INAN Réunion de comité

    Bonjour. Je suis très heureuse de vous voir.

    Tout d'abord, nous tenons toujours au Canada à reconnaître notre histoire ainsi que le fait que nous sommes engagés dans un processus de vérité et de réconciliation, surtout dans le cas de notre comité qui s'occupe des affaires autochtones et du Nord canadien. Nous sommes ici en territoire algonquin non cédé.

    Conformément au paragraphe 108(2) du Règlement, nous poursuivons notre étude des revendications particulières et des ententes sur les revendications territoriales globales. Nous entendrons des témoins à ce sujet.

    Ce matin, nous avons le plaisir d'accueillir, du Bureau du vérificateur général, Michael Ferguson, Joe Martire et James McKenzie.

    Vous disposez de 10 minutes pour présenter un exposé. Je vous ferai signe pour vous indiquer que votre temps de parole est presque écoulé ou pour vous informer du nombre de minutes qui vous restent. Ensuite, les membres du Comité auront des questions à vous poser. Le premier tour de questions sera de sept minutes. J'essaierai de vous tenir au courant de l'évolution de la réunion et de vous avertir si nous sommes proches d'une interruption.

    Merci. La parole est à vous.

    Madame la présidente, je vous remercie de nous donner l'occasion de vous présenter les résultats de deux de nos audits. L'un portait sur les revendications particulières des Premières Nations, et l'autre, sur la mise en oeuvre de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador. Je suis accompagné de MM. Joe Martire et de James McKenzie, les directeurs principaux responsables de ces audits.

    Je dois d'abord mentionner que nous avons achevé les travaux de ces audits en juillet 2016 et en septembre 2015, et que nous n'avons pas réalisé de travaux d'audit sur ces sujets depuis.

    Le gouvernement fédéral reconnaît depuis longtemps qu'il n'a pas toujours respecté ses obligations à l'égard des Premières Nations en vertu des traités historiques ni bien géré les fonds ou autres biens des Premières Nations. En 2007, le gouvernement s'est engagé dans un nouveau processus, appelé « La justice, enfin », dans le but de régler plus rapidement et de manière plus équitable et plus transparente les griefs de longue date en utilisant de préférence la négociation.

    Notre audit sur les revendications particulières des Premières Nations visait à déterminer si Affaires autochtones et du Nord Canada avait géré adéquatement le règlement de ces revendications. Nous avons surtout cherché à déterminer si les Premières Nations avaient un accès adéquat au processus des revendications particulières, si les revendications étaient réglées conformément au processus La Justice, enfin, et si les résultats étaient publiés.

    Dans l'ensemble, nous avons constaté qu'Affaires autochtones et du Nord Canada n'avait pas bien géré le règlement des revendications particulières des Premières Nations, comme le prévoyait le nouveau processus. Par exemple, le ministère souhaitait que, chaque année, le nombre de revendications réglées soit supérieur au nombre de revendications reçues. Nous avons cependant constaté que le ministère n'avait atteint cet objectif que pour deux des huit années qui s'étaient écoulées depuis l'entrée en vigueur de La Justice, enfin. De plus, le ministère avait annoncé que tous les efforts raisonnables seraient déployés pour en arriver à des règlements négociés, mais nous avons constaté qu'il y avait eu plus de dossiers fermés par le ministère ou ayant fait l'objet d'un litige que de revendications réglées par la négociation.

    Nous avons également constaté que les réformes apportées par le ministère au processus des revendications particulières n'avaient pas été élaborées en consultation avec les Premières Nations, et qu'elles avaient introduit des obstacles qui ont nui à l'accès des Premières Nations au processus et entravé le règlement des revendications. Parmi ces obstacles, mentionnons certaines pratiques comme les offres « à prendre ou à laisser » pour les revendications d'une valeur que le ministère avait jugée inférieure à 3 millions de dollars, l'application d'importantes réductions unilatérales du financement accordé aux Premières Nations pour la préparation des revendications et un recours très limité à la médiation.

    Le ministère n'a pas non plus utilisé l'information disponible pour améliorer le processus des revendications particulières. Cette information avait notamment trait aux préoccupations soulevées par les Premières Nations et les organisations qui les représentent concernant la mise en oeuvre du nouveau processus par le ministère. Elle avait aussi trait aux décisions du Tribunal des revendications particulières, dont la plupart étaient favorables aux Premières Nations.

    Enfin, nous avons constaté que les rapports publics du ministère ne présentaient pas l'information nécessaire pour comprendre les résultats réels du processus des revendications particulières. Ainsi, le ministère avait annoncé publiquement que les réformes de 2007 avaient été un succès. Toutefois, nous avons constaté que la plupart des revendications invoquées pour appuyer cette affirmation avaient été réglées, ou l'étaient presque, avant la mise en oeuvre de « La justice, enfin ».

    D'après les Comptes publics 2016-2017 du Canada, le gouvernement a reconnu un passif de 5,3 milliards de dollars pour 528 revendications particulières.

