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Je déclare ouverte la présente séance du Comité permanent des transports, de l'infrastructure et des collectivités de la 42
e législature. Conformément à l'article 108(2) du Règlement, nous entamons notre étude sur les sépultures de guerre marines.
Je souhaite la bienvenue à tous les membres du Comité, en particulier à Kelly, qui nous a manqué.
Je remercie également les gens qui sont ici et les témoins d'être avec nous.
Steve Harris, directeur par intérim et historien en chef, Direction de l'histoire et du patrimoine, du ministère de la Défense nationale.
Ellen Burack, directrice générale, Politiques environnementales, et Nancy Harris, directrice exécutive, Gérance réglementaire et affaires autochtones, du ministère des Transports.
Marc-André Bernier, gestionnaire, Archéologie subaquatique, et Ellen Bertrand, directrice, Stratégies en patrimoine culturel, de Parcs Canada.
Bienvenue à tous, et merci de vous être libérés, malgré vos horaires chargés, pour venir comparaître aujourd'hui.
Nous aimerions commencer par le ministère de la Défense nationale.
Monsieur Harris.
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Madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du Comité, j'aimerais vous remercier de me donner l'occasion de me présenter devant vous aujourd'hui dans le cadre de votre étude sur les sépultures de guerre marines.
Je m'appelle Steve Harris, je suis directeur par intérim et historien en chef à la Direction de l'histoire et du patrimoine, DHP, au Quartier général de la Défense nationale. J'ai commencé ma carrière à la DHP en 1979, je suis devenu historien en chef en 1998, et je suis directeur intérimaire depuis 2012. À ce titre, je suis responsable du Programme d'identification des pertes militaires du MDN et des FAC, qui est géré par la DHP au sein du Commandement du personnel militaire. Ce programme a vu le jour à la fin des années 1990 — il y a donc moins de 20 ans — lorsque la Commission des sépultures de guerre du Commonwealth a transféré aux autorités nationales participantes la responsabilité d'identifier les restes récemment découverts de marins, de soldats et d'aviateurs du Commonwealth morts au cours des deux guerres mondiales. Cette tâche a été confiée au chef du personnel militaire et déléguée à la DHP.
Au moyen de recherches historiques et de dossiers physiologiques, nous avons identifié notre première perte militaire en 2002: un soldat du Lincoln and Welland Regiment porté disparu et dont les restes avaient été découverts et signalés deux ans auparavant.
Jusqu'en 2005, notre expérience reposait entièrement sur les dépouilles retrouvées sur terre — des soldats ou des victimes d'écrasement aérien — et des protocoles clairs étaient suivis tant en Europe qu'au Canada: une découverte était signalée à la police; la police déterminait que les restes étaient probablement une perte militaire; et quand les éléments de preuve suggéraient que le corps provenait d'un service du Commonwealth, les restes étaient rassemblés et conservés par la Commission des sépultures de guerre. Si des éléments de preuve suggéraient que la personne était canadienne, nous étions alors informés et commencions notre travail.
Cependant, en 2005, des amateurs de plongée récréative ont découvert l'épave d'un avion Nomad de l'ARC dans le lac Muskoka, en Ontario. Au départ, on ne savait pas si l'avion présentait un danger pour l'environnement, s'il transportait des munitions ou si l'équipage était toujours à bord. Et il n'était pas clair non plus si l'épave devait rester là où elle était et idéalement être déclarée sépulture de guerre si une loi existait, ou si elle devait être enlevée. Finalement, l'épave a été retirée du lac et les restes de l'équipage ont été enterrés dans une sépulture militaire appropriée en 2015.
C'était la première fois à la DHP que nous avons eu à discuter de la définition de ce qui constitue une sépulture de guerre — une situation compliquée par le fait que les eaux du lac Muskoka relèvent de la compétence de l'Ontario et non du Canada. Nous avons constaté qu'il n'y avait pas de manière évidente de protéger l'épave et les restes humains qu'elle contenait. Au cours des discussions qui ont suivi, nous avons réalisé que, même si le cas du Nomad nous a conscientisés, notre intérêt pour les épaves ne commence que si des restes humains sont découverts et que les épaves peuvent être définies comme des sépultures de guerre ou opérationnelles.
Si un lieu est défini comme sépulture de guerre, cela suggère l'idée que l'épave et les restes humains qui s'y trouvent ne seront pas touchés, enlevés ou enterrés de nouveau. Dans un tel cas, la DHP n'a aucun rôle à jouer. La question pour nous a toujours été de savoir s'il est nécessaire de déterminer si une épave dans des eaux facilement accessibles risque d'être perturbée bien qu'elle ait été déclarée sépulture de guerre. D'après ce que nous savons, cette considération s'appliquerait principalement aux aéronefs, et non aux navires, le Nomad du lac Muskoka étant le meilleur exemple. Dans le cas du Nomad, l'absence de moyens législatifs pour déclarer l'épave sépulture de guerre a contribué au processus décisionnel qui a mené à la récupération de l'épave et à l'enterrement des restes humains qui s'y trouvaient. Mais un autre élément qui a joué dans ce processus décisionnel était que l'épave était facilement accessible, et même s'il y avait eu un mécanisme pour obtenir l'aide de la Police provinciale de l'Ontario afin de la protéger, la probabilité que l'épave attire des plongeurs et que les restes humains soient perturbés était élevée — cela a clairement été un facteur pris en considération également.
Je serai maintenant heureux de répondre à vos questions.
Madame la présidente, mesdames et messieurs les membres du Comité, c'est un honneur pour moi de me présenter devant vous aujourd'hui pour discuter du rôle que joue Parcs Canada dans la protection et la gestion des épaves à valeur patrimoniale du Canada dans le contexte de cette étude sur les sépultures de guerre en mer.
