:
Merci, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du comité.
Je tiens à remercier le comité de m'avoir invité aujourd'hui à participer à l'étude du processus d'examen des prévisions budgétaires et des crédits. Je suis ici en tant que dirigeant principal des finances représentant Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Je suis accompagné de Mme Diane Hall, qui est gestionnaire du Budget des dépenses.
L'historique du Budget des dépenses est ancré dans la tradition législative et parlementaire. Le présent comité a lancé son étude du processus d'examen des prévisions budgétaires et des crédits, et je suis ravi d'y prendre part, tout comme les autres personnes qui ont comparu devant vous en vue d'accroître l'efficacité du processus relatif aux crédits.
[Traduction]
Vous vous souviendrez que notre ministre était ici il y a un mois pour présenter le Budget principal des dépenses 2012-2013 de TPSGC. Mon but aujourd'hui n'est pas de présenter de nouveau l'exposé de la ministre ni de discuter des programmes de mon ministère, mais plutôt de présenter le cycle du budget des dépenses du début à la fin, afin d'informer le comité sur la quantité d'information importante et variable qui est fournie par les ministères.
En outre, je vais effectuer une comparaison des échéances de dépôt des documents du budget des dépenses avec celles du budget fédéral, en utilisant TPSGC comme point de référence. Cela étant dit, le Secrétariat du Conseil du Trésor est l'un des intervenants dans le cadre de cet examen, et je tiens à souligner que les questions touchant les changements possibles et l'exécution découlant de cet examen doivent être posées directement au secrétariat. Le SCT gère de nombreux systèmes et processus faisant partie de l'examen des crédits à l'échelle gouvernementale.
Je tiens également à souligner les efforts déployés par le secrétariat pour améliorer le processus relatif au budget des dépenses.
Je suis conscient que le présent examen vise à présenter les différentes manières d'envisager la forme, le contenu et le cycle des documents du budget. Je comprends que l'intérêt principal de ce comité porte sur: la responsabilité et le contrôle du Parlement en ce qui a trait aux dépenses, le vote en fonction du type de dépenses par rapport au vote par programme; le moment du dépôt du budget des dépenses par rapport au dépôt du budget fédéral; la nature et la présentation de l'information; et l'utilité de présenter l'information selon la comptabilité de trésorerie par rapport à la comptabilité d'exercice.
Tout changement que le Parlement souhaite apporter au processus actuel du budget concernant le moment du dépôt des documents, le vote et le type d'information fournie nécessiterait un examen des pour et des contre. Le Parlement doit également être conscient que la demande de renseignements supplémentaires, comme moyen permettant d'exercer un contrôle accru ou amélioré, pourrait avoir des conséquences inattendues, comme accroître la complexité et créer de la confusion. Par conséquent, le Parlement peut profiter de cet examen pour simplifier l'information qu'il considère comme moins utile ou entraînant de la confusion.
En principe, les contrôles sont essentiels pour veiller à ce que l'argent des contribuables soit affecté aux programmes prioritaires, qu'il soit dépensé comme prévu et que les objectifs soient atteints. De ce fait, vous devez vous demander quel est le degré de contrôle adéquat et s'il faut contrôler les programmes ou les types de dépenses et les autorisations connexes.
[Français]
Je vais maintenant décrire la structure de financement de TPSGC, dans le cadre du Budget principal des dépenses de 2011-2012.
En ce qui a trait au dernier exercice, le ministère avait prévu dépenser 6,1 milliards de dollars pour accomplir son mandat de fournisseur de services communs aux ministères fédéraux.
Comme TPSGC prévoyait percevoir 3,6 milliards de dollars de recettes, soit 59 p. 100 de son budget, auprès des ministères clients, le Parlement a approuvé des crédits nets de 2,5 milliards de dollars.
La structure de financement de TPSGC est plus complexe que celle de la plupart des autres ministères. En 2011-2012, le ministère avait 13 fonds différents. Il a desservi plus de 100 ministères, dont TPSGC, et a présenté de l'information au Parlement de six manières différentes et à sept moments différents.
[Traduction]
D'après ce que je comprends, vous voulez un aperçu du processus d'examen des prévisions budgétaires selon le point de vue de TPSGC. J'ai donc préparé un exposé qui traite des trois thèmes découlant de vos discussions avec les intervenants qui m'ont précédé.
Cet exposé dure environ 20 minutes. Si vous préférez, je peux vous le présenter de façon abrégée. D'une façon ou d'une autre, je serai ravi de répondre à vos questions après l'exposé.
Je comprends, monsieur le président, que vous préférez la version complète. Avec votre permission, je vais maintenant présenter l'exposé.
:
Je pense que tout le monde a une copie en français, en anglais ou les deux. Je vais commencer en disant ceci.
[Français]
Le but de cette présentation est de vous fournir un aperçu du processus et des documents relatifs au Budget des dépenses, dans la perspective de TPSGC.
