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Je suis heureux d'être ici.
Monsieur le président, et membres du comité, bonjour. J'aimerais vous remercier de m'avoir invité à discuter avec vous du développement économique des Premières nations.
Comme le président l'a mentionné, j'ai un exposé. Je dirai d'abord quelques mots sur ma formation et mon expérience, qui ont contribué à forger ma vision des choses.
J'ai étudié dans les domaines de l'économie et de la planification régionale. Lorsque j'étais étudiant de premier cycle, j'ai eu le privilège d'avoir M. Jack Stabler comme professeur à l'Université de la Saskatchewan, un maître reconnu dans l'art et la science des politiques économiques régionales. C'est grâce à lui que, tout au long de ma vie, j'ai cherché à comprendre les facteurs qui contribuent ou nuisent au développement économique.
J'ai commencé à travailler à ce qu'on appelait à l'époque le ministère de l'Expansion économique régionale, le MEER, en 1980, et ma carrière au sein du gouvernement fédéral a duré 27 ans. J'ai notamment travaillé à Diversification de l'économie de l'Ouest et, pendant plus de 15 ans, au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, où j'ai assumé les fonctions de sous-ministre adjoint et où j'ai été — entre autres — responsable des terres et du développement économique. Cela fait maintenant six ans que j'ai pris ma retraite.
Le greffier m'a informé que votre étude portait sur l'utilisation des terres et le développement durable, et plus particulièrement sur la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Je connais cette loi, même si bien sûr je n'en suis pas un spécialiste et que mes connaissances pourraient ne plus être à jour.
Cela dit, je vous communiquerai donc mon point de vue sur le développement économique des Premières nations et j'en discuterai avec les membres du comité, s'ils le souhaitent.
Je ne crois pas avoir besoin de vous dire que le développement économique des Premières nations est une question qui peut rendre perplexe. En effet, certaines Premières nations réussissent mieux que tout ce qu'elles avaient espéré dans les circonstances les plus ardues, et d'autres échouent lamentablement, même si tout semblait en place pour leur réussite. Comment expliquer cela?
Il y a quelques années, lorsque je faisais partie du Forum des politiques publiques, j'ai effectué une petite étude sur la question des obstacles au développement économique des Premières nations. J'ai interrogé des dirigeants de Premières nations pour avoir leurs points de vue sur la réussite et l'échec en matière de développement économique. Le premier facteur de réussite dont on m'a parlé, c'est l'engagement de la collectivité à réussir, ou le fait que la collectivité croit en sa capacité de réussir. Il s'agit d'une qualité invisible, mais qui transparaît généralement lorsque la collectivité bénéficie d'un fort leadership.
Un fort leadership va généralement de pair avec une solide gouvernance. De nombreuses preuves démontrent qu'une bonne gouvernance est nécessaire au développement économique. Dans le cas des Premières nations prospères, la bonne gouvernance découle peut-être de leur autonomie gouvernementale.
Il y a quelques années, la Commission royale sur les peuples autochtones s'est penchée sur la question et a communiqué une citation de Paul Samuelson, un économiste américain reconnu dont certains d'entre vous ont sans doute entendu parler. Dans les années 1950, il a prédit que la prochaine région du monde qui se développerait sur le plan économique serait l'Amérique latine, et non l'Asie. Il affirmait que l'Amérique latine regorgeait de ressources naturelles et qu'elle ne subissait pas, comme l'Asie, d'importantes pressions démographiques. Il s'est par la suite rétracté et a affirmé que la clé du développement économique, ce n'était pas les ressources, mais l'autonomie gouvernementale efficace.
Un groupe de l'Université Harvard, qui étudie le développement économique des Premières nations en Amérique du Nord depuis des années, a fait valoir le même argument.
Une collectivité des Premières nations qui a confiance en ses capacités souhaite généralement revenir à l'autosuffisance. Il en découle une solide éthique de travail qui marque souvent le début de la prospérité. La réussite engendre la réussite.
