La question des partenariats public-privé fait l'objet d'un déficit de recherche au Canada, et les profits mirobolants que font les grandes entreprises de construction, les grands financiers, et les consultants ainsi que l'engagement idéologique envers les P3 des divers ordres du gouvernement, font en sorte que les Canadiens ont de la difficulté à analyser objectivement ces partenariats.
J'étudie le phénomène des partenariats public-privé depuis 15 ans et je publie mes recherches. J'ai d'ailleurs copublié un livre avec mon fils, intitulé Public Service, Private Profits, et tout dernièrement, un guide intitulé Asking the Right Questions: A Guide for Municipalities Considering P3s. Fort de mes recherches, je conclus que ce modèle présente des erreurs fondamentales qui coûteront cher aux générations futures de Canadiens. Je ne pense pas que nous devrions financer nos infrastructures à l'aide de partenariats public-privé. Nous devrions trouver des modèles de financement différents.
L'on vante deux avantages des partenariats public-privé. Le premier, c'est qu'ils mettent davantage d'argent à disposition des infrastructures. Il s'agit d'un argument macroéconomique. Le deuxième argument est que ces partenariats public-privé offrent des avantages microéconomiques: ils sont moins chers, plus efficaces, et en donnent plus pour notre argent.
Cette semaine, vous avez écouté l'intervention de notre maire, le maire Katz, qui a prôné ces deux arguments. Un grand nombre de ces arguments me semblent très discutables, sinon erronés. J'ai été très heureux de voir que le comité a demandé au maire de vérifier ces arguments, car nous avons été dans l'impossibilité de le faire à Winnipeg.
Il est important de noter que c'est toujours le secteur privé qui réalise des projets, pas le secteur public. La différence des PPP, c'est qu'ils ajoutent au financement privé, l'administration par le privé, l'entretien par le privé, un certain montant de capital privé, et parfois même la propriété privée de l'installation. Les dépenses de service de la dette et de fonctionnement sont remplacées par des paiements par le secteur public au secteur privé, à titre de crédits-bails.
Les crédits-bails, comme le savent fort bien tous ceux qui louent des autos, sont une forme de dette, peu importe la façon par laquelle on les décrit dans les comptes du secteur public. Par ailleurs, nous savons que les emprunts au secteur privé sont presque toujours supérieurs aux emprunts publics. Donc, nous devons conclure que sur le long terme, l'argument microéconomique selon lequel davantage d'argent est consacré aux infrastructures, est invalide.
Qu'en est-il de l'argument microéconomique. La question est de savoir comment la rentabilité des PPP peut se comparer avantageusement à celle des secteurs publics. Il s'agit d'un évitement de risque. Si vous regardez les sites Web d'Infrastructure Ontario et de Partenariats BC, et que vous examinez les projets qui s'y trouvent, comme à Winnipeg, vous verrez que c'est tout à fait le cas.
Les soi-disant économies vantées par le maire Katz, par exemple, la soi-disant économie de 31 millions de dollars sur la piste Chief Peguis, représentent en fait un transfert des risques réputé à hauteur de 51 millions de dollars. Sans ce transfert des risques, le comparateur du secteur public aurait été supérieur. Et si vous examinez tous les autres projets sur le site Web d'Infrastructure Ontario, vous constaterez que c'est le cas pour chacun des projets qui s'y trouvent.
Je vous donne quelques exemples. Le palais de justice de la région de Durham a une valeur de 49 millions de dollars, pour un transfert des risques de 132 millions de dollars, chiffre assez invraisemblable pour un palais de justice. Les hôpitaux de Kelowna et Vernon ont une valeur établie à 25 millions de dollars pour un transfert des risques de 32 millions. Nul ne sait comment on obtient ces chiffres pour le transfert des risques, qui sont très souvent invraisemblables. C'est le transfert des risques qui pose problème, car ces chiffres ne sont pas justifiés.
J'ai essayé de dénicher les calculs qui sous-tendent le transfert des risques à Winnipeg. J'ai été incapable d'obtenir cette information en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. L'accès m'a été refusé. J'ai ensuite demandé ces chiffres à l'entreprise qui avait fait ces calculs, c'est-à-dire les consultants, mais ils m'ont également refusé l'information pour cause de secret des affaires. Ces analyses de risque doivent être fondées sur la réalité et sur des projets publics, et pourtant on nous a refusé l'accès à cette information.
Un autre problème avec les PPP sont les coûts de transaction très élevés. Les frais juridiques, les frais organisationnels, les quantités mirobolantes de documentation nécessaire, tout cela s'additionne. Souvent, il n'y a pas d'appel à concurrence en raison de la taille de ces projets. La rentabilité semble douteuse, et est souvent manquante. Parfois, on avance l'argument bidon que les PPP ne sont pas assortis de dettes, c'était le cas d'ailleurs pour l'usine de traitement de l'eau de Moncton. Mais en fait, la dette est intégrée aux redevances pour eau potable que paie chaque personne qui boit de l'eau à Moncton. Le coût de cette dette est de 10 p. 100. Les PPP n'autorisent aucune souplesse sur le long terme, car ce sont des projets de très longue durée. Souvent, ils préjudicient le secteur de la construction locale, et les petits entrepreneurs sont souvent très hostiles à ces projets. Il y a également le problème de contrôle à long terme des PPP étant donné leur longue durée, par rapport à la courte mémoire institutionnelle des politiciens et des fonctionnaires. C'est ce qu'on a constaté dans le système scolaire de la Nouvelle-Écosse, où les vérificateurs sont très critiques à l'égard de notre capacité à contrôler les engagements pris en vertu des PPP.
Une fois la période de construction terminée et donc la période de risque élevé écoulée, ces PPP changent souvent de main. Nous l'avons constaté à plusieurs reprises en Colombie-Britannique, où ces projets aboutissent entre des mains étrangères, de façon que les calculs initiaux relativement aux revenus d'imposition doivent être évalués de façon très critique.
Cet exposé est vraiment très sommaire, mais j'élabore sur ces problèmes dans mes publications.
En conclusion, je dois dire que nous devons nous méfier des PPP. Je pense qu'ils ne conviennent absolument pas aux Premières nations, ni pour la grande majorité des municipalités, qui n'ont tout simplement pas les capacités nécessaires pour les administrer. Je dirais qu'il faut plutôt explorer des modèles de financement alternatifs, et renforcer la capacité du secteur public d'administrer ce genre de projets d'investissement de façon plus efficace.
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Bonjour, mesdames et messieurs. Je dois dire que mon opinion contraste avec celle de John sur de nombreux points. Par contre, nous sommes d'accord sur notre compréhension du risque. Le risque doit être un élément central de toute discussion sur les partenariats public-privé.
Permettez-moi de me présenter. Je m'appelle Damian Joy et je suis président de Bilfinger Berger Project Investments Inc. Nous sommes des promoteurs, investisseurs et administrateurs d'infrastructures PPP au Canada et partout en Amérique du Nord.
J'ai d'abord commencé à travailler dans le marché des PPP canadiens il y a 10 ans. Je suis basé à Toronto depuis six ans et demi, c'est là que se trouve d'ailleurs notre siège social régional.
Nous avons une longue expérience de collaboration avec les autorités provinciales des PPP, par exemple, dans le cas de la route Transcanadienne, où nous avons été responsables de la réfection du col Kicking Horse, où nous avons bénéficié de financement du fédéral.
Revenons au fondement des PPP et commençons par une définition de Gordon Brown, l'ancien premier ministre britannique et chancelier de l'Échiquier. En 2005, en parlant du modèle britannique des PPP, ce qu'ils appellent l'initiative de financement privé, M. Brown donnait une définition des PPP qui résume les points clés sur les rôles respectifs des secteurs public et privé. Je cite:
Sous le régime du PFI, le secteur public s'engage à s'approvisionner en services à long terme de façon à y tirer parti des compétences d'administration du secteur privé, l'incitatif étant d'avoir du capital-risque du privé. Le secteur privé a toujours participé à la construction et à l'entretien des infrastructures publiques, mais le PFI fait en sorte que les entrepreneurs sont liés par des contrats d'entretien à long terme et sont donc responsables de la qualité de leur travail. Sous le PFI, le secteur public définit ses besoins et s'assure de la satisfaction de ses besoins grâce à des contrats. Ensuite, le secteur privé est responsable de la prestation de services publics de meilleure qualité, tandis que les services de première ligne sont conservés entre les mains du public.
