J'aimerais reconnaître d'abord que nous sommes réunis sur le territoire ancestral non cédé du peuple algonquin anishinabe.
[Français]
Bonjour à tous.
Je m'appelle Alexander Jeglic et je suis l'ombudsman de l'approvisionnement.
Je remercie le président du Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes de m'avoir invité à comparaître aujourd'hui comme témoin dans le cadre de sa revue de l'impact des processus d'approvisionnement du Canada sur les Forces armées canadiennes.
[Traduction]
J'aimerais commencer par expliquer le rôle de mon bureau en matière d'approvisionnement fédéral, car c'est la première fois que je comparais devant vous en tant qu'ombudsman de l'approvisionnement.
Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement a ouvert ses portes en 2008 dans le but d'offrir aux entreprises canadiennes, surtout aux petites et moyennes entreprises, une voie de recours pour les enjeux relatifs à l'approvisionnement et à la passation de marchés.
Mon bureau est indépendant de tous les autres organismes fédéraux, y compris Services publics et Approvisionnement Canada. Bien que je relève du , le ministre n'intervient pas dans les activités quotidiennes de mon bureau ni dans le contenu de mon rapport. Le ministre est tenu de déposer mon rapport annuel au Parlement.
[Français]
Nous sommes une organisation fédérale neutre et indépendante ayant un mandat pangouvernemental, à l'exclusion des sociétés d'État, du Sénat, de la Chambre des communes et de certaines agences fédérales de sécurité.
[Traduction]
Plus précisément, mon mandat législatif est le suivant.
Premièrement, j'examine les plaintes des fournisseurs canadiens concernant l'attribution de certains contrats fédéraux d'une valeur inférieure à 30 300 $ pour les biens et à 121 200 $ pour les services.
Deuxièmement, j'examine les plaintes concernant l'administration de certains contrats, peu importe leur valeur. Nous recevons rarement ce type de plaintes, mais le cas échéant, elles concernent le plus souvent des retards ou des défauts de paiement.
Troisièmement, nous examinons les pratiques d'approvisionnement des ministères fédéraux afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture, la transparence et la cohérence avec les lois, les politiques et les lignes directrices. Dans ces examens systémiques plus larges, nous examinons comment les ministères fédéraux attribuent leurs contrats en général, ce qui nécessite souvent l'examen de plusieurs dossiers d'approvisionnement.
En ce qui concerne les bonnes pratiques visant à garantir l'équité, l'ouverture et la transparence de l'approvisionnement fédéral, mon bureau a cerné trois éléments des approvisionnements présentant les risques les plus élevés. Nous utilisons ces facteurs de risque pour établir trois champs d'enquête: premièrement, l'établissement de critères d'évaluation et de plans de sélection; deuxièmement, le processus d'appel d'offres; et troisièmement, l'évaluation des offres et l'adjudication des contrats.
Ces examens systémiques ont deux fonctions importantes: d'une part, ils cernent les domaines dans lesquels les ministères peuvent prendre des mesures concrètes pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de leurs pratiques d'approvisionnement. D'autre part, ils mettent en évidence les bonnes pratiques dont d'autres ministères peuvent s'inspirer. Les recommandations formulées à l'issue de ces examens visent à améliorer les pratiques et ne ciblent pas les différents plaignants ou soumissionnaires gagnants et perdants, contrairement aux examens de plaintes précises.
En 2018, mon bureau a mis en place un plan quinquennal d'examen des pratiques d'approvisionnement qui énumère et décrit les examens que mon bureau devrait réaliser. Les examens des pratiques prévus ont porté sur les domaines d'approvisionnement les plus risqués, tels que définis par notre analyse approfondie de l'environnement.
Dans le cadre des 17 examens systémiques réalisés conformément au plan quinquennal, mon bureau a effectué un examen du ministère de la Défense nationale dont le rapport a été publié sur le site Web de mon bureau en mai 2022. Nous avons formulé plusieurs recommandations concernant les pratiques d'approvisionnement du MDN qui devaient être améliorées et nous avons répertorié certaines bonnes pratiques. Par exemple, un domaine d'amélioration visait les incohérences dans le processus d'évaluation des offres, y compris l'absence de lignes directrices et de résultats d'évaluation et des contrats incorrectement adjugés. Une observation positive a été formulée: le MDN utilise systématiquement des documents d'appel d'offres normalisés ce qui contribue à simplifier les processus d'approvisionnement, tant pour les entreprises canadiennes que pour les fonctionnaires. Nous avons formulé six recommandations à l'intention du MDN et nous effectuerons un suivi l'an prochain pour évaluer la mise en oeuvre de ces recommandations. Le MDN a accepté toutes nos recommandations.
