:
Merci, monsieur le président.
Bonjour à tous.
[Français]
Je m’appelle James Paul. Je suis président et premier dirigeant de Construction de Défense Canada.
CDC est une société d'État relevant du gouvernement du Canada créée en 1951, dans le cadre de la Loi sur la production de défense, afin d'agir en tant qu'autorité de surveillance et de passation de marchés pour les projets de construction du ministère de la Défense nationale.
Les lettres patentes de CDC établissent notre mission, c'est-à-dire réaliser et entretenir des projets et fournir des services en matière d'infrastructure et d'environnement que requiert la défense du Canada, et fournir le soutien de leur cycle de vie.
[Traduction]
Le rôle de CDC est d'assurer la gestion des marchés liée au programme de construction et au programme environnemental du MDN. Nous travaillons en collaboration avec notre ministère client, la Défense nationale, et ses organismes affiliés pour veiller au respect des échéanciers, des coûts et de la qualité, y compris garder les coûts administratifs de nos services le plus bas possible. Puisque nous fonctionnons selon un régime de rémunération des services, CDC ne reçoit aucun crédit direct du gouvernement.
En 2009, nous avons pris en charge l'un des plus importants projets de partenariat public-privé jamais conclus par le gouvernement fédéral au pays, en vue de la construction d'un projet d'installation à long terme — l'acronyme est PILT — pour le Centre de la sécurité des télécommunications Canada, le CSTC, l'organisme national de cryptologie du Canada.
Il s'agissait d'un projet de conception, de construction, de financement et d'entretien, un CCFE.
Je suis certain que vous avez entendu beaucoup de témoignages sur la structure des PPP et tous les aspects connexes. Le but de ma présence aujourd'hui n'est pas de vous apprendre de nouvelles choses, parce que je suis convaincu que votre expertise sur toute cette question vaut la mienne. Je voulais plutôt vous parler précisément de notre expérience dans le cadre de ce projet, de notre rôle et ainsi de suite — et de toute autre question que vous pourriez avoir à ce sujet.
Nous étions très heureux d'entreprendre ce projet, compte tenu de notre expérience extrêmement spécialisée en matière de gestion de projet de construction, d'acquisition et de contrat, qui nous a permis de réaliser rapidement et efficacement des projets de défense complexes.
Pour vous donner une idée, au cours de la dernière année, CDC a réalisé plus de 2 500 projets d'infrastructure représentant des dépenses totales d'une valeur de plus de un milliard de dollars dans le cadre du programme de défense du Canada. Pour que vous puissiez vous faire une idée de la quantité de projets que nous réalisons chaque année, il s'agit de plus de 50 projets d'infrastructure par semaine, dont la valeur varie de 20 000 $ à plus de 100 millions de dollars.
Nous comprenons les besoins spéciaux liés aux infrastructures de défense que le gouvernement du Canada... et plus spécialement le ministère de la Défense nationale possèdent et dont ils assurent la gestion. Comme je l'ai déjà dit, nous offrons un soutien total, de la conception à la gestion du cycle de vie.
Dans le cadre du projet en question, en moins de 20 mois, nous avons pris en charge un projet très spécialisé d'une durée de vie de 30 ans, de l'étape de sa conception à celle de son adjudication, et les travaux de construction ont commencé en février 2011. Nous en sommes rendus à tout juste un peu plus de 18 mois d'un programme de construction prévu de 39 mois.
L'inauguration de l'installation est prévue en août 2014. Actuellement, je peux vous dire que, en général, on respecte les échéanciers et le budget et que tout va très bien. Nous croyons que c'est un projet très réussi.
Pour réussir de la sorte, nous avons créé une équipe de supervision spéciale — l'équipe est petite, mais extrêmement spécialisée —, et nous avons ouvert un bureau de gestion de projet qui nous permet de collaborer avec le personnel du CSTC dans le cadre du projet.
On m'a demandé de répondre à un certain nombre de questions précises. Je vais donc m'en tenir à ces thèmes.
On m'a demandé de parler du financement de PPP Canada. La réponse rapide est de vous dire que PPP Canada n'a pas financé ce projet. Je crois que vous comprenez le mandat de cette organisation. Ce n'est habituellement pas de financer un tel projet. Cependant, l'organisation a examiné l'analyse de l'optimisation des ressources fournie dans le cadre de la présentation au Conseil du Trésor.
Puisque PPP Canada commençait à peine ses activités, en 2009, durant la planification du projet, le CSTC, notre client partenaire dans le cadre de ce projet, a décidé d'embaucher ses propres spécialistes expérimentés dans les PPP pour le conseiller sur la structure.
Nous avons été choisis comme gestionnaires du projet, et le Centre a retenu les services de gestionnaires de programme possédant de l'expérience en matière de PPP — Partnerships BC en était un, P3 Advisors et P1 Consulting et d'autres partenaires — pour l'aider dans la réalisation du projet.
La sélection du soumissionnaire pour le projet de PPP était une question d'acquisition dont s'occupait CDC. PPP Canada n'a donc pas participé à cet aspect du projet. Mais je crois que leurs conseils sur l'analyse de l'optimisation des ressources ont été bien reçus et ont aidé à cet égard.
On m'a aussi demandé de parler de notre rôle, le cas échéant, dans le cadre du processus de sélection du projet.