    J'aimerais à présent vous parler de notre rapport de 2015 concernant la mise en oeuvre de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador. Dans cet audit, nous voulions déterminer si Pêches et Océans Canada, Parcs Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada avaient mis en oeuvre certaines obligations découlant de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador et de deux ententes subsidiaires, l'Accord de financement budgétaire et l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits du Labrador.

    Nous avons constaté que le gouvernement fédéral avait fait des progrès à l'égard de certaines de ses obligations en vertu de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador. Par exemple, Parcs Canada avait géré le parc national des Monts-Torngat de manière à créer des emplois et des occasions d'affaires pour les Inuits du Labrador.

    Toutefois, nous avons noté des désaccords dans certains domaines, comme les pêches et le logement. Ainsi, Pêches et Océans Canada et le gouvernement nunatsiavut ne s'entendaient pas sur la part des prises de crevette nordique à laquelle le gouvernement nunatsiavut avait droit en vertu de l'accord. De plus, l'absence d'un programme fédéral d'aide au logement pour les Inuits a nui à la capacité du gouvernement nunatsiavut de s'acquitter de ses responsabilités en la matière. Ces désaccords non réglés ont tendu les relations entre les deux gouvernements. Pourtant, le mécanisme de règlement des différends prévu dans l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador n'a pas été utilisé pour régler ces questions.

     Enfin, nous avons constaté qu'Affaires autochtones et du Nord Canada n'avait pas de système efficace pour surveiller l'état d'avancement de la mise en oeuvre des obligations du gouvernement fédéral découlant de l'Accord.

    Après le dépôt au Parlement de nos rapports de l'automne 2015 et de l'automne 2016, tous les ministères que nous avons audités ont présenté un plan d'action au Comité permanent des comptes publics pour donner suite à nos recommandations. Votre comité souhaitera peut-être demander aux ministères de lui dresser un bilan de leurs progrès dans la mise en oeuvre de leurs engagements.

    Madame la présidente, c'est ainsi que se termine ma déclaration d'ouverture. Nous serons heureux de répondre aux questions des membres du Comité.

    Je vous remercie.

    Merci beaucoup.

    La première question revient au côté libéral. La parole est donc à Mike Bossio.

    Je vous remercie beaucoup, monsieur Ferguson, de votre présence au Comité ce matin. Nous vous sommes très reconnaissants de tout le travail que vous avez fait dans ce dossier et de votre examen de l'historique des revendications territoriales dans le contexte du rapport La Justice, enfin.

    Nous avons tenu des réunions avec différents groupes autochtones. Nous avons parcouru le pays pour nous entretenir avec un certain nombre d'entre eux des revendications particulières et des revendications territoriales globales. Certaines questions sont constamment revenues sur le tapis, la plupart concernant deux sujets: le financement nécessaire pour faire des recherches en vue d'entreprendre une revendication territoriale et pour participer à un processus de revendication, ainsi que le montant des dettes que les groupes accumulent par suite de cette participation.

    Pouvez-vous nous dire ce que vous pensez de ces plaintes formulées par différents groupes autochtones? Avez-vous abouti à des conclusions dans ces domaines?

    Lorsque nous avons examiné le processus des revendications particulières, nous avons certainement constaté que l'un des obstacles qui a empêché le programme La Justice, enfin d'atteindre les résultats attendus est que le ministère des Affaires autochtones a réduit le budget mis à la disposition des Premières Nations pour financer leurs recherches.

    Les gens qui ont fait ces recherches nous ont dit qu'ils ont seulement pu… Au moins un groupe de chercheurs qui a eu affaire à un certain nombre de Premières Nations nous a dit qu'il ne pouvait examiner qu'une seule revendication tous les 10 ans pour chacune des Premières Nations qu'il représentait.

    C'était certainement un problème. Nous avons indiqué dans le rapport que le financement offert par le ministère en 2013-2014 pour les recherches des Premières Nations s'élevait à 7,8 millions de dollars. En 2015-2016, ce budget avait baissé à 4,7 millions. C'est une importante réduction qui faisait évidemment partie des obstacles que nous avons constatés.

    Y avait-il une corrélation directe entre cet obstacle et le règlement des revendications particulières? Le fait que les Premières Nations ne pouvaient pas participer pleinement au processus a-t-il joué un rôle?

    Comme je l'ai dit, nous avons déterminé qu'à cause d'un certain nombre d'obstacles, le programme n'a pas donné les résultats attendus. L'un de ces obstacles était le manque de financement.

    Comme je l'ai mentionné dans mon exposé préliminaire, nous avons cerné un autre obstacle, à savoir que le ministère avait décidé, dans le cas des revendications de faible valeur — selon la définition établie par le ministère lui-même, c'est-à-dire les revendications pouvant être réglées pour moins de 3 millions de dollars —, qu'il n'engagerait pas de négociations. Le ministère se limitait à envoyer à la Première Nation une lettre disant: « Voici ce que nous sommes disposés à vous offrir. » Cette lettre ne comportait aucune offre de négociation.

