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Merci beaucoup de nous avoir invités.
Notre président, M. Paul Moist, aurait aimé être ici, mais une réunion importante à Toronto l'a en empêché.
Je suis vraiment content de voir que vous étudiez cette question qui, d'après moi, n'a pas été adéquatement analysée de façon objective au Canada, malgré le nombre croissant de partenariats publics-privés.
J'ai le plaisir d'être accompagné par Brock Carlton, Adam Thompson et Michael Atkinson. Nous sommes tous membres de ce que l'on appelle le Forum sur les infrastructures municipales, un organisme que la FCM a créé et chargé d'élaborer des solutions constructives en ce qui concerne le programme d'infrastructure à long terme que le gouvernement fédéral planifie.
Je félicite la FCM pour l'établissement de cet organisme, une initiative fort valable dans le cadre de laquelle différents secteurs de la société peuvent collaborer pour tenter de trouver des solutions constructives.
Nous envisageons la question des partenariats publics-privés dans une perspective de politique publique. Notre préoccupation primordiale en ce qui concerne les PPP se situe au niveau des finances publiques et de la prestation de services publics de qualité.
J'ai assumé les fonctions d'économiste aux niveaux fédéral, provincial et territorial, ainsi que dans le secteur privé, et j'ai oeuvré dans le domaine des PPP pendant cette période. J'aborde cette question du point de vue de l'économiste et dans l'optique du meilleur usage des fonds publics et de l'argent des contribuables.
J'aimerais préciser ici qu'il ne s'agit pas d'un secteur public qui fasse tout ou d'un secteur privé qui fasse tout, mais du rôle approprié de chaque secteur.
Au Canada, traditionnellement, l'approvisionnement se fait par le secteur public déterminant ses priorités et ses besoins. Selon la méthode d'approvisionnement traditionnelle, le secteur public détermine ses priorités et ses besoins; il peut attribuer un contrat pour la conception, puis accorder au secteur privé le contrat de la construction de l'infrastructure. C'est le secteur privé qui construit l'infrastructure au Canada. C'est ainsi que les choses se font et, bien sûr, nous l'acceptons. Nous estimons que ces rôles sont appropriés.
Le secteur public fournit le financement parce qu'il peut emprunter des fonds au taux le plus bas, et il est propriétaire et exploitant de l'infrastructure publique dont la responsabilité, en bout de compte, revient au gouvernement. Si, après 10 ou 20 ans, cette infrastructure fait défaut, le gouvernement doit la rétablir et faire en sorte que les citoyens y aient accès.
Nous craignons beaucoup que le Canada suive bientôt le Royaume-Uni — dont le programme des PPP du Canada s'est inspiré — sur la voie des échecs massifs de PPP. De tels échecs réduisent considérablement la possibilité de fournir des services publics de qualité parce que les gouvernements ont l'obligation contractuelle de payer des milliards en coûts supplémentaires dans le cadre de projets de PPP.
Les promoteurs de cette formule au Canada déclarent que nous avons adopté des pratiques exemplaires venant d'ailleurs et que nous sommes un chef de file mondial en PPP. D'après ce que j'ai vu, le modèle canadien peut être très bon dans la promotion des PPP, mais il ne réussit pas aussi bien à fournir des évaluations et des preuves objectives, ni à établir l'obligation de rendre compte et la transparence pour les PPP.
Les enjeux sont nombreux ici, et on pourrait probablement consacrer une année entière à les étudier, mais je doute que cela soit souhaitable. Je vais me concentrer sur certains des aspects économiques des rapports de rentabilité. Les rapports de rentabilité sont un élément clé des PPP, et ils sont supposés fournir la preuve à l'appui de l'avantage des PPP.
Je dirais, comme d'autres, que les rapports de rentabilité manquent de crédibilité. En fait, certains promoteurs seraient également de cet avis.
Au Canada, la promotion et l'analyse des rapports de rentabilité sont faites par des agences de PPP. Ils englobent tant la promotion que les analyses, et j'estime que ces rôles devraient être distincts. Dans les rapports de rentabilité, il y a très peu de transparence quant à l'information clé; des taux d'actualisation élevés sont utilisés pour minimiser le passif futur — chose dont je parlerai un peu plus tard —, et les transferts de risques sont exagérés. Au Canada, les vérificateurs dans presque toutes les provinces sont fréquemment arrivés à la conclusion que des PPP particuliers ne sont pas une bonne affaire, et au Royaume-Uni — j'ignore si vous suivez la question — il y a eu d'immenses échecs de PPP au cours des dernières années.
Pour vous aider à comprendre pourquoi la combinaison de la promotion et des analyses constitue un problème, voici une citation de Larry Blain, ancien PDG de Parterships BC, qui a essentiellement établi le modèle canadien des PPP:
Les comparateurs du secteur public ne vous seront pas d'un grand secours de toute façon, puisque je peux rendre le comparateur du secteur public aussi mauvais que je veux pour rehausser l'image du secteur privé.
Le comparateur du secteur public est un élément crucial de l'évaluation de rentabilité, car c'est la base de comparaison des coûts d'un PPP. Il ne peut y avoir de rapport de rentabilité sans un CSP.
C'est un aveu remarquable. Il dit, essentiellement, qu'ils sont inutiles parce qu'ils peuvent les changer avec une comptabilité créative.
J'aimerais parler de la façon dont cela est fait. Certains d'entre vous, j'en suis sûr, sont conscients de la question des taux d'actualisation. Prenons l'exemple d'un PPP hypothétique qui s'étend sur 30 ans et paie 10 millions de dollars. Cela pourrait tout aussi bien être un million de dollars; le rapport est le même. Sur 30 ans le gouvernement paierait 300 millions de dollars historiques, en supposant l'absence de tout facteur d'escalade des coûts. On utilise les taux d'actualisation. Le gouvernement fédéral peut emprunter à 2,5 p. 100 sur 30 ans, ce qui représente le rendement d'une obligation de 30 ans. Si l'on applique un taux d'actualisation de 2,5 p. 100, on arrive à une valeur actuelle de 209 millions de dollars. Bien des comptables estiment que c'est ce taux que le gouvernement fédéral devrait utiliser. À l'heure actuelle, les gouvernements provinciaux du Canada peuvent emprunter à 3,5 p. 100 sur 30 ans, ce qui représente une valeur actuelle de 184 millions de dollars.