Comme je l'ai dit, notre rôle est lié à l'aspect d'acquisition et à la réalisation du projet. C'est notre rôle. Vous pouvez nous définir comme une organisation de réalisation de projets d'infrastructure. Nous n'avons pas participé au processus de sélection du projet. Dans le cadre du projet, notre client partenaire a communiqué avec nous. Il voulait réaliser le projet par PPP. Nous l'avons ensuite conseillé sur les options d'acquisition et sur les possibles structures du contrat. Nous avons ensuite procédé au processus d'acquisition, et nous supervisons la réalisation du projet — toutes les approbations nécessaires de tous les ordres de gouvernement ayant bien sûr été obtenues.
En ce qui a trait aux avantages et aux inconvénients des PPP par rapport au processus d'acquisition traditionnel, par exemple, dans le cadre de la plupart des projets que nous réalisons et que nous avons réalisés dans le passé, depuis plus de 60 ans maintenant, nous avons utilisé des méthodes d'acquisition plus traditionnelles dans le domaine de la construction. En fait, c'est le premier PPP auquel nous participons. Comme je l'ai mentionné au début, nous croyons que les choses vont bon train. Nous sommes très enthousiastes. Ça ne veut pas dire que nous croyons que tous les projets devraient être réalisés en PPP.
En ce qui a trait à certains avantages, bien sûr... Je crois que vous avez été bien renseignés sur les aspects liés au transfert du risque, à la certitude des coûts et aux arrangements financiers, pour ne nommer que ceux-là. Je ne crois pas que c'est ce dont vous vouliez que je vous parle aujourd'hui, mais je serais heureux d'aborder ces éléments si vous le voulez.
En ce qui a trait au caractère unique que nous avons constaté dans le cadre du projet et qui fait en sorte que nous croyons qu'un PPP était justifié, il s'agit d'une installation à vocation très spécialisée, hautement sophistiquée et à haute sécurité. Notre client partenaire, le CSTC, a défini des objectifs clairs concernant l'utilisation de l'espace: il devait s'agir d'un bâtiment très bien construit, il fallait respecter des exigences en matière de sécurité et il voulait un immeuble de qualité qui, dans environ 30 ans, lorsqu'il sera récupéré du partenaire privé, sera encore en assez bon état pour qu'on puisse continuer à l'exploiter. Les exigences opérationnelles du centre étaient bien sûr très élevées, puisqu'il faut pouvoir y travailler 24 heures sur 24 et sept jours sur sept, pour ne nommer que cette caractéristique.
On peut se demander si on n'aurait pas pu le faire au moyen d'un autre type de processus d'acquisition. Oui, on aurait pu le faire. Dans le cadre de l'analyse sur l'optimisation des ressources, on se serait demandé quelle est l'approche optimale qui permet de réaliser ces objectifs.
Le CSTC voulait un espace de travail à aire ouverte et axé sur la collaboration, et je crois que c'est exactement ce qu'il a obtenu. En fait, sur le plan de l'ouverture et de la communication entre les employés, c'est un espace de travail modèle, et ce, malgré le fait qu'il s'agit d'une installation extrêmement sécurisée. J'ai personnellement fait le tour des installations à quelques reprises durant les travaux de construction, et, par exemple, il n'y a aucun bureau fermé dans l'immeuble. Tout le monde, du chef jusqu'au simple employé, travaille en fait dans un espace de travail ouvert, ce qui maximise la collaboration. À cet égard, c'est assez avant-gardiste.
Le lien avec les PPP, c'est que les soumissionnaires étaient, pour ainsi dire, mis au défi ou chargés de trouver des approches et des concepts d'exécution très créatifs. Je crois qu'on a adopté un processus de collaboration très efficace avec les partenaires de l'industrie capables de réaliser un tel projet.
La collaboration, dans le cadre de cette transaction, est relativement unique, ou, du moins, très avant-gardiste. En effet, on a organisé un certain nombre de réunions et d'échanges d'information avant de demander aux soumissionnaires intéressés de présenter une soumission. Tout cela a été fait avec la pleine participation et l'interaction d'une personne responsable d'assurer l'équité, parce qu'il fallait veiller à ce qu'aucun soumissionnaire ne soit avantagé. On a organisé un nombre égal de réunions, habituellement des réunions en tête-à-tête, auxquelles participaient le CSTC, nous-mêmes et les responsables de l'acquisition. Il y avait aussi, comme je l'ai dit, un responsable qui veillait à l'équité. Il y a eu beaucoup de discussions, ce qui a permis au CSTC de bien communiquer ses besoins et ses exigences. Les soumissionnaires pouvaient alors partir avec ces renseignements puis revenir présenter leur vision sur la façon de livrer la marchandise tout en respectant le plafond financier établi du projet.
De ce que nous avons pu voir, le processus a été une grande réussite. J'ai eu le privilège particulier de consulter toutes les soumissions. Elles étaient toutes uniques et très différentes, mais je crois qu'elles répondaient très bien aux besoins décrits dans le cadre du projet — tout ce que j'ai déjà mentionné, en plus du fait qu'il s'agissait d'une installation que le soumissionnaire devait entretenir pendant 30 ans à partir de l'occupation. Comme je l'ai dit, au bout du compte, on se retrouve avec une installation de qualité.
Compte tenu de la sophistication et de la complexité du projet, je crois qu'il était opportun d'envisager cette approche par PPP et tous les autres facteurs connexes. Bien sûr, à mi-chemin des travaux de construction, on peut difficilement prendre le recul nécessaire et statuer, en rétrospective, sur la réussite générale du projet, mais je parle du point de vue des bons résultats obtenus jusqu'à présent dans le cadre du processus d'acquisition et du début des travaux de construction.
En ce qui a trait aux défis ou aux inconvénients, évidemment, la complexité des installations a, au bout du compte, rendu le processus d'acquisition beaucoup plus compliqué que ce à quoi on a habituellement affaire — et ce, même, disons, dans le cadre des projets de plus de 100 millions de dollars que nous gérons. Par conséquent, si on compare, il a fallu déployer beaucoup plus d'efforts et travailler davantage.