À la page 3, vous verrez le contenu de la présentation. Je vais faire un survol du cycle budgétaire et des crédits. Je vais parler des documents principaux énumérés aux points B à H. Puis, je vais présenter un résumé des faits et des différences.
J'ai aussi joint quatre annexes relatives à la structure de programme du ministère des Travaux public et des Services gouvernementaux, à la structure des crédits du ministère ainsi qu'à la notion de dépenses brutes comparativement aux dépenses nettes et, finalement, à la notion de comptabilité de caisse comparativement à la comptabilité d'exercice.
[Traduction]
La diapo 4 donne un aperçu du cycle. Vous le connaissez peut-être bien, alors je vais le résumer.
Au fond, même s'il y a quatre flèches, la diapo montre trois périodes budgétaires. Je ne vais pas en parler en détail, car elles sont toutes expliquées dans les documents. L'important, c'est que les ministères produisent environ 11 documents par année, dont 8 sont déposés. Le dépôt sert non seulement à voter, mais aussi à informer. Nous allons examiner les documents un à la fois, plus tard dans l'exposé.
La diapo 5 parle de l'essentiel, les objectifs à atteindre. Nous devons garder à l'esprit que le but du cycle des crédits est: de faire en sorte que l'argent des contribuables soit affecté directement aux priorités et aux programmes du gouvernement; de veiller à ce que les ministères, les organismes centraux et les parlementaires fassent preuve de diligence raisonnable; de faire en sorte que les ministères aient un pouvoir de dépenser suffisant ou que le flux de trésorerie soit adéquat; d'assurer la transparence et la responsabilisation et de mesurer les résultats. L'objectif, c'est que le cycle reste pratique, efficace et efficient.
La diapo 6 montre qu'en plus du budget fédéral et des comptes publics, 5 exercices principaux servent à produire les 11 documents, dont 8 sont déposés au Parlement. Il s'agit du Budget principal des dépenses, du Rapport sur les plans et les priorités, des trois Budgets supplémentaires des dépenses, des rapports financiers trimestriels, produits trois fois par exercice, et du Rapport ministériel sur le rendement, axé sur les trois rapports financiers trimestriels.
La diapo 7 montre la page couverture des documents déposés dans l'ordre. Le V ou le I dans la flèche sous chaque document indique s'il sert à voter ou à informer. Les documents 1 et 3, c'est-à-dire le Budget principal des dépenses et les Budgets supplémentaires (A), (B) et (C), donnent les autorisations de dépenser. Chaque document comporte ses propres délais, qui varient de trois mois à trois ans.
Au fond, chaque document présente de l'information différente. Je vais les passer en revue plus tard, après avoir parlé des délais et du cycle à la diapo suivante.
La diapo 8 est importante parce qu'elle montre le cycle et le chevauchement des documents sur deux exercices. Nous avons pris 2010-2011 comme exemple en haut de la ligne du temps et 2011-2012 en bas. Le trait rouge au milieu marque la fin de l'exercice et le début de l'exercice suivant.
Donc, même si les ministères travaillent aux Budgets supplémentaires (B) et (C) durant un exercice, ils travaillent aussi aux Mises à jour annuelles sur les niveaux de rendement, aux Budgets principaux et aux Rapports sur les plans et les priorités, les RPP, du prochain exercice. Les documents se chevauchent sur deux ans.
Le budget fédéral est déposé en février ou en mars. Les crédits provisoires sont accordés avant ou au début de l'exercice. Les ministères continuent de travailler aux Rapports ministériels sur le rendement et aux comptes publics de l'exercice précédent.
En avril, nous travaillons au RMR et aux comptes publics de l'exercice qui s'est terminé, en plus des Budgets supplémentaires des dépenses (A) et (B). Plus tard durant l'exercice, nous travaillons au Budget supplémentaire (C).
Les délais sont courts pour les organismes centraux et les ministères. Il va sans dire que le respect du cycle, la production des documents et la communication des informations exigées demandent beaucoup d'effort.
Examinons maintenant les documents un à un. Je vais également parler de leurs objectifs propres et de ce à quoi ils ne servent pas. Je vais commencer par
[Français]
le Budget principal des dépenses, à la page 9.
Le Budget principal des dépenses comprend les besoins financiers prévus pour l'exercice à venir. Il représente la première année de la mise à jour annuelle des niveaux de référence, ou MJANR.
[Traduction]
En anglais, on parle du « ARLU ».
[Français]
Qu'est-ce que la mise à jour annuelle des niveaux de référence? C'est un exercice interne que font les ministères avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. C'est un exercice technique ou comptable où l'on part d'un budget de base, auquel on ajoute toutes les décisions qui ont été prises et approuvées par les comités, par le Conseil du Trésor. La MJANR n'est qu'une mise à jour pluriannuelle des présentations du Conseil du Trésor qui ont été approuvées.