Malheureusement, le gouvernement de la Colombie-Britannique utilise une valeur actualisée de 7,5 millions de dollars. Il utilise la formule du coût du capital du secteur privé. Ce qui est actuellement un coût et un passif de 300 millions de dollars s'élèverait à bien plus que cela parce qu'il y a généralement un facteur d'inflation. À l'heure actuelle, en dollars actualisés, ce coût semble s'élever à 118 millions de dollars. Or, il devrait être de 184 millions de dollars. La différence est considérable.
Les lignes directrices du Conseil du Trésor fédéral préconisent un taux d'actualisation réel de 8 p. 100 augmenté du taux d'inflation, ce qui représente un taux d'actualisation de 10 p. 100. Quand on examine l'évaluation de rentabilité, ce chiffre de 300 millions de dollars de passif futur est présenté comme étant un passif de 94 millions de dollars. Ils cachent ce passif futur en utilisant les taux d'actualisation. Malheureusement, les évaluations de rentabilité ne font pas état des montants de passif futur. Elles ne présentent que la valeur actualisée.
C'était là la première forme de ce que je qualifierais de comptabilité créative qu'utilise la Colombie-Britannique.
La deuxième forme de comptabilité créative qui est utilisée fait appel à des transferts de risque de très haut niveau pour justifier les PPP sans preuve à l'appui. J'ai ici quelques exemples.
Voici ce que l'Ontario utilise. Par exemple, pour l'Hôpital Bridgepoint au centre-ville de Toronto, le coût de production traditionnel global était supposé s'élever à 452 millions de dollars. Le coût du PPP était considérablement plus élevé que cela, mais le gouvernement de l'Ontario a supposé que 352 millions de dollars ont été transférés à l'exploitant du PPP.
Mais, y a-t-il une preuve à l'appui de cela? Aucune preuve n'est présentée. Même Infrastructure Ontario ne présente qu'un court document, dont j'ai copie ici; c'est une toute petite grille. Aucune preuve empirique n'est présentée pour expliquer pourquoi ces risques devraient être transférés. En Ontario, il y a en tout quelque 3 milliards ou 4 milliards — probablement 5 milliards environ maintenant — qui sont supposés être des transferts de risque au secteur privé.
Dans le cas de l'Hôpital Bridgepoint, les montants de transfert de risque s'élevaient à plus de 60 p. 100. Or, il n'y a absolument aucune preuve à l'appui de cela.
En tant qu'ancien fonctionnaire, je suis sidéré par l'absence de preuve. En Californie, les gens m'ont demandé... M. Schwarzenegger était intéressé à établir des PPP. Certains des renseignements et la méthodologie leur venaient de l'Ontario. Ils étaient abasourdis. En tant que Canadien, j'étais plutôt mal à l'aise.
À quoi mène cette comptabilité créative? Je reviens sur toute la question des transferts de risque. Dans le cadre des projets de PPP typiques, un exploitant privé ne fournit que 10 à 15 p. 100 de l'actif, et il s'établit en tant qu'« entité ad hoc ». Cela signifie que même si de grandes entreprises sont en arrière-plan, elles peuvent abandonner le projet n'importe quand et ne perdre que de 10 à 15 p. 100 d'actif.
À mon sens, rien ne justifie d'assumer un transfert de risque au-delà de cela parce que, fréquemment, les exploitants privés abandonnent. C'est arrivé ici à Ottawa. Cela se produit partout dans le monde.
Je vais résumer rapidement; je pourrai parler plus tard de ce que les vérificateurs au Canada ont trouvé, mais l'expérience au Royaume-Uni, à l'heure actuelle, démontre d'immenses faillites de ce que ce pays appelle des « initiatives de financement privé ».
La première de ces initiatives portait sur le métro avec Metronet. C'était un échec de PPP qui s'est élevé à 2,7 milliards de dollars augmentés d'un coût supplémentaire pour les contribuables de 640 millions de dollars. Le véritable problème maintenant est que plus de 60 hôpitaux du R.-U. sont en difficulté financière à cause de paiements de la dette de l'IFP. Ils ont besoin d'être renfloués.
Le coût total actuel des IFP a récemment été calculé à 300 milliards de livres sterling, ou 480 milliards de dollars. Ce sont de gros montants. Cela représente près d'un tiers du PIB total du Canada. Au R.-U., cela représente environ 20 000 $ par ménage.
Le ministre de la Santé britannique, un conservateur, a dit que les projets d'IFP sont de véritables boulets et qu'ils ont amené certaines parties du système de soins de santé au bord de la faillite. D'autres personnes les ont qualifiés de bombes à retardement et de montagnes de dette.
Merci.
Je suis désolé d'être entré dans tous ces détails, mais j'estime qu'il est important de comprendre certaines des façons dont tout ceci est comptabilisé. Je recevrai avec plaisir vos questions.
:
Merci beaucoup, monsieur le président. Nous aimerions remercier le comité d'avoir offert à l'Association canadienne de la construction, l'ACC, la possibilité de témoigner devant vous aujourd'hui.
Notre association représente le secteur non résidentiel de la construction; par conséquent, c'est nous qui, de fait, construisons l'infrastructure du Canada. Nous comptons plus de 17 000 entreprises membres d'un bout à l'autre du pays, dont de nombreuses sont de petites et moyennes entreprises. De fait, si on utilise la définition d'Industrie Canada — c'est-à-dire une entreprise qui compte moins de 100 employés est une PME —, 99 p. 100 des entreprises dans notre secteur de la construction sont des PME. Par conséquent, lorsque vous parlez de petites entreprises, vous parlez de nous. Si l'on tient compte du fait que, dans son ensemble, l'industrie de la construction emploie près de 1,5 million de Canadiens, ou environ 10 p. 100 de la population active, le vieux proverbe qui dit que « lorsque la construction va bien, l'économie va bien » est plutôt juste.