Bien sûr, une bonne partie de ce travail revenait aux soumissionnaires intéressés. Je sais, les ayant tous rencontrés, qu'ils affirment avoir dépensé au minimum de deux à trois millions de dollars simplement pour préparer les propositions. Mais, comme pour bien des choses dans la vie, de bons investissements initiaux dans le cadre de projets sont souvent gage de réussite, et je crois qu'on en a la preuve ici.
C'est pour moi un grand plaisir de vous parler des partenariats public-privé et de leurs avantages. J'étudie ce type de partenariats depuis environ 10 ans, principalement les partenariats dans le secteur de l'infrastructure, où il est question de routes, de ponts, de transport en commun, d'autoroutes, d'hôpitaux et, de plus en plus, au Canada, de prisons. Ce sont les types d'infrastructures construites au moyen de partenariats public-privé et les types d'installations auxquelles je me suis intéressé. Je les ai étudiées ici, au Canada, et dans le monde entier.
Aujourd'hui, je vais essayer de synthétiser et de résumer certaines de mes expériences et certaines de mes recherches afin, peut-être, de vous aider à prendre vos décisions sur l'utilisation des partenariats public-privé au pays et sur la participation du gouvernement fédéral dans de tels partenariats.
Au Canada, dans le secteur de l'infrastructure, on compte environ 175 infrastructures issues de partenariats public-privé. Elles relèvent principalement des gouvernements provinciaux. Certaines relèvent des administrations municipales, et le gouvernement fédéral a aussi fourni du financement et des fonds dans le cadre de certains projets, comme Canada Line, projet auquel le gouvernement fédéral a participé en fournissant du financement. Mais, pour le moment, il s'agit principalement d'une compétence provinciale, et ces projets ont été réalisés par les gouvernements provinciaux et leurs organismes d'acquisition, comme Infrastructure Ontario ou Partnerships BC. Voilà pour le contexte.
Il y a deux principaux types de justifications qui ont été donnés, au Canada et ailleurs, pour expliquer l'efficacité du modèle des partenariats public-privé dans le domaine de l'infrastructure. J'aimerais faire valoir que l'un d'entre eux a été relativement démystifié, et qu'on ne devrait pas l'utiliser au Canada. Une deuxième explication a quant à elle plus de crédibilité, et il faudrait y réfléchir davantage.
La première explication qui, selon moi, doit être démystifiée est l'idée que les partenariats public-privé insufflent de nouveaux fonds dans le secteur des infrastructures. On dit souvent que, en période d'austérité financière, quand les gouvernements réduisent les dépenses, quand il y a d'importants déficits dans tous les ordres de gouvernement, les partenariats public-privé et le financement privé sont un moyen de combler le manque à gagner. Au Canada, jusqu'à présent, les partenariats public-privé n'ont pas joué ce rôle.
Les partenariats public-privé et le financement privé ont été une stratégie financière pour trouver les fonds nécessaires pour financer certains coûts initiaux d'immobilisations dans le cadre d'importants projets d'infrastructure, dont certains peuvent coûter 100 millions, 500 millions, voire un milliard de dollars. Mais, en général, les fonds consacrés aux projets d'infrastructure au Canada ont été remboursés directement par les gouvernements acquéreurs durant le cycle de vie des immobilisations.
Ce n'est pas une stratégie qui permet de trouver de nouveaux fonds. C'est un peu comme si on payait les infrastructures avec une carte de crédit. Quelqu'un fournit l'argent, mais le gouvernement le rembourse sur une longue période à un taux d'intérêt beaucoup plus élevé.
Il vaut la peine, donc, d'envisager les autres avantages des partenariats public-privé, mais, pour ce qui est de l'argument de l'argent neuf pour réaliser des projets d'infrastructure, ça n'a pas été le cas pour les hôpitaux et les prisons, ni dans le domaine des transports en commun. Ça reste l'argent du gouvernement, et je crois que c'est important de s'en souvenir lorsqu'on s'intéresse aux partenariats public-privé.
Il y a une deuxième explication, une deuxième justification du recours aux PPP, et je crois qu'elle est très bonne.
J'ai seulement entendu une partie du témoignage du témoin précédent, mais je crois qu'il a abordé le sujet; il s'agit de l'optimisation des ressources. Pouvons-nous déterminer si le fait d'inclure le secteur privé plus tôt dans l'équation, de le faire participer et collaborer, favorise, dans une certaine mesure, l'optimisation des ressources? Cela peut-il limiter les cas de dépassement de coûts? Cela permet-il de construire des installations plus novatrices que si ces projets avaient été réalisés au moyen d'approches traditionnelles et classiques en matière de construction d'infrastructures? Et ces innovations et les économies de coûts, et, plus particulièrement, ce transfert du risque, contrebalancent-ils les coûts plus élevés du financement privé? Comme je l'ai dit, les coûts de financement sont beaucoup plus élevés lorsqu'on utilise du capital privé et un financement initial privé plutôt que des emprunts directs de l'État.
Voilà certaines des justifications avancées. J'aimerais surtout aborder la deuxième, qui a trait à l'optimisation des ressources. J'aimerais faire valoir qu'il y a certaines préoccupations dont il faut tenir compte, et ce, alors même qu'on tente de déterminer si les partenariats public-privé constituent une utilisation optimale des ressources et, plus particulièrement, dans quels contextes les PPP sont-ils des solutions de rechange viables pour réaliser des projets d'infrastructure.