    Un service de médiation avait été établi. Si une Première Nation souhaitait y recourir parce qu'elle estimait que sa revendication n'avait pas été adéquatement évaluée par le ministère, elle pouvait le faire. Toutefois, comme le service avait été créé au ministère même, les Premières Nations ne considéraient pas qu'il était vraiment indépendant. Par conséquent, elles n'y ont eu recours qu'une seule fois dans la période que nous avons examinée.

    De plus, le ministère ne communiquait pas les renseignements recueillis. Lorsqu'il évaluait une revendication, il ne faisait pas part de son évaluation à la Première Nation en cause.

    Je ne peux pas établir une corrélation précise entre la réduction du budget et le manque de succès du programme. Je peux cependant dire que c'est l'un des obstacles que nous avons notés parmi beaucoup d'autres qui ont empêché le programme d'atteindre les résultats attendus.

    Avez-vous pu déterminer le nombre de revendications qui n'ont pas été financées par suite de la réduction du budget?

    Non, nous n'avons pas examiné des cas particuliers et ne savons donc pas quelles Premières Nations auraient souhaité faire des recherches sur une revendication, mais n'ont pas pu le faire par manque de fonds. Nous n'avons pas étudié la situation à ce niveau de détail. Notre objectif était de déterminer si le programme avait abouti aux résultats prévus. Comme je l'ai dit dans mon exposé préliminaire, le ministère voulait régler plus de revendications qu'il n'en recevait, mais n'a réussi à le faire que deux fois.

    Dans l'ensemble, nous avons estimé que le programme n'avait pas abouti aux résultats attendus et ce, pour plusieurs raisons.

    Le second sujet que je voulais aborder et qui cause de grands soucis — il y en a beaucoup, mais il ne me reste pas beaucoup de temps — porte sur les négociations et les négociateurs.

    Comme nous l'ont dit de nombreux témoins, le processus de négociation est extrêmement long. En même temps, il comporte beaucoup d'interruptions. Pour revenir encore une fois à la question du financement, le niveau d'endettement, la dette accumulée… C'est ce qui explique les interruptions du processus. On a l'impression que le manque de détermination à aboutir à un résultat que les deux parties puissent accepter découle d'un comportement délibéré visant à étirer le processus afin d'augmenter le niveau d'endettement.

    Enfin, il y a aussi le fait que les négociateurs n'ont pas vraiment un mandat leur permettant de négocier un règlement final. Ni les négociateurs du ministère ni ceux des autres ministères présents à la table de négociation n'avaient ce mandat.

    Pouvez-vous nous en dire davantage à ce sujet?

    En 15 secondes, s'il vous plaît.

    Je vais demander à M. Martire de répondre.

    Je vous remercie. Je vais essayer d'être bref.

    Dans le cadre particulier des négociations, dont traitent les paragraphes 6.39 à 6.44, nous avons considéré comme obstacle la façon dont le ministère a mené les négociations, surtout dans le cas des petites revendications. Il a imposé quelques changements unilatéraux, comme les offres « à prendre ou à laisser » pour les revendications dont il avait estimé la valeur à moins de 3 millions de dollars. Le ministère avait abouti à cette évaluation sans consulter les Premières Nations en cause.

    Il a également modifié la façon de négocier en fonction de plans devant être élaborés pour guider le processus. Avant le rapport La Justice, enfin, il y avait un plan mutuellement convenu. Le ministère y a mis fin. C'est aussi un point dont les Premières Nations ont parlé.

    Je vous remercie.

    Nous passons maintenant au tour suivant. La parole est à la députée Cathy McLeod.

    Merci, madame la présidente.

    Je remercie aussi les témoins.

    Il est clair que le rapport La Justice, enfin se fondait sur de bonnes intentions. Je crois que votre audit a fait ressortir certains obstacles à l'atteinte des objectifs du rapport. Au cours de la prochaine heure, nous espérons que les fonctionnaires du ministère nous parleront de leurs recommandations et des progrès qu'ils ont réalisés depuis. Ce sera bien entendu une importante partie de la réunion.

    Je voudrais commencer par l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador. Vous avez parlé de problèmes de quotas avec Pêches et Océans Canada. À votre avis, l'accord était-il très clair au sujet de la répartition des prises? Est-ce un problème de mise en oeuvre ou bien y a-t-il dans l'accord lui-même des ambiguïtés qui compliquent la situation?

    Merci, madame la présidente.

    Je crois que tant le gouvernement fédéral que le gouvernement nunatsiavut…

    La présidente: Excusez-moi. Nous devons faire une pause de quelques minutes.

    La séance reprend.