Mon bureau offre également des services de règlement de différends avec l'aide de médiateurs certifiés de mon bureau. Un fournisseur ou un ministère peut demander nos services de médiation, et les deux parties doivent accepter volontairement d'y participer pour que la séance de médiation ait lieu. La médiation est un service très efficace que mon bureau propose et qui reste malheureusement sous-utilisé par les ministères fédéraux. Il n'y a pas de limite de valeur associée à nos services de médiation et nous pouvons traiter des contrats d'une valeur de 6 000 ou de 60 millions de dollars. Notre médiation ne nécessite généralement qu'une séance d'une journée et ces services offrent une procédure rapide, peu coûteuse et administrativement moins lourde qu'une procédure judiciaire.
Mon bureau mène également des études sur des questions importantes concernant l'approvisionnement fédéral. En 2018, nous avons lancé une initiative intitulée « Approfondissement et partage des connaissances » destinée à fournir des renseignements et des conseils aux fournisseurs et aux ministères. En tout, nous avons publié neuf études d'APC et parmi les sujets sur lesquels nous avons écrit à ce jour, je mentionnerai l'approvisionnement d'urgence, le dirigeant principal des achats et les retards de paiement.
[Français]
De plus, mon bureau participe de façon active à la diversification de la chaîne d'approvisionnement fédérale. À ce jour, nous avons organisé cinq sommets annuels ayant permis à plus de 2 000 participants provenant notamment d'entreprises autochtones et diversifiées d'être réunis dans une même salle en présence de représentants d'organisations du gouvernement et du secteur privé qui offrent des services pour aider ces entreprises à obtenir des contrats fédéraux.
[Traduction]
Le BOA est devenu une composante importante de l'approvisionnement fédéral et nous espérons continuer à servir les parties prenantes de manière à changer les choses en mieux. Pour ce faire, notre bureau doit être proactif dans certains domaines, mais malheureusement, des défis budgétaires nous empêchent actuellement de poursuivre une partie de ce travail important.
Ces 15 dernières années, mon bureau a fonctionné sur la base de son budget de 2008. Pour la première fois, l'an dernier, nous avons demandé un financement pour l'intégrité des programmes afin de combler les lacunes critiques dans l'exécution de mon mandat législatif et des engagements du gouvernement et des ministres. Cette demande est restée vaine, mais nous avons présenté une nouvelle demande pour combler notre déficit de financement dans les années à venir.
Nous sommes parfaitement conscients de la nécessité de faire preuve de prudence et d'efficacité budgétaires à l'échelle fédérale et nous nous sommes employés avec diligence à veiller à ce que nos opérations soient aussi rationalisées que possible afin de remplir au mieux notre mandat. Cependant, en raison de mon budget actuel et de l'impossibilité d'embaucher du personnel supplémentaire, mon bureau a dû réduire plusieurs activités cruciales pour l'exercice en cours et au‑delà. Ces activités annulées comprennent l'exécution d'examens de suivi pour déterminer si les ministères ont mis en œuvre mes recommandations et la prestation de renseignements et de conseils aux entreprises canadiennes au moyen des rapports de recherche produits dans le cadre de l'initiative d'APC.
Cette année, nous cherchons à nouveau à obtenir un financement pour l'intégrité des programmes. Sans ce financement supplémentaire, le BOA deviendra un organisme réactif et ne sera plus en mesure de fournir efficacement les services clés nécessaires à l'amélioration de l'approvisionnement fédéral.
Je suis heureux de constater que les différents comités de la Chambre des communes soutiennent de plus en plus mon bureau. Je tiens à remercier tout particulièrement le comité de la défense nationale de m'avoir invité à comparaître.
Je répondrai volontiers à toutes vos questions.
Je vous remercie de votre attention.
:
Bien sûr. Je tiens à préciser que par « extraterritorial », vous entendez nos obligations internationales.
M. Andy Fillmore: Oui, en effet.
M. Alexander Jeglic: Très bien.
Essentiellement, je pense que c'est là que l'ESN, l'exception au titre de la sécurité nationale, devient particulièrement pertinente dans la discussion, parce que l'ESN, lorsque le ministère de la Défense l'invoque dans le cadre de ses approvisionnements, annule certaines obligations en vertu d'accords de libre-échange internationaux. Il n'en va pas de même pour les exigences nationales, de sorte que certaines exigences subsistent conformément au Règlement sur les marchés de l'État.
C'est l'une des grandes différences, et ce n'est pas le cas aux États-Unis où l'invocation de l'exception au titre de la sécurité nationale a pour effet d'annuler les obligations dans le contexte du libre-échange, et de la même manière, les exigences de la réglementation américaine en matière d'acquisition de défense, les Federal Acquisition Regulations et les Defense Federal Acquisition Regulations.
:
Tout à fait. La transparence est en quelque sorte la contrepartie des risques dont vous parlez.
C'est là que la documentation est importante. J'ai répondu à une question précédente sur la documentation, mais il est extrêmement important de documenter ces décisions tout au long du processus. Si vous décidez qu'une exception au processus concurrentiel s'applique de façon légitime, dans bien des cas, cela peut être vrai. Toutefois, si vous ne consignez pas ces raisons, il est très difficile de savoir pourquoi un contrat a été attribué par entente directe.
