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Merci beaucoup. Et merci à tous les membres du comité de m'inviter à témoigner devant eux aujourd'hui.
J'ai l'impression d'être ici sous une fausse représentation. Il y a quelques années, alors que je faisais des recherches pour écrire un livre sur le processus budgétaire, j'ai témoigné devant un comité de la Chambre des communes à Londres. Ce comité étudiait les moyens d'améliorer la participation du Parlement du Royaume-Uni à l'examen et à l'adoption du budget.
Le comité avait notamment en main un rapport de la Société Hansard sur la participation des assemblées législatives à l'examen des budgets. Ce rapport contenait un classement des assemblées législatives selon leur influence dans l'adoption des budgets.
Le classement portait sur 15 assemblées législatives un peu partout dans le monde. Comme on peut s'y attendre, la plus influente était le Congrès des États-Unis. Et au bas complètement du classement figurait le Parlement de la Nouvelle-Zélande.
Vous n'aurez pas de peine à imaginer que je me sentais assez mal placé pour dire au comité comment il devait organiser l'examen du budget pour que la Chambre des communes ait un rôle plus important à jouer, alors que le Parlement de mon pays était le moins influent, selon le classement.
Certains parlements n'étaient pas jugés beaucoup plus influents que celui de la Nouvelle-Zélande, notamment ceux du Royaume-Uni, de l'Australie et du Canada. Je me réconforte toutefois en songeant qu'il n'y a aucune corrélation entre, d'une part, le classement des pays selon l'influence de leurs parlementaires sur le contenu et l'adoption du budget et, d'autre part, leur classement sur l'échelle des démocraties libérales. La plupart des démocraties figurant parmi les derniers pays du classement de la Société Hansard, pour ce qui est de l'influence du pouvoir législatif sur les budgets, sont considérées comme l'incarnation même des principes de démocratie et de libéralisme. Il n'y a aucune corrélation entre la faiblesse de la participation ou du contrôle des législateurs sur le budget et le classement du pays selon les critères de la démocratie et du libéralisme. Néanmoins, à partir de ce classement, je constate qu'on s'attend à ce que les assemblées législatives aient un certain degré d'influence sur le contenu des budgets qui leur sont soumis.
Dans un système présidentiel ou semi-présidentiel, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont nettement séparés. Aux États-Unis, par exemple, la loi interdit aux membres de l'exécutif d'être également membres du législatif. C'est complètement différent des règles en vigueur dans les systèmes comme le nôtre, en Nouvelle-Zélande, ou, je présume, comme celui du Canada, où l'exécutif et le législatif sont étroitement liés.
Dans nos systèmes, lorsqu'on veut former le gouvernement, il faut avant tout se faire élire au Parlement. Le gouvernement n'est pas étranger au Parlement; il en est plutôt un élément essentiel et principal. Il est normal de s'attendre à ce qu'en pareil cas, le degré d'influence exercé par notre assemblée législative soit assez différent. Ce n'est pas seulement une question d'attentes, car, par rapport à un système présidentiel, le contrôle du législatif sur le budget me semble moins approprié dans un système où le gouvernement lui-même est partie prenante du processus législatif et parfois même un acteur dominant de ce processus.
Je sais qu'au Canada, les élections se déroulent selon un système uninominal à un tour. Or, au cours des dernières années, les résultats des élections n'ont pas donné une majorité claire à un parti comme cela se produit habituellement dans un système uninominal à un tour.
En Nouvelle-Zélande, nous avons un système de représentation proportionnelle depuis 15 ans. Il est quasiment garanti qu'avec un tel système, aucun parti ne peut obtenir la majorité absolue au Parlement. Nous vivons presque une époque postcoalition. La Nouvelle-Zélande n'a pas été dirigée par un gouvernement de coalition depuis 1999. Le parti qui forme le gouvernement conclut des accords avec d'autres partis, qu'on appelle des partis progouvernementaux, de manière à obtenir la majorité des votes pour faire adopter ses politiques par le Parlement.
Lors des dernières élections, le Parti national, qui est actuellement au pouvoir, a recueilli 48 p. 100 des suffrages, ce qui, dans un système uninominal à un tour, lui aurait donné une majorité écrasante de députés au Parlement. Mais, même avec ce pourcentage des votes, il n'a toujours pas, à lui seul, la majorité absolue au Parlement.