    C'est notre analyste de la Bibliothèque, un jeune homme prénommé Olivier. Il en est à son deuxième jour de travail. Nous espérons qu'il ira mieux. Nous remercions les intervenants, et surtout la députée Cathy McLeod, qui nous a fait profiter de son expérience d'infirmière.

    Nous allons maintenant reprendre nos travaux. Nous avons des choses importantes à faire. Je crois qu'il est entendu que nous continuerons selon l'horaire prévu, ce qui nous laisse environ 25 minutes pour les questions et les réponses.

    Je venais de donner la parole à la députée Cathy McLeod.

    Merci, madame la présidente.

    Si vous vous en souvenez, je m'interrogeais sur la clarté de l'accord avec les Inuits du Labrador. Est-il facile à interpréter ou bien comprend-il des dispositions ambiguës qui compliquent la mise en oeuvre?

    Merci, madame la présidente.

    Nous avons noté que le gouvernement fédéral et le gouvernement nunatsiavut avaient des interprétations différentes des engagements fédéraux relatifs aux pêches. Nous parlons du paragraphe 3.38 du rapport et des paragraphes suivants. En fait, le gouvernement nunatsiavut estime avoir essentiellement droit à 11 % des prises de crevettes dans les zones en cause tandis que le gouvernement fédéral croit que cela n'est pas toujours le cas. Pêches et Océans Canada pense que la part du gouvernement nunatsiavut augmente dans certaines circonstances, mais pas toujours. De son côté, le gouvernement nunatsiavut est d'avis qu'il doit obtenir 11 % quelles que soient les circonstances.

    Par exemple, le ministère estime que s'il délivre de nouveaux permis, le gouvernement nunatsiavut a droit à une augmentation de son quota. Dans certains cas cependant, le ministère a augmenté les quotas sans délivrer de nouveaux permis. Le gouvernement nunatsiavut pensait alors avoir droit à une augmentation, tandis que Pêches et Océans Canada croyait qu'en l'absence de nouveaux permis, une augmentation des quotas n'entraînait pas une hausse de la part du gouvernement nunatsiavut.

    Aurait-il fallu mettre dans l'accord des dispositions plus précises et plus claires? Aurions-nous évité le problème en le faisant, ou bien y avait-il de très bonnes raisons de prévoir une certaine souplesse? Est-ce là la cause du différend?

    Je crois que c'est un problème qui se présente toujours dans les accords. Il est pratiquement impossible de prévoir toutes les situations qui peuvent survenir. De toute évidence, il est préférable que les accords prévoient le plus grand nombre possible d'éventualités d'une manière assez claire pour qu'il n'y ait jamais de conflit, mais il y a souvent des cas imprévus.

    Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 3.56 de notre audit, un mécanisme de règlement des différends était prévu dans l'accord, mais on n'y a jamais eu recours. Il est bon d'avoir un accord clair, mais il est également important d'avoir un mécanisme efficace de règlement des différends parce qu'il y a toujours des désaccords.

    Vous avez fait une autre observation que j'ai trouvée intéressante. Nous en avions déjà entendu parler. J'avais toujours supposé qu'un système serait en place pour suivre les obligations prévues dans l'accord. Le gouvernement du Canada a conclu un certain nombre d'ententes un peu partout dans le pays. Je sais qu'au cours de nos déplacements, nous avons entendu parler de problèmes. Cela s'applique-t-il particulièrement à cet accord ou bien y a-t-il des lacunes générales liées aux systèmes de suivi, comme vous l'avez mentionné au paragraphe 14 de votre exposé?

    Nous en parlons dans notre rapport sur la mise en oeuvre de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador, à partir du paragraphe 3.85, je crois. Nous avons noté que le ministère, qui portait alors le nom d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, avait un plan visant à étendre sa capacité de suivre les obligations. Au moment où nous avons procédé à notre audit, le ministère avait un Système de surveillance des obligations découlant des traités. Nous avions constaté qu'il avait encore des difficultés pour saisir toutes les obligations dans le système et qu'il ne faisait pas le suivi des avantages tirés de la mise en oeuvre des obligations. Lors de notre audit, nous avions donc jugé que le ministère ne suivait pas adéquatement les obligations liées aux traités.

    Je vous remercie.

    Je voudrais maintenant passer aux revendications particulières. Comme nous l'avons dit, il y avait de bonnes intentions.

    Vous avez formulé huit recommandations. Si vous étiez à notre place pendant la prochaine heure, lorsque nous entendrons le groupe suivant de témoins, quelle serait, parmi vos recommandations, celle qui ferait l'objet de vos questions aux fonctionnaires du ministère?

    Je commencerais par dire que lorsque nous formulons des recommandations, nous avons tendance à ne pas en mettre beaucoup. Nous essayons d'en réduire le nombre. Dans le cas particulier que vous avez mentionné, il y avait huit recommandations. Si nous jugeons nécessaire de formuler une recommandation, c'est parce que nous croyons qu'elle est importante. Nous n'essayons pas vraiment de les classer par ordre d'importance.