Je ne saurais trop insister sur la nécessité de documenter toutes les décisions associées aux processus d'approvisionnement et de rendre les résultats transparents. Nous sommes tous perdants si le public canadien n'a plus confiance dans le système d'approvisionnement fédéral. C'est un point sur lequel j'ai insisté dans notre dernier rapport annuel, à savoir que j'estime qu'il existe un risque en raison d'un manque général de transparence.
Je conclurai en parlant de l'exception au titre de la sécurité nationale. Il est évident que l'invocation de cette exception engendre des obstacles à la transparence, parfois à juste titre, mais parfois aussi, lorsque cette exception est appliquée de façon généralisée, cela peut faire plus de mal que de bien en donnant l'impression que le processus ne se déroule pas de manière appropriée.
La transparence est la contrepartie de certains des risques que vous évoquez dans votre question.
Merci, monsieur le président.
Je dirais qu'il faut intégrer un analyste du Conseil du Trésor dans les équipes chargées de l'approvisionnement pour les grands projets, afin de soulever les enjeux en temps réel et de réduire le nombre d'exigences secondaires du CT.
Il y a le paiement d'une partie des frais de soumission des soumissionnaires conformes pour les grands projets. Cela vise à régler une partie des enjeux que nous avons soulevés précédemment, à savoir que 34 % des processus concurrentiels n'ont qu'un seul soumissionnaire.
Précisez les responsabilités de chaque partie prenante respective. Nous savons que c'est un système compliqué.
Réduisez le nombre de critères obligatoires à ceux qui sont essentiels. Nous constatons que lorsque les critères obligatoires sont trop restrictifs, le bassin des soumissionnaires disponibles rétrécit.
Utilisez les exceptions à la concurrence légitime lorsque c'est pertinent. Ne prenez pas de décisions dans la crainte d'un litige et laissez les mécanismes de règlement des différends jouer leur rôle. Vous m'avez entendu parler du recours approprié au TCCE. Il faut s'inspirer de ce qui a fonctionné pendant les périodes d'approvisionnement d'urgence, à savoir la centralisation plutôt que l'approvisionnement régional.
Augmentez les délégations.
Voici un autre domaine dans lequel notre bureau peut être particulièrement utile. Organisez un événement de type « hackathon ». Mes enfants emploient cette expression. Je ne suis pas sûr de l'utiliser correctement, mais je suis à peu près certain que c'est le cas. Profitez‑en pour réunir toutes les parties prenantes. Vous avez fait comparaître de nombreux témoins devant vous, chacun ayant ses propres raisons d'être ici. Réunissez toutes ces parties prenantes au cours d'un week-end pour régler les problèmes cruciaux. C'est le genre de choses que l'on fait en période d'urgence, et l'approvisionnement de défense nécessite un exercice similaire.
Donnez la priorité à la création d'un régime de rendement des fournisseurs dans l'ensemble de l'appareil d'État. Là encore, je ne saurais trop insister sur ce point. Nous n'avons pas de régime de rendement des fournisseurs à l'échelle de l'appareil d'État. Nous voulons travailler avec les meilleurs fournisseurs possible. Il ne faut pas utiliser le processus d'adjudication comme un mécanisme permettant d'éviter de traiter avec les mauvais fournisseurs. Le processus d'adjudication n'a pas été conçu à cette fin. Nous avons besoin d'un mécanisme de rendement des fournisseurs qui récompensera les bons fournisseurs et non les mauvais. Il ne peut pas être limité à un seul ministère; il doit être adapté à l'ensemble de l'appareil d'État.
Faites participer l'industrie à des discussions non liées à un projet précis, y compris à des évaluations de la capacité au Canada. Une question a été posée sur les capacités canadiennes. Je pense qu'il est vraiment important d'avoir des dialogues francs sur ce que l'industrie canadienne peut fournir actuellement et ce qu'elle pourra fournir un jour. C'est pourquoi il est si important de disposer d'une liste de projets fiable. J'ai entendu l'industrie dire qu'elle voulait des contrats sûrs. Si vous disposez d'une liste fiable sur laquelle vous pouvez vous fier, cela peut effectivement répondre à ce besoin.
Une fois encore, une question a été posée sur les pratiques exemplaires dans des pays étrangers. C'est un point sur lequel il faut constamment se remettre à jour. D'autres alliés s'emploient avec diligence à faire en sorte que les approvisionnements de défense fonctionnent aussi efficacement que possible dans leur pays. Il faut obtenir des renseignements opportuns de la part de nos alliés.