[Traduction]
Elle porte sur plus d'un exercice.
[Français]
La première année de cet exercice de planification devient le Budget principal des dépenses, qui est déposé au plus tard le 1er mars. Selon les règlements de la Chambre des communes, il est obligatoire de le déposer le 1er mars au plus tard.
Le Budget principal des dépenses appuie la demande du gouvernement faite au Parlement pour obtenir l'autorisation de dépenser des fonds publics.
Passons à la page 10.
Le Budget principal des dépenses permet de visualiser les budgets du ministère par crédits, par programmes et par articles courants. On peut y trouver les écarts d'un exercice à l'autre. Il est basé sur une comptabilité de caisse. Il porte sur deux exercices: l'exercice à venir et l'exercice précédent. Il est utilisé comme fondement pour obtenir les crédits provisoires et la totalité des crédits.
Ce n'est pas inscrit sur le document de présentation, mais le Budget principal des dépenses contient les initiatives statutaires à des fins d'information seulement. Il ne tient pas compte des nouvelles initiatives du budget fédéral ni des approbations du Cabinet après la mise à jour annuelle des niveaux de référence ministériels.
Les députés sont appelés à voter sur le projet de loi des crédits du Budget principal des dépenses.
Passons maintenant à la page 11.
[Traduction]
Elle montre la disposition des pages. C'est essentiellement ce qu'on voit dans les documents bleus. La diapo donne quatre informations. Elle indique les types de dépenses, soit les crédits que le Parlement doit voter, les activités de programme et les changements d'un exercice à l'autre. J'ai manqué d'espace pour la répartition des articles courants, que j'ai mis en annexe.
Nous avons donc au moins quatre façons d'examiner le Budget principal, qui ont chacune leur raison d'être. La question, c'est de faire des liens et de tirer des conclusions pour comprendre le portrait d'ensemble. Il faut parfois effectuer une analyse en profondeur ou de très nombreux rapprochements.
Passons à la diapo 12.
[Français]
Nous savons tous ce qu'est le budget fédéral: c'est le plan annuel indiquant comment le gouvernement entend établir ses programmes annuels. Il sert de mécanisme d'application des priorités du gouvernement et il présente les perspectives économiques et financières du gouvernement.
Passons à la page 13.
Le budget fédéral comprend les recettes et les dépenses. Il présente l'information financière selon la comptabilité d'exercice, sauf indication contraire. Il a une portée pluriannuelle de deux à cinq ans. Le budget fédéral n'est pas entièrement pris en considération dans le Budget principal des dépenses. Il ne comprend pas des prévisions par ministères.
Il faut souligner qu'il n'y a pas d'obligation de déposer le budget fédéral à une date spécifique. Les députés votent sur le projet de loi portant exécution du budget fédéral, quand il est déposé au Parlement.
[Traduction]
La prochaine diapo concerne le Rapport sur les plans et les priorités. Le RPP a pour objet de fournir des détails sur le ministère afin de soutenir le Budget principal des dépenses.
À la page 15, le RPP permet aux parlementaires de consulter les dépenses prévues du ministère par activités de programme. Il présente l'information selon la comptabilité de caisse et porte sur quatre exercices: l'exercice en cours et trois exercices de planification. Le RPP souligne les dépenses et les résultats prévus du ministère et peut comprendre l'approbation du Cabinet après le dépôt de la MJANR. Il comprend aussi les états financiers prospectifs selon la comptabilité d'exercice qui portent sur deux exercices, celui en cours et le suivant. Il renferme de l'information complémentaire accessible au moyen d'hyperliens, dont les recettes et les paiements de transfert.
Le RPP ne tient pas toujours compte des annonces faites dans le budget fédéral, selon la date de dépôt, et ne présente l'information ni par crédits, ni par articles courants. Le Parlement ne vote pas le RPP.
À la page 16, deux tableaux mettent l'accent sur la transition du Budget principal des dépenses au RPP et montrent la différence. Nous avons pris le Budget principal de 2011-2012 comme exemple.
Dans la portion encerclée à la dernière ligne du Budget principal, les dépenses prévues pour les activités de programme s'élèvent à 2,581 milliards de dollars. Ce montant est passé à 2,717 milliards dans le RPP. C'est en raison des approbations faites après la MJANR ou après le Budget principal. Les dépenses prévues après le budget comprennent la vision et le plan à long terme, le programme pour les sans-abri et l'initiative sur l'interopérabilité et la gérance des finances.
Je précise que, même si un crédit est connu, il ne paraîtra peut-être pas dans le RPP s'il est examiné en vue d'être approuvé. Le RPP brosse-t-il le portrait complet et définitif des prévisions de dépenses? Sans doute que non, mais il donne l'information la plus juste possible sur le plan au moment du dépôt.