Le sujet et le moment de votre examen tombent tout à fait à point. Le fonds actuel Chantiers Canada vient à échéance le 31 mars 2014. Les consultations qui se déroulent de façon continue depuis près d'un an avec certains de mes collègues ici en vue de créer un plan d'infrastructure à long terme sont d'une importance clé. Il est crucial que ce plan soit annoncé dans le prochain budget fédéral afin d'éviter tout écart dans le financement lorsque le fonds actuel Chantiers Canada vient à échéance, et de nous assurer de ne pas perdre une saison de construction dans les circonstances.
Il est certain que le secteur privé aura un rôle dans ce plan si ce dernier a la souplesse requise pour faire en sorte que nous répondions aux besoins en infrastructure à tous les niveaux de gouvernement, d'un bout à l'autre du pays. Par conséquent, le moment de votre examen ne pourrait pas être plus opportun.
Pour ce qui est du point de vue de l'ACC, nous ne sommes ni pour ni contre les partenariats publics-privés. Nous les voyons comme une méthode potentiellement efficace pour les projets de construction dans les bonnes circonstances, tout comme la conception-construction, la gestion de la construction, ainsi que toute une série d'autres méthodes que nous avons pour la réalisation de l'infrastructure.
Pour nous, les PPP sont un outil important et devraient être utilisés dans les bonnes circonstances. Quelles sont les bonnes circonstances? Ce sont celles lors desquelles les deux parties, le secteur public et le secteur privé, cherchent à tirer le meilleur parti de leurs compétences et leurs capacités respectives. Dans « partenariat public-privé », il y a trois P et le P crucial est celui du partenariat.
En ce qui concerne le secteur privé, notre contribution prend souvent la forme d'une solution novatrice, inhabituelle, pour un projet complexe. Du secteur public, nous recherchons votre capacité de gérer et d'atténuer certains risques de projet qui sont mieux gérés et entretenus dans le cadre du secteur public.
Les PPP peuvent représenter une méthode extrêmement efficace, surtout pour les grands projets complexes où des méthodes novatrices du secteur privé pourraient constituer des solutions qui, dans un contexte traditionnel de construction d'État, pourraient ne pas être permises, ne pas être possibles ou se révéler extrêmement compliquées.
Les PPP offrent aussi la possibilité d'envisager le développement d'une infrastructure qui pourrait n'être même pas dans la visée du gouvernement. Un parfait exemple est le pont de l'Île-du-Prince-Édouard, le franchissement du détroit de Northumberland. Ce projet ne faisait pas partie des plans de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, ni de tout autre ministère fédéral, et est entièrement une proposition, une idée du secteur privé.
Toutefois, comme je l'ai mentionné précédemment, les PPP ne sont pas une panacée, pas plus qu'ils ne devraient être considérés simplement comme une solution à des pressions fiscales. Les PPP font appel à une trame complexe de contrats juridiques entre de nombreuses parties, chose plutôt onéreuse pour les participants éventuels. Les coûts transactionnels sont extrêmement élevés, ce qui fait que l'option de PPP n'est réellement viable que pour les grands projets, généralement ceux de l'ordre de 50 millions de dollars et plus. À notre avis, la formule de PPP devrait servir à la production de financement supplémentaire de la part du secteur privé, et non pas simplement pour remplacer les engagements traditionnels du secteur public.
Nous devrions aussi nous inquiéter, et nous nous inquiétons, de la façon dont des projets de construction sont regroupés arbitrairement dans le simple but de créer une masse critique en vue de la viabilité d'une solution de PPP. Cette préoccupation repose essentiellement sur le fait que, comme je l'ai mentionné précédemment, 99 p. 100 de nos membres, des entreprises de construction actives dans notre secteur, sont des PME. Si la possibilité de regrouper des projets est envisagée pour créer cette masse critique, nous estimons que l'un des critères à prendre en considération avant la décision est l'impact qu'un tel regroupement aurait sur la chaîne locale d'approvisionnement intérieur.
Il faut aussi par ailleurs faire en sorte que les règles du jeu soient équitables pour les entreprises canadiennes et les entreprises établies au Canada. Lorsque le principal concessionnaire ou bailleur de fonds est étranger, ce qui a été le cas dans un grand nombre de nos projets de PPP, les sociétés contractantes canadiennes sont souvent désavantagées en ce qui concerne la garantie d'exécution, et ce, en raison du cautionnement.
L'usage des cautionnements est une chose propre à l'Amérique du Nord et inconnue en Europe, par exemple. Bon nombre de nos sociétés de construction n'ont pas la santé financière requise pour obtenir des lettres de crédit. Elles utilisent le cautionnement pour démultiplier leur bilan allant jusqu'à 15 fois ou 20 fois, mais c'est une pratique que les concessionnaires et les bailleurs de fonds européens ne connaissent pas et qui a posé un obstacle à la participation de certaines — pas toutes — de nos entreprises canadiennes et entreprises établies au Canada, car les concessionnaires étrangers n'acceptent pas les cautionnements en guise de garantie d'exécution. Ils veulent la liquidité et une lettre de crédit, et ainsi de suite. Cela est un problème pour bon nombre de nos entreprises.
Les pouvoirs intérieurs accordés à EDC, Exportation et Développement Canada, dans le cadre des mesures de stimulation ont été utiles. EDC a contribué à faciliter la participation de sociétés établies au Canada à des projets de PPP par le truchement de ses garanties et instruments financiers.
Pour résumer, il serait imprudent d'éliminer complètement l'option de PPP de votre boîte à outils. Les PPP peuvent être un outil extrêmement efficace, mais ils ne doivent pas être le seul outil de la boîte. Dans de nombreuses circonstances, les PPP ne sont pas le bon outil ou le meilleur.