Il convient ici de se concentrer sur les rôles respectifs des secteurs public et privé.
Le secteur public précise ses besoins. Il améliore ses services de première ligne et s'engage à s'approvisionner de tels services sur la longue durée, afin d'assurer la prestation de ces services par contrat.
Le secteur privé, lui, participe comme toujours à la construction et à l'entretien des infrastructures publiques, mais il agit maintenant à titre d'entrepreneur d'entretien à long terme. Il est donc responsable de la qualité de son travail. Son incitatif est qu'il risque du capital.
En d'autres mots, le gouvernement précise ses besoins en infrastructure et les achète d'une tierce partie, plutôt que de les construire lui-même. À mon avis, les hôpitaux, les routes, les bases militaires ne sont pas parmi les activités de base d'un gouvernement. Ces activités de base sont plutôt les soins de santé, les transports et la défense nationale. Lorsque l'on examine réellement ce que doit faire un gouvernement, on n'y trouve pas l'infrastructure.
Si une infrastructure n'est qu'un moyen d'assurer un service public, il n'y a donc pas d'érosion du rôle du public dans la prestation de ces services. Le secteur privé est tout à fait pour l'utilisation de ses capacités et de son expertise pour assurer et maintenir les services qu'il a toujours assurés et maintenus par le passé.
L'expérience nous montre que les infrastructures construites par le secteur public même ont toujours été grevées de problèmes. Les exemples sont trop nombreux pour les mentionner, mais ils sont très bien documentés.
Typiquement, ces projets dépassent les échéances et les budgets, et les constructeurs peuvent abandonner à mi-chemin laissant le gouvernement payer les pots cassés. Il y a de nombreux exemples où les coûts d'entretien ont de beaucoup dépassé les prévisions du gouvernement et où les infrastructures mêmes ont eu besoin de rénovations majeures de façon très précoce.
Les PPP visent à atténuer les risques considérables que présentent les projets d'infrastructures. Les PPP fonctionnent parce que le secteur privé ne reçoit pas un sou avant que le projet soit terminé et mis en service. Nous ne recevons pas d'argent pour les quatre hôpitaux de Kelowna et de Vernon, nous n'en recevrons que lorsqu'ils seront entièrement terminés et mis en service.
L'entretien de ces installations implique aussi des obligations à long terme pour respecter des normes précises; ainsi, le secteur privé ne peut pas laisser le gouvernement essuyer les coûts d'irrégularité et s'en laver les mains. Si le secteur privé est responsable des coûts d'entretien, il s'assure que des installations sont conçues et bâties de façon à être rentables sur le plan économique pour tout leur cycle de vie. Quand des services d'entretien et de renouvellement sont requis, ceux-ci sont défrayés par le partenaire du secteur privé, soit nous.
Ce système fonctionne parce que c'est dans l'intérêt du secteur privé qu'il en soit ainsi puisqu'il investit d'importantes sommes d'argent pour assurer la réussite du projet. Cela démontre que les discussions quant aux avantages et désavantages des PPP sont axées sur la compréhension des risques, leur évaluation et leur gestion. À cet égard, je suis tout à fait d'accord avec les propos de John.
En ayant recours aux vrais exemples du projet d'un centre de détention de taille moyenne auquel notre compagnie a participé dans l'État de Victoria en Australie, je pourrai facilement vous démontrer comment des transferts des risques fonctionnent. Dans ce cas, une des entreprises de construction de notre consortium a fait faillite. Le projet a connu d'importants retards. En dépit des efforts considérables de la part du reste du consortium au cours des 12 à 18 mois suivants, le projet n'a pu être terminé selon les échéanciers du contrat, et les investisseurs en actions et en emprunts au sein de l'entreprise de projet ont subi d'importantes pertes financières de l'ordre de bien plus de 100 millions de dollars.
Toutefois, l'État paiera à peu près l'équivalent du prix fixé au départ pour le projet terminé puisqu'il a transféré les risques au secteur privé. En vertu d'un projet d'acquisition conventionnel, l'État aurait déboursé davantage d'argent pour un centre de détention à moitié terminé et il n'aurait pas eu les moyens de terminer la construction. Dans le cas actuel, l'État n'a rien déboursé et n'aura pas à débourser quoi que ce soit jusqu'à ce que la prison soit terminée et jusqu'à ce que le consortium essuie les coûts associés au fardeau additionnel des retards de construction et à l'entrepreneur qui a déclaré faillite.
Il ne me fait pas plaisir de raconter cette histoire parce que nous avons subi des pertes douloureuses, mais il est important de reconnaître qu'il s'agit de risques tangibles qui sont transférés au secteur privé. Le secteur privé, et non pas le gouvernement, en est responsable, et dans des cas où ce risque se concrétise, l'apparente difficulté d'évaluer le risque se traduit clairement en dollars.
C'est ce qui met fin à mes commentaires. À l'avenir, il ne faut pas simplement se demander si les emprunts publics sont plus abordables que les emprunts au secteur privé, mais il faut aussi se pencher sur la façon dont nous évaluons les risques associés aux engagements financiers du gouvernement.
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Bonjour, messieurs. Je vous remercie d'être ici ce matin, même s'il est peut-être un peu tôt pour certains.
Je vous ai écoutés avec attention. Évidemment, vous n'êtes pas les premiers à venir témoigner devant notre comité, et nous sommes toujours agréablement surpris de l'expertise de nos témoins. Je vous en remercie.
De tout cela se dégage une trame de fond. On parle beaucoup de transfert de risques, de la capacité d'emprunt et du taux d'intérêt. Cependant, que ce soit en PPP ou non, c'est toujours le secteur privé qui construit l'infrastructure ou qui donne le service. Autrement dit, qu'on suive le modèle traditionnel ou celui des PPP, on conclut des contrats avec l'entreprise privée. Par conséquent, ne sommes-nous pas plutôt dans une dynamique d'évaluation des contrats?
Il n'est peut-être pas nécessaire de conclure des contrats en PPP, bien que je sois ouvert à cette idée. Au-delà de ça, il y aurait peut-être lieu de vérifier si la façon dont on gère les contrats n'est pas la clé pour optimiser l'investissement public dans la réalisation des objectifs.
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Merci beaucoup pour votre question monsieur Blanchette.
Je vous dirai que je suis d'accord avec vous dans une certaine mesure. Si le secteur public était expert en matière d'acquisition et qu'il avait toutes les compétences des projets complexes d'acquisition d'infrastructure, il pourrait probablement se passer du modèle de PPP. Cependant, je crois que les PPP constituent un des mécanismes pouvant être utilisés pour garantir la réalisation des objectifs que le gouvernement stipule dans les contrats.
Je suis de toute évidence en faveur des PPP, mais ils ne sont pas la solution unique et, dans bien des cas, ils ne constituent pas la bonne solution. Dans les cas où les projets sont vastes et complexes et que l'autorité gouvernementale en question n'est pas experte en matière d'infrastructure, les PPP constituent un moyen de réaliser les objectifs grâce à des modalités contractuelles limpides.
Je suis d'accord avec votre argument. Il est vrai que là où les partenaires ont l'expertise nécessaire, les PPP ne sont qu'une des options, et pas nécessairement la meilleure.
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Oui, en quelque sorte, la discussion porte directement sur l'évaluation des contrats.
Je crois qu'il est essentiel de poser un certain nombre de questions. Tout d'abord, y a-t-il réellement un transfert des risques? La recherche démontre beaucoup de scepticisme à cet égard. En second lieu, à quel coût ce transfert des risques se fait-il? Troisièmement, ce transfert des risques pourrait-il se faire autrement? Par exemple, ne serait-il pas possible d'avoir un système de conception-construction qui satisferait la plupart des critères de M. Joy sans avoir à se préoccuper des activités, du financement et, dans certains cas, de la propriété des infrastructures?