Comme on l'indique à la diapo 17, au cours d'un exercice financier, trois budgets supplémentaires des dépenses sont préparés. Ils visent à obtenir l'approbation du Parlement au sujet d'autorisations supplémentaires liées à des dépenses prévues pour des postes qui ne font pas partie du Budget principal des dépenses, comme des présentations au Conseil du Trésor approuvées après le Budget principal des dépenses et des transferts entre des ministères. La question qui se pose est la suivante: est-il nécessaire de préparer trois budgets supplémentaires des dépenses?
Passons à la diapo 18. Le Budget supplémentaire des dépenses permet aux parlementaires de visualiser le budget du ministère par crédits, par postes et par articles courants. Il est basé sur une comptabilité de caisse. Il porte sur un exercice, celui en cours, et il tient compte des annonces faites dans le budget fédéral. Les ministères fournissent au directeur parlementaire du budget les budgets par activités de programme cinq jours ouvrables après le dépôt. Le Budget supplémentaire des dépenses ne présente pas d'information en chiffres bruts, mais bien en chiffres nets. Les recettes n'y sont donc pas inscrites. Le Parlement vote sur le projet de loi de crédits pour le Budget supplémentaire des dépenses.
La diapo suivante porte sur les rapports financiers trimestriels, les RFT. Ce sont des tableaux financiers dans lesquels on compare les dépenses prévues et réelles et on explique les écarts pour le trimestre et la fin de l'exercice et on effectue une comparaison avec l'exercice précédent. Les RFT doivent être préparés pour les trois premiers trimestres de chaque exercice. Leurs composantes clés sont les points saillants sur le plan financier, les facteurs de risque et d'incertitude ainsi que les changements importants relatifs aux activités, au personnel et aux programmes. Les RFT complètent les rapports de fin d'exercice en présentant un portrait provisoire des dépenses. Je les considère comme des mini-rapports ministériels sur le rendement. La seule différence, c'est qu'ils se basent sur les types de dépenses et non les programmes.
À la diapo 20, on indique que les RFT sont publiés sur le site Web. Ils permettent aux parlementaires de voir les budgets par crédits et par articles courants. Ils présentent l'information selon la comptabilité de caisse. Ils portent sur deux exercices: celui en cours et le précédent, et ils tiennent compte des autorisations du Cabinet. Toutefois, ils n'illustrent pas la totalité de l'exercice et il n'y a pas de rapports pour le quatrième trimestre. De plus, ils ne sont pas vérifiés ni déposés au Parlement et ne font donc pas l'objet d'un vote.
À la diapo 21, il y a un exemple, celui de TPSGC. N'oublions pas que pour cet exercice, celui de 2011-2012, on a présenté ces rapports pour la première fois. À gauche, on présente les dépenses par crédits. À droite, les dépenses sont présentées par articles courants dans ces rapports.
[Français]
Passons à la page 22, qui traite des Comptes publics.
Les comptes de chacun des ministères et organismes sont regroupés dans les Comptes publics du Canada.
Les Comptes publics sont déposés par le receveur général et ils comportent trois volumes. C'est un jeu complet des états financiers par ministères, pour le gouvernement du Canada dans son ensemble. Ils contiennent des informations comme les dépenses effectuées dans chaque crédit, les recettes, les paiements, l'actif et le passif, et ainsi de suite.
Les Comptes publics sont examinés par le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, et non pas par ce comité-ci.
J'en suis maintenant à la page 23.
Les Comptes publics fournissent de l'information par crédits, par activités de programme et par articles courants. Ils fournissent aux membres du Parlement de l'information qui leur permet de comprendre la situation financière, les ressources et les opérations du gouvernement. Ils portent sur deux exercices: celui qui vient de prendre fin et l'exercice précédent, aux fins de comparaison. Ils sont basés sur une comptabilité d'exercice — je me réfère ici au volume I. En même temps, les volumes II et III sont basés sur une comptabilité de caisse.
Ce que les Comptes publics ne présentent pas, c'est le rendement des ministères. Ils présentent seulement les faits.
Les députés du Parlement ne votent pas sur les Comptes publics.
Certains se questionnent peut-être sur ce que sont les volumes I, II et III, alors voici quelques détails. Le volume I est un rapport sommaire des états financiers du gouvernement du Canada. Le volume II contient les détails des dépenses et des revenus pour chaque ministère. Le volume III comprend l'information additionnelle et les analyses, par exemple les états financiers des fonds renouvelables.
La page 24 de la présentation
[Traduction]
porte sur les rapports ministériels sur le rendement.
Le RMR vise à donner un compte rendu des résultats et des réalisations en comparant les dépenses réelles et le total des autorisations durant un exercice donné. Plus précisément, le RMR présente les résultats en fonction du Budget principal des dépenses, du RPP, du total des autorisations et des dépenses réelles. Il est habituellement déposé à l'automne suivant la fin de l'exercice. Cela peut se faire jusqu'à sept mois après la fin de l'exercice.