Même si nous avons adopté un système de représentation proportionnelle, où aucun parti ne détient la majorité absolue au Parlement, notre assemblée législative n'a pas davantage d'influence qu'avant sur l'adoption du budget. À mon avis, l'influence n'a pas augmenté pour la raison que je viens de mentionner: il serait fondamentalement mauvais, dans un système parlementaire, que le Parlement puisse constamment remanier les propositions budgétaires du gouvernement. Il serait faux de prétendre qu'un gouvernement a le mandat de gouverner s'il doit reculer chaque fois qu'il essaie de faire adopter un budget.
J'aimerais premièrement faire valoir devant vous l'idée que, selon moi, il faut avoir des attentes réalistes, dans un système parlementaire, quant au degré d'influence qu'une assemblée législative peut avoir sur les budgets. Cela ne veut pas dire qu'on ne peut pas améliorer l'efficacité des rouages législatifs relativement aux budgets. Les améliorations sont certainement possibles. Je pense que, dans une certaine mesure, la Nouvelle-Zélande accuse toujours du retard dans ce domaine. La situation pourrait être améliorée, mais le législatif ne peut pas détenir le pouvoir de négociation que possède le Congrès aux États-Unis, par exemple.
J'aborderai les détails du processus budgétaire en me servant de la Nouvelle-Zélande comme exemple, non pas parce que vous avez beaucoup à apprendre de ce pays, mais simplement parce que cette façon de procéder me permettra de faire quelques observations qui vous intéresseront peut-être, à propos de certains problèmes. Je pense que, lorsque vient le temps d'adopter un budget, il faut employer une approche holistique. L'adoption d'un budget ne se résume pas à un discours du ministre, le soir de la présentation du budget, puis au renvoi du budget à un comité parlementaire pour obtenir l'aval des législateurs. Un bon processus budgétaire comprend un mode de préparation du budget, un mode d'adoption, puis un mode d'examen postbudgétaire, qui permet de déterminer comment le budget a été appliqué concrètement et de savoir si les autorisations données ont été bien utilisées, d'un point de vue juridique et sur le plan de l'efficacité.
La préparation du budget se fait encore de manière assez rudimentaire en Nouvelle-Zélande. La loi oblige le gouvernement à présenter au Parlement, avant le budget lui-même, un énoncé de politique budgétaire dans lequel il doit évaluer les perspectives économiques et financières et définir les conditions dans lesquelles s'inscrira le budget, selon son point de vue. Quelles sont les contraintes financières? Quelles perspectives économiques orienteront les décisions budgétaires que prendra le gouvernement?
L'énoncé de politique budgétaire est étudié par un comité comme le vôtre, le Comité des finances, qui produit un rapport à l'intention du Parlement, où a lieu un débat très général. Il est très difficile d'établir quelque lien que ce soit entre l'énoncé de politique budgétaire et les chiffres concrets du budget. Dans un domaine très mineur, et seulement dans ce domaine, notre Parlement est probablement en avance sur les autres pour ce qui est de la préparation des budgets. Il s'agit des sommes consacrées aux bureaux comme le mien, c'est-à-dire aux hauts fonctionnaires du Parlement. Il y en a trois: le contrôleur et vérificateur général, l'ombudsman et le commissaire parlementaire à l'environnement. Ces sommes constituent, je suppose, environ 0,5 p. 100 des dépenses totales de l'État.
C'est le Parlement lui-même, plus précisément un comité parlementaire, qui prépare les articles du budget concernant les hauts fonctionnaires du Parlement. Une convention constitutionnelle veut que le gouvernement inclut ces articles dans son budget. Il s'agit d'un comité parlementaire présidé par le Président de l'Assemblée législative. À cet égard, on peut dire que la participation du législatif est très importante, puisque c'est lui qui prépare ces articles du budget. Mais, bien entendu, ces articles ne représentent qu'une très petite proportion du budget global préparé par le gouvernement.