Obligez les diplômés du CMR à suivre plusieurs cours sur l'approvisionnement. Si je devais retenir un thème global, ce serait la nécessité de recruter des diplômés universitaires et d'investir du temps dans ces recrues. En effet, j'ai entendu le MDN dire qu'il fallait une période d'incubation de neuf ans pour être en mesure de travailler sur des projets complexes en tant que gestionnaire de projet. C'est incroyablement long. Si nous investissions plus de temps et d'efforts dans des programmes universitaires qui pourraient être axés sur l'approvisionnement sophistiqué, complexe et lié à la défense, comme domaine d'études... Nous savons que les emplois sont là. La question est de créer davantage de programmes de cette nature.
Il existe un programme de cette nature à l'Université d'Ottawa, géré par le programme Telfer, mais il faut les multiplier. C'est là l'enjeu. Cela ne peut pas être limité à un seul programme. Je sais que nous avions l'habitude — encore une fois, je ne veux pas parler à tort et à travers — d'envoyer des gens participer à des programmes en Australie. Nous devons rapatrier ces programmes au Canada et les mettre en place.
En ce qui concerne le CMR en particulier, l'approvisionnement touche tout le monde au bout du compte, et le fait que chaque diplômé du CMR ait suivi non seulement un cours d'initiation à l'approvisionnement, mais ait acquis aussi des connaissances avancées en la matière les aidera, quel que soit leur domaine d'études au CMR.
Je vous suis très reconnaissant de m'avoir offert l'occasion de vous présenter cette liste. Je vous remercie.
:
Merci, monsieur le président.
Je remercie l'ombudsman d'être venu et j'apprécie toutes les recommandations. Cela nous simplifie grandement la tâche, surtout au moment où nous commençons à examiner les approvisionnements de défense.
Si je comprends bien votre étude, d'après ce que vous venez de dire, vous vous êtes concentré sur les contrats sur lesquels la Défense nationale avait l'autorité définitive. J'imagine que vous n'avez pas examiné certains des gros contrats comme la construction de navires, les avions de chasse et d'autres qui font intervenir trois ou quatre niveaux ministériels différents. Votre recommandation va dans le sens des mesures que nous pouvons prendre pour rationaliser ce processus entre la Défense nationale, Approvisionnement Canada et le Conseil du Trésor.
Tout d'abord, je trouve frappant que, dans votre rapport sur la Défense nationale... Vous formulez vos recommandations. Contrairement à ce que j'ai vu dans les réponses du ministère au vérificateur général ou à l'ombudsman de la défense, qui accepte ou rejette la recommandation, à presque toutes les vôtres, la réponse commence de la même façon. La réponse est presque identique: « Nous allons revoir nos processus et examiner le plan d'action de la direction. »
Estimez-vous que c'est suffisant pour répondre aux recommandations que vous avez formulées dans votre rapport de l'ombudsman?
:
Merci, monsieur le président.
Bonjour aux membres du Comité. Je vous remercie de cette occasion de me présenter devant vous pour éclairer les délibérations du Comité en offrant des renseignements comparatifs tirés de l'expérience des États‑Unis en matière d'approvisionnement.
Je m'appelle Alexis Lasselle Ross. Bien que je sois actuellement propriétaire d'une société de conseils qui conseille les entreprises sur le marché de la défense, j'ai passé 20 ans au gouvernement dans le domaine de la politique de sécurité nationale. Au Congrès et au ministère de la Défense des États‑Unis, j'ai passé plusieurs années à mettre en place des réformes dans les programmes gouvernementaux, plus récemment dans le domaine des acquisitions de défense.
En tant qu'agente du Congrès, j'ai rédigé des textes législatifs visant à modifier l'orientation et les résultats des achats d'armes. J'ai poursuivi ce travail au sein de l'armée, en tant que sous-secrétaire adjointe des forces armées, nommée par le président, pour la stratégie et la réforme des acquisitions, où j'ai travaillé à la modification des politiques, des processus et des responsabilités en matière d'acquisition des forces armées. Cette expérience m'a permis de comprendre quels sont la nécessité, les obstacles et les avantages de la réforme des acquisitions.
J'ai l'honneur de me présenter aujourd'hui devant le Comité pour lui faire part de mes observations sur le processus d'acquisition. Bien que je ne puisse pas parler du système d'acquisition canadien ou de son impact sur les Forces armées canadiennes, je peux expliquer l'expérience américaine sur le plan de l'acquisition d'armes et les tentatives de réforme de notre propre système d'acquisition de capacités de défense en vue de créer de meilleurs résultats pour nos forces militaires.
Le système américain d'acquisition d'armes comporte plusieurs écueils bien connus. Par exemple, la mise en service d'un système d'armement majeur peut prendre dix ans ou plus, et les procédures d'acquisition du ministère de la Défense ne suivent généralement pas rapidement les nouvelles menaces ou l'évolution des technologies. Par conséquent, des dizaines d'initiatives visant à réformer les politiques, les processus et la structure organisationnelle de l'acquisition ont été lancées au cours des 50 dernières années.