Parcs Canada protège et met en valeur des exemples significatifs du patrimoine naturel et culturel du Canada et gère 47 parcs nationaux, 4 aires marines nationales de conservation et 171 lieux historiques nationaux. La Loi sur l’Agence Parcs Canada fait de celle-ci la responsable, au gouvernement fédéral, de tout ce qui a trait à l’archéologie et au patrimoine bâti. Dans les 50 dernières années, Parcs Canada s’est forgé une réputation internationale de chef de file dans le domaine de l’archéologie sous-marine grâce à des projets comme les fouilles d’une baleinière basque du XVIe siècle à Red Bay, au Labrador.
L’Agence est actuellement le seul organisme gouvernemental du Canada possédant la capacité opérationnelle nécessaire pour évaluer et gérer les épaves à valeur patrimoniale; ce savoir-faire réside au sein d’une équipe dirigée par mon collègue Marc-André Bernier. Parmi les exemples très médiatisés de leurs travaux, mentionnons les recherches menées récemment par nos archéologues sous-marins sur les épaves des navires de sir John Franklin, le HMS Erebus et le HMS Terror, au Nunavut.
Aux termes de la Loi sur la marine marchande du Canada de 2001, qui est toujours en vigueur, le et le ministre responsable de Parcs Canada ont conjointement le pouvoir de passer des règlements visant à protéger et à préserver les épaves à valeur patrimoniale. Ces pouvoirs réglementaires sont entrés en vigueur en 2007, mais aucun règlement du genre n’a été adopté à ce jour. En vertu du projet de loi , ces pouvoirs seraient dorénavant régis par l’article 131 de la nouvelle loi.
Un règlement, élaboré en vertu de la loi actuelle ou prévue, définirait ce qui constitue une épave à valeur patrimoniale, et cette catégorie serait exclue des dispositions sur le sauvetage, par exemple, comme le droit à l'indemnité de sauvetage, qui pourrait comprendre l'épave elle-même. Les pouvoirs de réglementation permettraient également l’établissement d’un répertoire des épaves à valeur patrimoniale et, ce qui est très important, obligeraient à signaler toute nouvelle découverte. De plus, il définirait les activités liées aux épaves à valeur patrimoniale nécessitant un permis, notamment la recherche de telles épaves, les fouilles afférentes et l’enlèvement d’artefacts.
Les épaves militaires ne représentent qu’une faible proportion des milliers d’épaves historiques du Canada, mais elles demeurent importantes. Parcs Canada estime qu’en plus des épaves de navires et d’avions appartenant aux Forces canadiennes, au moins 50 épaves militaires appartenant à des gouvernements étrangers ont été repérées en eaux canadiennes. Il pourrait y en avoir une centaine d’autres qui n’ont pas encore été découvertes. Quelque 90 % des épaves militaires historiques se trouvant en eaux canadiennes appartiennent à un gouvernement étranger, dont le Royaume-Uni, la France et les États-Unis d’Amérique.
Dans certains cas, Parcs Canada a reçu d'un gouvernement étranger l’autorisation d’assurer en son nom une gestion adéquate de ses épaves. Ainsi, la gestion des épaves du HMS Erebus et du HMS Terror en est un bon exemple. Dans ce cas, nous avons un protocole d’entente avec le gouvernement du Royaume-Uni, mais aux termes d’un règlement sur les épaves à valeur patrimoniale à venir, le Canada pourrait s’assurer d’offrir aux épaves militaires étrangères une protection juridique contre les perturbations non autorisées.
Les épaves deviennent souvent la dernière demeure de ceux et celles qui périssent à bord. Presque tous les navires de la Marine royale canadienne ayant sombré en eaux canadiennes ont emporté avec eux au moins une vie. On peut toutefois trouver des restes humains dans toutes les épaves, pas uniquement les épaves militaires.
[Français]
Le naufrage du RMS Empress of Ireland témoigne de cette réalité déchirante: lorsque le paquebot a sombré dans l'estuaire du Saint-Laurent, en 1914, plus d'un millier de passagers et de membres de l'équipage ont perdu la vie, ce qui a fait de cette tragédie le pire désastre maritime en temps de paix de l'histoire du Canada.
Si, après des années de pillage de ce paquebot, la province de Québec a adopté des mesures juridiques extraordinaires pour protéger cette épave en particulier, le règlement proposé sur les épaves à valeur patrimoniale protégerait automatiquement ce type de sépulture sous-marine des perturbations non autorisées.
Un tel règlement aiderait également Parcs Canada à ratifier des accords internationaux visant à protéger les épaves à l'échelle internationale, y compris celles où l'on trouve des restes humains.
En 2001, le Canada et 85 autres pays ont voté en faveur de la Convention de l'UNESCO sur la protection du patrimoine culturel subaquatique. Les États membres ont convenu de collaborer à la protection du patrimoine culturel subaquatique des hautes mers se trouvant sur leur territoire. À ce jour, 58 États parties ont signé la Convention. Par contre, avant de ratifier cette convention, le Canada doit prouver qu'il a pris les mesures nécessaires pour protéger le patrimoine culturel subaquatique, y compris les épaves à valeur patrimoniale.
[Traduction]
De la même façon, le Canada a collaboré avec les États-Unis, le Royaume-Uni et la France pour rédiger une entente visant à protéger l’épave du RMS Titanic, qui repose à la limite du plateau continental du Canada, au-delà de sa zone économique exclusive.