Un fort leadership et une solide gouvernance constituent donc des conditions nécessaires, mais est-ce en soi suffisant? En bref, non.
Les entreprises autochtones se heurtent à plusieurs obstacles. Certains sont communs à l'ensemble des petites entreprises, autochtones ou non, mais d'autres leur sont particuliers. Même au sein des Premières nations, il y a une grande diversité.
L'accessibilité aux capitaux demeure un obstacle de taille. En effet, les entreprises des Premières nations qui n'ont aucun antécédent établissant leur crédibilité éprouvent beaucoup de difficultés à obtenir les capitaux nécessaires pour se lancer et fonctionner. Les entreprises qui réussissent par ailleurs à en obtenir doivent souvent assumer d'écrasants taux d'intérêt ou conclure des partenariats qui ne sont pas nécessairement favorables aux Premières nations.
Pour certaines Premières nations, la géographie et la difficulté d'accéder aux ressources naturelles constituent des obstacles importants. Dans certains cas, c'est la géographie elle-même qui fait obstacle à l'activité économique. Pour certaines Premières nations, les éléments de base qui permettraient le développement économique ne sont tout simplement pas en place. C'est le cas, par exemple, lorsqu'une Première nation est éloignée des centres urbains ou qu'elle n'a pas accès à l'exploitation des ressources naturelles. Les collectivités isolées ont d'énormes défis à relever, qu'elles ne surmonteront que si elles trouvent un créneau pour lequel le lieu géographique n'a pas d'incidence. Mais ces possibilités sont rares et minces.
Certains dirigeants des Premières nations déplorent le manque de mobilité de leurs membres. Dans la sphère de la théorie sur le développement économique régional, on se demande depuis longtemps si les politiques publiques devraient favoriser la prospérité individuelle ou la prospérité du lieu. Je ne prétends pas avoir la bonne réponse, mais il me semble que les efforts déployés pour modifier l'activité économique de façon artificielle par l'injection de fonds ont généralement été peu fructueux à long terme. Il pourrait se révéler plus efficace de faire en sorte que les personnes puissent faire partie de l'activité économique et se déplacer pour occuper des emplois.
Il faut néanmoins pour cela que les gens soient prêts à aller là où il y a de l'emploi. Pour assurer la mobilité de la main-d'oeuvre ou l'accès à cette main-d'oeuvre, il faut penser formation et éducation. Les Premières nations ont traditionnellement souffert du manque de scolarisation de leurs membres, qui ont eu plus difficilement accès aux emplois nécessitant une formation et aux possibilités de formation nécessitant une scolarité antérieure particulière. À long terme, l'éducation de la population des Premières nations jouera un rôle très important en vue du développement économique durable.
La Loi sur les Indiens met un frein au développement économique, mais elle est également génératrice de possibilités. En effet, les restrictions appliquées à la propriété foncière dans les réserves compliquent parfois la tâche des Premières nations qui souhaitent obtenir les stocks ou l'équipement nécessaires pour faire rouler une entreprise. Par contre, les particuliers et les entreprises des Premières nations peuvent, dans les réserves, profiter d'exemptions fiscales qui les avantagent.
Le régime foncier est un aspect important du développement économique. Les Premières nations qui profitent de règles claires à cet égard peuvent offrir un climat de certitude aux entreprises. Je crois comprendre qu'il y a un débat sur la question de savoir si la prospérité en fief simple est nécessaire à un meilleur développement économique. La question de la certitude du régime foncier est importante, mais celle de la capacité de transférer des titres fonciers l'est tout autant. Le régime légal actuellement applicable aux terres des Premières nations restreint la propriété aux Indiens aux termes de la Loi sur les Indiens. Les Premières nations prospères ont-elles un taux d'activité économique moindre en raison de cette restriction? Je n'en sais rien.