Exception faite de ces deux volets, le Parlement de la Nouvelle-Zélande ne participe pas à la préparation du budget. À ce que je sache, depuis au moins 1994, votre comité — du moins je pense que c'est votre comité — reçoit les suggestions qui lui sont soumises par le public. Les gens vous indiquent ainsi ce qu'ils souhaiteraient voir dans le budget à venir. Je pense que c'est un rôle très utile que peuvent jouer les Parlements, en toute légitimité. Après tout, au cours de la préparation du budget, on écoute beaucoup la population et on discute des mesures qu'elle souhaiterait voir adoptées dans le budget. Il me semble que c'est une bonne idée que le Parlement canalise ce genre de discussion dans ses propres travaux, au sein de ses propres comités sectoriels, en invitant des secteurs de la population à faire entendre devant un comité leurs souhaits relativement au budget.
Il peut sembler alors que les gens arrivent avec leur liste d'épicerie, mais après tout, pourquoi ce genre de débat ne devrait-il pas avoir lieu dans le forum qu'est le Parlement, plutôt que dans les médias?
Je pense que les comités parlementaires pourraient certainement en faire beaucoup plus en Nouvelle-Zélande. Lorsqu’un budget est en préparation, les comités se placent au coeur du débat public concernant les attentes de la population. Je ne suis pas certain qu’on en tire concrètement des résultats extraordinaires dans le budget lui-même. Néanmoins, on pourrait mettre le Parlement au coeur du débat sur une question très importante: ce que les gouvernements devraient inclure dans le budget. Dans une certaine mesure, le Parlement se borne à réagir sur cette question. Des déclarations sont faites dans les médias sur ce que les gens attendent du budget, et il arrive que des parlementaires y répondent. Mais pourquoi ne pas rapatrier le débat au Parlement, plutôt que l'abandonner aux médias, où le dénigrement est la norme, comme on le fait généralement par les temps qui courent.
Comme je le disais, en Nouvelle-Zélande, la participation du public pendant la phase préparatoire du budget est assez rudimentaire. D'une certaine manière, elle pourrait se faire beaucoup mieux si le public était partie prenante aux travaux du Parlement et si on stimulait le débat de manière à ce que le public nous dise ce qu'il veut voir dans le budget.
L'adoption du budget est évidemment en soi une démarche hautement politique. Lorsqu'un gouvernement ne réussit pas à faire adopter un budget, il doit démissionner. C'est un principe constitutionnel fondamental. En Nouvelle-Zélande a lieu le traditionnel énoncé budgétaire du ministre des Finances, puis les comités concernés examinent les chapitres du budget qui leur sont renvoyés.
Ce ne sont pas tous les chapitres du budget qui font l'objet d'un examen par un comité avec des audiences publiques, mais c'est le cas de la plupart des chapitres. Généralement, les comités tiennent des audiences publiques, et le ministre auquel est confiée la responsabilité des dépenses prévues dans le chapitre en question du budget est censé comparaître devant le comité pour justifier les sommes qui lui sont accordées. Il répond alors aux critiques des membres du comité, qui considèrent tantôt qu'il y a trop d'argent, tantôt qu'il n'y en a pas assez, tantôt qu'un secteur en particulier est privé d'argent alors que, selon eux, le gouvernement devrait y intervenir.
Bien entendu, l'atmosphère est politiquement très chargée lors de la comparution des ministres devant les comités qui étudient le budget. Il est normal que les politiciens interpellent ceux du camp adverse. Mais il me semble qu'il y aurait moyen de faire davantage appel à la participation du législatif et de lui donner plus d'influence, ce qui pourrait être particulièrement utile en ce qui concerne les normes de rendement que les ministères s'engagent à respecter lorsqu'on leur accorde de l'argent.
De nos jours, les parlements n'adoptent pas un budget qui précise qu'on achètera tel nombre de microordinateurs ou d'automobiles. Ils votent pour qu'on accorde aux ministères un pouvoir de dépenser leur permettant d'offrir les services nécessaires. On ne peut mesurer si les services sont adéquatement fournis par les ministères qu'à condition d'avoir établi à l'avance des normes de rendement auxquelles les services et les produits financés par l'État doivent être conformes. Ainsi, les ministères doivent promettre de répondre à tant de lettres dans un délai de 90 jours ou d'autoriser un certain nombre de subventions dans un délai de 30 jours.