Afin d'évaluer les contrats de façon efficace, il faut savoir comment les coûts associés aux risques ont été calculés. Je crois que le secteur privé, ainsi que les gouvernements qui proposent des PPP, ont l'obligation de divulguer à la population d'où sortent ces chiffres et comment ils ont été calculés.
Finalement, il faut comprendre que si nous écartons systématiquement le secteur public, comme nous le faisons depuis quelques années, la capacité du secteur public de gérer des infrastructures — qui constitue selon moi un service de première ligne — en pâtira. Il faut être bien conscient des répercussions de nos actions par rapport aux capacités du secteur public.
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Merci, monsieur le président.
Je remercie nos deux témoins d'être ici ce matin. C'est vraiment très intéressant. On parle du modèle des PPP de façon objective.
Ma question s'adresse aux deux témoins.
On a parlé d'une notion que je trouve très intéressante. On parle soit du transfert ou partage des risques, soit du transfert ou partage des responsabilités. Quand vient le temps d'établir les modalités des contrats, je pense qu'il y a une distinction à faire.
Si les deux parties ont cette notion de transfert des risques du public au privé, il est peut-être plus difficile d'établir les modalités des contrats. Si elles sont plutôt animées par un esprit de partage des risques, il y aura peut-être des façons d'obtenir un certain consensus. Par contre, on demeure dans la conception des contrats avec transfert de risques. C'est comme si une partie se dégageait des responsabilités à long terme.
Quel esprit devrait animer les différentes parties quand vient le temps de rédiger des ententes à long terme?
Monsieur Loxley, qu'en dites-vous?
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Il est très difficile de rédiger des contrats. Bien entendu, au cours des 15 dernières années, on a acquis beaucoup d'expérience dans la rédaction de contrats de PPP. À mon avis, nous commettons encore d'énormes erreurs, et ce fut le cas récemment au Canada en matière de contrats de PPP. La question est de savoir s'il est même possible de rédiger des contrats à toute épreuve. Je pense que ce serait très difficile.
Si un pépin survient — et, oui, des pépins surviennent même pour les PPP — au beau milieu d'un contrat de 35 ou 40 ans, les partenaires défraient des coûts supplémentaires. Ils dépassent leur budget. Parfois, les entrepreneurs se retirent. Toutes ces situations se sont produites, surtout au Royaume-Uni. Le modèle avait été établi, mais aujourd'hui ils s'en écartent. Quand un contrat tourne au vinaigre au milieu de son cycle de vie, le pouvoir de négociation du secteur public est minime parce qu'une seule compagnie gère les infrastructures.
Je rejoins votre argument de base voulant que, si on partage les risques, il est probablement plus facile de parvenir à un contrat que si on essaie de transférer tous les risques.
Il faut se concentrer sur les détails pratiques. Il faut évaluer chaque contrat sur une base individuelle. Bien entendu, la population n'a pas accès à ces contrats. Les sites Web ne divulguent que de courts résumés. Afin de bien évaluer les contrats, il faudra tout à fait revoir l'approche relative à l'accès à l'information. La plupart des renseignements que le secteur privé juge confidentiels pour le marché devraient en fait relever du domaine public.
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Monsieur Gourde, j'aimerais moi aussi y aller de mes commentaires. Je vous remercie pour votre question.
Je suis aussi d'avis que nous avons beaucoup d'expérience dans la rédaction de contrats pour le partage et le transfert des risques. Je crois que le Canada a tiré profit de certaines des erreurs commises dans d'autres marchés, notamment l'Australie et le Royaume-Uni, quand les PPP en étaient à leurs balbutiements.
J'aimerais revenir à un point que John a abordé un peu plus tôt quant à la définition des services de première ligne. Dans le marché du Royaume-Uni, l'inclusion des services publics et récréatifs au sein de PPP d'infrastructure sociale figurait parmi les sujets controversés. Je fais référence, par exemple, aux services de traiteur et d'entretien dans les hôpitaux.
Au Canada, je pense que nous avons tiré cette leçon. Je ne suis pas au courant des projets en Ontario et en Alberta depuis les tout premiers en 2003 où il y a eu un transfert de services publics et récréatifs. Le modèle a évolué de telle sorte que le gouvernement sait quels risques et responsabilités devraient être transférés au secteur privé pour que le secteur public conserve les services de première ligne.
Je crois que le modèle partout au Canada a en général adopté un niveau de transfert des risques prudent, acceptable sur le plan social et largement accepté. Cela nous évite de commettre des erreurs comme celles faites au Royaume-Uni et qui avaient entraîné des critiques.
Quant au partage des risques par opposition au transfert des risques, je pense qu'il faut déterminer en détail la nature des risques. Dans les contrats, de nombreux risques sont partagés, alors le secteur privé assume une partie des risques alors que le secteur public assume l'autre. Dans le cas de certains autres risques, il est tout à fait approprié d'en faire le transfert intégral.
Je pense que les modalités du modèle permettent le partage et le transfert des risques, tout selon la nature spécifique du risque en question.
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Merci, monsieur le président.
Je vais m'en tenir à un cas spécifique qui a eu lieu au Québec, soit celui du pont de l'autoroute 25. Ça faisait longtemps qu'on avait besoin d'un pont. Le projet était immense et le risque était élevé. Les décideurs ont opté pour un PPP. C'était un des premiers au Québec.
Beaucoup de promesses ont été faites. On avait promis un tarif d'utilisation de 2,40 $. Le coût total promis a été dépassé d'environ 226 millions de dollars. Au début, dans les ententes du PPP, le coût évalué était de 204 millions de dollars. Quatre ans plus tard, en 2011 — on vient d'avoir le pont —, on s'est retrouvé avec une facture de 500 millions de dollars. Belle acquisition! De plus, le tarif actuel de 2,40 $ pourrait bien augmenter jusqu'à 7,40 $, car l'entente avec la compagnie d'exploitation qui s'occupe de l'entretien et de la tarification prescrit que plus le nombre de véhicules qui empruntent le pont sera grand, plus la tarification augmentera. On peut donc quasiment affirmer que c'est une taxe déguisée.
J'ai emprunté le pont à plusieurs reprises et j'ai pu observer des problèmes d'infrastructure. L'ingénierie n'a pas tenu compte de certains éléments. Par exemple, la sortie a été vraiment mal pensée; c'est l'enfer. Les gens en sont outrés.
On parle de ne plus conclure d'autres PPP. Or, il y a le projet du train de l'Est qui sera bientôt terminé. Le coût du projet avait été évalué à 500 millions de dollars, mais là on se retrouve avec une facture finale de 800 millions de dollars, et on n'a toujours pas conclu de PPP.
Revenons au projet du pont. Le coût final représente 245 p. 100 du coût estimé. On a présenté une demande de recours collectif relativement aux frais cachés aux automobiles, aux frais de péage plus élevés que prévu et à la perte de flexibilité du contrôle par le secteur public pour une durée de 30 ans.
On parle du partage des risques, mais un problème revient toujours: à l'acquisition du pont, il n'y a aucune garantie qu'une poutre ne tombera pas. Qui plus est, on n'a aucun contrôle.
Ma question s'adresse à vous deux. Le secteur public gagne-t-il nécessairement sur le plan des coûts?
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Il me ferait plaisir de répondre si ça vous convient.
Monsieur Larose, merci beaucoup pour votre question. Je ferai de mon mieux pour vous répondre, mais je ne suis pas très au courant du projet de l'autoroute 25 à Québec, alors je ne peux pas en parler en détail.
Dans le cas de nombreux projets de la sorte, le fait de citer des chiffres individuels induit inévitablement les gens en erreur, et je ne peux pas commenter les chiffres que vous avez mentionnés. Les comparaisons s'appuient parfois sur les coûts de construction qui comprennent les risques. Parfois, on tient compte des coûts d'entretien à long terme, que ces coûts soient calculés selon la valeur actuelle de la devise ou selon le taux d'inflation. Les chiffres peuvent être utilisés de plusieurs façons pour induire les gens en erreur, alors je ne me risquerai pas à déterminer si votre hypothèse est juste ou non. Par contre, je vais commenter un aspect: rien ne garantit qu'aucune des parties du pont ne s'effondrera.