Il est important de s'attarder aux aspects historiques et culturels de la propriété foncière. Si les réserves indiennes n'avaient pas été créées, on peut se demander si les Premières nations seraient les entités modernes vigoureuses qu'elles sont aujourd'hui. Les importantes restrictions imposées à l'aliénation des terres de réserve ont joué pour beaucoup dans le fait que les Premières nations soient demeurées des entités distinctes. Difficile de déterminer ce qui se passerait si ces restrictions étaient éliminées.
Ce que je connais de la Loi sur la gestion des terres des premières nations me pousse à dire qu'il s'agit d'un mécanisme institutionnel positif qui favorise le développement économique des Premières nations. Les mécanismes institutionnels ne permettent pas d'éliminer les obstacles géographiques ou de former une main-d'oeuvre éduquée et spécialisée, mais ils permettent de créer un climat de certitude. Selon les dirigeants des Premières nations qui appliquent cette loi, le fait que cette dernière empêche les Premières nations de vendre des terres de réserve ne semble pas pour l'heure constituer un obstacle important au développement économique.
Si on créait un régime foncier différent — régime que je ne saurais décrire —, il faudrait y intégrer une sorte de garantie établissant que la propriété foncière n'aurait jamais pour conséquence que les terres des Premières nations cesseraient de l'être. La réglementation environnementale est tout aussi importante que la certitude du régime foncier. Une activité économique durable va nécessairement de pair avec un régime de réglementation qui permet la prise de décisions opportunes et offre un haut degré de certitude pour l'avenir. Les améliorations apportées au régime de réglementation environnementale en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations constituent d'importants avantages, car elles créent des conditions propices au développement économique.
Le développement économique des Premières nations comporte son lot d'imprévisible, et je ne crois pas qu'on puisse attribuer à un seul facteur le pouvoir de faire toute la différence. Je pense plutôt que ce sont les législateurs et les décideurs, en collaboration avec les dirigeants des Premières nations, qui pourront créer un environnement de plus en plus favorable à l'activité économique durable grâce au déploiement d'efforts continus dans différents secteurs.
Merci, monsieur le président, de m'avoir donné l'occasion de vous présenter mon point de vue.
Je serai heureux de répondre aux questions ou aux commentaires.
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Je ne m'en souviens pas exactement. Je crois qu'il y a quelques facteurs concrets et quelques autres non concrets.
En ce qui concerne les facteurs concrets, le régime créé en vertu de la loi sur les terres est local, c'est-à-dire que les décisions sont prises à l'échelle locale. Généralement, cela signifie aussi plus rapidement, ce qui est fort souhaitable dans la plupart des circonstances économiques. Cela donne une certaine souplesse aux circonstances locales. Lorsque vous exercez vos activités en vertu d'un régime national, par exemple, la Loi sur les Indiens, la souplesse n'est pas souvent à l'ordre du jour. C'est important.
En ce qui concerne les facteurs non concrets, la notion d'une collectivité qui a confiance en ses moyens et qui a le désir de prendre en main sa destinée joue un rôle. C'est un aspect assez influent dans une collectivité. Cela fonctionne dans les deux sens. Je suis certain que vous connaissez des collectivités autochtones qui, une fois lancées, ont accompli beaucoup de choses. Toutefois, si les gens ne profitent pas de la capacité fournie par la loi sur les terres, ils peuvent réussir une chose, et souvent, se reposer ensuite sur leurs lauriers et cesser de progresser.
La loi sur les terres, en permettant que les décisions soient prises à l'échelle de la collectivité, offre vraiment des avantages importants. Dans les collectivités qui l'utilisent, on peut voir certains de ces avantages à l'oeuvre.
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Merci, monsieur le président.
Merci aux témoins de leur présence.
Je ne vais pas prolonger inutilement mes remarques liminaires. Nous avons eu la chance d'exprimer un certain nombre de réflexions et d'idées, mais je tiens à souligner le travail accompli par M. Shanks au cours de sa carrière dans le domaine. Je pense que votre expérience ne pourrait pas nous profiter plus qu'à l'heure actuelle.