À notre avis, un des avantages manifestes de la solution de PPP est que celle-ci oblige de prendre en considération le coût total de l'exploitation et de la maintenance d'un projet. Elle oblige en quelque sorte le secteur public à avoir la discipline de s'assurer d'examiner le cycle de vie complet d'un projet — pas simplement la source du coût d'investissement initial, mais la façon dont ce projet sera financé tout au long des 30, 35 ou 40 années de son cycle de vie sur les plans exploitation et maintenance. Peut-être que nous devrions aussi adopter ce genre de discipline pour tous nos grands projets complexes, indépendamment de la façon dont ils sont financés.
Pour terminer, nous croyons que l'option de PPP peut être extrêmement efficace, mais elle ne constitue pas forcément la meilleure démarche dans toutes les circonstances. Elle peut être un mécanisme d'exécution efficace lorsque cela est approprié et lorsqu'elle constitue un véritable partenariat, et non pas simplement une tentative de transférer tous les risques au secteur privé. Une telle chose n'est même pas une demi-solution.
Sur ce, monsieur le président, je termine mon exposé et recevrai avec grand intérêt vos questions et vos observations.
:
Merci, monsieur le président. Nous apprécions véritablement d'avoir été invités ce matin.
[Français]
J'aimerais commencer par dire que la FCM est la voix des gouvernements municipaux. Nous comptons 2 000 membres qui proviennent de partout au Canada. Nos membres représentent 90 p. 100 de la population canadienne. Nous avons donc une certaine perspective de ce qui se passe sur le terrain, partout au Canada.
Nous croyons que la question des PPP posée ce matin est très importante pour essayer de trouver une façon de livrer de meilleurs services aux Canadiens dans leur communauté.
[Traduction]
Comme l'a mentionné Toby, nous avons un forum sur les infrastructures municipales dans le cadre duquel se tiennent de nombreuses discussions au sujet de l'infrastructure, notre présence ici constituant l'une d'entre elles. Entre Michael, Toby et quelques autres personnes ici, vous pouvez imaginer les discussions intéressantes que nous avons.
Enfin, je vous transmets les meilleures salutations de Karen Leibovici, notre présidente et une conseillère d'Edmonton. Karen n'a pas pu venir ce matin, mais elle m'a demandé de vous transmettre ses salutations.
Nous croyons fermement qu'au cours des années, nous — les municipalités, le gouvernement et le Parlement — avons commencé à collaborer plus étroitement pour découvrir les meilleurs moyens de trouver des solutions qui amélioreraient la qualité de vie des Canadiens; et, manifestement, la question à la une est l'infrastructure et les PPP.
Le Plan d'action économique a été une occasion importante de démontrer la valeur de ces relations et la capacité qu'ont les niveaux de gouvernement à travailler ensemble. Comme vous l'avez peut-être vu, nous estimons qu'environ 100 000 Canadiens ont conservé leurs emplois grâce à ce plan d'action économique et aux travaux d'infrastructure qui ont été effectués pour continuer à bâtir les fondations économiques des collectivités du pays.
Comme Michael l'a dit, le moment est crucial. Nous vivons une période où notre infrastructure est en cours d'effondrement et nous avons entrepris une conversation très dynamique concernant ce qu'il faut faire à ce sujet. L'idée qu'il devrait y avoir un plan d'infrastructure à long terme présente l'occasion de continuer à avancer dans la reconstruction de notre infrastructure municipale pour faire en sorte que les Canadiens aient suffisamment d'eau potable, voyagent moins pour aller au travail et en revenir et bénéficient des autres avantages de l'infrastructure solide qui crée une société plus concurrentielle et productive sur la scène mondiale.
Manifestement, bien des choses sont en jeu ici. Nous avons besoin de beaucoup de ressources pour nous assurer que notre infrastructure est en bon état. La question qui se pose réellement est la suivante: peut-on disposer de plus que des fonds publics pour réaliser ces objectifs? Nous croyons vraiment qu'encourager la participation du secteur privé est un élément clé de tout nouveau plan d'infrastructure. Et les PPP constituent un moyen de construire, d'entretenir et de financer l'infrastructure municipale.
Bien sûr, comme l'ont dit mes collègues, nous savons que vous comprenez que les PPP ne sont pas une solution magique. En eux-mêmes, ils ne régleront pas les problèmes, ils ne résoudront pas les défis d'infrastructure municipale du pays. C'est ce que nos partenaires ont répété et ce dont nous avons parlé avec ceux-ci et d'autres dans le cadre du Forum sur les infrastructures municipales.
Cependant, les PPP sont un instrument important pour une variété de projets d'infrastructure au niveau local, si nous les réalisons correctement. Dans ce cas, les PPP peuvent alors renforcer la mise en oeuvre d'un plan d'infrastructure à long terme.
[Français]
Au cours des dernières années, nous avons appris certaines choses sur la question des PPP et sur la façon de les utiliser pour livrer de meilleurs services aux citoyens. Nous croyons qu'il y a trois leçons bien importantes à en tirer.
[Traduction]
À notre avis, l'expérience nous a appris trois leçons très importantes au sujet des PPP.
La première concerne les investissements stables et sûrs. Effectuer des investissements stables et prévisibles représente la chose la plus importante que les gouvernements puissent faire pour améliorer notre infrastructure. Ces investissements prolongent la vie de notre infrastructure en appuyant des activités régulières de réparation et de maintenance, choses qui représentent le facteur le plus important de réduction des coûts. Ils établissent également les conditions nécessaires aux PPP en assurant aux municipalités le flux de revenus sûrs dont elles ont besoin pour conclure des contrats de PPP de 20 ou 30 ans. Les programmes de financement à court terme ne peuvent pas, individuellement, répondre aux besoins des partenaires du secteur public ou du secteur privé.
La deuxième leçon apprise porte sur l'augmentation de l'accessibilité de l'option de PPP. Avec la démarche actuelle, les municipalités se trouvent à devoir choisir entre deux choses. Une municipalité peut présenter une demande de partage des coûts d'infrastructure dans le cadre d'un programme comme le fonds Chantiers Canada, ou elle peut accéder à un financement par PPP. C'est le choix auquel elle fait face: une chose ou l'autre, mais pas les deux.