    Je crois qu'il s'agit de trouver un juste équilibre pour déterminer si le ministère peut remédier aux problèmes que nous avons constatés en mettant en oeuvre nos recommandations ou bien s'il faut revenir à la case zéro pour redéfinir les relations qui existent. Et, si on revenait à la case zéro, est-ce que tout serait à recommencer?

    À la base, je crois qu'il est important pour le ministère de donner suite aux recommandations en montrant qu'il a établi un plan d'action, qu'il l'a présenté au comité des comptes publics, qu'il a précisé ce qu'il ferait de toutes les recommandations et a donné un calendrier de mise en oeuvre.

    Je n'essaierai pas de dire d'une recommandation particulière qu'elle est la plus importante. Ce qui est important à ce stade, c'est que le ministère montre qu'il a mis en oeuvre son plan d'action.

    C'est maintenant au tour du député Romeo Saganash.

     Je vous remercie, madame la présidente.

    Je suis encore troublé par ce qui s'est passé tout à l'heure.

    J'ai fait la remarque à M. Ferguson, plus tôt, que son français s'était grandement amélioré depuis le début de son mandat.

    Je vous félicite, monsieur Ferguson, pour l'effort que vous faites à cet égard.

    Je vais d'abord poser une question très générale. Je travaille aux dossiers autochtones depuis plus de 35 ans, et je remarque qu'il n'y a pas eu beaucoup d'améliorations, et ce, sur plusieurs plans. Malgré le fait que le Canada soit un des pays les plus riches de la planète, les conditions dans lesquelles les peuples autochtones vivent encore aujourd'hui demeurent pour le moins déplorables, à mon avis.

    Le paragraphe 8(1) de la Loi sur le vérificateur général vous donne le pouvoir d'étudier des questions pressantes ou urgentes et d'en faire rapport. Selon votre souvenir, cette disposition a-t-elle déjà été invoquée au sujet des conditions de vie des peuples autochtones du Canada?

    Nous avons effectué plusieurs audits sur de nombreux sujets liés aux Autochtones. Nous avons effectué des audits au sujet de

questions telles que les services de police, la gestion des urgences, l'éducation, la santé dans les réserves.

    Nous avons effectué beaucoup de travail.

    Ce dossier comporte beaucoup de risques pour le gouvernement, et nous avons souvent indiqué qu'il ne suivait pas sa propre politique. Nous avons souligné qu'il s'agissait d'un enjeu particulier.

    Nous avons consacré beaucoup de ressources et effectué beaucoup de travail dans ce dossier parce que c'est important d'examiner ces programmes et de s'assurer qu'ils fonctionnent comme prévu.

     Plusieurs témoins qui se sont présentés devant nous au cours de cette étude ont évoqué la nécessité d'avoir un cadre de droits de la personne relativement aux questions autochtones au pays. Je me souviens que, dans la cause de la nation Tsilhqot'in, la Cour suprême a dit des dispositions de la Partie I de la Charte et des dispositions sur les droits autochtones de la Partie II qu'elles étaient apparentées, ou des sister provisions en anglais.

     Selon vous, devons-nous considérer sérieusement la possibilité d'adopter la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones comme cadre au pays, étant donné toutes les questions de droits des autochtones et de droits issus de traités, ainsi que tous ces processus, dont la Politique sur les revendications territoriales globales? Devrons-nous dorénavant avoir un cadre de droits de la personne, une approche de droits de la personne au pays, selon vous?

    Je crois que les droits de la personne font partie de votre mandat en tant que vérificateur général?

    Je vous remercie.

    Encore une fois, notre rôle est d'effectuer les audits. Je ne veux donc pas, et je ne peux pas, faire des commentaires au sujet des politiques du gouvernement. Notre rôle consiste à examiner les programmes, à déterminer si les ministères les mettent en place comme prévu et s'ils respectent leurs politiques et la façon d'offrir ces programmes.

    Je crois qu'il revient au Comité de choisir le cadre nécessaire pour étudier ces enjeux. Pour nous, ce qui importe, c'est que les ministères prennent des engagements et qu'ils déterminent la façon de livrer ces programmes. C'est important qu'ils respectent leurs propres politiques afin que ces programmes fonctionnent comme prévu.

    Je crois que, en général, notre rôle est d'établir si les ministères respectent leurs propres procédures et politiques à l'intérieur de ces programmes et de s'assurer qu'ils le font.

    Une des choses qui m'ont toujours troublé en tant que parlementaire, c'est le fait que, chaque année, on ne sait pas exactement combien d'argent le gouvernement fédéral dépense pour se battre contre les peuples autochtones devant les tribunaux. Je crois que nous avons déjà eu une rencontre à cet égard, vous et moi.

    Ne croyez-vous pas que, en cette ère de réconciliation que nous vivons actuellement, c'est l'une des questions auxquelles il faut s'attaquer maintenant?