Ce sont plus de 1500 personnes qui ont sombré avec le Titanic. Depuis la découverte de l’épave en 1985, des explorateurs sont entrés dans la coque et ont retiré plus de 5900 artefacts, principalement à des fins commerciales et lucratives.
Même si l'entente n'est pas encore en vigueur, elle favorise néanmoins la préservation sur place de l’épave à titre de monument commémoratif et de lieu historique. Le règlement proposé sur les épaves à valeur patrimoniale pourrait être appliqué à l’extérieur du territoire canadien et offrir des outils juridiques pour réglementer les activités des Canadiens et des navires canadiens qui se rendent sur les lieux du naufrage.
Le gouvernement du Canada est d’avis que la mise en œuvre d’un tel règlement serait une solution efficace pour la protection de toutes les épaves à valeur patrimoniale relevant du Canada, y compris celles qui peuvent être considérées comme des sépultures militaires en mer. À cette fin, Parcs Canada a récemment commencé à examiner les travaux antérieurs menés dans ce domaine et a tenu des discussions préliminaires avec Transports Canada, le ministère de la Défense nationale et Anciens Combattants Canada pour discuter de la possibilité d’établir un régime de réglementation qui protégerait les épaves à valeur patrimoniale en vertu du pouvoir de réglementation conjoint actuel aux vues de la nouvelle loi.
En résumé, en établissant un cadre clair et un régime de gestion, le gouvernement du Canada sera en mesure de protéger ces importants sites culturels.
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Nous considérons que le règlement sera suffisant pour protéger les épaves à valeur patrimoniale au Canada. Je pourrais vous parler de certains des principaux éléments qui sont envisagés.
Il faut qu'il y ait bien sûr une définition des termes « épave à valeur patrimoniale » ou « épave patrimoniale désignée ». La Convention de l'UNESCO sur la protection du patrimoine culturel subaquatique prévoit une échéance de 100 ans. Toute épave de plus de 100 ans est automatiquement considérée comme étant à valeur patrimoniale. Au Canada, dans les travaux que nous avons menés, nous proposons une échéance de 50 ans, donc toute épave vieille de plus de 50 ans serait considérée comme une épave patrimoniale désignée.
Dans le règlement, on exclurait, et c'est très important, les épaves à valeur patrimoniale des dispositions qui portent sur le sauvetage, c'est-à-dire, comme je l'ai mentionné dans ma déclaration liminaire, qu'un assistant n'aurait pas droit à une indemnité. On éliminerait ainsi l'incitatif de faire la chasse aux épaves pour en rapporter les artefacts ou une partie de la coque, par exemple.
Dans le règlement, on exclurait également les épaves à valeur patrimoniale des dispositions portant sur la destruction et la disposition. Ces parties de la loi ne s'appliqueraient donc pas.
Certaines activités seraient également assujetties à un permis. Si quelqu'un voulait partir à la recherche d'un navire, comme c'est le cas, par exemple, au Nunavut, il devrait d'abord se procurer un permis pour pouvoir partir à la recherche de sites archéologiques sous-marins.
On prévoirait également des zones de protection temporaires. Si quelqu'un découvrait une épave, et qu'on voulait protéger la zone autour d'elle où pourrait se trouver un champ de débris, on pourrait préciser cela dans le règlement. On pourrait également créer des interdictions pour restreindre l'accès et les activités dirigées vers l'épave.
Il serait également obligatoire de rapporter la découverte d'une épave aux autorités compétentes, et on tiendrait un répertoire, ou une base de données, sur les épaves.
Tous ces éléments permettraient d'avoir un règlement solide pour protéger les épaves à valeur patrimoniale, y compris celles où se trouvent des restes humains.
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Oui, il existe de nombreux exemples et de nombreuses façons de procéder. Certains pays ont des lois qui protègent l'archéologie dans son ensemble, comme le ferait le règlement. C'est le cas de la France, par exemple. L'Australie est un autre exemple. En Europe, 45 pays ont signé la Convention de La Vallette, qui s'applique essentiellement aux sites archéologiques terrestres et sous-marins.
D'autres pays ont emprunté une autre voie et ont ciblé précisément les épaves militaires, en plus des épaves à valeur patrimoniale. Le Royaume-Uni est sans doute le meilleur exemple, et les États-Unis ont aussi un règlement qui s'applique expressément aux épaves militaires. Dans ces cas, cela s'applique non seulement aux navires qui ont sombré en temps de guerre, mais à tout ce qui peut être préservé, les épaves et les restes humains. Il ne s'agit pas uniquement de sépultures de guerre, mais de toute épave militaire. Aux États-Unis, cela ne s'applique pas uniquement aux épaves américaines, mais aussi aux épaves de tout pays qui se trouvent dans leurs eaux. Il y a toute une gamme de possibilités.
À mon avis, le règlement de cette seule loi nous simplifierait la vie puisqu'il faut traiter la plupart du temps avec les provinces qui ont des lois s'appliquant au patrimoine archéologique du fond marin. La Loi sur la marine marchande du Canada, par exemple, concerne plus particulièrement les épaves dans la colonne d'eau. Le règlement nous permettrait d'avoir une approche commune, et d'établir des ententes individuelles avec les provinces pour, par exemple, gérer les permis.
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Évidemment, la valeur patrimoniale d'une épave peut être déterminée de diverses façons. Cela varie selon les pays. Sur le plan international, l'UNESCO est arrivée à une solution qui respecte l'approche qu'elle désire. On parle d'une couverture de 100 ans. Tout ce qui est dans l'eau depuis plus de 100 ans serait donc protégé d'office. Se baser sur l'âge est une méthode qui est plus facile sur le plan administratif.