Tous les ans, un regain d'intérêt et d'activité se manifeste et conduit à des changements notables. Comme dans tout débat de politique publique, il existe un pendule proverbial qui oscille entre ce qui est important et le côté du débat qui triomphe. Dans le cadre de la réforme des acquisitions, lors de l'acquisition de systèmes d'armes, le pendule oscille généralement entre l'optimisation des coûts, du calendrier ou de la performance.
Actuellement, le système de défense américain se trouve dans une ère qui favorise la rapidité et l'innovation. Depuis 2015 environ, nous avons entrepris des changements structurels, tels que le réalignement de l'autorité décisionnelle, afin d'accélérer l'avancement des programmes dans le processus. Nous avons apporté des changements procéduraux, notamment en créant dans le processus de nouvelles voies qui ont éliminé certaines exigences procédurales pour les programmes et accéléré leur progression. Nous avons élargi l'utilisation de méthodes contractuelles plus souples et, par conséquent, plus rapides.
En ce qui concerne l'innovation, nous avons pris des mesures pour attirer des fournisseurs non traditionnels sur le marché de la défense, comme les entreprises technologiques de la Silicon Valley, ici en Californie. Ces mesures ont consisté à créer des organisations chargées de sensibiliser et de guider ces fournisseurs non traditionnels lors de leur entrée sur le marché de la défense. Nous avons également créé des autorisations spéciales pour inciter le personnel chargé des acquisitions à utiliser ces nouveaux arrivants non traditionnels.
Pour conclure, je voudrais faire part de trois considérations à quiconque entreprend une réforme des acquisitions.
Premièrement, tout effort de réforme majeur doit être soutenu par un plan de mise en œuvre solide. Une réforme n'est pas plus qu'une bonne idée tant qu'elle n'a pas été mise en œuvre. La majeure partie du travail se fait lorsque les changements sont exécutés et que le système s'adapte au nouveau paradigme. En réalité, cela entend des changements dans la culture de l'organisation, ce qui prend bien sûr beaucoup de temps; il y a donc lieu de se préparer à une démarche de longue haleine.
Ensuite, l'étendue du succès de la réforme des acquisitions est intrinsèquement limitée par les défauts des systèmes adjacents qui ont un impact sur les résultats des acquisitions. Pour les États‑Unis, il s'agit du système de définition des besoins, qui détermine ce qu'il faut acheter, et du système de budgétisation, qui fournit les ressources nécessaires à l'acquisition. Après avoir passé quelques années à concevoir puis à mettre en œuvre une réforme des acquisitions, tant au Congrès qu'au ministère de la Défense, je suis arrivée à la conclusion que les acquisitions ne pouvaient pas aller plus vite si l'on ne modifiait pas le processus de budgétisation, qui est lui aussi un processus rigide, lent et excessivement réglementé.
Enfin, il faut s'attendre à un changement d'orientation dans un avenir proche. Au moment où l'on a l'impression que les changements précédents se mettent en place, il se produit inévitablement quelque chose — comme la participation soudaine à des opérations militaires ou un changement du parti politique au pouvoir — qui modifie les priorités. Dans ce cas également, l'accent est mis sur une nouvelle priorité. Comme je l'ai dit précédemment, dans le domaine des acquisitions, cela signifie généralement un changement de priorité entre l'optimisation des coûts, celle du calendrier ou encore celle de la performance.
Je félicite le Comité pour l'intérêt qu'il porte à l'amélioration du système canadien d'approvisionnement, et j'espère que mon témoignage sera utile à cette démarche.
Je répondrai avec plaisir à vos questions.
C'est un défi intéressant que d'être invité à vous parler ce soir. Pour moi, c'est le soir; pour vous, c'est évidemment l'après-midi.
Ce que je voudrais dire, tout d'abord, c'est que j'observe que le Canada, comme l'Australie, les États‑Unis et certainement le Royaume‑Uni, fait un effort constant pour améliorer ses systèmes d'acquisition. Il faut s'en féliciter, mais cela montre à quel point il est difficile de tout faire correctement.
Une conclusion à laquelle je suis parvenu il y a un certain temps — et qui est liée à un point soulevé par votre dernière intervenante — est que différentes choses doivent être achetées ou fournies de différentes manières et il faut différentes stratégies d'acquisition pour les traiter. C'est un défi assez complexe à relever, mais on n'achète pas des bureaux comme on achète des avions de combat. C'est là‑dessus qu'il faut s'appuyer.
Bravo, Canada, d'essayer d'améliorer les choses, mais vous êtes dans un club où les acquisitions de la défense sont un feuilleton plutôt qu'un roman avec une fin.
Je ne vais pas trop parler du système d'acquisition britannique. Je répondrai volontiers aux questions à ce sujet. Je vous ai remis un document écrit et je me contenterai d'en souligner les grandes lignes.