    Je crois qu'il est important d'examiner un programme sous tous ses aspects et d'en évaluer les résultats, mais aussi d'évaluer les coûts nécessaires afin d'obtenir ces résultats. Je crois que, lors de l'examen et de l'évaluation d'un programme, il est important d'en identifier les résultats et les coûts, mais il est aussi important de déterminer s'il y a une optimisation des ressources et s'il est raisonnable de dépenser une certaine somme d'argent afin d'atteindre les résultats voulus.

    La parole est maintenant au député T.J. Harvey.

    Monsieur Ferguson, c'est toujours un plaisir de vous voir.

    Je voudrais commencer par vous poser une question concernant le paragraphe 5 de votre exposé préliminaire. À la fin de ce paragraphe, vous dites: « De plus, le ministère avait annoncé que tous les efforts raisonnables seraient déployés pour en arriver à des règlements négociés, mais nous avons constaté qu'il y avait eu plus de dossiers fermés par le ministère ou ayant fait l'objet d'un litige que de revendications réglées par la négociation. »

    Avez-vous reçu du ministère une réponse indiquant les raisons pour lesquelles il avait l'impression que c'était sa prérogative d'agir ainsi? Quelle impression cela vous a-t-il donnée? Comment le ministère peut-il simplement fermer un dossier? Les revendications ne font-elles pas toutes l'objet de procès ou d'une forme quelconque de médiation?

    Nous avons ainsi défini une « revendication ayant fait l'objet d'une fermeture de dossier »:

    C'est ce qui s'est produit, par exemple, dans le cas des revendications de faible valeur que j'ai mentionnées. Le gouvernement avait fait une offre, mais sans proposer de négocier le montant offert. Il est souvent arrivé que la Première Nation rejette simplement l'offre ou n'y réponde pas, ce qui a amené le ministère à considérer que le dossier était fermé. Nous avons trouvé qu'il n'était pas raisonnable d'assimiler les dossiers fermés à des revendications réglées. Pour nous, chaque cas doit être réglé pour que les parties puissent dire: « Oui, nous pouvons fermer ce dossier parce que nous sommes parvenus à une entente » plutôt que de dire simplement: « Nous avons fermé ce dossier », ce qui implique que le dossier est encore là et que la Première Nation, étant mécontente, n'a pas répondu. Ce n'est vraiment pas une bonne mesure du succès.

    Je crois que le ministère a établi un plan d'action en réponse à vos recommandations. Est-ce bien le cas?

    Oui, le ministère a présenté un plan d'action au comité des comptes publics après l'audit.

    Très bien.

    Y a-t-il eu un suivi pour déterminer quels progrès ont été réalisés dans la mise en oeuvre des mesures prévues dans le plan d'action?

    Nous n'avons pas encore fait un audit de suivi. D'habitude, nous laissons aux ministères quelques années pour qu'ils aient le temps de mettre en place les changements que nous avons recommandés. Le plan d'action du ministère comporte, je crois, un certain nombre de mesures dont la mise en oeuvre va jusqu'en 2018. Encore une fois, je crois qu'il serait raisonnable pour le Comité de déterminer si le ministère a fait ce qu'il faut pour réaliser les mesures qu'il a promis de prendre dans son plan d'action.

    Aux paragraphes 7 et 8, vous faites allusion à un manque d'information. De plus, au paragraphe 14, vous dites: « Enfin, nous avons constaté qu'Affaires autochtones et du Nord Canada n'avait pas de système efficace pour surveiller l'état d'avancement de la mise en oeuvre des obligations du gouvernement fédéral découlant de l'Accord. »

    Je crois que Salma, qui siège au comité des comptes publics, conviendra avec moi que c'est une tendance qui se manifeste constamment: un manque de renseignements crédibles et des faiblesses dans la capacité du gouvernement de recueillir l'information et de la mettre dans une forme utilisable.

    Croyez-vous que cela contribue aux problèmes que connaît le ministère dans ce domaine?

    Pour que le ministère puisse déterminer si le gouvernement fédéral s'acquitte des obligations que lui imposent les différents traités, il est évident qu'il doit les connaître. Il est donc essentiel qu'il dispose d'un inventaire de ces obligations, qu'il sache qui en est responsable, si elles sont honorées et si elles permettent d'atteindre l'objectif recherché. Je crois que cela est très important.

    Pour ce qui est du processus des revendications particulières et des problèmes que nous avons relevés, je crois que nous nous sommes inquiétés du fait que le Tribunal des revendications particulières, qui n'intervient qu'à la fin du processus, a rendu 14 décisions dont 12, je pense, étaient en faveur des Premières Nations. Nous avons été étonnés de ne trouver aucune preuve concrète que le ministère a essayé, par exemple, de déterminer pourquoi les décisions du Tribunal sont si souvent favorables aux Premières Nations et si cela pourrait être attribuable au processus suivi pour négocier et faire des offres.

    J'ai une seule autre question à vous poser. Je crois que ce sera ensuite tout pour moi.