Cependant, le partenaire du secteur privé a investi un montant considérable dans le projet, ce qui confirme ses obligations d'entretenir l'infrastructure dans une condition bien précise et pour une période spécifique. Ainsi, le secteur privé a une obligation. Il ne peut pas s'y dérober. En vertu d'un contrat conventionnel ou d'un contrat de la conception-construction, le partenaire du secteur privé pourrait se retirer. Bien souvent, les entreprises du secteur privé font faillite et disparaissent. Lorsque ça arrive, on ne peut prévoir à long terme le rendement de l'actif.
Dans le cas d'un PPP, l'argent...
J'ajouterais simplement que la seule façon d'avoir une certitude par rapport aux coûts et par rapport à l'entretien dans le cadre de contrats PPP, c'est en payant pour. Souvent, les coûts de départ qui ont été conclus sont calculés en différentes étapes, de manière à ce que bon nombre de ces éventualités que le secteur privé évite, selon nous, sont en fait intégrées dans les coûts plus élevés du contrat, comme c'est le cas pour l'entretien. Le problème ici, c'est que les contrats d'entretien des PPP sont fixes et on ne peut pas y avoir accès. La plupart du temps, on ne sait pas combien d'argent est dépensé là-dessus et les gouvernements ne bénéficient d'aucune souplesse pour intervertir l'entretien d'un projet à l'autre.
On peut dire, certes, que l'entretien est garanti, mais on ne sait pas exactement à quel coût, et il y a un prix à payer pour ce manque de souplesse.
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J'ai abordé cette question dans une publication qui est parue plus tôt cette année.
La chose qu'il faut souligner, c'est que vous n'obtenez aucun financement supplémentaire avec les PPP. Vous payez plus, possiblement, pour ces arrangements. Le problème, c'est qu'il y a un déficit d'infrastructure à tous les niveaux de gouvernement. Je crois que nous acceptons tous cette évidence. La question est de savoir comment financer cela au mieux.
Je crois que le gouvernement fédéral a cette responsabilité et il y a de l'argent pour l'infrastructure, mais il devrait y avoir davantage d'argent pour l'infrastructure. Cela cadrerait bien avec des plans d'action. Cela correspondrait très bien à la phase du cycle économique dans lequel nous nous trouvons et cadrerait bien avec l'instabilité à laquelle nous faisons face. Je crois qu'il y aurait de la place pour plus de financement du fédéral pour l'infrastructure. Ce que je veux dire, c'est que nous ne devrions pas relier cela de manière instinctive aux PPP.
Nous devrions faire preuve de plus d'ouverture dans la manière dont nous finançons l'infrastructure et nous rendre à l'évidence et reconnaître que c'est toujours le secteur privé qui construit l'infrastructure. Il y a d'autres suggestions pour créer des fonds pour l'infrastructure. Il y a différentes propositions pour des caisses de retraite. Je crois qu'il est important de les examiner. Il y a des propositions visant à créer un fonds pour l'infrastructure verte qui ont été examinées au fil des ans. Il y a des propositions sur la table pour cela.
Au bout du compte, je crois — et cela est approprié à ce moment du cycle et tout en reconnaissant que l'argent ne pousse pas sur les arbres — que le gouvernement fédéral est à même de faire davantage que ce qu'il fait.
Merci pour votre question.
Je crois qu'il s'agit de notions élémentaires d'économie, n'est-ce pas? Le gouvernement a le droit d'imposer ses citoyens. Dans une démocratie, nous, le peuple, acceptons cette réalité. Ainsi, le gouvernement peut emprunter à moindre coût que le secteur privé; cela ne fait aucun doute. Mais étant donné les contraintes financières, il ne s'agit pas de quelque chose — comme je suis certain que vous le savez tous — que l'on peut pousser trop loin.
Il s'agit vraiment d'établir un équilibre entre le coût du capital et le transfert des risques. Comme John l'a dit, il ne s'agit pas de créer de l'argent nouveau, mais plutôt de financement. Quand le gouvernement souhaite-t-il payer pour l'infrastructure? Si l'infrastructure date de 50 ans, de 100 ans ou autre, voulez-vous payer tout cela aujourd'hui ou préférez-vous payer tout cela sur 50 ans?
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Merci, monsieur le président.
Monsieur Joy, je crois que vous vous situez dans ma circonscription et John Loxley est quelqu'un que je connais, je pense, depuis 1975. Je suis heureux de vous voir, John.
J'aimerais vous poser une question sur l'évaluation du transfert des risques. John a indiqué qu'il ne pouvait pas se procurer l'information venant justifier ces sommes. Nous avons eu un témoin de l'Université de Toronto qui a étudié, je crois, plus de 30 projets en Ontario. Il a indiqué que la prime de risque moyenne était de 49 p. 100 du coût, ce qui semblait très élevé, mais il n'a pas été en mesure d'obtenir l'information pour justifier cette somme.
J'ai une question double. D'abord, étant donné que le public paye pour ces choses-là, ne devrions-nous pas être en mesure d'obtenir la méthode détaillée ainsi que les justificatifs de tous ces coûts? Il me semble que tout cela manque beaucoup de transparence. Deuxièmement, le maire de Winnipeg était tout à fait convaincu qu'il y avait une analyse claire et saine pour justifier ces primes de risque qui avaient été réalisées par les firmes de comptables et autres entités fiables. Je vais vous demander à vous si vous faites confiance à ces gens qui produisent ces budgets de dépenses — et ne nous expliquent pas leur méthodologie — ou bien pensez-vous qu'il y a quelque chose qui n'est pas digne de confiance là-dedans?
Peut-être que nous pourrions commencer par John Loxley.
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Merci, John. C'est bon de vous revoir.
J'estime que l'analyse des risques devrait être rendue publique et que les détails des projets sur lesquels repose cette analyse des risques devraient être rendus publics.
Si vous parlez à de petits entrepreneurs, ils vont vous faire remarquer qu'ils arrivent à l'heure, qu'ils finissent à l'heure et que sinon, ils sont pénalisés. Ils vont vous dire que ce transfert des risques est, à leurs yeux, principalement bidon. Mais des sociétés ont réalisé des analyses des risques. Infrastructure Ontario est la source de presque tout ce qui arrive. Lorsque l'on a fait une analyse des risques au Royaume-Uni et en Australie, cela a été grandement critiqué car les choses n'étaient pas justifiées. Je suis convaincu que nous avons besoin d'une plus grande transparence. Je ne vois pas pourquoi ce ne serait pas le cas.
Pour ce qui est de la situation à Winnipeg ou même de la situation en Ontario, oui, les firmes d'experts-conseils sont appelés à donner leur opinion quant à l'analyse coût-efficacité que fait Infrastructure Ontario. Ils procèdent en disant qu'ils ont vérifié la chose, mais ils n'ont pas réalisé d'analyse détaillée, ils n'ont pas procédé à un audit, ils n'ont pas examiné d'autres groupes de comparaison du secteur public en détail et ils ne peuvent pas vérifier si les faits sont valides, mais, oui, il semblerait que les risques aient été transférés. Cela ne veut rien dire. Cela ne fait vraiment aucun sens et c'est ce que l'on trouve annexé à la plupart des projets d'Infrastructure Ontario.
Dans le cas de Winnipeg, les détails sur le risque qui ont soi-disant été transférés sur un réseau électronique bon marché ne sont simplement pas crédibles. Ils sont tous simplement inconcevables. Ils varient grandement d'un projet à l'autre. C'est comme s'ils avaient été inventés de toute pièce. Il n'y a absolument rien qui vienne les confirmer.
Normalement, on penserait que le risque d'un projet est le plus gros risque. Dans ce projet, nous avons toutes sortes de petits risques qui s'accumulent pour représenter de très grandes sommes d'argent et une grosse partie des coûts d'immobilisation.
Sans plus de vérification ou d'explication, cela manque tout simplement de crédibilité.
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Je suis certain que vous comprendrez que mon point de vue est différent. Je suis cependant complètement d'accord qu'il devrait y avoir une plus grande transparence. John, cela ne me pose pas du tout problème. Je serais ravi d'aller vous visiter à Winnipeg pour vous montrer comment nous faisons notre analyse de risque.