L'une d'elles est, à mon avis, que la gestion des attentes a un rôle à jouer. Les gens s'attendent, extraordinairement, qu'un équipement de défense soit livré dix ans plus tard, avec des performances particulières et pour un montant donné. En venant ici, j'ai testé mon point de vue auprès d'un chauffeur de taxi. Je lui ai demandé s'il avait fait faire des travaux chez lui. Il avait fait faire divers travaux, dont une nouvelle salle de bains. Je lui ai demandé si les délais avaient été respectés. Il m'a répondu que non et que les travaux avaient duré dix jours, et non cinq. Je lui ai demandé s'il avait écrit à son ministre et il m'a répondu que non. Lorsque notre équipement a un an ou plus de retard sur un programme de dix ans, nous devons comprendre à quel point ces choses sont difficiles. Je pense que la gestion des attentes a un rôle à jouer.
Je pense qu'il y a un défi fondamental à relever en matière d'acquisition de défense à un niveau élevé. Je vais l'exprimer en ces termes. Nous sommes habitués à ce que les processus d'acquisition de défense soient très délibérés et prudents. Il existe une sorte de procédure formelle qui consiste à préciser un besoin, à réfléchir à une stratégie d'acquisition et à la mettre en œuvre. Enfin, on signe un contrat et tout le reste. Cela prend beaucoup de temps, comme tout le monde dans ce secteur le sait.
La réalité du monde dans lequel nous vivons aujourd'hui est que la technologie évolue très rapidement dans de nombreux domaines importants. De même, la politique mondiale évolue très rapidement dans des domaines importants. Par conséquent, l'idée que l'on puisse rédiger aujourd'hui une exigence vraiment utile qui servira de base à la signature d'un contrat dans quatre ans semble absolument ridicule.
La façon dont les choses évoluent — avec réticence, je dois dire, dans certaines parties du Royaume‑Uni, du moins — fait qu'il est nécessaire d'établir un dialogue plus étroit entre l'industrie, qui connaît mieux la technologie, et le gouvernement, qui connaît mieux les besoins. Ils se parlent et la relation entre eux devient plus importante que le contrat qui peut exister. C'est une façon importante et radicale d'avancer, mais quand on pense à la vitesse à laquelle... C'est le genre de méthode que nous utilisons pour répondre à des besoins opérationnels urgents, mais ce n'est pas le genre de méthode que nous utilisons habituellement pour les grandes plateformes.
Les pays ambitieux doivent relever un véritable défi en matière d'acquisition de matériel de défense en se demandant comment ils peuvent faire évoluer leur système d'acquisition au même rythme que la technologie et la politique. Je sais que le Canada s'efforce d'accélérer ses processus d'acquisition, ce dont il est conscient. Cependant, un point particulier, à mon avis, est que si vous optez pour des exigences fixes, ces exigences vont devenir insatisfaisantes pour vos utilisateurs militaires avant que vous n'ayez eu l'occasion de livrer le système. Cela signifie qu'il faut modifier le contrat et tout le reste.
Je voudrais ensuite souligner que le Canada — tout comme le Royaume‑Uni — n'achète pas d'équipement militaire pour atteindre un seul objectif de capacité militaire. Il vise la prospérité et l'amélioration de la répartition des richesses au sein du pays. Dans le cas du Royaume‑Uni, il s'agit d'essayer de maintenir l'union et d'aider à la cimenter. Nous effectuons des travaux en Écosse dans ce but, car cela nous rapproche davantage des Écossais.
Nous passons des marchés publics pour des objectifs multiples. Nous débattons actuellement de ce que l'on entend par « valeur » et de ce qu'est l'ampleur de la valeur. Il ne s'agit pas seulement de savoir si le général d'une division est d'avis que c'est un très bon équipement. C'est une considération importante, mais ce n'est pas la seule. Des considérations de politique étrangère peuvent également entrer en ligne de compte.
:
Je vais d'abord répondre à la première question.
C'est une très bonne question, monsieur Bezan. Je pense que nous accordons une grande importance à la fabrication nationale, surtout à l'heure actuelle.
À partir des années 1990, nous avons fait certains choix. Ces choix ont été faits par le ministère de la Défense et d'autres, et ont essentiellement consisté à exporter une grande partie de notre production. Nos installations et capacités de production dans le pays — et donc notre main-d'œuvre — se sont considérablement réduites au cours des décennies subséquentes.
Aujourd'hui, nous nous trouvons dans une situation où, pour une grande partie de ce dont nous avons besoin, comme le matériel que nous fournissons à l'Ukraine, nous constatons que nous ne disposions pas d'une base industrielle solide aux États‑Unis. Comme vous le savez, l'industrie ne peut pas tourner en un clin d'œil. Le démarrage d'une capacité de production, d'une installation, peut prendre de 18 mois à deux ans. Nous constatons que nous devons maintenant prendre des mesures pour tenter d'inverser ces tendances.