Les programmes d'infrastructure fédéraux futurs doivent faire en sorte que les investissements traditionnels et le financement de projets de PPP éventuels soient disponibles et administrés à l'intérieur d'un seul cadre de travail. Par exemple, une collectivité pourra présenter une demande à un programme comme Chantiers Canada tout en envisageant simultanément l'option de PPP. S'il est déterminé que la solution de PPP est la plus appropriée, cette collectivité peut suivre cette voie, mais si ce n'est pas le cas, elle a alors d'autres options. Elle a des possibilités de financement de projets par le truchement d'autres mécanismes.
La troisième et dernière leçon à tirer est que nous devons investir dans le savoir, le soutien et la formation.
C'est aux municipalités individuelles que revient la décision de choisir quand recourir aux modèles de PPP; cependant, les municipalités ont besoin d'information et d'expertise pour faire un choix éclairé, ainsi que de soutien pour gérer de nouveaux contrats de partenariat compliqués.
Les municipalités peuvent hésiter à opter pour cette option en raison du coût des analyses de rentabilisation, de la longueur du processus de demande des programmes et des coûts juridiques initiaux. Les programmes actuels de PPP ne fournissent pas le soutien dont les municipalités ont besoin. Sans cela, il continuera d'être difficile d'augmenter le recours aux PPP au Canada. Le nouveau plan d'infrastructure devrait prévoir un tel appui.
En résumé, on doit prendre en compte trois choses. Premièrement, faire des investissements d'infrastructure à long terme sûrs et prévisibles la pierre angulaire du nouveau plan d'infrastructure à long terme et de la stratégie de PPP. Deuxièmement, rendre l'option de PPP plus accessible en administrant les programmes de PPP et les autres programmes sous l'égide d'une seule politique-cadre intégrée — les programmes futurs doivent comprendre l'appui des PPP dans tous les programmes, plutôt que de les séparer en tant que fonds distinct et, comme je l'ai mentionné plus tôt, de créer la situation d'un choix ou d'un autre à laquelle les municipalités se trouvent confrontées. Enfin, investir dans le savoir, le soutien et la formation de sorte que les collectivités disposent des ressources nécessaires pour assumer les coûts initiaux élevés et aient accès à l'expertise dont elles ont besoin pour mettre sur pied et gérer des PPP fructueux.
[Français]
Encore une fois, monsieur le président, je vous remercie beaucoup de nous avoir donné l'occasion de faire cette présentation devant vous ce matin.
:
Merci de l'invitation. Nous sommes très heureux de participer.
Monsieur Martin, merci de votre invitation aux débats, mais je choisis de pondérer certaines de nos expériences, sans toutefois trop m'étendre là-dessus.
Nous vous parlerons de ce que nous avons vécu dans le cadre du programme Alberta Schools Alternative Procurement, l'ASAP ou l'ASAP 1 et 2, parce que nous avons eu deux phases ici dans les écoles publiques d'Edmonton.
En Alberta, l'analyse par le gouvernement provincial du climat économique et le processus d'évaluation ont déterminé, au cours des cinq dernières années, qu'un modèle d'acquisition combiné constituerait la meilleure démarche à suivre pour la construction de nouvelles écoles. Au Conseil des écoles publiques d'Edmonton, cela comprenait six écoles de la maternelle à la 9e année puis, plus tard, trois écoles de la maternelle à la 9e année. Le Conseil des écoles catholiques d'Edmonton a lui aussi construit trois écoles au cours de la même période en suivant le même modèle.
Les projets ASAP avaient pour objectifs clés la construction d'un grand nombre de nouvelles écoles dans des quartiers en développement et des quartiers développés; le regroupement des écoles pour la conception, la construction et la maintenance, et le recours aux partenariats public-privé (PPP) pour la conception, la construction et le financement des écoles et leur entretien pendant 30 ans. Cela signifie que l'entrepreneur dirige la conception et la construction de nos écoles à partir de plans déjà mis au point en consultation avec les conseils scolaires et les municipalités. Cela signifie également qu'un entrepreneur assume le financement et l'entretien des bâtiments pendant une période de 30 ans.
Le plan de conception de ces écoles est appelé un plan-cadre. Les plans-cadres comprennent un espace central permanent qui inclut un gymnase, une bibliothèque, des bureaux d'administration, des salles de classe et des salles de spécialité comme une classe de musique, une classe d'art et des laboratoires d'étude des carrières et de la technologie. Un espace de classes supplémentaires est prévu par le truchement de classes modulaires qui peuvent être ajoutées ou retirées selon les fluctuations du nombre des élèves. Du point de vue de la gouvernance, l'utilisation de plans-cadres peut améliorer l'efficience de la construction, offrir une valeur optimale des fonds publics pour un projet de construction à grande échelle.
Une autre caractéristique importante se rapporte au fait que toutes les écoles répondent à des normes provinciales de haute qualité et sont construites de sorte à obtenir la certification argent du système LEED — Leadership in Energy and Environmental Design —, un système indépendant de standardisation utilisé pour mesurer les efficiences environnementales. Une construction selon le système LEED produit une efficience d'énergie jusqu'à 45 p. 100 plus élevée et un environnement plus sain grâce à une amélioration de la qualité de l'air et à l'utilisation de la lumière naturelle.
Quel a été le rôle de notre district scolaire? Depuis notre participation initiale à un projet des écoles publiques d'Edmonton, le personnel du district a eu un certain apport général au processus de conception-cadre, tout comme l'ont fait plusieurs autres districts scolaires. Une fois la conception finale des trois modèles d'école de base approuvée, le gouvernement a lancé le processus d'adjudication pour la démarche CCFE — conception, construction, financement et entretien. Le conseil scolaire a procédé à un examen de son plan d'immobilisations sur une base annuelle, et il avait déjà déterminé ses besoins en matière de construction de nouvelles écoles et intégré cette information dans son plan. Le gouvernement a adopté la liste des priorités de construction, puis nous avons dû agir concrètement immédiatement pour finaliser les emplacements, obtenir les permis appropriés et appuyer l'entrepreneur en ce qui concerne l'accès aux emplacements.