Il me semble qu'il serait utile que les comités parlementaires se penchent attentivement sur ces promesses pour déterminer si elles sont assez rigoureuses, si elles sont énoncées avec suffisamment de précision ou si elles sont trop nébuleuses. Autrement dit, il faudrait voir si les conditions que les ministères s'engagent à respecter, en échange des deniers publics accordés, sont assez bien définies. Je pense que les ministres eux-mêmes auraient intérêt à ce que le Parlement s'intéresse de plus près à ce genre de questions, car leur travail vise à faire en sorte que la population en ait pour son argent lorsque ses taxes et ses impôts servent à financer les produits et les services fournis par les ministères.
Il me semble malheureusement que les objectifs de rendement mesurables sont profondément enfouis dans des documents très détaillés. En Nouvelle-Zélande, nous appelons ces objectifs des énoncés d'intention, dont se dote chaque ministère, un peu comme une entreprise a un plan d'affaires. Ils constituent une masse d'information qui n'est pas nécessairement présentée de manière conviviale. Mais il est assez important de mettre l'accent sur les normes de rendement que les ministères s'engagent à respecter en retour des autorisations de dépenser qui leur sont accordées. Il est important de voir si ces normes sont adéquates ou devraient être améliorées.
Je ne m'imagine pas qu'il est possible, dans une démocratie parlementaire du genre de celle de Westminster, que le Parlement ait une influence assez forte pour lui permettre de remanier le budget. Dans ce système, il n'est pas possible que les parlementaires aient une telle influence. Mais je pense que l'étude du budget en vaudrait la peine si les parlementaires portaient davantage attention aux détails enfouis dans le budget.
Les comités des comptes publics sont traditionnellement chargés d'examiner le rendement de l'État dans une optique non partisane, de manière à déterminer, une fois l'année financière terminée, si les ressources ont été utilisées efficacement.
En Nouvelle-Zélande, il n'y a jamais eu de comité des comptes publics. Nous n'avons pas la prétention de croire qu'un comité pourrait vraiment procéder à un examen des comptes publics comprenant une évaluation du rendement des ministères. Nous procédons plutôt à un examen assez exhaustif que nous appelons l'examen financier.
Après l'année financière, les ministères sont obligés de produire, à l'intention du Parlement, un rapport annuel contenant des états financiers qui précisent de manière assez détaillée comment les crédits parlementaires ont été utilisés. Les rapports sont d'un bon niveau, et les destinataires s'en montrent plutôt satisfaits.
Ces rapports sont par la suite renvoyés aux comités parlementaires concernés, selon le sujet. Par exemple, le Comité de la santé étudie le rapport annuel du ministère de la Santé. Le Comité de la défense examine le rapport annuel des forces armées. Commence alors un autre cycle d'audiences où l'administrateur général de chaque ministère, ou le sous-ministre selon votre terminologie, doit répondre aux questions du comité sur l'utilisation des ressources accordées à son ministère. Le comité cherche à savoir si les normes de rendement auxquelles le ministère a promis d'adhérer ont été respectées ou si le ministère a agi à certains égards de manière non appropriée ou inefficace, ce qui pourrait inciter les membres du comité à chercher à en savoir davantage.
Les examens financiers des ministères ne feront pas tous l'objet d'audiences publiques, car les comités n'ont pas tous le temps de procéder ainsi. Mais ces examens financiers constituent des analyses rétrospectives essentielles du budget de l'année précédente, c'est-à-dire de l'utilisation des ressources considérables affectées aux ministères.
Une fois les rapports des comités déposés à la Chambre, un débat s'y déroule sur le rendement des ministères. Justement, ce débat a eu lieu cette semaine, et il y a été question de l'utilisation, par mon bureau, des ressources qui lui avaient été accordées. Je tiens à préciser que les observations n'ont pas été défavorables. Quoi qu'il en soit, ce fut assez gratifiant de voir les parlementaires accorder de l'attention à un bureau relativement petit, toutes proportions gardées.
Un examen des dépenses assez exhaustif a lieu en Nouvelle-Zélande, avec la participation de tous les comités, après chaque année financière. Mais je crois que l'une des difficultés associées à cet examen est son caractère politisé. Il n'y a rien d'anormal à cela, car le Parlement est un milieu politique. Toutefois, cette politisation a pour conséquence que le travail habituel d'un comité des comptes publics, qui est l'antithèse même du débat politique, a tendance à ne pas se faire. Les députés ont tout à gagner, naturellement, à s'intéresser à la dimension politique de la situation, ce qui fait qu'en l'absence d'un comité se consacrant spécialement aux comptes publics, les parlementaires délaissent les tâches monotones mais néanmoins utiles. C'est un point faible de notre système, selon moi.