Évidemment, nous le faisons du point de vue du secteur privé, et nous faisons une analyse de risque prédétaillée de chaque aspect des projets auxquels nous participons. Nous évaluons le prix dans un contexte de concurrence, contrairement à ce que vous avez dit plus tôt au sujet de l'absence de concurrence pour ces projets. Je n'ai jamais soumissionné pour un projet au Canada où il y avait moins que quatre concurrents. Récemment, nous étions sur la liste restreinte pour reconstruire l'aéroport d'Iqaluit. Il y avait huit soumissionnaires à l'étape de demande de qualification.
Nous voyons généralement huit ou neuf soumissionnaires et certaines entreprises extrêmement solides qui se font concurrence pour ce travail. Nous évaluons nous-mêmes ce risque dans ce contexte de concurrence. Je suis convaincu que le prix de ce transfert des risques est très concurrentiel. Le gouvernement en profite.
Comme je l'ai dit, je suis complètement d'accord au sujet de la transparence des contrats. Je suis surpris que vous ne puissiez pas trouver de preuve de ce transfert des risques. Par exemple, si vous examinez le site Web de Partnerships BC, tous leurs contrats s'y trouvent. Vous pouvez voir les menus détails des risques que l'on prend pour, disons, les projets du pont Golden Ears ou les hôpitaux de Kelowna et Vernon.
Je peux vous montrer où ils sont si vous le voulez.
En ce qui concerne la façon dont nous avons...
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Il serait juste de dire que les PPP sont mieux conçus que par le passé et que les contrats sont probablement meilleurs, dans de nombreux cas, mais ce n'est pas toujours vrai. Ma grande peur concerne les énormes préoccupations pour les hôpitaux du Royaume-Uni au sujet des frais unitaires ou des paiements de location qui sont versés. Dans de nombreux cas, on constate qu'ils sont beaucoup trop élevés et sont renégociés. Il s'agit d'une crise dans le système des soins de santé du Royaume-Uni. Je ne crois pas que nous soyons immunisés contre ce phénomène.
Lorsqu'il y a des projets PPP, je n'ai pas dit qu'il n'y avait pas de concurrence, mais je dis que de temps en temps, il n'y en a pas. Le projet du parc Lansdowne, par exemple, ou le projet Amicus en Saskatchewan n'ont eu qu'un seul soumissionnaire, et dans d'autres cas, comme pour l'hôpital d'Abbotsford, le nombre de soumissionnaires était peu élevé.
Oui, les grandes lignes des contrats sont publiées. Vous ne trouverez pas les contrats sur le site Web de Partnerships BC. C'est tout simplement faux. Ce qu'on y trouve, ce sont des résumés, et les renseignements clés sont habituellement effacés ou absents, comme c'est le cas en Ontario. Je dirais que s'il y a eu des améliorations...
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J'ai étudié les projets de conception-construction, mais peut-être pas autant que je l'aurais dû.
L'approche conception-construction est assez controversée. Les architectes et les ingénieurs ne l'aiment pas. Ils croient qu'elle donne trop d'influence aux entrepreneurs. Ils s'inquiètent de la qualité du produit, parce que, et cela s'applique aux PPP, souvent, s'il faut faire des changements en cours, on simplifie normalement le projet et il devient assez ordinaire et pas très attrayant.
D'un autre côté, on dit que les plus grands avantages des PPP sont qu'ils respectent les délais et le budget, ce qui n'est pas toujours le cas. On pourrait aussi l'obtenir par l'approche conception-construction.
Voilà mon seul argument. Je ne dis pas que l'approche conception-construction est la meilleure.
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Absolument, j'estime que c'est très important.
La différence entre une acquisition selon le modèle conception-construction ou conception-soumission-construction par rapport au P3 est que notre argent et notre garantie sont à risque pour le long terme de cette infrastructure que nous construisons. La garantie n'est pas de deux ans suite à la construction, nous sommes responsables pendant 30 ans. S'il y a défaillance de l'infrastructure, notre avoir et l'argent que nous avons emprunté des banques, tout cela est menacé.
Nous analysons en profondeur dès le départ ce qu'il en coûtera pour l'entretien des bâtiments ou pour l'entretien des routes et des ponts. Lorsque nous sommes dans un concours avec les partenaires du secteur privé les plus compétents, nous cernons mieux les responsabilités que nous acceptons car il n'y a pas moyen de se soustraire à ces responsabilités.
Nous sommes bien conscients que s'il y avait un grave problème, par exemple, si nous devions remplacer un refroidisseur à l'Hôpital général de Kelowna, nous aurions à le payer. Je suis extrêmement motivé lorsque je conçois ces installations. Je m'assure que ces refroidisseurs seront des actifs à long terme. Je vais planifier pour leur renouvellement lorsque le temps sera venu. J'aurai le meilleur personnel d'entretien afin de m'assurer qu'on les garde en bon état. Nous planifions toutes ces possibilités car c'est notre argent qui est en jeu.
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Il a réussi à glisser cela, même si ce n'était pas son tour.
Merci messiers. Ce fut un grand plaisir.
Nos prochains témoins seront ici par téléconférence.
Nos prochains témoins ont dû se lever très tôt pour être avec nous aujourd'hui, et nous vous remercions beaucoup de cet effort.
Nous aimerions souhaiter la bienvenue à Sarah Clark, présidente et directrice générale et M. Larry Blain, président du conseil d'administration de Partnerships British Columbia. Bienvenue Mme Clark et M. Blain. Aussi par vidéoconférence, de John Laing Investments ltd, nous recevons M. Marcus Akhtar, directeur de projet, et Tara Rogers, directrice des soumissions. Bienvenue à vous également. Merci d'être ici.
Notre habitude est d'inviter les témoins à faire de courts exposés de 5 à 10 minutes, pour ensuite passer aux questions des membres du Comité des opérations gouvernementales.
Selon l'ordre du jour, j'invite Partnerships British Columbia à commencer. Veuillez limiter vos déclarations entre 5 à 10 minutes, afin de donner amplement de temps aux membres du comité pour poser des questions.
Madame Clark, vous avez la parole.
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Bonjour tout le monde. J'aimerais vous remercier de nous avoir invité à participer à cette étude. Nos observations ne dépasseront pas le temps qui nous est alloué.
À titre informatif, Partnerships BC est une société qui appartient à la province de la Colombie-Britannique. Elle est administrée par un conseil d'administration, et notre seul actionnaire est le ministre des Finances. Nous avons été créés il y a 10 ans.
Partnerships BC, avec la province de la Colombie-Britannique, a 10 ans d'expérience dans la planification, la livraison et la surveillance de plus de 30 grands projets d'infrastructure dans les domaines du transport, du transport en commun rapide, de la santé, des services correctionnels, de l'éducation, de l'énergie et récemment, du logement. La valeur de ces projets dépassent 12,5 milliards de dollars, dont 5,5 milliards de dollars en financement privé. Tous les projets qui sont complétés ont été livrés en respectant les délais et les budgets.
Nous avons été créés il y a 10 ans pour offrir au gouvernement provincial une agence centrale qui aurait l'expertise en matière commerciale et d'approvisionnement afin de mettre en oeuvre ces projets en utilisant des approches d'approvisionnement différentes. Le but était d'assurer que ces projets sont réalisés dans les délais et les limites du budget et de s'occuper des questions de cycle de vie et d'entretien reportées.
La majorité de nos projets ont été réalisés en utilisant l'approche de conception-construction, de financement, d'entretien ou de fonctionnement. La Colombie-Britannique utilise également l'approche conception-construction. Elle utilise la gestion de conception-soumission-construction pour plusieurs projets réalisés chaque année.
En Colombie-Britannique, nous nous sommes engagés à fournir certitude, équité et discipline aux contribuables. Par certitude, nous voulons dire que les contribuables savent qu'ils auront un projet réalisé dans les délais et les limites du budget grâce à une garantie de prime d'exécution.
Par équité, nous voulons dire que si les projets sont réalisés selon un processus transparent qui tire profit des investissements, de l'innovation, de l'expertise du secteur privé, ils demeurent toutefois la propriété du gouvernement et sa responsabilité.