    Ma question porte sur l'ensemble de la situation. J'ai eu l'occasion de discuter avec vous à plusieurs occasions de dossiers litigieux d'autres ministères. Avez-vous l'impression que c'est un bon exemple de ministère ou de service ministériel qu'il faudrait peut-être soumettre à des audits plus fréquents?

    Nous parlons beaucoup de suivi au comité des comptes publics. Nous constatons que le cycle lui-même est tellement long qu'entre le moment où vous avez terminé un audit et celui où vous faites un suivi, la composition du comité a eu le temps de changer et peut-être… Nous travaillons dans le cadre de cycles de six à huit ans. Croyez-vous que des audits plus fréquents de votre bureau pourraient être avantageux?

    Comme je l'ai dit plus tôt, nous sommes souvent au ministère des Affaires autochtones. Nous faisons beaucoup d'audits concernant des dossiers autochtones.

    Si nous devons continuer à faire des audits et à procéder ensuite à des suivis, il nous faudrait beaucoup de ressources. Je crois qu'il devrait y avoir de multiples moyens d'aboutir au résultat recherché de façon… Oui, nous procédons de temps en temps à des audits de suivi. Le ministère a produit un plan d'action énonçant ce qu'il a l'intention de faire pour donner suite à ces deux audits relatifs aux revendications particulières et aux revendications territoriales des Inuits du Labrador.

    Je crois que si votre comité, celui des comptes publics ou un autre consacrait une partie de son temps à demander aux ministères des explications au sujet de ce qu'ils ont promis de faire et de ce qu'ils font effectivement, cela serait vraiment utile et pourrait compter comme audit supplémentaire.

    Votre temps de parole est écoulé, T.J.

    Il reste une minute pour le député Arnold Viersen.

    Je dois admettre que j'ai négocié pour obtenir cette minute.

    Je remercie les témoins de leur présence. J'ai une petite question à poser.

    Le Comité a entendu des représentants du Tribunal des revendications particulières qui nous ont dit que le manque de juges est l'un des problèmes qui les empêchent d'avancer et de régler des revendications.

    Avez-vous abordé cette question dans votre rapport? Si non, vous en avez certainement entendu parler. Pouvez-vous nous dire ce que vous en pensez?

    Madame la présidente, nous n'avons pas abordé cette question dans nos deux audits, mais nous en avons eu connaissance dans le cadre d'un autre audit que nous avons réalisé concernant les nominations par décret. J'ai oublié la date. Ce serait probablement en 2015 ou 2016.

    On me dit que c'était au printemps 2016.

    Au cours de cet audit, nous avons certainement eu connaissance du problème du manque de juges au Tribunal des revendications particulières.

    Merci beaucoup. Cela met fin à cette partie de la réunion. Je tiens à vous remercier de votre présence et de votre patience.

    Nous allons suspendre la séance pendant quelques instants avant d'accueillir les représentants du ministère des Affaires autochtones et du Nord canadien.

    La séance reprend.

    Nous accueillons maintenant notre second groupe de témoins. Nous sommes très heureux de recevoir, du ministère des Affaires autochtones et du Nord canadien, Joe Wild, Stephen Gagnon et Heather McLean. Je vous souhaite la bienvenue.

    Nous aurons quelques questions à vous poser, mais vous disposerez auparavant de 10 minutes pour présenter un exposé sur la question des revendications particulières et des revendications territoriales globales.

    Joe, je crois savoir que vous allez commencer. La parole est à vous pour 10 minutes.

    Je vous remercie. Je vais essayer d'être bref.

     Bonjour, madame la présidente et membres du Comité. Je vous remercie de votre invitation.

    Je suis accompagné de Heather McLean, directrice générale, Direction générale de l'élaboration et de la coordination des politiques, et de Stephen Gagnon, directeur général, Direction générale des revendications particulières. Je suis moi-même sous-ministre adjoint principal responsable des traités et du gouvernement autochtone. Mes deux collègues relèvent de moi.

    Je tiens à souligner que nous sommes en territoire traditionnel algonquin.

    Je suis ici aujourd'hui pour vous donner plus de renseignements et de précisions sur les processus fédéraux de négociation, sur les attributions des négociateurs fédéraux ainsi que sur la façon dont nous collaborons avec nos partenaires autochtones pour que nos processus soient plus efficaces et répondent mieux aux priorités.

    Comme vous le savez tous, j'en suis sûr, les négociations entourant les traités modernes sont très complexes. Elles portent sur une vaste gamme de sujets comme la formation de nouveaux gouvernements, la propriété des terres et des ressources et les nouvelles relations financières avec le gouvernement fédéral.

    Le processus de négociation, de l'entente-cadre à l'entente définitive, prend en moyenne 18 ans. Près de deux de ces années servent à solliciter des approbations du gouvernement fédéral.