Voilà des observations de nature générale sur l'influence qu'il est raisonnable d'attendre, dans une démocratie parlementaire du genre de celle de Westminster, de la part du législatif, sur le processus budgétaire. J'en ai profité pour vous donner un aperçu rapide de la situation en Nouvelle-Zélande, qui est au bas du classement de l'influence des parlementaires, comme je l'ai dit, mais dont le système fonctionne et est caractérisé par un certain degré de réalisme.
Ce sera tout, monsieur le président. Je serai très heureux de répondre aux questions et aux observations des membres de votre comité.
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Merci, monsieur le président.
Je pourrais commencer par vous donner une idée générale du processus que nous suivons ici pour les prévisions budgétaires.
Les projets de loi de crédits sont présentés à la Chambre des représentants chaque année en mai, et les projets de loi de crédits supplémentaires sont présentés en février. À la Chambre des représentants, ces projets de loi suivent le cheminement habituel des projets de loi, ce qui comprend un examen en comité plénier, pendant lequel les députés peuvent poser des questions aux ministres.
Au Sénat, le processus est plus élaboré. Au moment où les projets de loi sont présentés à la Chambre, les prévisions budgétaires sont déposées au Sénat. Ces prévisions budgétaires sont accompagnées de notes explicatives très détaillées provenant de chaque ministère. Les notes mentionnent notamment les dépenses qui ne font pas partie des projets de loi de crédits annuels. Ces dépenses peuvent faire l'objet d'un examen.
Au Sénat, les prévisions budgétaires sont réparties parmi les huit comités permanents selon leur domaine de spécialité. Les comités tiennent des audiences à propos du Budget principal des dépenses en mai, pendant deux semaines. Ils tiennent ensuite des audiences supplémentaires en novembre, pour faire un suivi des points soulevés lors des audiences de mai. En février, ils tiennent des audiences sur les prévisions budgétaires supplémentaires.
Pendant les audiences, on peut examiner toutes les activités des ministères. Les audiences ne portent donc pas précisément sur les prévisions budgétaires. Elles portent plutôt sur les activités des ministères, sur ce que fait chaque ministère et pourquoi il le fait. Toutes les activités peuvent être examinées. D'après une résolution du Sénat, toute question qui touche les activités des ministères et leurs finances sont pertinentes.
Pendant les audiences, on entend parfois des points de vue plutôt partisans ou controversés, à propos de questions qui ne font pas l'unanimité, de programmes gouvernementaux que certains prétendent inutiles ou inefficaces, et ainsi de suite. Les sénateurs des partis de l'opposition posent des questions très perspicaces. Les sénateurs du côté du gouvernement sont informés de la façon de défendre les ministres et les ministères.
En général, les audiences servent à examiner en détail les activités des ministères, ce qu'ils font et pourquoi ils le font. Des fonctionnaires de différents ministères viennent témoigner et les ministres-sénateurs participent aux audiences avec eux. Chaque ministre-sénateur représente un certain nombre de ses collègues ministres de la Chambre des représentants. En principe, ils sont assez bien informés pour pouvoir répondre aux questions portant sur toutes les activités de ces ministères. Bien sûr, quand les discussions prennent un tour plutôt politique et se concentrent sur des questions de politiques, les ministres peuvent y répondre.
Une règle du Sénat permet aux fonctionnaires de prendre une question en note et d'y répondre par écrit. Ils peuvent aussi transférer des questions à leurs supérieurs et aux ministres.
En quoi ce processus est-il profitable? Il permet d'obtenir des renseignements qui ne sont pas disponibles autrement. La presse suit attentivement les audiences sur les prévisions budgétaires. Les renseignements fournis pendant les audiences bénéficient donc d'une couverture médiatique très poussée, alors qu'ils ne seraient pas disponibles si les audiences n'avaient pas lieu.
Les sénateurs sont aussi mieux informés des activités des ministères, tout comme les ministres. Des ministres m'ont dit à plusieurs reprises qu'en assistant aux audiences sur les prévisions budgétaires, ils pouvaient en apprendre beaucoup sur les activités de leurs propres ministères. Les ministres sont donc mieux informés.
Voilà, dans les grandes lignes, comment nous procédons.