Dans certains cas, il n'est pas toujours possible de tout faire sur le sol américain, et nous devons donc nous appuyer sur les concepts de l'économie de proximité ou de l'économie d'affinité, ces autres concepts de collaboration avec des alliés et des partenaires, qui présentent également l'avantage de collaborer dans un but commun et, en fin de compte, d'améliorer l'interopérabilité de nos systèmes et d'autres choses encore. Il y a là une grande occasion à saisir.
En ce qui concerne mes remarques liminaires sur la recherche de l'innovation à l'échelle nationale là où elle existe, je pense que nous — et je suppose le Canada, le Royaume‑Uni et d'autres — constatons que l'une de nos plus grandes forces dans le monde occidental est que nous disposons d'une incroyable innovation dans le domaine de l'ingénierie et d'un grand nombre de scientifiques et de talents technologiques dont nous devons tirer parti. C'est ce que nous essayons de faire aujourd'hui. Lorsque nous regardons nos adversaires proches, nous constatons qu'ils ne disposent pas d'autant de talents. Il nous faut donc nous assurer que nous tirons parti de ces talents tant que nous le pouvons, avant que ces autres forces ne nous rattrapent.
Nous constatons également...
:
J'hésite à faire une recommandation à un autre pays dont les circonstances sont différentes.
J'en reviens à ce que j'ai dit au début, à savoir qu'il faut penser à acheter différentes choses de différentes manières. C'est ce que nous pratiquons très souvent au Royaume‑Uni, sans le faire explicitement.
Pour notre prochain avion de combat, dans le cadre du Government Contracting Assistance Program, le GCAP, que nous menons avec le Japon et l'Italie, les entreprises sont choisies, les pays partenaires sont choisis et ils travaillent en équipe pour développer ce qu'ils savent être un produit compétitif. La concurrence ne vient pas des entreprises les plus performantes, mais du fait qu'elles devront à l'avenir rivaliser avec la Chine, qui est sur le marché de l'exportation, avec tout ce que les États‑Unis ont à offrir, et ainsi de suite. Il s'agit d'un contrat qui n'est conclu qu'une fois tous les 30 ans et qui ne concerne qu'un très petit nombre d'entreprises.
Dans d'autres domaines, comme l'achat de fusils, un appel d'offres ouvert traditionnel fonctionnera parfaitement. Il y a beaucoup de gens qui vous les vendront. Vous n'avez pas, tout au long de leur vie utile, de coûts de mise à jour importants, de coûts de gestion de l'obsolescence, et ce genre de choses.
Il faut se demander si le processus d'acquisition est adapté à l'objet que l'on achète. C'est une chose que les responsables commerciaux du secteur de la défense ont de la difficulté à comprendre. Ce qui convient dans un domaine peut ne pas convenir dans un autre.
C'est une réponse très limitée, mais j'ai fait de mon mieux dans le temps imparti.
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Je serai très brève et n'exprimerai qu'une seule idée.
Sans connaître les systèmes des autres pays, je ne sais pas si, comparativement, il y a des choses qui fonctionnent bien ici et qui devraient être mises en place ailleurs. Ce que je peux faire, cependant, c'est mentionner quelque chose qui ne fonctionne pas bien dans notre système et que je vous recommande d'essayer d'éviter.
Notre système est basé sur des lois. Il est très technique. De nombreuses règles sont fondées sur le droit des marchés publics. Chaque fois que quelque chose ne va pas, le Congrès produit une nouvelle loi. On pourrait comparer cela à des barnacles sur un navire. Ils s'ajoutent sans cesse et ne sont jamais enlevés. Si vous regardez le code des États‑Unis, vous verrez que c'est un cimetière d'erreurs commises dans le passé en matière d'acquisition.
Le seul problème dans tout ça est que c'est beaucoup de choses à suivre. Ça le rend très technique et difficile pour la main-d'œuvre de s'y adapter et de le suivre. Nous devons disposer d'un corps d'acquisition très professionnel, ce qui exige beaucoup de formation et rend très difficiles la créativité, le dynamisme et l'agilité.
Notre plus grande réussite dans les réformes récentes a été de trouver des voies pour essayer de rationaliser cela. [Difficultés techniques]
La situation en Ukraine a été éclairante pour le département de la Défense, en ce qui concerne la manière de gérer ses relations avec l'industrie en particulier.
Si nous prenons l'exemple des munitions et de la base industrielle des munitions, nous constatons aujourd'hui qu'en grande partie, le matériel que nous utilisons et fournissons à l'Ukraine, comme les obus d'artillerie de 155 millimètres, est composé d'articles que nous n'achetons pas régulièrement ou pour lesquels nous ne dépensons pas beaucoup d'argent, par rapport au reste du matériel que nous achetons dans l'ensemble du département de la Défense.