Cela dit, il y a d'autres façons de procéder et d'autres critères. Une épave peut être importante à l'échelle locale ou régionale, ou encore à l'échelle nationale ou même internationale, comme c'est le cas du Titanic.
Après avoir consulté les provinces et de nombreux partenaires, dont des groupes de plongeurs et des groupes d'intérêts, nous avons suggéré une couverture uniforme qui commencerait autour de 50 ans ou 70 ans, de façon à bien saisir des pans de notre histoire nationale, entre autres la période des deux guerres mondiales, notamment la seconde.
On parle ici de navires militaires, mais il y a aussi la marine marchande. Celle-ci ne bénéficie pas de la protection internationale offerte aux navires ou pavillons faisant partie d'une flotte. Dans le domaine de la marine marchande, 72 navires canadiens ont été perdus au cours de la Seconde Guerre mondiale, selon nos sources, ce qui a entraîné la perte de plus de 1 500 hommes. Selon l'UNESCO, ces navires ne bénéficieraient pas de la couverture de 100 ans. Or nous aimerions pour notre part que cette période soit couverte, parce qu'au Canada elle a eu des répercussions considérables.
La valeur patrimoniale d'un navire peut donc être définie par l'âge du navire ou encore par ce qu'il a accompli.
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Les étapes sont nombreuses. La première consiste à déterminer si l'épave est connue ou pas et s'il s'agit d'une épave canadienne ou militaire. Ensuite, en fonction de la réponse, il faudra collaborer avec le MDN ou Affaires mondiales.
Une fois qu'on a déterminé qu'il s'agissait de restes humains, le protocole de Parcs Canada est de ne pas y toucher et de les laisser sur place. Je vais vous donner un bref exemple.
En 2009, on a trouvé un aéronef PBY américain contenant des restes humains dans le Saint-Laurent. À l'époque, comme nous savions au moment de trouver l'avion qu'il contenait des restes humains, nous avons tout arrêté, pris contact avec les États-Unis par l'intermédiaire de l'ancien ministère des Affaires étrangères, et collaboré avec eux pour les aider à récupérer les restes humains qu'ils souhaitaient rapatrier.
C'est, en gros, un effort de collaboration. Nous gérons la question en consultation avec le MDN, le ministère de Anciens Combattants et d'autres ministères, car les dossiers ont des ramifications.
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Merci, madame la présidente.
En 2004, les États-Unis ont adopté la Sunken Military Craft Act, qui vise à protéger les épaves de navires et d'aéronefs militaires ainsi que les dépouilles des membres de leur équipage contre toute atteinte non autorisée.
Le site Web de la National Oceanic and Atmospheric Administration répertorie 430 épaves de navires et d'aéronefs ayant coulé qui sont protégées par ce programme de réserves marines nationales.
Plusieurs chiffres ont été mentionnés depuis le début de la séance, mais j'ai de la misère à établir un lien entre ces chiffres et ce qui a lieu ici.
Ici, comment est-on capable d'indiquer combien d'épaves de navires et d'aéronefs ayant coulé sont protégées par nos instruments législatifs actuels et par les programmes du gouvernement fédéral canadien? J'ai l'impression que je peux obtenir une foule de chiffres provenant d'ailleurs, mais qu'il n'y en a aucun concernant le Canada.
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Madame la présidente, distingués membres du comité des transports, bonjour.
Étant donné que mon collègue, le vice-amiral Denis Rouleau — ancien vice-chef d’état-major de la Défense —, a défendu en mon nom et avec beaucoup d'éloquence le dossier des sépultures de guerre marines lors de la réunion du 7 février de votre comité, il m'incombe personnellement d'appuyer les demandes pressantes qu'il a adressées au gouvernement du Canada de reconnaître le concept des sépultures de guerre marines tel que je l'ai défini dans divers documents qui vous ont été soumis. Le gouvernement devrait en outre prendre les mesures qui s'imposent pour protéger ces sépultures des intrusions non autorisées en général et du pillage en particulier afin de procurer aux marins dont les dépouilles et les effets personnels reposent dans ces bâtiments le respect et la gratitude qu'ils ont gagnés et qu'ils méritent, et d'assurer qu'ils ne seront jamais oubliés.
Dans la lettre de mandat qu'il a adressée au nouveau , le a écrit: « Les anciens combattants et leur famille méritent notre respect et notre reconnaissance. Ils ne devraient pas avoir à lutter contre leur propre gouvernement pour obtenir le soutien et l’indemnisation auxquels ils ont droit. » Nos marins n'ont pas droit à des gerbes de fleurs déposées parmi des rangées de croix dans des cimetières impeccablement entretenus. Il existe bien un cimetière naval, en Islande, pour les 14 personnes qui ont péri lors de l'échouage du NCSM Skeena, en 1944, mais en dehors de cela, l'ultime lieu de repos pour nos marins est l'épave tordue du bateau sur lequel ils travaillaient. Assurément, la chose la plus horrible à voir est le compartiment où beaucoup de nos marins se sont retrouvés emprisonnés parce que l'écoutille de secours est restée bloquée pour toujours en raison d'une cloison tordue.
