de confier un mandat de lobbyisme à une personne à l'interne, si les communications d'influence seront menées selon les critères de l'avis émis par le commissaire.
Cet exercice représente une gymnastique compliquée pour les entreprises et les organisations ainsi que pour les titulaires de charges publiques.
La notion de « partie importante » est également susceptible d'entraîner des problèmes d'équité et de cohérence.
[Français]
Si une entreprise ou une organisation engage un lobbyiste-conseil pour effectuer des activités de lobbyisme en son nom, ce lobbyiste-conseil devra s'inscrire au Registre des lobbyistes. Si cette même entreprise ou organisation mandate plutôt un de ses employés pour effectuer les mêmes activités de lobbyisme, le plus haut dirigeant devra inscrire l'objet de ces activités uniquement si elles représentent une partie importante des activités de l'organisation.
De plus, la preuve que certaines activités de lobbyisme représentent une partie importante des activités de l'organisation est souvent difficile à établir. La Ville de Toronto a réglé ce problème en faisant abstraction de telles distinctions. Une communication d'influence est une communication visée. Compte tenu du droit du public de savoir qui cherchent à influencer les décisions prises par les institutions publiques, il est important que soient déclarées l'ensemble des activités de lobbyisme et non pas seulement celles qui représentent une partie importante des activités de l'organisation.
Il est primordial que la loi demeure facile à appliquer. À cet égard, l'identification des lobbyistes visés devrait se faire aisément, soit en répondant à une question toute simple, à savoir: les communications d'influence exercées par une personne auprès d'un titulaire d'une charge publique ont-elle pour but d'influencer une décision visée par la loi? Dans l'affirmative, il devrait y avoir une inscription au registre.
Parlons maintenant du rôle des titulaires de charges publiques. Le lobbyisme implique deux acteurs: celui qui cherche à influencer et celui que l'on cherche à influencer, autrement dit, un lobbyiste et un titulaire d'une charge publique. Cette relation doit être transparente et, en conséquence, faire l'objet d'une inscription au Registre des lobbyistes. C'est ce que la loi impose clairement. Celui qui cherche à influencer a l'obligation de procéder à l'inscription. Cela ne signifie pas pour autant que le titulaire d'une charge publique n'a aucun rôle à jouer. Au contraire, il doit s'assurer que les personnes qui cherchent à l'influencer respectent leur obligation de s'inscrire. Ainsi, la responsabilité de faire montre de transparence n'est pas l'apanage du commissaire au lobbyisme. Le meilleur moyen d'assurer l'application efficace de la loi est, sans contredit, de veiller à ce que les titulaires de charges publiques assument pleinement leur rôle.
Voyons maintenant ce qu'il en est du pouvoir d'imposer des sanctions administratives. De nombreuses infractions mineures à la loi sont commises par des lobbyistes. Généralement, ces infractions demeurent impunies puisque leurs auteurs ne méritent pas toujours la stigmatisation que peuvent entraîner les sanctions pénales ou les mesures disciplinaires. Cependant, il demeure tout de même important que des conséquences soient appliquées lorsqu'il y a des manquements aux prescriptions de la loi ou du code. C'est pourquoi le commissaire au lobbyisme devrait disposer du pouvoir d'imposer des sanctions administratives, ce qui pourrait favoriser le respect de la loi et du code.
Prenons le cas d'un lobbyiste-conseil qui s'inscrit régulièrement au registre après le délai prévu dans la loi, parfois même après la prise de décision du titulaire d'une charge publique. Ce faisant, il contourne le droit des citoyens de savoir qui cherche à influencer les décisions de leurs institutions publiques. La décision ayant déjà été prise, les citoyens se retrouvent en quelque sorte devant le fait accompli. Ils ne peuvent pas agir en temps opportun de quelque façon que ce soit.
Finalement, discutons de la possibilité pour le commissaire d'engager lui-même des poursuites. Il faut reconnaître que les efforts déployés pour assurer le respect de la loi ne doivent pas se limiter aux seules poursuites pénales. Néanmoins, il faut aussi admettre que ces dernières demeurent parfois l'unique option envisageable lorsque le lobbyiste refuse obstinément de respecter ses obligations. En ce sens, les poursuites pénales peuvent jouer un rôle significatif dans l'application de la loi et du code. Le commissaire peut mener des enquêtes lorsqu'il a des motifs raisonnables de croire qu'il y a eu manquement à une disposition de la loi et du code. Il n'est toutefois pas autorisé à intenter lui-même des poursuites.