Le Conseil des écoles publiques d'Edmonton a une entente d'utilisation commune avec la ville d'Edmonton et le Conseil des écoles catholiques d'Edmonton permettant à la collectivité d'utiliser les installations scolaires en dehors des heures d'école pour des activités communautaires et de loisirs organisés. La conception de ces nouvelles écoles devait permettre un tel usage, ce qui a été fait dans les deux phases de construction.
La collectivité a eu un problème quand des groupes communautaires locaux ont voulu louer de l'espace pour des activités comme des écoles prématernelles et d'autres services communautaires. Le projet initial ne permettait pas la location d'espaces à des tiers à cause de la complexité et des risques éventuels associés à une entente contractuelle. L'entente était déjà très complexe, et ajouter une autre partie l'aurait rendue encore plus complexe. Nous sommes heureux, toutefois, de préciser que la deuxième phase des écoles prévoyait une certaine souplesse sur ce plan.
C'est à l'autorité que revient la décision d'autoriser ou pas l'accès à ces installations pour d'autres usages communautaires qui sortent de l'entente traditionnelle d'utilisation commune. On a encouragé les conseils scolaires à envisager des usages et des plans communs écoles-collectivité qui feraient en sorte que les écoles soient axées sur les enfants et la collectivité. Nous avons établi un partenariat avec le YMCA pour créer des programmes avant et après les heures d'école, offrant un service précieux à la collectivité. La possibilité de louer à des opérations commerciales est fonction de la capacité de respecter les exigences de l'objet du conseil scolaire tel que celui-ci est défini dans la Municipal Government Act, et inclurait des garderies d'enfants, des programmes de garde de jour et d'autres opérations d'usage communautaire liées à l'utilisation des écoles.
Lorsqu'on examine les phases 1 et 2, on peut constater que c'est assurément un pas dans la bonne direction, bien qu'encore un peu limité.
Je vais décrire certains des défis que nous avons eus dans le contexte des projets ASAP. Je suis heureuse de voir que Toby est ici aujourd'hui et je tiens à souligner que nous avons travaillé très étroitement avec nos employés des groupes du SCFP.
Nous avons travaillé avec trois groupes d'employés SCFP, notamment le personnel de soutien, le personnel de garde et le personnel de maintenance. Chacun de ces groupes a présenté des contestations et des préoccupations enjoignant le conseil à ne pas s'engager dans ces ententes, mais le besoin pressant et réel de nouvelles écoles était grand et le conseil du moment a choisi d'aller de l'avant.
Le groupe le plus touché est le personnel de maintenance. La maintenance est fournie tout au long de l'entente de 30 ans. Toute la maintenance des bâtiments est exécutée par un tiers, Honeywell. Après quelques accrocs initiaux sur le plan des relations et de la qualité, tous les groupes se sont rapprochés pour régler les problèmes immédiats et pressants.
Deuxièmement, chaque petit changement dans le bâtiment exige une demande de changement officiel, ce qui ajoute considérablement de temps au processus. Il va peut-être falloir apporter une modification pour tenir compte des besoins des étudiants, le processus répondant moins rapidement peut-être que dans une école construite de façon traditionnelle. Ce point devra continuer à être surveillé pendant toute la durée de l'entente.
Enfin, dans cette région, le personnel de garde assure tous les services à l'exception de la gestion du chauffage, de la ventilation et de la climatisation, comme c'est le cas dans la plupart des bâtiments du district. Là encore, tout réglage du système de chauffage, de ventilation et de climatisation exige un appel à Honeywell. Les temps de réaction se sont améliorés radicalement mais, bien sûr, lorsqu'on utilise notre propre personnel de maintenance, on a tendance à penser que nous avons les meilleurs employés de maintenance au monde.
Sur le plan de la conception, certains défis se sont révélés, surtout au niveau du drainage extérieur et de l'accès des trottoirs, en plus de l'entrée principale. Ces problèmes ont été résolus au cours de la conception de la deuxième phase. Des rajustements ont été apportés à la conception intérieure au cours de la deuxième phase, agrandissant légèrement certains espaces pour des buts précis, comme les laboratoires d'étude des carrières et de la technologie. Pour les légères modifications et l'amélioration de la conception, les parties ont été conciliantes et positives.
Enfin, j'aimerais dire à quel point nous sommes reconnaissants d'avoir ces écoles. Les enfants dans ces écoles sont heureux des trajets plus courts pour se rendre à l'école et pour en revenir, ainsi que des bâtiments de grande qualité dans lesquels apprendre. J'aimerais aussi dire à quel point nous sommes fiers de notre personnel et de tous les travailleurs qui ont participé à la construction et à l'inauguration de ces bâtiments. Les projets ont été terminés à temps et nous étions heureux de remplir ces installations d'étudiants qui sont enthousiastes et travaillent très fort, bien qu'ils soient probablement encore endormis ce matin.
Ceci étant dit, nous répondrons à vos questions avec plaisir.
Merci.
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Oui, et les PME ont un rôle à jouer dans les PPP. Si vous prenez un contrat de construction typique, avec un entrepreneur général ou principal et plusieurs sous-traitants qui eux-mêmes embauchent des sous-traitants, et des fournisseurs, etc., et vous le voyez comme une pyramide, le groupe le plus touché par le modèle contractuel ou le mode d'exécution, en PPP ou autrement, est le niveau supérieur.
Les mêmes corps de métier, les mêmes gens de métier spécialisés, les mêmes sous-sous-traitants et les mêmes fournisseurs seront tous embauchés. Il se pourrait bien qu'ils travaillent simplement pour une partie contractante différente de celle pour laquelle ils travailleraient habituellement.