Par discipline, nous voulons dire que la Colombie-Britannique est dévouée à faire preuve de discipline en matière de planification des grands et des petits projets.
Excusez-nous pour un instant. Nos recevons un appel. Nous ne voulons pas y répondre. Nous ne sommes pas dans notre bureau.
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La Colombie-Britannique exige un plan d'affaires pour tous les grands projets pour faire en sorte que la planification et la rigueur des analyses garantissent non seulement que les bons projets sont choisis, mais que la bonne approche d'approvisionnement l'est également.
En Colombie-Britannique, nous faisons une analyse d'approvisionnement pour chaque grand projet. Lorsqu'il dépasse 50 millions de dollars, la possibilité d'un PPP est examinée dans le cadre de cette analyse sauf s'il y a une raison impérative de ne pas le faire. Dans certains cas, le modèle de partenariat, ou le modèle de conception-construction-financement-entretien, comme nous l'appelons, correspond à ce modèle. Ces partenariats conviennent généralement mieux aux grands projets complexes qui comportent une occasion importante de transfert de risque et d'innovation.
En Colombie-Britannique, notre expérience nous démontre que cela représente environ 20 p. 100 des investissements en immobilisations dépensés dans la province et reflète le genre de projets visés principalement par la province au cours de la dernière décennie. Dans la plupart des cas, la majorité des autres projets sont approchés de façon plus classique, conception-soumission-construction, gestion de construction, etc.
Au cours des 10 dernières années, l'approche en Colombie-Britannique a considérablement évolué. Les premiers projets du programme, comme le Canada Line rapid transit project, l'hôpital d'Abbotsford et l'autoroute Sea to Sky, ont permis de tirer des enseignements qui ont été appliqués aux projets plus récents. Ces projets ont démontré qu'il était possible par l'approche conception-construction-financement-entretien de profiter de l'innovation en matière de conception et de construction tout en obtenant le transfert des risques que nous espérions.
Depuis, nous nous sommes efforcés d'améliorer notre approche relative à la livraison de ces projets, les contrats se sont améliorés, tout comme les processus de sélection concurrentiels. Nous avons appris à optimiser le montant de financement privé utilisé afin d'obtenir le transfert des risques voulu, tout en optimisant le coût de ce financement privé.
Les critères d'évaluation ont également été ajustés afin d'obtenir les résultats prévus pour les installations fournies. Le meilleur exemple est notre projet le plus récent, Interior Heart and Surgical Centre, qui a été octroyé à Kelowna cet été. Les critères d'évaluation ne tenaient pas seulement compte du prix mais également de l'effet de l'édifice lui-même sur les coûts cliniques et de fonctionnement, qui dépassaient de loin les investissements en immobilisations pour un établissement de soins de santé.
La valeur actuelle de ces avantages a été utilisée dans les critères d'évaluation. Les soumissionnaires pouvaient utiliser la valeur de ces points pour déterminer s'il était plus rentable de dépenser de l'argent sur ces caractéristiques de l'édifice afin de l'améliorer. Le résultat est que nous avons un édifice qui fonctionne mieux, dont le coût est d'environ 30 millions de dollars inférieur au budget et qui sera terminé un an plus tôt que prévu. Il sera construit sur trois étages plutôt que quatre, qui était la conception de la province, et mènera à des meilleurs résultats cliniques également.
D'autres témoins ont dit qu'on utilise les PPP parce qu'ils sont comptabilisés à part, mais ce n'est pas vrai. Les coûts en capital du projet sont comptabilisés de la même manière que pour un projet classique. Il ne s'agit pas d'acheter des projets à crédit. Par contre, nous avons constaté que grâce à l'innovation et aux économies découlant de ces projets, nous avons pu exécuter plus de projets. Cela a permis à la Colombie-Britannique d'accroître son plan d'immobilisations et aussi de faire travailler plus de gens dans la construction et de créer des avantages pour ceux qui ont besoin de projets et de travail.
Je crois qu'on vous a déjà dit que le Canada est devenu l'un des marchés de PPP les plus attrayants au monde. Des entreprises de toutes formes et de toutes tailles participent aux projets en Colombie-Britannique et au Canada, et les fournisseurs de services et les entrepreneurs exportent maintenant cette expertise partout dans le monde.
En ce qui a trait à participation locale, 90 p. 100 de la main-d'oeuvre vient normalement de la région, et environ 50 p. 100 à 80 p. 100 des sous-traitants sont d'origine locale également.
Les entrepreneurs, les avocats, les conseillers financiers et les firmes d'ingénierie de la Colombie-Britannique et du Canada exportent leurs services, non seulement dans d'autres régions du Canada, mais aussi aux États-Unis, en Amérique du Sud, en Australie et ailleurs, comme au Moyen-Orient. Cela est basé sur leur expérience au Canada et le bilan de livraison de projets solides.
En conclusion, je voudrais donner quelques exemples de ce que l'on a constaté dans certains projets en Colombie-Britannique lorsqu'il y a eu de l'innovation et une bonne répartition des risques.
L'innovation se manifeste lorsqu'un constructeur et un entrepreneur collaborent avec la partie qui doit assurer l'entretien du projet tout au long de son cycle de vie. Dans ce type de projet, l'approche choisie diffère inévitablement de ce que la province allait faire.
Il faut que chaque partie risque quelque chose. Lorsqu'on risque le financement soutenable à long terme, toutes les parties ont intérêt à produire l'infrastructure la plus viable qui soit. Le transfert des risques est en fait une façon de diviser et de répartir les risques entre les diverses parties en fonction de leur capacité à les gérer. Le modèle canadien est très évolué à cet égard. Nulle partie n'endosse plus que sa juste part du risque: ni le privé, et ni les provinces.
En ce qui concerne l'innovation, j'ai parlé du Interior Heart and Surgical Centre, projet qui a été livré 12 mois à l'avance, et qui intégrait toutes sortes de solutions créatives qui desserviront les fonctions cliniques et opérationnelles de cet hôpital pendant bien longtemps.
En ce qui concerne le projet de Port Mann-route 1, nous avons également constaté des innovations. La province allait faire construire un nouveau pont à côté du pont existant, mais lorsque les soumissionnaires ont étudié le cycle de vie du pont existant et des répercussions pour la construction, il a été décidé qu'il serait plus économique de remplacer le pont.
En ce qui concerne Canada Line, la province allait partager le risque géotechnique, mais a permis aux soumissionnaires s'ils voulaient assumer ce risque ou le laisser au public. Le gagnant a décidé d'assumer le risque géotechnique du tunnel, ce qui était tout à fait inattendu.
Merci de nous avoir reçus, nous serons heureux de répondre à vos questions.
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Premièrement, merci beaucoup de nous permettre de participer à ce processus.
John Laing est un leader mondial en développement, investissement, exploitation, et administration d'infrastructures du secteur public. Nous sommes en existence depuis 1848. Nous sommes un chef de file dans les marchés internationaux et sommes présents partout au monde, puisque nous avons des bureaux au Royaume-Uni, au Canada, en Australie, à Singapour et en Inde.
Notre mission est de devenir un chef de file mondial en financement d'investissement privé en infrastructures grâce à la création d'une valeur soutenable pour toutes les parties prenantes. Nous souhaitons atteindre cet objectif en organisant et réalisant des partenariats gagnant-gagnant qui permettent de trouver, en collaboration avec les entreprises privées qui travaillent dans l'intérêt des collectivités du monde entier, des solutions de développement innovatrices.
Nous sommes présents dans toutes sortes de secteurs d'infrastructures: soins de santé, routes, voies ferroviaires. Sans oublier le secteur de la justice criminelle au Royaume-Uni, l'éducation, le traitement des déchets, l'énergie, l'éclairage des voies publiques, et entretien des autoroutes. Cette année, nous avons bouclé notre centième projet, mais notre portefeuille actuel compte 74 projets dans tous ces secteurs partout au monde.
Nous comptons quatre projets en Amérique du Nord, dont trois en Colombie-Britannique: l'hôpital régional et centre pour le cancer d'Abbotsford, le Gordon and Leslie Diamond Health Care Centre, et les hôpitaux de Kelowna et Vernon.