Depuis les cinq dernières années, je me bats avec mon propre gouvernement pour faire avancer les choses et pour obtenir le respect et la reconnaissance dont le a parlé. Je ne cherche pas tant à obtenir une compensation — du moins pas sur le plan financier — que de faire reconnaître et appliquer le concept des sépultures de guerre marines. La réalisation de ce dernier objectif nécessitera assurément des mesures législatives, mais il faudra garder à l'esprit que ces navires de guerre sont des bâtiments qui appartiennent à un État et qu'ils continuent de lui appartenir jusqu'à ce que cet État informe la communauté maritime internationale que ce n'est plus le cas. Bien que les navires marchands ne soient pas des navires de guerre, dans au moins un cas, un navire marchand s'est vu donner un statut équivalent à celui d'un navire de guerre. Cela s'est produit lorsque les descendants des marins qui avaient péri ont plaidé qu'au moment du naufrage, le navire marchand en question était équipé d'armes défensives et « en service militaire ». Jetez un coup d'oeil à la décision rendue le 5 octobre 2006 par la Cour d'appel du Royaume-Uni au sujet du SS Storaa. Pour autant que je sache, le cas du navire marchand Avondale Park est un cas unique, en ceci qu'il s'agit d'un navire marchand arborant pavillon canadien qui a été torpillé et coulé, avec pertes de vies, une heure avant le début du « Jour de la victoire en Europe » et qui est depuis 1960 environ sous la protection de la Royal Commission on Ancient and Historical Monuments d'Écosse.
Lorsque l'on a demandé au vice-amiral Rouleau d'indiquer sa préférence entre le Code du patrimoine de la France et la Protection of Military Remains Act, de 1986, du Royaume-Uni, il a bien entendu choisi le code français, se rappelant à n'en point douter la réussite de mes démarches auprès de la République française. Je dis cela parce que mes négociations avec la République française concernant les épaves du NCSM Athabascan et du NCSM Guysborough, qui reposent dans la zone économique exclusive de la France, ont pu être menées à bien en seulement cinq mois. Il n'y avait plus rien à ajouter. Autrement dit, cette mission a été accomplie.
Les choses ne se sont pas déroulées de la même façon avec la Royal Navy — qui administre la loi anglaise dont je viens de parler — en ce qui concerne les sites des épaves du NCSM Alberni, du NCSM Trentonian et du NCSM Regina, qui reposent au fond des eaux territoriales du Royaume-Uni, comme plusieurs U-Boot — des sous-marins allemands — d'où ont été tirées les torpilles qui les ont coulés, et qui, à la demande du gouvernement allemand, sont protégés par ladite loi.
Il y a presque deux ans, les négociations avec la Royal Navy étaient sur le point d'aboutir, mais elles sont tombées au point mort lorsque nous avons reçu le courriel suivant, daté du 23 août 2016, du bureau de la députée Karen McCrimmon. Essentiellement, le courriel disait ceci: « La présente répond à la demande qui a été adressée à notre bureau d'envoyer une lettre au haut-commissariat de Grande-Bretagne concernant les navires de guerre qui ont été coulés. Nous vous informons que le gouvernement du Canada n'enverra pas de lettre de soutien pour ce projet. »
Avec tout le respect que je lui dois, j'attire l'attention du Comité à l'article 12 de la 9e commission de l'Institut du droit international, où il est question des sépultures de guerre:
[Traduction] Il convient de témoigner du respect pour les restes des personnes se trouvant à bord d'un navire d'État submergé. Cette obligation peut être observée en attribuant à l'épave le statut de sépulture de guerre ou par d'autres traitements appropriés des restes des personnes décédées et leur ensevelissement lorsque l'épave sera récupérée. Les États concernés devraient avoir la possibilité de faire de ces épaves des sépultures de guerre.
À ma connaissance, le Canada n'est pas un signataire de l'Institut du droit international. En l'absence de lois habilitantes à l'égard des navires de guerre, on pourrait penser que c'est la Protection of Military Remains Act, de 1986, du Royaume-Uni qui devrait s'appliquer mutatis mutandis pour le Canada. On peut trouver un précédent de cela au paragraphe 5(2) de la Loi canadienne sur les prises, S.R.C. 1970.
Une attention particulière devrait aussi être accordée aux dispositions législatives suivantes: l'article 182 du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, et l'article 75 de la Loi sur les cimetières (révisée), L.R.O., 1990, ch. C.4.
Dans le temps qui m'était accordé, j'espère vous avoir fait bien comprendre que mes préoccupations concernent les jeunes marins canadiens qui ont perdu la vie alors qu'ils servaient leur pays ainsi que les effets personnels de ces jeunes marins, et moins les navires sur lesquels ils ont servi et qui retiennent leurs restes depuis trois quarts de siècle.
Les 9 navires d'État et les 10 navires marchands qui reposent au fond des eaux territoriales canadiennes sont là depuis près de trois quarts de siècle. Nous ne connaissons pas leur état de détérioration, parce qu'ils ont été ignorés. Comme cela a déjà été dit, l'État est responsable des navires d'État aussi longtemps qu'il n'en a pas signifié le contraire à la communauté maritime internationale.
Ces navires ont été construits avec des matériaux qui sont peut-être interdits aujourd'hui — par exemple, l'amiante — et ils contiennent presque assurément des explosifs et des munitions. Inévitablement, ces épaves se détérioreront au point où les contaminants commenceront à polluer les alentours. En tant que propriétaire de ces navires de guerre, l'État a le devoir spécial de les surveiller et de prendre des mesures proactives pour faire face aux dommages environnementaux inévitables.
Par respect pour les marins, au coucher du soleil comme au lever du jour, nous nous souviendrons d'eux, n'est-ce pas?
Merci, madame la présidente.
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Madame la présidente, distingués membres du Comité, je vous remercie de m'avoir invité à prendre la parole au sujet de la protection des sépultures de guerre marines du Canada.