La diapo 25 contient des précisions. On indique que le RMR fournit un résumé des prévisions budgétaires préparées au cours de l'exercice financier précédent. Le RMR permet aux parlementaires de voir les dépenses réelles du ministère par programme. De plus, il fournit de l'information selon la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice.
Il porte sur deux exercices: celui qui vient de prendre fin et le précédent. Il comprend les états financiers du ministère selon la comptabilité d'exercice, porte sur deux exercices, et établit un lien avec les comptes publics.
Le RMR ne fournit pas d'information par crédits ni par articles courants. Il ne fait pas l'objet d'un vote au Parlement.
L'exemple qui figure à la diapo 26 est tiré du RMR de TPSGC pour 2010-2011. Il illustre diverses étapes du cycle budgétaire, de la planification aux résultats.
Dans le Budget principal des dépenses, sur une base nette, les dépenses prévues du ministère étaient de 2,5 milliards de dollars. Dans le RPP, ce montant est passé à 2,538 milliards de dollars. Le total des autorisations après le Budget supplémentaire des dépenses (C), c'est-à-dire, les dépenses autorisées, était de 2,963 milliards de dollars. Les dépenses réelles étaient de 2,743 milliards de dollars. Cela illustre l'évolution de la planification, des autorisations et des dépenses.
J'ai presque terminé mon exposé.
La diapo 27 fournit un résumé des faits et des différences. La colonne de gauche contient tous les documents dont j'ai parlé. Comme je l'ai dit au début, les ministères en produisent 11; 8 sont déposés et 5 font l'objet d'un vote. La production de ces documents représente beaucoup d'heures de travail. Il y a des difficultés quant à l'accessibilité et à la clarté des renseignements nécessaires pour faire preuve de diligence raisonnable.
Je proposerais maintenant de revenir à l'essentiel et de poser certaines questions. Qu'est-ce que le Parlement veut contrôler? Quel est le degré de contrôle adéquat? De quels renseignements avons-nous besoin pour ce faire?
À l'heure actuelle, les contrôles concernent le type de dépenses, et énormément de renseignements sont fournis à différents moments. Chaque type est valable. Ce qui est difficile, c'est d'établir les liens et de faire une analyse pour dresser un tableau complet.
Les contrôles correspondent à la deuxième colonne, les crédits ou les mécanismes de financement. C'est ce qui détermine les crédits. Les titres des colonnes qui suivent constituent les renseignements: activité de programme, article courant, comptabilité de caisse ou d'exercice, brut ou net, et durée, d'un trimestre à trois ans.
L'avant-dernière colonne indique ce qui fait l'objet d'un vote et ce qui ne fait pas l'objet d'un vote au Parlement, et la dernière indique la date du dépôt.
Je veux maintenant vous donner d'autres éléments à prendre en considération. Ils sont à la diapo 28. Je les ai divisés en trois catégories. Dans la catégorie « décalage entre le dépôt des documents », pour ce qui est du décalage entre le dépôt du Budget principal des dépenses et du budget fédéral, j'indique que le RMR est déposé environ sept mois après le début du nouvel exercice.
Concernant le moment du dépôt du budget par rapport au dépôt du RPP, le ministère pourrait établir des références. Il est question ici du budget fédéral. Je fais également référence au moment du dépôt du Budget principal des dépenses par rapport au dépôt du RPP.
La deuxième catégorie concerne le contrôle des dépenses du ministère. Les crédits portent sur la nature des dépenses et non sur les activités de programme ou les résultats. Les crédits portent sur le budget net et non sur le budget brut.
La troisième catégorie, c'est la méthode comptable. Les crédits portent sur la comptabilité de caisse et non sur la comptabilité d'exercice.
C'est ce qui met fin à mon exposé. J'ai quelques annexes sur lesquelles je ne compte pas faire d'exposé, à moins que vous me le demandiez. Elles portent sur la façon dont nous gérons cela à l'interne, y compris les dépenses brutes et les dépenses nettes, et la comptabilité de caisse et la comptabilité d'exercice.
Merci.
:
Merci beaucoup, monsieur le président.
Je vous suis très reconnaissant de me donner l'occasion de comparaître devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, et je vous félicite d'entreprendre cette étude du processus d'examen des prévisions budgétaires et des crédits.
En tant qu'ancien fonctionnaire, j'ai passé plusieurs années à travailler sur des budgets et des prévisions budgétaires, à Ottawa, et je suis heureux de vous annoncer que j'ai maintenant le temps, à l'université, de réfléchir à ces sujets importants et d'écrire sur la gestion des fonds publics.
Je sais que vous avez entendu beaucoup de témoignages au cours des dernières semaines et des derniers mois, et il n'est pas surprenant que tous ceux qui ont comparu devant vous aient proposé des améliorations. Étant donné les importantes traditions de notre régime parlementaire, je pense que le fait que personne n'ait recommandé le statu quo est assez révélateur.