L'encadrement juridique des activités de lobbyisme est un domaine de droit relativement nouveau et spécialisé. Le commissaire au lobbyisme est la seule entité habilitée à donner son avis relativement à l'interprétation ou à l'application de la loi ou du code. Il lui appartient de constater, après enquête, s'il y a eu manquement ou non aux dispositions contenues dans l'un ou l'autre de ces textes, à la lumière des faits qui sont portés à sa connaissance. Le commissaire au lobbyisme est donc celui qui est le mieux placé, en raison de son expertise et de sa connaissance de la loi et du code, pour évaluer la pertinence d'engager des poursuites pénales et de soumettre les cas au tribunal.
Madame la présidente, mesdames et messieurs membres du comité,
[Traduction]
je vous remercie de m'avoir donné l'occasion de vous communiquer ces observations, et je répondrai volontiers à vos questions.
:
Bonjour, madame la président et membres du comité.
[Traduction]
Je suis très heureuse de comparaître devant le comité encore une fois. Ma dernière comparution remonte à deux ans. J'étais alors commissaire adjointe à la protection de la vie privée du Canada. Je travaille maintenant en Colombie-Britannique où je joue deux rôles. Je comparais aujourd'hui à titre de directrice des lobbyistes de la Colombie-Britannique, mais je suis aussi commissaire à l'information et à la protection de la vie privée.
Je suis en compagnie de Jay Fedorak, qui est directeur adjoint par intérim.
J'ai fait parvenir au comité une version détaillée de notre mémoire.
Je peux résumer le propos de mon exposé en deux énoncés. Le premier: les lobbyistes jouent un rôle important dans la promotion d'un processus décisionnel juste et efficace, en veillant à ce que les titulaires de charge publique disposent d'une gamme complète d'information, de données et d'opinions pour prendre des décisions qui servent l'intérêt de la population.
Le deuxième: bien qu'il soit essentiel que tous aient l'occasion de se faire entendre, il est crucial que l'on réduise le plus possible les possibilités qu'une partie exerce une influence indue dans la décision finale.
Chaque jour, au Canada, des lobbyistes entrent en contact avec des titulaires de charge publique pour les persuader d'appuyer ce que nous sommes tous d'accord pour qualifier, j'en suis certaine, de bonnes causes. Les organisations sans but lucratif font du lobbying pour obtenir plus de fonds pour les démunis de leur collectivité. Les entreprises font du lobbying pour obtenir du financement et des changements à la réglementation qui profitent à l'économie et aux travailleurs.
En Colombie-Britannique, nous avons des organisations comme la Fondation David Suzuki qui font du lobbying auprès du cabinet du premier ministre, ainsi que de la majorité des ministres et des députés de l'Assemblée législative, pour lutter contre le changement climatique, promouvoir les énergies propres et la pêche durable, et protéger les océans. La Vancouver Shipyards fait du lobbying auprès du cabinet du premier ministre et de nombreux députés de l'Assemblée législative pour aider le gouvernement provincial à former les travailleurs de demain dans l'industrie maritime. La chambre de commerce du Grand Victoria fait du lobbying auprès du cabinet du premier ministre et de la plupart des ministres afin d'obtenir des appuis pour le prolongement de la piste principale de l'aéroport international de Victoria, qui permettra d'injecter, croit-on, 37 millions de dollars supplémentaires par année dans l'économie locale.
Les différentes administrations au Canada ont la chance d'avoir en place des garanties pour minimiser les risques d'influence indue sur les autorités. L'enregistrement public des activités de lobbying assure la transparence de ces activités en rendant obligatoire leur déclaration. Les lois qui comprennent un code de déontologie obligatoire favorisent l'intégrité de la prise de décision. Ensemble, l'enregistrement et les codes de déontologie font en sorte que les citoyens et les organismes qui exercent une influence sur la prise de décision publique le font de manière visible et éthique.
Il est toutefois possible de faire encore plus. Mon mémoire contient trois recommandations pour améliorer les garanties et favoriser la légitimité du lobbying.
Première recommandation: autoriser la commissaire au lobbying à imposer des pénalités administratives. À l'heure actuelle, les seuls mécanismes d'application de la loi dont dispose la commissaire sont de rapporter à la police les infractions à la Loi sur le lobbying, et de faire rapport au Parlement des infractions au code de déontologie. Le seul autre outil dont elle dispose est de tenter d'éduquer les lobbyistes qui enfreignent la loi.