Avant de commencer, je me dois de saluer la présence du capitaine Paul Bender, un retraité de la marine marchande, que je suis honoré d'avoir à mes côtés aujourd'hui. Comme les membres du Comité le savent déjà, le capitaine Bender a été à la tête de l'appel lancé pour la protection des sépultures de guerre marines du Canada, ce qui démontre sa persévérance inlassable dans ce dossier.
Capitaine, je vous remercie de votre service pour le Canada. C'est un privilège de vous appuyer dans le cadre de cette initiative.
Je tiens à remercier tous les membres du Comité d'avoir accepté de tenir cette réunion aujourd'hui; je les remercie aussi de leurs observations à l'étape de l'étude article par article du projet de loi . Nous sommes vraiment heureux de constater que notre demande d'aide n'est pas tombée dans l'oreille d'un sourd et que tous les partis souhaitent travailler ensemble pour s'assurer que les dépouilles des marins canadiens soient traitées avec le même respect que celles des soldats et des aviateurs.
Je veux aussi remercier tout particulièrement la greffière et les analystes du Comité pour leur travail en coulisses afin de recueillir des renseignements sur la protection des sépultures de guerre marines et pour leur appui en vue de s'assurer que le flambeau porté par le capitaine Bender reste allumé.
Grâce au rapport du Comité permanent des transports, de l'infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes sur la protection des sépultures de guerre marines, j'ai bon espoir que nous franchirons une étape de plus pour offrir la protection essentielle que méritent à juste titre les lieux de dernier repos des marins canadiens.
Lors de ma dernière comparution devant le Comité, j'ai parlé de l'importance et de l'urgence de protéger les sépultures de guerre marines du Canada. Aujourd'hui, j'aimerais faire des observations sur les problèmes qui se posent lorsque plusieurs ministères gouvernementaux interviennent dans un dossier, et formuler quelques recommandations précises sur d'éventuelles mesures législatives pour protéger les sépultures de guerre marines du Canada.
En dirigeant le Projet Distinction Navale et en demandant à la Marine royale canadienne d'assurer la reconnaissance du plus important navire du Canada, le NCSM Haida, j'ai moi-même appris à connaître un peu les questions mettant en cause plusieurs ministères. Dans ces dossiers, lorsqu'un ministère apprend qu'une question pourrait relever partiellement d'un autre ministère, la réponse collective semble être l'immobilisme et la création d'un vide en matière de leadership. Je crois que c'est ce qui s'est produit dans le dossier des sépultures de guerre marines, d'où le long combat pour que des mesures soient prises à l'égard d'une question que personne ne semble contester. Combler ce vide en matière de leadership au sein des ministères est une tâche incroyablement difficile pour le gouvernement du Canada, mais cette situation peut et doit être corrigée à l'échelle politique. Par conséquent, il est essentiel de confier à un ministre au sein du gouvernement du Canada la tâche de diriger la protection des sépultures de guerre marines du Canada.
Je demande respectueusement aux membres du Comité d'aider à sélectionner un tel ministre et d'éviter de déposer à la Chambre des communes un rapport qui ne fera que ramasser de la poussière sur une tablette. Je demande également aux membres du Comité d'inviter le ministre désigné ou même un de leurs collègues députés à présenter un projet de loi à ce sujet aussi rapidement que possible.
En ce qui concerne les recommandations que le Comité pourrait inclure dans son rapport, je propose en toute déférence les six points suivants.
Premièrement, il faut rédiger un projet de loi semblable à la Protection of Military Remains Act, une loi britannique de 1986, afin de protéger les sépultures de guerre marines du Canada, en plus d'imposer des sanctions comparables à celles prévues pour la profanation des sépultures de guerre terrestres.
Deuxièmement, il faut veiller à ce que la définition de sépulture de guerre marine soit inscrite dans une loi afin de distinguer ces tombes des autres épaves ou biens ayant une valeur patrimoniale générale.
Troisièmement, il faut demander que le Cabinet examine toutes les options pour utiliser les pouvoirs législatifs en vigueur afin d'offrir une protection immédiate aux sépultures de guerre marines du Canada en guise de mesure provisoire jusqu'à ce qu'un projet de loi passe par toutes les étapes au Parlement et reçoive la sanction royale.
Quatrièmement, grâce à la collaboration de tous les partis, il faut assurer l'adoption rapide d'un projet de loi visant à protéger les sépultures de guerre marines du Canada dans le but d'obtenir la sanction royale avant que le Parlement s'ajourne pour l'été.
Cinquièmement, le gouvernement du Canada devrait demander officiellement au gouvernement du Royaume-Uni d'ajouter les sépultures de guerre marines canadiennes situées dans les eaux britanniques à sa liste des lieux protégés et des sites contrôlés en vertu de la Protection of Military Remains Act de 1986. Le gouvernement du Royaume-Uni s'est déjà engagé à le faire, mais il attend une demande officielle à cet égard.
Enfin, sixièmement, nous recommandons que tout projet de loi canadien visant à protéger les sépultures de guerre marines du Canada soit intitulé de façon informelle « Loi du capitaine Paul Bender » en l'honneur de l'homme et de l'ancien combattant qui a fièrement porté le flambeau dans ce dossier important.
Merci.
Je serai heureux de répondre à vos questions.
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Merci beaucoup, madame la présidente.
Je tiens à vous remercier tous deux d'être des nôtres aujourd'hui.
Capitaine Bender, je vous remercie infiniment d'avoir servi notre pays et d'avoir mené la charge dans cette initiative. Merci beaucoup de votre témoignage ici aujourd'hui. Je vous suis vraiment reconnaissante du travail que vous avez accompli et des mesures que vous avez proposées à notre comité.