Je dois mentionner cinq points très brefs. J'ai eu la chance de lire votre publication. J'ai beaucoup aimé la discussion sur le Forum des politiques publiques. Ce qui m'a frappé et que nous avons en effet constaté durant nos voyages, c'est qu'une solution unique ne s'applique pas à toutes les communautés. Vous avez évoqué les difficultés qui se posent. Dans la belle circonscription de Kenora, il y a bien sûr des communautés des Premières nations établies près des villes dans le Sud et qui ont accès à diverses occasions de développement économique. Par contre, plus de 25 communautés sont tout à fait isolées et ne sont accessibles que par une route d'hiver.
Comme vous le dites dans votre publication, le développement économique semble avant tout lié à l'exploitation des ressources naturelles, mais vous indiquez que le gouvernement doit investir dans l'infrastructure économique.
Les quatre points principaux portent sur les instruments juridiques et la législation pour une gouvernance moderne, le rythme des affaires... Le gouvernement doit s'assurer que les plans d'affaires soumis font l'objet d'une diligence raisonnable et qu'ils sont viables, mais des mesures incitatives sont tout de même offertes aux Premières nations. Comme l'a dit un des mes collègues avec qui je suis d'accord en général, nous devons discuter davantage des revenus autonomes, l'utilisation des terres, la tenure et les titres fonciers, avant d'examiner l'infrastructure économique.
Les mesures nécessaires ont trait notamment aux petits centres commerciaux. Par exemple, la présence de ce genre d'actifs assez sûrs dans les communautés génère une économie locale, mais peut aussi favoriser l'exploitation des ressources naturelles dans la région.
Concernant l'utilisation des terres, la tenure et les titres fonciers, vous faites état dans votre publication d'une grande frustration pour ce qui est de la désignation des terres et des ajouts aux réserves, dont nous avons beaucoup entendu parler. Pourriez-vous nous dire quels sont les obstacles réglementaires précis au développement économique associés à l'utilisation et à la gestion des terres et quelles sont vos recommandations précises pour les supprimer? Je ne pense pas que la publication donne tous les détails dont j'ai besoin.
Même s'il en est question dans nos bureaux, nous avons beaucoup entendu parler des ajouts aux réserves durant les deux semaines de voyage du comité. Il semble que les délais concernant les ajouts aux réserves contrarient même les bandes autonomes ou qui relèvent de la gestion des terres des Premières nations.
J'aimerais beaucoup savoir pourquoi c'est si long. J'imagine que, pour le ministère de la Justice, même le fédéral présente des contraintes supplémentaires dans le processus. Selon la réponse donnée à ma question inscrite au feuilleton, il n'y aurait pas de système de suivi en tant que tel.
Il semble aussi que certains chefs ne savent même pas où en est rendu le processus, parce qu'il manque un document ou un élément d'information. Il faudrait qu'un site Internet informe les chefs de l'évolution des projets.
Une autre préoccupation, c'est que les progrès semblent dépendre en grande partie de la personnalité des gens dans les bureaux régionaux. On dirait que, si les relations avec eux sont très bonnes, le processus se déroule un peu mieux.
Durant son témoignage, Warren Johnson a dit que, selon lui, le ministre devrait être en mesure de prendre les décisions lui-même, au lieu qu'un décret soit exigé. Pour avoir siégé au Cabinet, je dirais que la politique est toujours une question locale. Avez-vous déjà constaté que le second examen objectif du Cabinet entraînait des modifications? D'après vous, le Cabinet doit-il examiner les projets, ou le ministre doit-il prendre les décisions lui-même?
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Merci de toutes ces questions.
Comme je l'ai dit au début, il se pourrait bien que mes connaissances ne plus s'appliquent plus, mais selon mon expérience, le processus concernant les ajouts aux réserves est assez direct. Cependant, si les terres transférées à l'État sont réservées aux Indiens, elles reçoivent un nouveau statut. C'est donc une proposition qu'on ne peut pas prendre à la légère.