Ce que j'ai dit sur la capacité des entreprises canadiennes, PME y comprises, de faire concurrence concernait principalement ce premier niveau, le soi-disant niveau de l'entrepreneur principal. Ce sont ceux qui normalement, généralement, traiteraient directement avec le gouvernement. C'est le groupe le plus mis au défi, pas seulement par les PPP, mais par la complexité et la taille des projets que nous voyons actuellement au Canada.
Il ne fait aucun doute que nous avons observé une tendance au cours des 5 à 10 dernières années, en ce sens que les projets dans le domaine de l'infrastructure deviennent beaucoup plus gros et beaucoup plus complexes. Cet état des choses va taxer et éprouver ce premier niveau, ce premier étage contractuel, peu importe le mode d'exécution, parce que vous devez posséder la capacité de prendre en charge ces projets.
C'est extrêmement important, et je reviens toujours à la même chose, du point de vue de la planification. Si vous possédez l'une de ces compagnies qui soumissionnent généralement des projets d'école de 2 à 3 millions de dollars et que vous entendez dire qu'une province va commencer à les regrouper et à en faire des projets de 30 ou 40 millions de dollars, eh bien, je suppose que vous feriez bien de réagir.
Ce serait bien d'avoir un certain préavis du fait que c'est l'orientation dans laquelle votre marché se dirige et de savoir que ce n'est pas un marché qui va disparaître du jour au lendemain parce qu'un programme de financement a pris fin.
Je prends probablement trop de temps.
Monsieur Atkinson, nous avons bien compris votre message au sujet de la planification à long terme, mais nous vivons dans un monde politique. J'ai été conseiller municipal, où la stabilité est un peu plus grande, théoriquement. Sur les scènes provinciale et fédérale, que vous soyez dans un gouvernement minoritaire ou majoritaire, les gouvernements n'ont pas une longue durée de vie, et les plans ne sont pas...
À moins d'avoir vécu à Toronto pendant plusieurs années, quand nous avons eu un gouvernement conservateur pendant quelque 40 ans ou peu importe le chiffre, il est très difficile de planifier à long terme. Je comprends l'idée et je comprends que ce serait fantastique pour nous, mais c'est un élément très difficile.
Ma question suivante tient vraiment plutôt d'un commentaire. Nous avons reçu un document Construire le Canada ensemble, la semaine dernière. Il nous venait du ministre — qui aimerait devenir premier ministre, je pense — Bob Chiarelli, un ancien maire d'une municipalité. Une partie du document, tout un chapitre, porte sur la privatisation et le recours au secteur privé.
Dans l'une de ses recommandations, la province de l'Ontario dit: « Encourager l'utilisation à plus grande échelle des projets DMFA — de diversification des modes de financement et d'approvisionnement, les PPP à l'échelon provincial — dans tous les programmes fédéraux de financement de l'infrastructure et tous les territoires de compétence, le cas échéant... » Le message de la province de l'Ontario — dont je viens — est que les PPP fonctionnent.
Bon, je serais d'accord avec vous, et tous les témoins nous ont dit, sans exception, peu importe le bureau qu'ils représentaient, que les PPP ne s'appliquent pas à tous les projets, mais qu'en diriez-vous...?
Vous savez, nous recevons des communications des provinces, de nos partenaires, nous disant qu'ils veulent un projet d'infrastructure national, et une partie de ce mécanisme de financement repose sur la participation du secteur privé. J'ai donc l'impression qu'ils croient que le modèle fonctionne, et j'aimerais connaître votre opinion.
Monsieur Sanger, je sais que vous avez dit que vous avez travaillé pour la province comme économiste. Sous quel gouvernement avez-vous travaillé? Auriez-vous conseillé le gouvernement à l'époque d'envisager le modèle des PPP?
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Je remercie nos invités.
Je m'adresse directement à M. Sanger. Je veux seulement résumer un peu ce qui a été discuté lors de plusieurs des rencontres, jusqu'à présent.
D'un point de vue historique, en Italie, les ponts que la fonction publique a bâtis sont encore en place. Cependant, il y a plusieurs années, on a décidé de faire appel au secteur privé, sous prétexte d'économiser. On regarde la commission Charbonneau, en ce moment, et on voit qu'il y a de plus en plus de vices. On regarde le Stade olympique, par exemple. On peut regarder partout et voir des problèmes.
Le secteur privé est un peu en panique. La solution qu'on a trouvée a été de faire des contrats encore plus compliqués, en recourant encore plus au secteur privé. C'est la solution au problème. Ce sont des contrats qui ont des clauses de forfait. Dans ces contrats, s'il y a des risques inédits, on va augmenter les frais. On fait cela sous prétexte d'économiser de l'argent alors que les compagnies privées sont là pour faire du profit. J'ai un peu de difficulté à accepter ce concept.
Regardons les projets. On dit qu'il n'y a pas d'échec, mais qu'il n'y a pas de succès non plus. On est encore au stade d'étudier la situation, mais les chiffres ne mentent pas, n'est-ce pas?
Présentement, on parle du futur pont Champlain, mais on garde le pont à péage de l'autoroute 25 sous prétexte de ne pas augmenter les taxes des citoyens qui sont excessivement élevées. En même temps, il faut payer quelque 8,50 $ pour passer sur le pont. On dit que ça va être correct quand on va le recevoir, car le pont construit par la première compagnie tient et on est content.
La planification à long terme est présente, effectivement. Cependant, j'ai de la difficulté à comprendre pourquoi la compagnie qui a construit le pont a un lien avec la compagnie qui entretient le pont. Je ne vois pas comment le risque peut être partagé. C'est un peu bizarre comme concept.
Avez-vous des solutions de rechange aux PPP? Existe-t-il d'autres formules? Regarde-t-on d'autres choses ou pense-t-on encore que c'est la seule porte de sortie?
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Merci, monsieur le président et merci à nos invités d'être venus aujourd'hui.
Les caractéristiques les plus importantes d'une approche de PPP ont été mentionnées à quelques reprises. La plus importante est le désir intégré dans ces projets de réduire les coûts du cycle de vie total sur la durée d'un projet ou d'une initiative. C'est incarné dans le projet non pas par bonne volonté mais à cause d'un contrat.