Je n'ai pas l'intention d'aller à l'encontre de ce que d'autres témoins ont dit, mais je veux exposer certains des enjeux avec lesquels, à mon avis, le comité est aux prises et suggérer quelques améliorations. D'une certaine façon, cela sera ma petite contribution pour vous aider à parvenir à une vue d'ensemble.
Un principe fondamental qui sous-tend un gouvernement responsable, c'est que la Chambre des communes tient les cordons de la bourse. Cela signifie que le gouvernement n'a pas d'argent, sauf ce que lui donne le Parlement. De plus, le gouvernement ne peut pas engager de dépenses, sauf celles qui sont approuvées par le Parlement. La Chambre, bien sûr, doit être satisfaite et confiante que toutes les dépenses et l'imposition respectent la loi, les intentions du Parlement et les principes du contrôle parlementaire.
Les principes fondamentaux du gouvernement parlementaire de cabinet limitent le rôle du Parlement dans le processus des prévisions budgétaires. Il revient au gouvernement de gouverner, en d'autres mots d'établir les priorités, le budget et les propositions en instance d'être adoptées, et ensuite de présenter le Budget principal des dépenses. Le Parlement approuve le budget et autorise le gouvernement à dépenser l'argent. Le gouvernement, et non le Parlement, dépense l'argent.
Dans le processus d'examen du budget, le rôle du Parlement est limité. Il peut seulement prendre l'une des trois décisions au sujet des postes budgétaires. Il peut diminuer les montants proposés par le gouvernement, il peut rejeter les dépenses proposées au complet, ou il peut l'approuver sans modification. La réduction ou l'élimination d'un poste de dépenses est habituellement considérée comme un manque de confiance.
Je vais vous épargner l'histoire du processus relatif aux crédits, mais je veux souligner une chose importante, et c'est le fait que les problèmes relatifs aux crédits et les frustrations du Parlement en ce qui concerne le budget ne datent pas d'hier, bien au contraire.
Peu après la fin du XIXe siècle, en 1908, une commission d'enquête parlementaire a remarqué que les crédits faisaient habituellement dûment l'objet d'un vote au petit matin, par des membres de la Chambre épuisés et blasés. La commission d'enquête parlementaire a conclu, de façon lamentable, que le contrôle parlementaire sur les dépenses du gouvernement était négligeable. Au milieu du siècle, les choses n'allaient pas mieux. En 1962, un spécialiste du parlementarisme, W.F. Dawson, a remarqué qu'« aucun élément de la procédure à la Chambre des communes du Canada n'est aussi universellement considéré comme étant incapable de répondre aux besoins modernes que le contrôle des dépenses publiques par la Chambre. »
Les modifications substantielles du processus relatif aux crédits, en 1968, n'ont pas vraiment amélioré le processus, et en fait, en 1995, J.R. Mallory a remarqué que de tous côtés, on pensait la même chose, c'est-à-dire que l'examen du budget était souvent futile.
En 2003, certains parlementaires ont admis qu'ils étaient tout simplement dépassés. Le modèle traditionnel qui consistait à obliger le gouvernement à rendre des comptes n'était plus praticable. Il y avait trop de dépenses, trop de rapports, et trop de programmes à examiner.
Si, pendant longtemps, on a émis régulièrement un grand nombre de critiques, les études, les révisions et les suggestions d'amélioration ont été très nombreuses. En effet, depuis 1968, les comités et les députés ont mené trois études: « Les travaux des subsides », « Pour un examen valable », et « Un Parlement selon nos voeux ». Ces études ont produit quelque 113 recommandations, mais malheureusement, elles ont entraîné peu de changements.
À mon avis, c'est très regrettable, mais je pense que c'est aussi révélateur. Cela laisse entendre qu'il n'y a pas vraiment de baguette ou de formule magique. À mon avis, il n'existe pas de solution universelle qui nous permettrait, en quelque sorte, d'importer des pratiques exemplaires d'ailleurs et de les appliquer au Canada. Comme dans toutes les questions relatives aux fonds publics, surtout dans un gouvernement démocratique, plusieurs intérêts concurrentiels sont en jeu, et il faut équilibrer et rééquilibrer les choses. Cela ne signifie pas qu'on ne peut rien faire; toutefois, cela laisse croire que si nous voulons faire plus que des études et des rapports, il ne sera pas seulement important que les choses soient souhaitables, mais qu'elles soient aussi réalisables.
Permettez-moi d'effleurer rapidement certains problèmes, puis de proposer, pour certains d'entre eux, des éléments de solution. J'y vais sans ordre précis.