Je présume que, comme avant, le ministère a des critères assez stricts concernant les règles qu'il faut respecter pour ajouter des terres aux réserves. Je n'ai jamais constaté que la personnalité d'un intervenant ou ce genre de chose influençait les décisions. D'après mon expérience, les délais sont causés par l'absence d'informations exigées. Les gens disent qu'ils ont envoyé les documents il y a trois semaines, mais il manque des données.
Très souvent, la communication fait défaut et, parfois, les projets sont très complexes. Il faut vérifier toutes les questions en suspens liées aux terres, comme les sûretés, les problèmes environnementaux, les droits miniers et les concessions. Il faut connaître les réponses à toutes ces questions souvent complexes et se mettre d'accord.
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Merci beaucoup, monsieur le président.
Bonjour, monsieur Shanks. Je vous souhaite la bienvenue.
C'est également la première fois que je siège au sein de ce comité, mais j'ai quand même quelques questions à vous poser. J'ai trouvé votre exposé très intéressant.
Dans votre rapport sur le développement économique des Premières nations, vous parlez de l'importance de coordonner les efforts des différents ordres de gouvernement et des communautés autochtones.
L'état des logements dans les réserves est bien connu. Nous avons tous vu les photos des logements à Attawapiskat. Il y a même un communiqué de presse qui, la semaine dernière, expliquait que plusieurs personnes vivent encore dans des logements non sécuritaires. Certaines vivent même dans des roulottes.
À l'heure actuelle, il est clair que la situation que vivent plusieurs réserves freine considérablement le développement, qu'il soit économique, social ou autre.
Vous savez peut-être que j'ai déposé récemment un projet de loi qui vise à assurer aux Canadiens un logement sûr, adéquat, accessible et abordable. Dans ce projet de loi, on propose que le ministre responsable de la SCHL travaille en collaboration avec tous les intervenants, particulièrement ceux des communautés autochtones, pour établir une stratégie nationale en matière d'habitation.
À votre avis, dans le cadre d'une telle stratégie, une collaboration entre les différents ordres de gouvernement et les Premières nations serait-elle une façon à envisager pour fournir des solutions à long terme pour ces communautés? Cela pourrait-il de plus contribuer à un sain développement économique qui serait également durable?
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Je vous remercie de votre question.
En un mot, oui. Toute la question du logement est centrale pour la viabilité des collectivités et aussi pour leur santé. Le logement est un puissant moteur économique. Dans pratiquement toutes les collectivités, quelle que soit leur taille, le logement est probablement l'industrie la plus importante. On construit des maisons, on les répare, on les entretient. On construit des routes pour y avoir accès. Le logement est donc un élément essentiel des collectivités.
Dans ce secteur, le problème auquel font face les Premières nations est extrêmement compliqué; même si, dans certains cas, cela n'en est pas un. Diverses raisons l'expliquent. Souvent, c'est parce que l'on en revient à cette notion de favoriser l'autonomie et l'estime de soi. Quand cela arrive, les collectivités décident de prendre en charge leur avenir. Je me souviens notamment d'un chef qui me faisait visiter sa collectivité et me montrait des maisons en construction en me disant: « J'ai décidé que nous ferions mieux de nous en occuper nous-mêmes, car si nous avions attendu après vous, cela ne serait jamais arrivé ». Ainsi, cette idée de trouver des moyens de faire avancer la collectivité en fonction de ses propres besoins produit vraiment de bons résultats.
Mais cela est plus vite dit que fait, car beaucoup de collectivités des Premières nations souffrent de graves problèmes sociaux. On peut les imputer à toutes sortes de facteurs, mais le fait est qu'ils persistent. Tant que ces problèmes ne seront pas vraiment réglés, il est très difficile d'élaborer une stratégie efficace du logement. Tant que nous continuerons à nous contenter d'offrir du logement, nous échouerons. Il n'y a pas d'avenir pour ceux qui n'y voient pas d'intérêt. Les autres, ceux qui s'en soucient, qui cherchent à le bâtir, créent un environnement positif, propice à la santé de la collectivité.