La première préoccupation concerne la notion de transfert du risque et la façon dont le risque est transféré du secteur public au secteur privé. Plus particulièrement, quel est le coût de ce transfert? Un collègue et moi, un ancien étudiant, avons réalisé une étude des projets récents réalisés ici en Ontario. Nous avons examiné 28 partenariats public-privé d'une valeur de 7 milliards de dollars. Il s'agissait principalement de projets hospitaliers.
Nous avons examiné les documents officiels du gouvernement qui comparent les rapports sur l'optimisation des ressources et les coûts de réalisation des projets selon le modèle classique et celui des partenariats public-privé. Une étude nous a permis de constater que, en moyenne, le modèle classique revenait 16 p. 100 moins cher. C'est parce que le modèle de financement privé, les partenariats public-privé, est assorti d'un coût de financement plus élevé. Le transfert des risques est intégré au modèle. En raison des coûts élevés de financement, les coûts de transaction plus élevés, 2 à 3 p. 100 du contrat... Comme le témoin précédent l'a dit, c'est peut-être bon, mais il faut tout de même payer les coûts initiaux afin de définir les ententes. Il y a un coût à cela: les coûts de transaction sont de 2 à 3 p. 100, en moyenne. En raison de ces coûts supplémentaires, ça coûtait 16 p. 100 moins cher. C'est seulement après avoir inclus le transfert des risques dans l'équation que nous avons constaté que les partenariats public-privé constituaient une utilisation plus optimale des ressources. Par conséquent, le transfert des risques est vraiment l'élément clé de l'entente, l'élément clé des partenariats public-privé; le facteur qui fait pencher la balance du bien-fondé du côté des partenariats public-privé.
Lorsqu'on parle du transfert des risques, on parle surtout des risques liés aux travaux de construction. Il faut déterminer de quelle façon on calcule les primes de risque et si celles-ci sont vraiment fondées sur des données probantes antérieures. Notre étude a révélé que les primes de risque ajoutées au projet classique s'élevaient en moyenne à 49 p. 100. C'est très élevé, et nous n'avons pas pu trouver de données probantes techniques — les détails des études antérieures n'étaient pas accessibles au grand public — pour nous permettre, en tant que chercheurs, de comprendre si tout cela était réellement fondé sur les expériences antérieures. Nous étions préoccupés, parce que le transfert des risques est, invariablement, l'élément qui fait pencher la balance du côté des partenariats public-privé. Je ne dis pas que c'est inexact, je dis que nous n'avons pas pu trouver de données probantes pour le corroborer. Nous étions préoccupés par le fait que les primes de risque étaient aussi élevées.
On peut affirmer que les partenariats public-privé ne sont pas nécessairement la façon la moins chère de réaliser des projets d'infrastructure, tout en faisant valoir qu'ils constituent la meilleure utilisation des ressources, et c'est vraiment ici qu'il faut comprendre, du point de vue stratégique, à quel genre de projets cela s'applique vraiment.
Il y a un certain nombre d'autres sujets que j'aimerais aborder.
Un concerne la responsabilisation publique et l'engagement communautaire. On entend couramment, en ce qui a trait au modèle des partenariats public-privé — souvent en raison de secrets commerciaux durant le processus de planification —, qu'il est difficile pour les intervenants d'avoir accès aux documents techniques centraux qui permettent de déterminer s'il faut réaliser les projets ou non. Certains ont exprimé des préoccupations concernant la façon de réellement participer à ces processus.
L'autre enjeu concerne la perte de souplesse à long terme découlant de la réalisation de ces projets. Dans le cas de contrats ou de concessions qui s'étirent sur 25, 50 ou 99 ans — comme on l'a vu au Canada —, de telles ententes peuvent limiter la marge de manoeuvre du gouvernement et sa capacité d'apporter des changements au système au fil du temps, de répondre à de nouveaux objectifs stratégiques, de changer ses structures de frais d'utilisation, comme on l'a constaté dans certains des projets, et de réaliser des objectifs nouveaux et changeants. Cette perte de souplesse est un défi clé auquel il faut penser lorsqu'on envisage un partenariat public-privé.
Le dernier élément, c'est l'idée qu'il s'agit de « la seule option possible ». Les partenariats public-privé sont-ils en train de devenir la seule option valable de réalisation de projets d'infrastructure publique? Les gouvernements — surtout les administrations municipales qui veulent obtenir des fonds fédéraux — essaient-ils de plus en plus de concevoir leurs projets afin de les adapter au modèle des partenariats public-privé, même lorsque ce n'est peut-être pas la meilleure façon de procéder?
J'ai un certain nombre de recommandations à formuler. Mon point, c'est que les partenariats public-privé constituent une bonne solution dans certains cas. Il faut définir clairement dans lesquels. Je crois qu'il faut fonder les décisions sur des données probantes empiriques. Il faut réaliser des études pour comprendre si la prime de risque établie est appropriée et est fondée sur des données probantes antérieures, l'historique des dépassements de coûts réels et les coûts liés au mauvais rendement en cours de projet. J'ajouterais que, dans le cadre des partenariats conclus, il faut mettre l'accent sur les étapes de la conception, de la construction et du financement. Je crois que les partenariats public-privé sont les plus à même de mener à des projets réalisés à temps et selon les budgets — la réalisation du projet et, plus particulièrement, la certitude relative aux coûts — et cela est excellent. Je crois que nous devons faire très attention à la façon dont nous concluons des ententes de concession à long terme pour l'exploitation et l'entretien, sauf dans des circonstances très rares.