Il en résulte un signal de demande incohérent pour l'industrie de la défense. En l'absence de bons de commande et d'argent provenant de contrats, les entreprises n'investissent généralement pas leurs capitaux dans des installations afin d'avoir la capacité de production nécessaire pour des articles que le département de la Défense n'achète pas régulièrement. Ainsi, elles optimisent leurs chaînes de production. Dans un souci d'efficacité et de valeur, elles veillent à optimiser et à réduire ces chaînes. Lorsque nous leur demandons soudainement de produire davantage — dans cet exemple, des obus de 155 millimètres —, elles ne sont pas en mesure de commencer immédiatement à le faire. Il faut du temps pour que la base industrielle atteigne ce débit.
Dans cet exemple, la montée en puissance a pris plusieurs mois. Au début de la réponse à l'Ukraine, des articles de presse mentionnaient à juste titre que le délai de livraison de certaines munitions atteindrait jusqu'à deux ans. Le département de la Défense s'en est inquiété et a examiné de près les raisons de cette situation.
Comme je l'ai dit, il y a souvent une relation symbiotique entre la base industrielle de défense et le client, dans ce cas‑ci, le département de la Défense.
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Je répondrai à votre question sur les couches de politiques et leur simplification ou rationalisation.
Au ministère de la Défense, nos gestionnaires de programme, c'est-à-dire les personnes chargées de gérer un programme tout au long du processus, ont tenté dans la dernière série de réformes des acquisitions de simplifier ces couches et de déléguer aux niveaux immédiatement inférieurs une partie du pouvoir décisionnel actuellement dévolu aux plus hauts paliers du Pentagone. Pour certains programmes, les décisions qui relevaient jusqu'à maintenant du Secrétaire à la Défense sont dorénavant déléguées aux Secrétaires des branches militaires, à savoir l'armée de terre, la marine et l'armée de l'air.
Nous avons constaté que lorsque les gestionnaires de programme devaient remonter jusqu'au bureau du Secrétaire à la Défense pour les processus d'examen et d'approbation, en passant bien sûr par leur branche militaire respective, la nécessité d'informer deux fois les autorités — au niveau du service, à savoir la marine, l'armée de l'air ou l'armée de terre, puis au niveau du Secrétaire à la Défense — entraînait un surplus d'exigences administratives et de documents justificatifs, et à vrai dire de temps perdu au Pentagone.
Nous avons constaté qu'il était possible de rationaliser grandement les choses, et c'est ce qui est en cours. Ce mouvement est en marche depuis environ six ou sept ans, et il a certainement permis de réduire les délais et d'alléger les fardeaux.
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En fait, le processus d'acquisition des sous-marins de classe Upholder s'est déroulé avant la période que j'ai étudiée.
Je peux vous dire comment nous envisageons l'acquisition de sous-marins. Il y a deux aspects. Premièrement, nous avons laissé un grand hiatus entre l'acquisition des derniers éléments de notre flotte de bombardiers nucléaires et l'acquisition des sous-marins d'attaque. Cela nous a coûté une fortune. Ce que nous avons appris... L'effectif du chantier naval a chuté de 17 000 à 3 000 personnes, et quand nous avons essayé de commencer à construire des sous-marins de classe Astute, les pénuries de main-d’œuvre nous ont causé de nombreux problèmes.
Deuxièmement, en ce qui concerne la génération de sous-marins que nous construisons actuellement, c'est-à-dire la nouvelle classe Dreadnought de sous-marins équipés d'armes nucléaires, il y a eu dès le départ une alliance entre la seule entreprise capable de les construire et le gouvernement, la marine et les instances d'approvisionnement, soit l'alliance de production des sous-marins, qui réunit toutes les parties. Elles disposent d'un budget généreux, c'est le moins qu'on puisse dire; un montant considérable. Les membres de l'alliance font rapport chaque année des progrès accomplis.
C'est un autre de ces domaines où nous savons qu'on ne peut pas lancer d'appel d'offres concurrentiel, à savoir pour la construction d'un sous-marin nucléaire; alors ce que nous pouvons faire, c'est... Les parties concernées, même jusqu'au niveau de la main-d’œuvre, sont conscientes de son importance.
C'est ainsi que nous procédons actuellement pour construire nos sous-marins.
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Merci, monsieur Collins.
Au nom du Comité, je tiens à vous remercier tous les deux pour votre témoignage, et particulièrement monsieur Taylor, qui a cinq heures d'avance sur nous.
J'imagine que vous allez maintenant vous diriger vers votre lit.
Un député: Un fish and chips au pub.
Le président: Oh, peut-être le pub, je ne sais pas vraiment. Vous pourriez peut-être discuter d'un duel de coquillages.
Encore une fois, merci à tous. Je vous laisse le soin de vous débrancher.
Chers collègues, si vous souhaitez présenter d'autres témoins, je vous rappelle que la date limite de communication des mémoires pour la réunion sur la hausse des déploiements opérationnels domestiques est fixée à demain. Jeudi, c'est le directeur parlementaire du budget. Notre estimé greffier vous a envoyé, ou vous enverra bientôt, un calendrier qui devrait occuper le reste de l'année 2023.
Sur ce, la séance est levée.