La Loi sur le lobbying est une loi administrative. Les infractions sont donc de nature administrative, et peu d'entre elles sont susceptibles de justifier une enquête policière ou des poursuites. Par contre, bon nombre sont assez sérieuses pour justifier qu'on ne s'en tienne pas seulement à un avertissement ou à une triste séance d'information.
En tant que responsables de la réglementation en vertu d'une loi administrative, il est important que nous puissions imposer des pénalités qui sont proportionnelles à l'infraction. Le but de la justice administrative doit être, pour reprendre les paroles immortalisées par Gilbert et Sullivan dans Le Mikado, de trouver l'équilibre parfait entre le châtiment et le crime.
En Colombie-Britannique, la directrice des lobbyistes peut enquêter sur les questions de non-conformité et imposer une pénalité administrative pouvant atteindre 25 000 $, le but étant d'inciter l'intéressé à respecter les règles à l'avenir.
Nous pouvons aussi publier des rapports d'enquête, dans le but de favoriser le respect des règles par l'exemple. Lorsque les lobbyistes ont su que nous avions le pouvoir d'infliger des pénalités administratives, ils ont pris leur responsabilité en matière d'enregistrement beaucoup plus au sérieux. En fait, les enregistrements ont augmenté considérablement depuis que nos nouveaux pouvoirs nous ont été accordés en 2010.
En avril 2010, le registre comptait 303 inscriptions actives. Le 1er janvier 2012, il en comptait 507. Les pouvoirs d'enquête et les pénalités administratives se sont donc soldés par une augmentation de 70 p. 100. Si la commissaire fédérale obtenait le pouvoir d'infliger des pénalités administratives, je suis convaincue qu'on obtiendrait des résultats similaires.
Deuxième recommandation: modifier la Règle 8 du code pour remédier aux préoccupations soulevées. Il ne faudrait pas, toutefois, que les préoccupations atténuent l'importance du rôle que joue le code de déontologie. Bien que l'enregistrement assure la transparence au sujet des aspects importants des activités de lobbying, des titulaires ciblés, de l'objet du lobbying, du but recherché, des données sur le client, et qu'il permet de savoir si le client ou l'employeur reçoit des fonds publics, il n'assure aucune transparence au sujet du contenu des communications entre le lobbyiste et le titulaire de charge publique. Heureusement, le code régit la nature de la relation entre les lobbyistes et les titulaires de charge publique, ce qui permet de réduire encore davantage les possibilités d'influence indue.
Sans code de déontologie, comme c'est le cas en Colombie-Britannique, rien n'empêche les lobbyistes d'obtenir et d'utiliser des informations privilégiées confidentielles, de tenter d'exercer une influence en offrant des cadeaux ou d'autres avantages, ou de tenter d'obtenir des résultats en plaçant un titulaire de charge publique dans une situation de conflit d'intérêts potentiel.
Un code de déontologie solide est donc indispensable pour se doter d'un programme de lobbying clair et transparent.
J'aimerais maintenant parler quelques instants de la Règle 8 du code fédéral, qui interdit aux lobbyistes de placer les titulaires de charge publique dans une situation de conflit d'intérêts. On a exprimé des réserves au sujet des restrictions pour ceux qui ont aidé un titulaire de charge publique pendant une campagne électorale, par exemple.
On pourrait, à cet égard, apporter une modeste amélioration en exigeant des lobbyistes qu'il mentionne, au moment de leur enregistrement, s'ils ont participé à des activités politiques pour la personne auprès de laquelle ils exercent du lobbying, et à quel titre. La nature de la relation entre le lobbyiste et le représentant élu serait alors, à tout le moins, un peu plus transparente pour la population.
Ma troisième recommandation porte sur l'interdiction imposée aux titulaires de charge publique désignés d'exercer du lobbying pendant cinq ans.
On peut facilement comprendre le problème lié au fait qu'un ancien titulaire de charge publique devienne consultant pour exercer du lobbying auprès de ses anciens collègues, comme en ont témoigné quelques cas très médiatisés qui ont mis ce problème en exergue. À l'origine, l'interdiction était de trois ans. Faute d'autres garanties nécessaires, cette interdiction a été portée à cinq ans.
Bien que cette interdiction aide à limiter les possibilités d'influence indue, je vous invite respectueusement à examiner d'autres aspects de la question.