Je passe maintenant la parole à notre chef de l'exploitation responsable de la Colombie-Britannique, Marcus, qui nous parlera des aspects pratiques de ces projets.
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Merci beaucoup de nous avoir invités aujourd'hui.
Je suis ici à titre de directeur opérationnel de projet de John Laing en Colombie-Britannique. Je vais faire pour vous un survol de nos opérations, l'aspect peut être le moins attrayant, puisque c'est l'aspect de la gestion pendant 30 ans — c'est un peu la mécanique, si on veut. Je vais vous donner un bref aperçu de nos projets en Colombie-Britannique, et vous expliquer un peu les avantages que présentent les PPP. On m'a dit que c'est le quatrième jour de témoignage, pour vous, alors vous avez déjà tout entendu. Vous connaissez probablement déjà certains des projets dont je vais vous parler. Vous pouvez m'interrompre s'il y a trop de répétitions.
Le premier projet est celui de l'hôpital régional et centre pour le cancer d'Abbotsford qui est le premier hôpital du Canada à appliquer la norme LEED Or, LEED étant un système de standardisation de bâtiments à haute qualité environnementale. Nous avions été chargés d'atteindre la norme LEED Argent, mais comme nous n'étions qu'à quelques points de la norme LEED Or, nous avons conclu un partenariat avec l'hôpital et avec le conseil local pour atteindre la norme Or, et nous en sommes très heureux.
L'hôpital d'Abbotsford est un hôpital de soins actifs, doté d'un centre pour le cancer intégré. D'une superficie de 70 000 mètres carrés, il compte 300 lits, neuf salles d'opération, une maternité avec 28 lits, et une unité pouvant accueillir 40 patients souffrant de troubles mentaux. C'est le premier PPP en Colombie-Britannique, et je pense qu'à ce stade-ci, c'est l'unique PPP en Colombie-Britannique, avec ses services pleinement intégrés de gestion des installations. Quand je dis pleinement intégrés, cela comprend les services auxiliaires et le cycle de vie, évidemment, qui font généralement partie de la plupart des PPP, mais aussi les services, disons, « immatériels », comme l'entretien ménager, de blanchissage, services alimentaires et le service de porteur.
Parmi les caractéristiques écologiques de l'immeuble, il comprend des toilettes à faible débit, un système d'éclairage à capteur de mouvement et 28 prises de rechargement de voitures électriques. Malheureusement, nous n'avons pas encore de voitures électriques à Abbotsford, bien qu'ils s'en vendent en Colombie-Britannique. Nous avons un bassin de rétention des eaux pluviales au plus bas point du site, et cette eau sert à l'irrigation de la verdure sur les lieux.
J'aimerais maintenant vous parler du Gordon and Leslie Diamond Health Care Centre, qui est au coeur du secteur des hôpitaux de Vancouver. Il est adjacent à l'hôpital général de Vancouver. Il fait 32 000 mètres carrés, et son coût d'investissement a été de 95 millions de dollars. C'est une combinaison de cliniques de l'autorité sanitaire, de locaux de l'Université de la Colombie-Britannique et de cliniques privées. L'école de médecine de l'Université a un amphithéâtre au rez-de-chaussée. Il a ouvert en août 2006.
Maintenant, parlons du projet des hôpitaux de Kelowna et Vernon. Je pense que vous en avez déjà entendu parler. Le coût d'investissement de ce projet est de 432 millions de dollars, et c'est pour une superficie de 53 000 mètres carrés. Les hôpitaux de Kelowna et de Vernon ne sont évidemment pas dans la même ville, 45 kilomètres l'un de l'autre. Il s'agit de trois immeubles sur deux sites. Le projet était celui de Kelowna, qui a été terminé en mai dernier, six mois plus tôt que prévu.
Voilà pour le résumé de nos projets. J'aimerais vous dire ce que je pense et ce que je sais des avantages que présentent les projets en PPP. Le processus, de l'appel d'offres jusqu'à l'achèvement des travaux, est beaucoup plus rapide que la formule conventionnelle en matière d'approvisionnement. Par exemple, l'appel d'offres pour l'hôpital régional et le centre pour le cancer d'Abbotsford a été lancé en 2003, et les premiers patients ont été traités dans ces installations en août 2008.
Pour le projet Kelowna-Vernon, l'appel d'offres a été lancé en 2007, et des patients ont été traités à Vernon en septembre 2011 et à Kelowna en mai 2012. Je pense que vous conviendrez que c'est assez impressionnant, compte tenu de l'envergure du projet.
Le secteur public traite avec un point de contact unique. Ces projets sont entièrement intégrés puisque les services d'exploitation, de conception, de construction, les systèmes mécaniques et électriques sont regroupés sous le même toit. C'est la même chose pour les utilisateurs. Pour le projet d'Abbotsford, plus de 140 personnes ont participé aux réunions sur la conception. Le secteur privé offre tout ce qu'il y a de mieux comme fournisseurs de service, et entrepreneurs, ce qui permet au secteur public de se concentrer sur ce qu'il fait de mieux. Compte tenu de l'approche axée sur le cycle de vie, le secteur public prend en charge de nouveaux biens à l'échéance de la période de concession. Le produit final est plus agréable à l'oeil et a un effet nettement plus positif sur l'utilisateur final. Je vais vous donner un exemple, très rapidement.
J'ai rencontré, hier, un radio-oncologue qui m'a parlé de l'effet positif des installations lumineuses et spacieuses, tant sur les patients que sur le personnel, parce que la plupart des chambres ont de très belles vues des montagnes de la vallée du fleuve Fraser. Mais comme son personnel est tellement heureux au travail, cela a eu une incidence positive sur les patients. Pour moi, c'était un témoignage des plus convaincants.
Nous n'avons probablement pas parlé ce matin du fait que la clé du succès d'un partenariat public-privé est justement ce mot, « partenariat ». Il met de côté le concept de vendeur et le remplace par le partenaire.
Je reprends souvent ce qu'a dit Larry Blain, de Partnerships BC, pour vraiment résumer ce qui illustre le succès d'un projet en PPP. C'est la qualité de la relation entre le public et les partenaires du secteur privé. Dans les trois projets dont je viens de vous parler, le partenariat est de la plus haute qualité, et c'est vraiment là, je pense, le message que je tiens à transmettre.
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Merci beaucoup, monsieur Akhtar.
Ce pourrait être un très bon mot de la fin. Je vous remercie, avec Mme Rogers, pour votre exposé.
Nous venons d'apprendre que nous devrons aller voter à la Chambre des communes vers 10 h 40. La sonnerie retentira à 10 h 41, heure locale. Je vais donc devoir réduire le temps que nous avions prévu pour les questions des membres du comité, alors je demande à tout le monde de respecter la limite de cinq minutes pour la question et la réponse.
Deux membres du comité sont de la Colombie-Britannique, et ils seront les premiers à prendre la parole. Peut-être connaissent-ils déjà les projets dont vous nous avez parlé.
Tout d'abord, M. Kennedy Stewart, du NPD.
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Comme dans tout projet d'envergure, le propriétaire constitue une équipe composée d'un directeur de projet et il est appuyé par quelqu'un qui a la responsabilité des interactions commerciales entre ingénieurs, architectes et financiers.
L'autoroute Sea to Sky entre Vancouver et Whistler s'étend sur 99 kilomètres et représente 600 millions de dollars. Une équipe de 10 à 15 personnes était chargée des activités de contrôle de la construction. Si l'on avait procédé suivant une construction traditionnelle, il aurait fallu bien plus de 100 personnes. Dans ce cas, plusieurs activités de contrôle se poursuivent. Il y a la surveillance du chantier, mais elle est bien moins intense que suivant la méthode traditionnelle car les entrepreneurs sont responsables de l'assurance de la qualité, à savoir les essais pour le béton, l'asphalte, etc. Ce sont les entrepreneurs qui désignent les responsables des essais et dans tous les cas, on en fait rapport à la province. L'équipe de surveillance de la province s'assure que les tests sont effectués.