Je dirais pour commencer que nous avons entendu des représentants de divers ministères durant la première heure de la séance, avant votre comparution. Malgré tout le respect que je dois aux fonctionnaires, j'ai bien l'impression qu'il faut faire une distinction entre une épave à valeur patrimoniale et une sépulture de guerre marine. J'ai aussi l'impression que le Canada devrait probablement emboîter le pas aux États-Unis ou au Royaume-Uni en présentant un projet de loi distinct à cet égard. Voilà ce que je pense après avoir lu la documentation et entendu les témoignages.
Comme je suis loin de connaître tout le travail qui a été accompli dans le cadre de ce projet, je me demande si vous pourriez nous dire ce que vous pensez de ce que vous avez sans doute entendu durant la première heure, puisque les témoins précédents ont recommandé à notre comité de régler cette question par voie réglementaire, c'est-à-dire au moyen d'un règlement qui serait probablement surveillé par plusieurs ministères.
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Merci, madame la présidente.
J'aimerais remercier les témoins de leurs présentations.
Contrairement à mes collègues, je n'ai pas eu l'occasion de participer aux travaux du Comité sur le projet de loi . Je dois donc faire un peu de rattrapage aujourd'hui. Toutefois, vos témoignages m'ont vraiment permis de comprendre l'importance du dossier, et je vous en remercie.
Monsieur Bender, vous avez indiqué vous être rendu au Royaume-Uni, où les trois corvettes canadiennes ont coulé dans les eaux territoriales britanniques. De votre propre initiative, vous avez demandé au haut-commissariat de présenter une demande pour que les trois navires soient protégés par une loi spéciale du Royaume-Uni, appelée la Protection of Military Remains Act. Selon ce que j'ai compris, cette loi vise strictement à ajouter des sanctions dans le droit maritime international pour les navires qui ont coulé dans les eaux britanniques. Lorsque les autorités du Royaume-Uni ont examiné votre demande, elles ont demandé s'il était possible qu'une autorité supérieure la présente. Vous nous avez parlé d'un courriel reçu en août 2016.
Dois-je en comprendre que vous n'avez pas obtenu l'appui de l'Association navale du Canada pour mener plus loin votre demande?
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Merci de votre question, madame.
[Traduction]
L’un des problèmes qui surviennent lorsque vous groupez des sépultures de guerre marines sous des désignations patrimoniales générales, c’est qu’une personne qui profane une sépulture de guerre marine pourrait finir par ne commettre qu’une infraction réglementaire. Cette personne pourrait se trouver à contrevenir à la Loi sur la marine marchande du Canada et se voir imposer une amende, même si ses actions équivalent à la profanation d’un cimetière. Comme nous l’avons observé dans la mer de Java, au large de l’Indonésie, des restes humains ont été jetés dans des fosses communes après la mise en pièces des bâtiments par des récupérateurs. Comme Captv Bender l’a déclaré avec raison, ce qui nous préoccupe, ce ne sont pas les navires ou le métal. C’est le fait que ces navires sont des tombeaux en métal.
L’un des éléments dont je me souviens et que le Captv Bender vient de mentionner, c’est la disposition 182 du Code criminel. Essentiellement, vous examinez des dispositions du Code criminel qui nous permettent de déclarer que les lois nationales du Canada prévoient des sanctions pénales pour les personnes qui profanent des sépultures de guerre marines. Si vous décidiez d’ajouter simplement des précisions aux dispositions patrimoniales de la Loi sur la marine marchande — qui, en vertu du projet de loi , se trouveraient à l’article 131, soit l’article 163 de la loi actuelle —, cela voudrait dire que vous ne respectez pas l’esprit de ce que constitue réellement une sépulture de guerre marine. Vous vous contenteriez de l’ajouter à quelques-uns des autres biens patrimoniaux que j’ai mentionnés. Je pense qu’une disposition plus stricte du Code criminel cadrerait avec le même genre de dispositions du Code criminel qui peuvent s’appliquer à la profanation d’un cimetière ou de toute autre sépulture de guerre que le Canada protège.
Comme certains membres du Comité s’en sont rendu compte, je pense, ne serait-ce qu’en écoutant les paroles des représentants officiels, si nous sommes forcés d’attendre 50 ans avant que quelque chose soit désigné comme un bien patrimonial, l’autre avantage que nous tirerions d’une mesure législative semblable à celle du Royaume-Uni serait la prévoyance dont nous ferions preuve. Que Dieu nous préserve de tout accident qui pourrait survenir dans les années à venir, mais la Marine prend effectivement des risques. Je le sais, car j’ai également été déployé. Si nous disposions d’une mesure législative distincte qui ne classe pas les épaves navales ou les bâtiments de ce genre uniquement dans la catégorie des biens patrimoniaux, ces bâtiments, ou même un aéronef qui s’écrase, seraient protégés immédiatement. Je pense qu’un problème de ce genre est survenu au cours des dernières semaines lorsqu’un avion de l’United States Air Force s’est écrasé avec un pilote à son bord.
Comme les membres du Comité l’ont certainement compris, je pense que divers facteurs entrent en jeu. À cet égard, on fait assurément grand cas…
À cet égard, un élément technique entre en jeu. Pardonnez-moi, parce que j’y réfléchis en réponse à vos commentaires. Le pouvoir de réglementation auquel vous avez fait allusion, qui figure actuellement dans la Loi sur la marine marchande du Canada, sera, en vertu du projet de loi , essentiellement transféré dans une nouvelle mesure législative qui gérera les bâtiments abandonnés, si je ne m’abuse. Cependant, je ne me souviens pas de la disposition — ma mémoire me fait défaut — qui établit des restrictions de la même façon que la Loi sur la marine marchande du Canada le fait, comme vous l’avez signalé correctement.