La réglementation des activités de lobbying vise notamment à assurer l'équité et l'efficacité de ces activités. Maintes entreprises et organisations à but non lucratif ont des préoccupations et des intérêts légitimes à faire valoir auprès des titulaires de charge publique. Les anciens titulaires de charge publique peuvent être, à n'en pas douter, des lobbyistes efficaces. L'accès à des lobbyistes professionnels compétents assure ainsi un accès équitable à ces organisations. L'interdiction de cinq ans restreint toutefois ce bassin de personnes compétentes. De plus, la durée de l'interdiction peut renforcer les stéréotypes injustes au sujet des lobbyistes et des titulaires de charge publique.
La clé d'une solide communauté de lobbyistes et d'un solide régime de réglementation réside dans l'équilibre. Si la Loi sur le lobbying est modifiée pour y ajouter des pénalités administratives et si les éléments du code sont maintenus et renforcés, je recommande que le comité examine la possibilité de réduire la durée de l'interdiction. On favoriserait ainsi un juste équilibre entre un système de lobbying juste et efficace et la protection contre toute influence indue.
Madame la présidente, je termine donc sur ces mots mon exposé. Je vous remercie encore une fois de m'avoir donné l'occasion de comparaître aujourd'hui. Je répondrai volontiers à vos questions.
La séance a été très intéressante. Le fait d'avoir une idée des expériences différentes partout au Canada nous aidera certainement dans notre travail.
Madame Denham, j'aimerais commencer par vous, et parler des trois recommandations que vous avez faites. La question des pénalités administratives pécuniaires revient constamment, pas uniquement en vertu de la Loi sur le lobbying, mais dans le cas d'une grande variété de questions où nous avons des commissaires qui interviennent et qui essaient de s'assurer que les gens respectent les règles.
Nous parlons toujours des lobbyistes qui respectent les règles, qui font tout le travail difficile et qui ont exprimé une inquiétude de voir leur réputation entachée par une enquête. Mais il y en a d'autres pour qui il n'est pas dans leur intérêt de respecter les règles.
Nous avons le cas de Bruce Carson, par exemple; il travaillait sur un contrat de 250 millions de dollars dont il recevrait 10 p. 100. Lorsqu'on regarde une somme de 25 millions de dollars, il n'y a rien pour inciter ce type à respecter les règles. La seule chose que la commissaire au lobbying a pu faire, c'est de lui dire de rédiger une dissertation. Et bien, j'ai eu à rédiger une dissertation pour soeur Frances Margaret lorsque j'étais en sixième année pour ne pas avoir été attentif. Il a reçu la même pénalité que moi alors que dans son cas, on parle d'une commission de 25 millions de dollars.
À quel point est-il essentiel d'avoir des pénalités administratives pécuniaires, pas seulement pour les pommes pourries, mais pour s'assurer que tout le monde se réveille et respecte les règles?
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Merci, madame la présidente.
Merci à tous ceux qui sont venus témoigner ici aujourd'hui. Je pense que de tenir des réunions est la meilleure façon de s'améliorer du côté du gouvernement fédéral. Il faut aller voir ce qui se fait ailleurs, dans les provinces. Dans tout ce qu'on fait dans la vie, il est bon d'aller voir ailleurs pour s'améliorer.
Je suis heureux que vous soyez ici et d'avoir entendu la manière dont vous réglementez le lobbying dans les provinces. De plus, je trouvais intéressant de constater que le pouvoir d'enquête du commissaire au Québec est assez important. Je pense qu'on devrait justement aller de l'avant avec cela du côté du gouvernement fédéral. On devrait laisser cette responsabilité au commissaire et non à la GRC. Dans tous les cas, la GRC n'a pas fait de suivi, et c'est très dommage.
J'aimerais aussi que le comité invite les gens de la GRC. Malheureusement, quand on a demandé de les inviter à venir témoigner, les membres ont voté contre cette demande. Quoiqu'il en soit, il y a ici un consensus sur ce pouvoir d'enquête qui devrait appartenir au commissaire.
Tout d'abord, j'aimerais poser une question à M. Casgrain et entendre ses commentaires sur les activités partisanes. On a entendu brièvement à ce sujet Mme Denham, de la Colombie-Britannique.
J'aimerais savoir ce que vous pensez, monsieur Casgrain, des activités partisanes, et j'aimerais savoir de quelles façons elles sont réglementées au Québec par la loi sur le lobbyisme?