Le dernier point que j'aimerais soulever, c'est que nous devons comprendre si les organismes que nous mettons en place — les organismes d'acquisition — peuvent améliorer les ententes de partenariat public-privé et les ententes découlant des approches classiques. Parfois, on sépare les deux, mais l'expertise de ces organismes pourrait offrir les mêmes avantages, et même, peut-être, favoriser l'optimisation des ressources dans certains cas, sans nécessairement qu'on se tourne vers un financement privé — qui est une façon dispendieuse de réaliser des projets d'infrastructure publique.
Je vais m'arrêter ici. J'ai bien hâte de participer à la discussion.
Merci beaucoup.
:
L'exemple que j'utilise se rattache à ce projet. Comme je l'ai dit, l'étape de l'approvisionnement a été menée à terme, évidemment, et la construction a commencé, mais nous sommes rendus à la moitié du processus de construction maintenant, alors j'ai seulement des remarques limitées quant à cette expérience.
Je crois que les commentaires du dernier témoin cadraient parfaitement avec ce que je disais plus tôt. Nous cherchons des occasions avec notre partenaire client d'améliorer l'approche ici et, au bout du compte, un PPP a été employé. La collaboration dont je parle, à mon avis, est absolument essentielle, surtout à la lumière des installations très haut de gamme en question — il faut prendre le temps de consulter les partenaires de l'industrie. On a tenu plus de 50 réunions de collaboration avant le début du véritable processus d'approvisionnement, comme le processus d'appel d'offres officiel, afin d'y arriver. On l'a fait rapidement, en une année — cela a duré de nombreux mois — afin de mobiliser chacun des partenaires pour qu'ils comprennent quels besoins l'utilisateur cherchait à combler, et nous avons compris quelles capacités ils proposaient.
Je crois que c'est pourquoi les propositions que j'ai mentionnées avoir pu consulter étaient toutes très intéressantes et répondaient très bien aux besoins des installations. Au bout du compte, après l'analyse d'optimisation des ressources, on a sélectionné la meilleure. Cela ne signifie pas que les autres propositions étaient mauvaises. Elles auraient pu être d'excellents modèles qui auraient permis d'offrir au CSTC les fonctions dont il avait besoin.
Comme je l'ai dit, je crois que l'approvisionnement a été très fructueux. Du point de vue du seul échéancier, tout le processus a été mené à terme en moins de deux ans, ce qui est vraiment remarquable pour une installation de cette taille. Ensuite, durant l'étape de la construction, à laquelle on a réservé une période d'un peu plus de trois ans — environ 39 mois — encore une fois, pour une installation d'une telle ampleur et aussi haut de gamme, plus de 70 000 mètres carrés, la vitesse d'exécution est remarquable, de la première pelletée de terre jusqu'à l'occupation complète.
Comme je l'ai mentionné, il y a des outils très haut de gamme qui sont utilisés pour suivre les progrès, notamment, et gérer le projet. Alors, lorsque je vous ai dit que le projet respectait les délais et le budget, ma déclaration est très bien éclairée et confirmée. Un aspect de notre processus de gestion consiste à s'assurer que tel soit le cas.
De façon globale, à mon avis, ce projet particulier s'avère une réussite à ce chapitre. Bien sûr, je suis certain que quelqu'un analysera le fonctionnement continu et, à la fin, regardera la durée entière de 34 ans, de l'approvisionnement jusqu'à la fin de la période d'entretien, pour déterminer si le projet a été une réussite. Mais nous croyons que oui.
Tout d’abord, je remercie le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes d'avoir choisi d’étudier les possibilités, les avantages et l’efficacité qu’offrent les partenariats public-privé pour la prestation des services gouvernementaux fédéraux.
Pour la ville de Winnipeg, les projets de partenariats public-privé, ou PPP, se sont avérés des outils fabuleux. Si les PPP ne se prêtent pas à tous les projets, dans le cas de renouvellement des grandes infrastructures, ils conviennent tout à fait aux municipalités qui ont besoin de tirer le maximum de leur budget d'infrastructure.
À l’instar de la plupart des autres villes canadiennes, la ville de Winnipeg est confrontée aux besoins pressants d’entretenir et de remplacer des infrastructures essentielles. En conservant les niveaux de financement actuels, la ville de Winnipeg estime que son déficit relatif aux infrastructures atteindra 7,4 milliards de dollars en 2018. Bon nombre de nos routes, ponts, réseaux d’aqueduc et d’égout et installations communautaires ont grandement besoin d’être modernisés et réparés, car ils ont été construits il y a plus de 60 ans.
Toutefois, lorsque nous examinons la façon de financer ces projets, nous nous butons à un problème. Comme vous le savez, les municipalités comptent énormément sur le financement des gouvernements fédéral et provinciaux. À l’exception de l’impôt foncier, des droits et des permis, nos sources de financement sont limitées. En tant que membres du conseil municipal, notre défi consiste à conserver l’équilibre du budget, à maintenir les services essentiels destinés aux citoyens et à réinvestir dans les infrastructures vieillissantes, tout cela en même temps.
Les PPP sont une solution qui nous a permis de remplacer les infrastructures essentielles tout en utilisant judicieusement les fonds publics. En substance, les PPP permettent au secteur public de se concentrer sur la définition d’un résultat — par exemple améliorer la circulation ou moderniser les installations — et de laisser au secteur privé le soin de trouver le meilleur moyen d’atteindre ce résultat. Du point de vue de la ville, les PPP présentent quatre grands avantages.
Premièrement, les projets de PPP procurent à la ville de Winnipeg une certitude budgétaire à long terme, car tous les coûts sont établis dès le départ.