D'abord, je ferais du directeur parlementaire du budget un véritable haut fonctionnaire du Parlement, qui aiderait les parlementaires et les comités. Je pense qu'il faut clarifier et renforcer son rôle et son mandat, en le rendant indépendant, par voie législative, de la Bibliothèque du Parlement. Il deviendrait ainsi un véritable haut fonctionnaire du Parlement. Son mandat, confus depuis, je pense, sa création, ne fait que favoriser l'esprit de parti et la recherche de bons coups politiques plutôt que de servir à canaliser l'information positive qui permettrait de relever le débat pour aider les parlementaires à examiner le budget et les prévisions budgétaires. Devenu un véritable haut fonctionnaire du Parlement, le directeur parlementaire du budget pourrait mieux accéder à la documentation, grâce à ses pouvoirs.
Jusqu'ici, il s'est surtout intéressé aux prévisions économiques et financières et à l'analyse des coûts de certaines dépenses de l'État. Je pense, cependant, que son important mandat à l'égard des prévisions budgétaires a été trop négligé jusqu'ici. S'il était un véritable haut fonctionnaire du Parlement, il pourrait et devrait fournir un appui sensiblement plus important aux comités parlementaires dans leur examen des prévisions budgétaires et dans les travaux des crédits.
Je proposerais ensuite d'obliger le gouvernement à inclure des postes budgétaires dans les prévisions budgétaires, qui, de moins en moins, s'alignent sur le budget. Cette année, le phénomène est particulièrement évident et ennuyeux, car le Budget principal des dépenses est presque devenu un document sans signification par rapport aux projets de dépense du gouvernement. En outre, la décision de ne pas inclure les initiatives budgétaires dans les rapports sur les plans et priorités des ministères, qui devront être déposés le mois prochain, est des plus regrettables et elle ajoute à cette confusion. Elle dissuade énormément l'examen approfondi des prévisions budgétaires par les comités.
D'après moi, il faut, de toute urgence, une meilleure correspondance entre le budget et les prévisions budgétaires. Peu importe, pour moi, que les prévisions économiques du budget suivent la comptabilité d'exercice et les prévisions budgétaires, la comptabilité de caisse, un rapprochement est possible et il est effectué. Le vrai problème, d'après moi, réside dans l'omission de certains postes budgétaires dans le Budget principal des dépenses. La principale difficulté, ici, est de s'assurer, dans la mesure du possible, de leur inclusion dans ce document.
Si le budget et les prévisions budgétaires n'ont jamais été tout à fait alignés, je sais que, par le passé, la concordance entre les deux était plus grande. Je reconnais qu'il n'est pas toujours possible d'inclure les postes budgétaires dans le Budget principal des dépenses, notamment quand le budget s'attaque à des difficultés économiques majeures, comme le budget d'examen des programmes de 1995 et, dernièrement, celui de la relance économique de 2009. Je pense qu'on les considérera comme des exceptions. Cependant, la norme, à laquelle on est en droit de s'attendre, devrait être l'inclusion des postes budgétaires dans le Budget principal des dépenses.
Pour cela, je pense que deux conditions doivent être réunies: d'abord, une collaboration très étroite entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances; ensuite, soit devancer la date du budget ou retarder le début de l'exercice budgétaire. On pourrait ainsi disposer d'assez de temps pour aligner le Budget principal des dépenses avec le budget.
Je propose ensuite la permanence de la composition des comités. Je n'ai pas besoin de rappeler la complexité et la difficulté de l'examen des prévisions budgétaires ni le peu de temps dont disposent les députés. La composition permanente des comités, pour la durée de la session parlementaire, et le nombre limité de membres associés favoriseraient la continuité à l'intérieur des comités, leur spécialisation et l'acquisition de compétences, notamment dans les domaines de la politique, des programmes et des dépenses.
Je propose ensuite d'examiner les dépenses fiscales et de les inclure dans les rapports des ministères. J'entends par là les déductions, abattements, reports et crédits, dont on se sert pour favoriser une large gamme de projets économiques, sociaux et d'autres politiques publiques. Elles représentent un montant énorme de dépenses publiques. Elles se chiffrent à plus de 100 milliards de dollars annuellement. On les a diversement décrites sous les appellations d'« autorisations financières extrabudgétaires », de « dépenses occultes », de « dépenses à deux mains ».
Malgré les montants énormes qu'elles représentent et l'utilisation de plus en plus grande qu'on en fait, les dépenses fiscales ne sont pas assujetties à un mécanisme d'examen, comme les autres dépenses. Il s'agit de recettes cédées. En fait, on ne les budgète pas comme les dépenses directes — on ne les budgète pas du tout.
Depuis la première publication du compte des dépenses fiscales, dans le budget de John Crosbie de 1979, leur examen n'a pas beaucoup évolué. Elles ne figurent ni dans les budgets ni dans les prévisions budgétaires des ministères. Elles ne figurent pas dans les comptes publics du gouvernement. Elles ne sont pas examinées par le Parlement et ses comités. Elles ne sont pas signalées à ceux dont le rôle est d'assurer la protection de nos finances. Elles ne font pas l'objet de vérifications régulières, à l'interne ni par le Bureau du vérificateur général, et les évaluateurs de programmes ne s'en occupent pas.