Cela m’amène à croire, du moins, en ce moment — et je vais retourner faire mes devoirs à cet égard avant que nous formulions des recommandations précises — que le ministre responsable aura le pouvoir de désigner les navires d’État qui pourraient être des épaves à valeur patrimoniale. À mon avis, cela permettrait d’inclure dans le règlement une sous-définition des bâtiments de guerre.
Si mon analyse est exacte, aurez-vous encore des réserves par rapport au pouvoir de réglementation? Je reconnais que M. White a soulevé des enjeux distincts, que j’aborderai dans un moment, si le temps me le permet. Toutefois, si le facteur limitatif de la Loi sur la marine marchande du Canada n’existait pas dans le nouveau projet de loi , que notre comité vient d’étudier, accepteriez-vous que la protection soit assurée par ce mécanisme?
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J'aimerais, brièvement, soulever une question. La raison pour laquelle je reviens constamment à cette question des systèmes de réglementation par rapport à une mesure législative distincte, c'est qu'à mon avis, nous avons une occasion d'agir dès maintenant et je ne voudrais pas laisser passer cette occasion.
Je crains que si le Comité recommande au gouvernement d'adopter une nouvelle mesure législative, au cours des prochains mois, malgré les meilleures intentions, les choses prennent plus de temps, comme c'est toujours le cas. En tant que nouveau député, je dirais que les choses prennent beaucoup plus longtemps que ce que je souhaiterais. Nous avons l'occasion d'offrir dès aujourd'hui une certaine protection, tout en reconnaissant que ce n'est peut-être pas parfait. Le seul problème, à mon avis, c'est que la composante criminelle à laquelle M. White faisait référence ne serait probablement pas incluse. Mais nous savons que dans le cadre d'un système de réglementation, des sanctions très sévères peuvent être imposées — des sanctions pécuniaires, par exemple — et que celles-ci peuvent être très efficaces comme moyen de dissuasion.
Je n'ai pas tout à fait suivi vos explications concernant les navires au service de la Couronne, car que pouvons-nous... Puisque les règlements ont essentiellement le même pouvoir qu'une mesure législative relativement à la mise en oeuvre d'une loi, je continue de croire qu'il pourrait s'agir d'une occasion — et, si vous n'êtes pas d'accord, dites-le-moi — de classifier les sépultures de guerres marines comme étant une sous-catégorie des épaves à valeur patrimoniale en vertu des règlements du projet de loi . Cela permettrait de retirer aux récupérateurs la carotte qui leur est offerte, si je puis m'exprimer ainsi, et d'imposer une certaine rigueur par l'entremise d'un système de réglementation.
Si, à la suite de mes travaux, j'ai confiance que c'est le cas, y aura-t-il encore des obstacles qui nous empêcheront de profiter de l'occasion qui se présente à nous?
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Merci, madame la présidente.
Je tiens à remercier les témoins d'avoir accepté notre invitation et à vous remercier vous particulièrement, capitaine Bender, d'être passé à la prochaine étape dans ce dossier.
J'ai dit plus tôt que ce dossier est extrêmement important pour le Comité. À mon avis, le plus important, c'est d'aller plus loin par rapport à ce qui a déjà été fait par l'entremise des règlements existants et à ce qui continue d'être fait par des gens comme le capitaine Bender pour créer un processus ou des processus pragmatiques solides avec nos partenaires de façon à ce que souhaitent le capitaine Bender et bon nombre d'autres personnes, non seulement au Canada, mais partout dans le monde, se réalise.
Madame la présidente, j'aimerais proposer une recommandation d'orientation par rapport aux prochaines étapes et demander aux analystes de rédiger un rapport, en collaboration avec nos partenaires, bien entendu, comme les ministères. Je dis ministères au pluriel, car nous avons entendu le témoignage de Parcs Canada, des ministères de l'Environnement, des Transports, de la Défense, des Anciens Combattants, des Pêches et Océans, ainsi que de la Garde côtière et du capitaine Bender lui-même. Je suis convaincu, capitaine, que les gens avec lesquels vous avez travaillé et d'autres partenaires souhaiteraient passer à la prochaine étape dans ce dossier. Si les analystes peuvent nous rédiger un rapport axé sur ce dialogue, peut-être pourrons-nous faire des recommandations qui permettront de combler les écarts et, encore une fois, de passer à la prochaine étape.
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Le Comité a deux budgets à adopter. Le premier est pour 800 $, et le second, pour 18 000 $, concerne notre étude sur les véhicules automatisés.
Si nous adoptons ces budgets aujourd'hui, même si nous pouvons le modifier par la suite, je propose que mercredi, lors de notre étude du Budget supplémentaire des dépenses et du Budget provisoire des dépenses, nous réservions 15 minutes à la fin de la séance de façon à ce que, même si nous adoptons le budget et décidons ensuite d'y apporter des changements, nous ne dépensions pas l'argent.
Cela plaît-il aux membres du Comité?
Des membres: D'accord.
La présidente: Donc, nous réserverons 15 minutes pour les travaux du Comité. Le ministre de l' et le ministre du comparaîtront mercredi. Nous aurons une séance occupée.
Plaît-il aux membres d'adopter ces deux budgets que nous avons devant nous?
Des voix: D'accord.
La présidente: Les budgets sont adoptés. Nous pourrons également avoir une autre discussion au sujet des véhicules automatisés. Cela vous va? Merci.
Pourrions-nous avoir une photo de groupe avec le capitaine Bender? Cela serait bien, non?
Pourrions-nous avoir une photo de groupe avec vous, capitaine Bender?