Deuxièmement, les projets de PPP favorisent la discipline contractuelle, car l'entrepreneur n'a aucun avantage à faire augmenter les coûts.
Troisièmement, les PPP procurent des garanties d'entretien. Les infrastructures appartenant à la ville seront remises à la ville de Winnipeg en état « comme neuf » 30 ans après la fin du projet.
Quatrièmement, les projets de PPP favorisent l'innovation. Les entrepreneurs sont motivés à terminer un projet de la façon la plus efficace et la plus durable possible, car ils sont responsables de l'entretien à long terme.
Les contribuables de la ville de Winnipeg ont profité de la formule de PPP dans le cadre de plusieurs projets. Le Projet de prolongement de la route Chief Peguis, par exemple, a marqué la première attribution d'une subvention du Fonds PPP Canada à une municipalité canadienne, et a positionné Winnipeg comme un chef de file municipal sur le plan des projets de PPP. Ce projet visait le prolongement d'une route à quatre voies sur près de quatre kilomètres.
Réalisé en respectant le budget et une année avant l’échéance initialement fixée, le Projet de prolongement de la route Chief Peguis a donné aux résidents de Winnipeg un accès anticipé à une route faisant dévier la circulation de transit des rues résidentielles pour la faire passer par une voie de passage importante. Le projet comprenait également l’aménagement paysager, des sentiers à usages multiples pour promouvoir la marche et le cyclisme ainsi que des murs antibruit et des bermes pour réduire le bruit causé par la circulation. Le coût du projet s’élevait à 108 millions de dollars. On estime que la formule de conception-construction-financement-entretien permettra de réaliser des économies de l’ordre de quelque 31 millions de dollars comparativement à l’approche d’approvisionnement traditionnelle. Il ne faut pas perdre de vue le fait que la ville de Winnipeg n’aura pas à composer avec les risques liés à l’entretien pendant les 30 prochaines années.
Le Projet de prolongement de la route Chief Peguis a été nommé le projet le mieux géré de la province pour 2012 par le Project Management Institute du Manitoba.
Cette année, Winnipeg a obtenu le même succès avec le projet d'autoroute et de ponts Disraeli. Il s'agit du plus important projet de ponts de la ville, et d'un projet de PPP. Cette voie routière importante relie le secteur nord-est de la ville au centre-ville. Quelque 42 000 personnes l'empruntent chaque jour. L'une des grandes réussites du projet a consisté à garder ouvertes quatre voies de circulation chaque heure de pointe durant la construction.
La nouvelle infrastructure aura une durée de vie de 75 ans. En choisissant de recourir à la formule de PPP pour le projet Disraeli, la ville a été en mesure de protéger les contribuables des dépassements de coût, de moderniser un tronçon essentiel d'une infrastructure vieillissante et de s'assurer qu'on lui remettra une structure bien entretenue, en bon état, au terme de la période fixée de 30 ans. Selon une évaluation indépendante de l'optimisation des ressources menée à propos du projet d'autoroute et de ponts Disraeli, la formule de PPP aura permis à Winnipeg d'économiser environ 47,7 millions de dollars.
Alors, dans quel cas un PPP est -il inapproprié?
Ce n'est pas la meilleure option lorsque la municipalité présente déjà de bons antécédents relativement à la réalisation de projets de taille et de portée semblables. Au fond, un PPP ressemble à une police d'assurance: on paie une prime et on transfère le risque à quelqu'un d'autre. Si le risque de transférer est plus important que la prime versée, on obtient une optimisation des ressources positive.
Comme vous l'avez probablement deviné, Winnipeg fait régulièrement appel à une tierce partie pour évaluer l'optimisation des ressources et s'assurer que le PPP est vraiment la meilleure option qui s'offre à elle.
J'espère avoir démontré la valeur qu'offre la formule de PPP à la ville de Winnipeg. Nos citoyens profitent des nouvelles infrastructures et de la certitude budgétaire que procurent les PPP. Nous ne devons jamais oublier que ce sont nos infrastructures publiques qui nous gardent en sécurité pendant nos déplacements quotidiens entre la maison et le travail. Elles sont la fondation même de nos villes.
Malheureusement, la plupart des municipalités canadiennes se trouvent à un moment décisif. Comme l'a indiqué récemment la Fédération canadienne des municipalités, nous avons le choix d'investir dans nos infrastructures, ou d'attendre passivement et de voir la facture de réparation augmenter, sans oublier la possibilité de graves défaillances d'infrastructure.
Je ne doute pas que dans 30 ans, lorsque le maire ou la mairesse de Winnipeg fera le compte de tous les grands projets d'infrastructure qui seront remis à la ville de Winnipeg en excellent état, il ou elle s'exclamera: « Heureusement que nous avons les PPP! ». C'est pourquoi, en tant que maire de Winnipeg, je vais continuer à vanter les avantages des partenariats public-privé.
Je vous remercie de m'avoir invité ici aujourd'hui.
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Merci, monsieur le président.
Je me réjouis de pouvoir parler aujourd'hui du ministère de l’Infrastructure et du rôle central qu’il joue au sein du gouvernement de l’Ontario au moment de superviser les investissements dans l’infrastructure. Le ministère joue un rôle à part entière dans la modernisation de l’infrastructure de l’Ontario, et doit également superviser les politiques de planification de la province et son imposant portefeuille de biens immobiliers.
[Français]
Dans ce rôle, le ministère assume la responsabilité législative d'Infrastructure Ontario, l'organisme du gouvernement qui gère l'exécution de travaux majeurs d'infrastructure. Je dois souligner que les responsabilités d'Infrastructure Ontario ont augmenté depuis sa fusion, en juin 2011, avec la Société immobilière de l'Ontario. Cette dernière gérait le portefeuille que je viens de mentionner.