Deuxièmement, il y a un désir intégré de livrer les projets à temps et dans le respect du budget. De nouveau, ce n'est pas par bonne volonté, c'est à cause d'un contrat. Plusieurs personnes ont mentionné l'existence d'un coût de transaction immédiat, que la passation de contrats est un réel défi.
Nous avons accueilli des représentants du Conseil canadien pour les partenariats public-privé qui nous ont dit comment, au Canada, nous avons acquis un savoir-faire unique et mis au point des pratiques exemplaires en matière de passation de marchés comparativement à ce qui se fait au Royaume-Uni, où très souvent, quatre ans s'écoulent entre la sélection d'un soumissionnaire privilégié et la conclusion d'un contrat. Au Canada, nous réussissons généralement à le faire, en moyenne, en 18 mois.
C'est une bonne chose que nous ayons ce savoir-faire au Canada. Il y a peut-être de bonnes choses dans notre eau, mais le mérite en revient peut-être à notre système juridique et à notre savoir-faire en génie et en passation de contrats.
Je veux présenter un autre point de comparaison. Au Royaume-Uni, un rapport du Trésor — et en passant, c'est sous le gouvernement travailliste, donc ce n'est pas forcément une question partisane — mentionne que 20 p. 100 des projets en PPP avaient été livrés en retard ou avaient dépassé son budget, mais que cela se comparait à 70 p. 100 des projets publics conventionnels. Donc, de nouveau, la motivation à adopter le modèle de PPP est vraiment qu'il aide à orienter le comportement humain pour réussir à faire les choses à temps et dans le respect du budget.
Enfin, voici une petite citation, montrant de nouveau que l'approche des PPP n'est pas forcément idéologique, en ce sens qu'elle recoupe différents types de gouvernement. Dans ma province, l'Ontario — citait ce même rapport — Bob Chiarelli disait:
Demander aux entreprises du secteur privé de payer les dépassements des coûts ou des budgets crée les incitatifs requis pour s'assurer que les projets sont menés à bien à temps et en respectant les budgets. Les études démontrent que les projets DMFA
— c'est-à-dire la diversification des modes de financement et d'approvisionnement
— ont généré des économies considérables en Ontario, en Colombie-Britannique, en Alberta et au Québec.
Je veux m'adresser à M. Atkinson. Du point de vue d'un constructeur, pourriez-vous parler de cette motivation à exécuter les projets à temps et en respectant les budgets et de la différence entre l'environnement d'un PPP par rapport à une démarche de conception et d'approvisionnement et d'un projet de construction dans un modèle traditionnel?
Je vais élaborer là-dessus parce que c'était en partie une réponse à un marché du travail tel qu'il devenait très difficile de trouver des ressources et qu'il n'était pas rare que différents projets prennent une année de retard parce que les gens de métier spécialisés n'étaient pas disponibles.
La création d'une masse critique dans le cadre de ce projet a fait que nous pouvions obtenir les ressources, nous pouvions les planifier. En outre, nous avions un incitatif financier compte tenu de l'augmentation des coûts à un rythme de 12,5 p. 100 par an: si vous retardiez d'un an, vos coûts venaient d'augmenter de 12,5 p. 100, c'était aussi simple que ça. La façon de contrôler les coûts consistait à réaliser le projet.
Le contrôle des coûts consistait aussi à vérifier que le plan était « construisable » en premier lieu et de rendre l'entrepreneur responsable de la conception ultime et du traitement de toutes les demandes de changement interne et ainsi de suite, qui peuvent vous paralyser. À l'aube d'un projet, la meilleure façon de réduire le risque, peu importe qu'il s'agisse d'un contrat traditionnel ou d'un contrat en PPP, consiste à vous assurer de faire vos devoirs à l'avance. Si vous vous retrouvez aux prises avec un projet qui prend du retard et que vous n'avez pas le temps de faire le nécessaire, c'est habituellement dans une telle situation qu'un projet fait face à des difficultés.
Donc, d'abord et avant tout, c'est le processus qui mène à la masse critique, la taille des entrepreneurs, et les moyens de faire les préparatifs requis en raison de la spécificité du contrat comme tel. Vous devez signer un contrat de sorte que toutes les parties savent à quoi s'en tenir, de sorte que vous connaissez ce dont vous parlez et que vous ne faites pas la conception au fur et à mesure. À mon avis, c'est probablement l'un des principaux facteurs pour respecter les délais.
L'autre facteur, c'est que grâce à la taille du projet, vous pouvez obtenir des ententes d'approvisionnement préférentielles avec certains de vos fournisseurs et entrepreneurs.
Vous étiez tous d'accord quand j'ai dit que ce serait une mauvaise idée de multiplier les PPP et, du même coup, d'abandonner graduellement le modèle de financement traditionnel. Vous étiez tous d'accord. Toutefois, si j'écoute Mike Wallace, c'est ce qu'il dit vraiment, je crois, parce qu'il ne cesse de répéter à quel point les PP, ou les PPP, sont merveilleux, et il a dit aussi...
M. Mike Wallace: Les PP désignent les partis provinciaux, et il y a une note à cet effet.
L'hon. John McCallum: Là où je veux en venir, c'est que vous dites que le financement à long terme est politiquement très difficile à obtenir, voire impossible.
M. Mike Wallace: Oh, oui.
L'hon. John McCallum: Je crois que c'est tout à fait faux. Je vais vous donner deux exemples: l'accord sur la santé de 10 ans sous Paul Martin prévoyait des augmentations stables du financement pendant 10 ans. Il s'agissait de la santé, mais il aurait pu être question d'infrastructure. Le deuxième est le transfert de la taxe sur l'essence. C'est manifestement du financement à long terme.
Messieurs Atkinson et Carlton, dans les minutes qu'il nous reste, pourriez-vous nous expliquer pourquoi, nonobstant les commentaires de M. Wallace, le financement à long terme est essentiel pour vous et si vous avez des idées au sujet des mécanismes qui permettraient de le fournir?