S'atteler au problème du logement est un très bon début, mais ce n'est pas facile et si le problème persiste, ce n'est pas faute d'avoir essayé.
Les sites contaminés sont importants, cela ne fait aucun doute. En tant que terres fédérales, ils s'ajoutent au passif éventuel du gouvernement du Canada.
À ce que je sache, on a déployé beaucoup d'efforts pour s'en occuper, mais ils sont tellement nombreux. Comme vous l'avez dit, autrefois, les gens n'étaient pas aussi conscients qu'ils ne le sont aujourd'hui des dégradations de l'environnement. En conséquence, certaines régions présentent d'énormes difficultés.
D'après ce que je sais, le gouvernement déploie ses ressources pour en nettoyer le plus grand nombre possible, le plus rapidement possible, mais cela relève d'un problème de ressources. Dans certains cas, le problème est très difficile. Toutefois, on essaie d'empêcher d'en créer de nouveaux, ce qui est tout aussi important. Au cours des quelque 20 dernières années, on a fait d'importants progrès, d'abord pour arrêter les dégradations, et ensuite pour nettoyer les sites.
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Merci, monsieur le président.
Et merci à vous, monsieur Shanks, d'être venu témoigner.
L'une des choses qui nous a réellement frappés durant notre étude et lors de nos déplacements… Mon voyage a commencé à Muskeg Lake, à Whitecap, s'est poursuivi jusqu'à la Première nation de Westbank, à Penticton, et s'est terminé à Osoyoos. Et l'une des principales conclusions…
Votre document a pour thème le développement économique. Le grand thème du chef Clarence Louie — thème qu'il défend ardemment —, c'est l'emploi à tout prix, faire travailler les gens, les garder au travail, les soustraire à l'assistance sociale et les soustraire à la Loi sur les Indiens. Il est tout à fait passionné à ce sujet.
Dans votre conclusion, à la page 20, vous indiquez qu'il faut déployer de sérieux efforts pour associer les Premières nations à la définition de la réussite. Vous soulignez — et d'autres dirigeants des Premières nations le soulignent aussi depuis au moins 50 ou 60 ans — que la culture étouffante de la dépendance doit faire place à une culture d'autonomie positive et axée sur l'avenir… Vous dites aussi qu'à tous les niveaux, les gouvernements doivent résister au vieux et impérieux besoin d'imposer des solutions paternalistes. Ils doivent plutôt trouver des moyens de sortir de l'« impasse fiduciaire » pour dialoguer de façon constructive avec les Premières nations et pour partager les risques avec elles, à titre de partenaires.
Nous en voyons de nombreux exemples, comme à Westbank, où l'on construit des magasins de type « entrepôt ». On le voit à Penticton, où la Première nation vient d'amorcer le processus de développement. On le voit à Osoyoos, où il y a un grand leader. Vous avez indiqué que l'un des grands principes du développement économique est une gouvernance solide. C'est ce que l'on constate à Westbank, communauté elle aussi dirigée par un grand leader. Ces communautés deviennent de plus en plus indépendantes au plan économique. Nous avons ainsi entendu le témoignage selon lequel les Premières nations de Westbank ont des actifs d'une valeur de 1,4 milliard de dollars.
Nous constatons cette mentalité ou ce désir qu'ont d'autres Premières nations de s'en sortir. Nous en avons des témoignages aujourd'hui et nous en avons eu la semaine dernière venant des Premières nations du Nord de la Saskatchewan. Ces Premières nations achètent des terres en vertu des droits fonciers issus des traités. Elles trouvent des ressources pour le développement des centres urbains de toute la Saskatchewan, à Prince Albert, Saskatoon, Regina et Yorkton. Certaines s'associent même à d'autres provinces à titre de partenaires du développement économique.
Que recherchent les Premières nations dans le développement économique et comment envisagent-elles leur réussite?