[Traduction]
Une infrastructure publique bien entretenue est l'armature d'une solide économie et la pierre angulaire de saines communautés. Cependant, à partir du milieu des années 1970 jusqu'à la fin du siècle, les pays industrialisés ont, en général, insuffisamment investi dans l'infrastructure. Néanmoins, au cours de la dernière décennie, les investissements internationaux dans l'infrastructure ont substantiellement augmenté.
En Ontario, le gouvernement a effectué des investissements historiques dans l'infrastructure publique. Au total, il y a investi environ 75 milliards de dollars entre 2004-2005 et 2011-2012, et prévoit dépenser encore 12,9 milliards de dollars au cours du présent exercice.
Parallèlement à l'engagement d'augmenter les investissements, l'Ontario a aussi reconnu la nécessité de moderniser son approche et de réformer ses méthodes entourant les dépenses en infrastructure. En d'autres mots, afin d'améliorer la compétitivité économique et la prestation des programmes sociaux, le gouvernement de l'Ontario a mis ses processus d'approvisionnement à jour afin de tirer le meilleur parti de son argent.
C’est pourquoi Infrastructure Ontario a été créé en 2005. C’est un organisme unique dédié à l’infrastructure qui utilise le modèle de diversification des modes de financement et d’approvisionnement — ou modèle DMFA — pour les projets d’immobilisations. Ce modèle assure la rentabilité en faisant intervenir le secteur privé. Il tire parti de l'expertise de ce secteur pour construire l’infrastructure publique dans les délais et le budget impartis, et le laisse prendre les risques du marché qu’il est en mesure de gérer. IO affiche un rendement très positif, avec 24 projets majeurs de DMFA, lesquels ont pratiquement tous été exécutés dans les délais et le budget impartis, et entraîné des économies de plus de 600 milliards de dollars.
Le ministère de l’Infrastructure travaille en étroite collaboration avec IO pour la supervision. Le ministère fournit le cadre stratégique, et tous les projets jugés appropriés pour la DMFA sont attribués à IO par une directive du ministre de l’Infrastructure. Ces projets doivent être rentables, et sont exécutés par IO dans le cadre d’un processus normalisé.
En raison du bon rendement d’IO, le ministère de l’Infrastructure élargit l’utilisation de la DMFA. Le plan d’infrastructure à long terme de l’Ontario, Construire ensemble, a été publié en juin 2011. Il expose plusieurs initiatives clés, y compris un accent général sur l’amélioration de la gestion des biens et l’expansion du rôle d’IO. Le ministère de l’Infrastructure transmettra au gouvernement des recommandations sur la méthode d’approvisionnement et l’exécution des projets d’infrastructure d’une valeur de plus de 50 millions de dollars dont la province est propriétaire, et pour l’infrastructure hospitalière et collégiale. Le document Construire ensemble indique également que les bénéficiaires de fonds provinciaux d’infrastructure excédant 100 millions de dollars consulteront IO pour déterminer si ce dernier peut faciliter leur approvisionnement.
Il y a quelques semaines, le gouvernement de l'Ontario a présenté des recommandations pour le plan fédéral d'infrastructure à long terme qui succédera au plan Chantiers Canada de 2007. Le mémoire reflétait le plan Construire ensemble, et conseillait au gouvernement fédéral de miser sur l'établissement du Fonds PPP Canada et d'encourager un recours plus important aux projets DMFA dans les différents territoires de compétence, le cas échéant.
[Français]
Notre économie et notre qualité de vie dépendent de l'infrastructure publique moderne. Dans le climat actuel de restrictions financières, il importe plus que jamais que les projets d'infrastructure publique soient bien gérés pour produire le maximum d'effet. Les audiences de ce comité sont importantes à cet égard, car l'attention est portée surtout sur la taille, les moyens et les bienfaits des dépenses en infrastructure publique.
Je vous remercie.
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Merci, monsieur le président.
Je vous suis reconnaissant de me donner l'occasion de vous parler de la façon dont l'Ontario investit dans l'infrastructure publique au moyen de partenariats public-privé ou du modèle de diversification des modes de financement d'approvisionnement — ou modèle de DMFA, comme on l'appelle en Ontario et chez Infrastructure Ontario.
Infrastructure Ontario — IO — est un organisme de la Couronne que le gouvernement de l'Ontario a créé en 2005 afin de gérer la réalisation de grands projets pour le compte du gouvernement. Notre organisme a été fondé, d'une part, pour donner suite à un plan très ambitieux du gouvernement consistant à rebâtir le stock d'immobilisations de la province — en premier lieu les hôpitaux —, et, d'autre part, pour remédier au piètre bilan de l'Ontario et d'autres administrations en matière d'exécution de projets complexes et de grande envergure dans le respect des délais et des budgets impartis.
Des projets modernes exigent des méthodes d’exécution modernes. IO collabore étroitement avec le ministère de l’Infrastructure. Celui-ci s’occupe des politiques, alors qu’Infrastructure Ontario est responsable de la réalisation des projets. Ainsi, IO n’est pas un organisme stratégique; il est chargé de réaliser des projets en temps voulu et sans dépassement de budget, conformément aux principes que je vais énoncer — il s’agit de principes qui sont inscrits dans la loi constitutive d’IO, et son conseil d’administration les prend assurément très au sérieux.
Premièrement, l'intérêt public est primordial. Deuxièmement, le secteur public doit contrôler les actifs de façon appropriée et, dans certains cas — par exemple celui des hôpitaux —, il doit en rester le propriétaire. Troisièmement, l'optimisation des ressources doit être évidente. Quatrièmement, la responsabilisation doit être maintenue, et tous les processus doivent être justes, ouverts et transparents.