Pour ce qui est des activités commerciales, la facturation est contrôlée de même que le règlement des factures des sous-traitants. Les changements de commande sont négociés comme tout ce qui pourrait survenir éventuellement. C'est donc la façon typique dont les choses se font pour n'importe quel ouvrage mais il faut savoir que les partenaires privés encourent une pénalité si la performance laisse à désirer pendant la construction. On leur donne la possibilité de réparer au besoin mais si ce n'est pas fait, on établit un barème de points. Pour chaque point non réglé, il y a une pénalité. C'est le cas pour certains de nos projets. Il y a d'autres projets pour lesquels aucune pénalité n'est imposée.
Nous sommes payés selon le rendement pour maintenir le contrôle d'une exploitation pendant 30 ans. Nous imposons à tous nos sous-traitants un grand nombre de cahiers des charges très probants. Par exemple, un des avantages d'un projet PPP tient au fait que nous sommes très motivés pour garantir que l'ouvrage est opérationnel tout le temps. Par exemple, si un bloc opératoire était hors d'usage toute une journée, nous devrions verser une pénalité d'environ 3 000 $ par jour. On peut imaginer que s'agissant de plusieurs blocs opératoires, la somme serait appréciable.
Le sous-traitant procède à sa propre vérification et par la suite, nous, la société responsable du projet, effectuons une vérification auprès du sous-traitant. Ensuite, les autorités en matière de santé, de concert avec nous, effectuent une vérification auprès du fournisseur de service. Nous envoyons un rapport mensuel aux autorités responsables de la santé, et ce rapport est très détaillé.
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Merci, monsieur le président.
Merci, mesdames et messieurs de communiquer avec nous grâce à la technologie. Il est fort utile de pouvoir se servir de la technologie afin de s'entretenir tôt le matin.
Je suis le député de Kelowna—Lake Country et je connais bien les améliorations aux installations de soins de santé qu'on a apportées depuis quelques années dans la vallée de l'Okanagan. Merci à chacun d'entre vous de votre contribution. Récemment, j'ai assisté à la pose de la pierre angulaire du Interior Heart and Surgical Centre et je suis impatient de voir le parachèvement de ce projet dans les temps et sans dépassement de budget, voire un parachèvement anticipé comme ce fut le cas d'autres projets jusqu'à présent.
Comme vous l'avez dit, nous avons entendu divers témoins depuis quelques semaines. On nous a dit que les PPP étaient un outil supplémentaire. Ils ne sont pas la panacée car chaque projet ne nécessite pas des infrastructures de 77,9 millions de dollars. Neuf kilomètres de construction routière viennent de faire l'objet d'un appel d'offres traditionnel.
Madame Clark, pouvez-vous nous dire quels sont les projets qui à votre avis sont les mieux adaptés aux PPP? En outre, certains témoins nous ont dit que l'aspect primordial de ce genre de partenariat était le transfert des risques et les efforts pour quantifier ce risque. Le transfert des risques au secteur privé est un élément majeur et je voudrais savoir à quel coût et comment on le quantifie?
M. Blain ou Mme Clark peuvent répondre à la question.
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D'après notre expérience, même si en matière d'immobilisations un projet d'envergure est un projet de 50 millions de dollars, dans le cas qui nous occupe ce serait plutôt 75 millions de dollars ou plus et il s'agirait de projets complexes. Si l'on parle d'une structure courante comme un édifice à bureaux, un PPP n'est sans doute pas ce qui est le mieux adapté. Mais quand il faut examiner diverses conceptions pour améliorer des installations, comme le cas d'un hôpital auquel on ajoute un centre chirurgical, quand les soumissionnaires proposent d'apporter des améliorations à des édifices contigus, sur le plan de l'éclairage, de l'accès à la lumière naturelle, toutes sortes de choses, c'est là que les projets sont les mieux adaptés.
L'autoroute Sea to Sky, par exemple, sur une longueur de 100 kilomètres, offrait la possibilité d'une meilleure utilisation des matériaux. L'entrepreneur retenu a pris connaissance des exigences du ministère qui alors se contentait de moderniser 13 des nombreux ponts qui constituent cette autoroute. Toutefois, ayant pris en compte le coût de la durée utile, l'entrepreneur a remplacé ces ponts. Il a pu faire cela sans s'écarter du budget de départ du ministère.
C'est quand on a la possibilité d'intervenir au moment de la conception que l'on a les meilleurs projets.
Nous sommes en train de mener à bien un projet dans le nord de l'île de Vancouver, à Campbell River, car il s'agit de remplacer une grosse installation hydroélectrique. Il y a plusieurs possibilités pour situer la centrale et pour acheminer l'eau. Tout cela va être examiner du point de vue de la constructibilité ainsi que des coûts d'entretien sur le long terme.
En Colombie-Britannique, nous procédons à une analyse très détaillée des risques non seulement pour quantifier certains types de risques mais également pour atténuer le nombre de risques que comporte un projet. Je ne sais pas si les gens comprennent qu'une analyse des risques offre l'énorme avantage de cerner les risques que comporte un projet pour ensuite établir une stratégie d'atténuation.
Lors de cette analyse, nous tendons de quantifier les risques que court la province suivant qu'ils sont élevés, moyens ou bas et par ailleurs, nous évaluons l'exposition de l'entrepreneur à ces mêmes risques. La situation de chacune des parties peut être considérablement différente du point de vue de l'exposition à ces risques. Par la suite, une analyse Monte Carlo est effectuée et la palette des résultats est examinée. Il ne faut pas oublier qu'une analyse d'optimisation de l'argent dépensé est une estimation des résultats et non une valeur absolue.
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Merci, monsieur le président.
Je remercie nos invités d'être ici.
Mes questions s'adressent à Mme Clark.
Compte tenu du temps de parole limité dont on dispose, si vous me le permettez, j'exige d'avoir des réponses courtes.
Durant votre exposé, vous avez mentionné que la méthodologie de l'administration des PPP avait évolué. Vous avez parlé de différentes composantes des PPP: conception, construction, financement, etc. Parmi l'ensemble des méthodes que vous avez utilisées, pouvez-vous nous dire lesquelles semblent intéressantes et envisageables pour d'autres projets, d'une part, et auxquelles vous redouteriez de recourir de nouveau, d'autre part?
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C'est une excellente question.
Les contrats ont été structurés de manière à prendre en compte divers scénarios en cas d'échec. Comme vous le disiez, les gens qui préparent le contrat doivent faire cette analyse préalable.
Dans le cas où le partenaire privé ne donne pas un bon rendement, diverses dispositions sont possibles, comme le disait Marcus. Il y a des avertissements, des pénalités. Si des pénalités sont imposées et que le partenaire ne corrige pas les problèmes, les pénalités s'accumuleront très rapidement, au point où le partenaire pourrait avoir de graves problèmes financiers, et même être en situation de cessation de paiement.
Dans ce cas, divers scénarios sont possibles. Les prêteurs peuvent intervenir. Si les prêteurs ne trouvent pas un remplacement du partenaire, la province peut intervenir. Mais, à ce stade, la province n'est pas responsable du coût total de l'ouvrage. Un concours peut être lancé pour remplacer le partenaire privé, et le marché devra absorber le coût. Il pourrait être réduit à zéro.
Ce qu'il faut retenir, c'est que ceux qui offrent du financement, qu'il s'agisse de fournisseurs de capitaux ou de fournisseurs de créance prioritaire, risquent toujours de perdre une part importante de leur investissement.
L'appel d'offres a été une révélation pour la province, car la province s'était donné un budget et un plan, mais estimait ne pas avoir les moyens d'atteindre l'objectif qu'elle s'était fixé pour cette autoroute. Elle a donc lancé un appel d'offres axé sur le budget, indiquant de quelle somme la province disposait et ce qu'elle voulait accomplir.
Tous les éléments liés à la sécurité, par exemple, les quatre voies, les chaussées séparées, l'augmentation de la capacité, ainsi que quelques aménagements dans le quartier, etc., ont été inclus dans l'appel d'offres. L'entrepreneur pouvant accroître le plus l'étendue des travaux pour répondre aux besoins de la province obtiendra le contrat.
La province a été agréablement surprise de constater le nombre d'éléments additionnels qu'elle pouvait obtenir, en plus des 131 millions de dollars en avantages supplémentaires pour les usagers.