Les ministères devraient au moins, avec les autres documents portant sur les prévisions budgétaires, fournir aux comités parlementaires un rapport sur les dépenses fiscales dans leurs domaines de responsabilité.
Je proposerais ensuite de mieux faire coïncider la structure des crédits et celle des activités de programme.
Comme vous le savez, la structure des crédits est essentielle au contrôle parlementaire du budget. Le Parlement accorde l'argent en fonction des crédits. Les prévisions budgétaires se ventilent en crédits, et le gouvernement ne peut pas dépenser davantage que ce que le Parlement lui accorde, sans s'adresser à nouveau au Parlement. Il doit alors revenir avec le Budget supplémentaire des dépenses. La structure des crédits fait à la fois la part à la maîtrise convenable exercée par le Parlement pour responsabiliser le gouvernement et à la souplesse dont a besoin le gouvernement pour assurer l'efficacité de ses dépenses. Depuis quelques décennies, on l'a corrigée et, dans certains cas, relâchée, pour permettre d'assouplir l'organisation de ses activités par le gouvernement.
Les propositions visant à modifier la structure des crédits sont venues du gouvernement, du Conseil du Trésor et non du Parlement. La structure des activités de programme du gouvernement, d'autre part, sert au gouvernement pour faire rapport sur ses programmes en fonction de ses objectifs. Organisée selon les programmes, elle sert dans les rapports sur les plans et priorités, déposés au printemps, et les rapports sur le rendement des ministères, déposés à l'automne.
J'encouragerais simplement les parlementaires à examiner la structure des crédits et à s'assurer qu'ils s'y sentent à l'aise. Je vous encouragerais également à examiner la structure des activités de programme du gouvernement, pour vous assurer qu'elle coïncide suffisamment avec celle des crédits.
Je proposerais ensuite de conserver la méthode de comptabilité de caisse pour la budgétisation; je n'adopterais pas la méthode de comptabilité d'exercice.
Comme vous le savez, la comptabilité d'exercice est la norme dans le secteur privé, tandis que le budget de l'État répond à la méthode de caisse. En outre, dans l'administration, les états financiers se fondent sur la méthode d'exercice. Pour moi, ce n'est pas une raison pour adopter la méthode d'exercice pour la budgétisation.
Non seulement la méthode de caisse est simple et directe, mais, encore, elle est plus facile à comprendre que la méthode d'exercice. La méthode d'exercice exige de faire correspondre des dépenses à venir à des dépenses actuelles, compte tenu de taux d'actualisation et de rentabilité sociale, tout en exigeant jugement et discrétion. Elle donne donc plus prise à l'interprétation, et je craindrais qu'elle ne favorise la falsification des chiffres et le truquage des budgets et des affectations.
La budgétisation prospective diffère de la budgétisation et des rapports après coup. La comptabilité, tout en étant importante et indispensable, ne devrait pas constituer la raison d'être des budgets et des prévisions budgétaires. On peut rapprocher les états financiers des budgets et c'est ce qui, dans les faits, se passe.
En ce qui concerne les prévisions budgétaires, il me semble que ce qui importe, pour les parlementaires, c'est de recevoir des renseignements actualisés et justes sur ce dont dispose le gouvernement pour ses dépenses et ce à quoi il consacrera l'argent. Tout compte fait, je m'en tiendrais, pour les budgets, à la méthode de caisse.
Permettez-moi une dernière proposition, avant de terminer: que les comités élaborent une stratégie pour l'examen des prévisions budgétaires. D'après mon expérience de fonctionnaire, les comités qui ont examiné le plus efficacement les prévisions budgétaires ont employé une stratégie simple, dont les éléments étaient habituellement les suivants: leurs membres étaient pleinement informés, par des fonctionnaires des ministères, sur les programmes et les dépenses; le comité se donnait un plan très simple et très clair pour l'examen de la question, et ses questions aux témoins se posaient de manière disciplinée et coordonnée. Il se concentrait sur un ou deux domaines de dépenses où il estimait que le ministère était en danger, puis il continuait à chercher à obtenir des renseignements supplémentaires et à faire d'autres analyses à l'appui de son enquête méthodique.
Je sais que certains, parmi lesquels, peut-être, des universitaires, penseront que ce n'est pas très complet comme méthode. Mais d'après mon expérience, cela fonctionne pour les comités, quand ils agissent comme des comités. Je pense que c'est une stratégie claire, qui est axée sur un objectif et qui permettrait au comité de tirer avantage des conseils de spécialiste du directeur parlementaire du budget. Elle aiderait aussi le comité à s'acquitter de son obligation de faire rapport sur les prévisions budgétaires dans le délai très limité qui lui est imparti.
Monsieur le président, cela conclut mon exposé. Je tiens à vous remercier très sincèrement de l'occasion que vous m'avez accordée de comparaître devant le comité.