Au cours des années précédant la création d’Infrastructure Ontario, la province n’avait entrepris qu’un petit nombre de projets hospitaliers. Par comparaison, depuis la création d’IO, il s’est construit en moyenne six hôpitaux par an en Ontario. En outre, avant la création d’IO, il y a eu des problèmes liés aux budgets et aux calendriers d’exécution des projets. Par exemple, des projets hospitaliers réalisés selon les méthodes traditionnelles à Peterborough, à Sudbury et à Thunder Bay se sont heurtés à d’énormes difficultés. La méthode traditionnelle ne fonctionnait tout simplement pas en Ontario.
Globalement, Infrastructure Ontario a mené plus de 60 projets d'immobilisations d'une valeur de plus de 23 milliards de dollars, ce qui représente le plan d'agrandissement et de modernisation de l'infrastructure sociale le plus important jamais entrepris dans l'histoire de la province.
Nous avons construit des hôpitaux très modernes dans toutes les régions de l'Ontario, et réalisé 20 projets médicaux à des coûts égaux ou inférieurs aux budgets établis. Nous avons construit et rénové des installations d'une superficie de plus de 16 millions de pieds carrés. Cela aurait été tout simplement impossible à l'aide des méthodes traditionnelles.
IO travaille actuellement sur divers projets dans le secteur des transports, par exemple la promenade Windsor-Essex et le prolongement de l’autoroute 407 Est, et s’engage dans le secteur du transport en commun. En effet, IO participe à des projets régionaux de transport en commun, par exemple la liaison Air Rail à Toronto, le projet de SLR à Ottawa, le projet de SLR régional de Waterloo et Metrolinx.
Les réalisations d'Infrastructure Ontario et d'autres organismes canadiens semblables parlent d'elles-mêmes. En 2010, le Conference Board du Canada a publié un rapport d'évaluation du rendement des projets de PPP exécutés au Canada. Selon ce rapport, les grands projets d'infrastructure réalisés dans le cadre de partenariats public-privé se sont caractérisés par des coûts moins élevés, des délais d'exécution plus courts et des services de meilleure qualité. Avec nos partenaires, nous participons à une étude de suivi qui sera publiée plus tard cet automne.
J'aimerais expliquer brièvement pourquoi notre modèle de PPP — ou de DMFA — a fonctionné.
La première raison tient au transfert des risques. Dans le cadre du modèle de PPP, le secteur public énonce le résultat souhaité, par exemple un hôpital comportant un certain nombre de salles d’urgence, de salles d’opération, et ainsi de suite. Les entreprises du secteur privé présentent leur soumission pour construire les bâtiments et les entretenir au moindre coût tout au long de leur durée de vie. Ainsi, le secteur public transfère au secteur privé les risques liés à la conception, à la construction et au cycle de vie des bâtiments. Le secteur privé réalise les installations en temps voulu et sans dépassement de budget, et veille à leur entretien tout au long de leur cycle de vie, sans quoi il ne sera pas rémunéré. C’est la raison fondamentale pour laquelle le gouvernement doit recourir, dans certains cas, aux partenariats public-privé. Les risques sont transférés, et les paiements sont tributaires du rendement.
Un organisme indépendant évalue soigneusement l’optimisation des ressources pour chacun de nos projets d’infrastructure afin de déterminer si le modèle PPP est plus avantageux que les méthodes d’approvisionnement traditionnelles. La méthode d’optimisation des ressources d’Infrastructure Ontario a été mise au point par un groupe d’experts externes et gouvernementaux, et a été évaluée par une société d’experts-conseils indépendante et par le vérificateur interne de l’Ontario. Ces experts en ont déduit que notre méthode était solide et produisait des résultats justes et exacts. Nous n’utilisons le modèle de DMFA que s’il s’avère, après évaluation de l’optimisation des ressources, que cette façon de procéder est justifiée.
En ce qui concerne l’approvisionnement, notre méthode repose sur un élément important, à savoir la mise au point d’un processus d’approvisionnement normalisé et efficace permettant de réduire la durée du processus, de diminuer les coûts liés aux appels d’offres, de simplifier le calendrier de réalisations des projets et de créer une tension compétitive entre les soumissionnaires. Ce processus efficace est avantageux pour les soumissionnaires, et se traduit également par des appels d’offres plus concurrentiels et des coûts plus bas pour le gouvernement.
Enfin, en ce qui a trait à la transparence, nous nous efforçons d’assurer la transparence et la reddition de comptes tout au long du processus d’approvisionnement en publiant des communiqués à chaque étape ainsi que des documents importants, comme les contrats détaillés relatifs au projet et les rapports indépendants sur l’optimisation des ressources. Un commissaire à l’équité indépendant supervise tous les processus d’approvisionnement pour veiller à ce qu’ils se déroulent de façon transparente et équitable.
En résumé, les partenariats avec le secteur privé peuvent être un moyen extrêmement efficace de réaliser des projets complexes de grande envergure de manière à éviter bon nombre des problèmes liés aux projets exécutés à l’aide des méthodes traditionnelles, par exemple les dépassements de coût et le mauvais entretien des installations. Au cours des sept dernières années, l’Ontario a été un marché de l’infrastructure extrêmement attrayant, et il est considéré comme une province avant-gardiste où les infrastructures publiques sont construites au moyen de processus modernes, efficaces et justes.
Je vous remercie une fois de plus de m'avoir donné l'occasion de me présenter devant vous aujourd'hui.