    Depuis plusieurs années, nos partenaires autochtones nous demandent de simplifier le processus fédéral d'approbation pour que les négociations puissent progresser plus rapidement. Le Canada a pris récemment des mesures pour faire des gains d'efficience dans le processus fédéral d'établissement du mandat et d'approbation pour les négociations liées à l'article 35.

    Ainsi, la ministre des Relations Couronne-Autochtones peut maintenant signer des ententes préliminaires, comme des accords cadres et des protocoles d'entente, ainsi que des ententes de principe s'inscrivant dans le cadre stratégique fédéral, sur la recommandation du Comité directeur fédéral. Ce comité se compose de sous-ministres adjoints représentant les ministères qui interviennent le plus dans la négociation des traités.

    De plus, la ministre peut, avec l'appui de toutes les parties et sur la recommandation du Comité directeur fédéral, accélérer des négociations jusqu'à l'étape de l'entente définitive en sautant l'étape de l'entente de principe ou en convertissant une entente de principe pratiquement complète en entente définitive. Ces mesures contribueront à maintenir l'élan aux tables de négociation et serviront à réduire le rôle du gouvernement fédéral dans le processus de négociation, ce qui permettra aux groupes autochtones de profiter plus rapidement des ententes.

    Quant au rôle des négociateurs fédéraux dans le processus de négociation, nous savons qu'il est plus facile de parvenir à des résultats positifs négociés lorsque les parties peuvent établir des relations fondées sur la confiance et le respect. Nous reconnaissons qu'il est important de maintenir une certaine cohérence dans les équipes de négociation fédérales. Nous faisons donc de notre mieux pour que les mêmes négociateurs participent aux mêmes tables pendant le plus longtemps possible.

    En nous fondant sur nos dossiers, nous avons essayé d'estimer le temps qu'un négociateur passe à une table. La moyenne se situe aux alentours de sept ans. Compte tenu du fait qu'il faut entre 15 et 20 ans pour conclure un traité moderne et une entente sur l'autonomie gouvernementale, il est inévitable qu'il y ait un roulement parmi les négociateurs. Nous souhaitons minimiser le nombre de changements parce que nous savons que chacun entraîne une perte d'élan à la table et qu'il faut beaucoup de temps pour qu'un nouveau négociateur se familiarise avec le dossier.

    En fin de compte, nous savons qu'il faut parvenir à des ententes plus rapidement et plus efficacement. Dans ce but, nous avons entrepris en 2015 de créer des tables de discussion fondées sur la reconnaissance des droits ancestraux et de l'autodétermination. Ces négociations se basent sur une approche d'intérêt commun et de reconnaissance des droits. Elles permettent au Canada et aux groupes autochtones d'élaborer en commun les mandats de négociation devant être approuvés par le Cabinet. C'est une façon complètement différente de négocier. Les discussions visent à produire des résultats beaucoup plus rapidement en concentrant les efforts sur les principales priorités communes et en trouvant des façons d'accélérer le traitement des exigences liées aux mandats fédéraux prédéterminés, ou de recourir à des solutions de rechange.

    J'ajouterai que nous envisageons maintenant tout un assortiment de moyens et que nous n'avons plus une définition étroite de « traité ». Les ententes peuvent porter sur des sujets particuliers et n'ont plus à couvrir absolument tout.

    Grâce aux discussions fondées sur la reconnaissance des droits, le Canada a déjà signé 15 ententes préliminaires avec des groupes autochtones.

     Nous demeurons déterminés à travailler avec nos partenaires autochtones, aux tables de négociation, à élaborer des mandats et des processus plus collaboratifs et plus souples afin de prendre en compte des enjeux clés associés aux négociations et d'aider toutes les parties à tirer profit de ces ententes plus rapidement.

    Cela met fin à mon exposé. Nous serons maintenant heureux de répondre à vos questions.

    Merci beaucoup.

    La députée Zahid sera la première à poser des questions.

    Merci, madame la présidente.

    Je remercie aussi nos témoins.

    Compte tenu du temps qu'il faut pour traiter les revendications globales, il semble possible que la situation financière des demandeurs évolue, surtout au chapitre de l'endettement. Comment le système des revendications globales permet-il d'affronter cet endettement des collectivités autochtones qui ont des revendications? Avez-vous des suggestions quant aux moyens d'actualiser ou d'améliorer le processus pour mieux tenir compte de la situation financière de ces collectivités avant, pendant et après le traitement d'une revendication?

    Le financement actuellement offert consiste en une combinaison de prêts remboursables et de contributions non remboursables. Nous savons depuis quelques années qu'il y a un problème d'endettement croissant, surtout parce que certaines des revendications restent en suspens pendant tant d'années.

    Nous examinons des moyens d'affronter ce problème. Il y a certainement un souci d'équité. À l'origine, on pensait que les prêts inciteraient les parties à faire preuve d'une certaine discipline pouvant favoriser l'avancement des négociations. Je crois cependant qu'on reconnaît maintenant, compte tenu de l'expérience acquise au cours des 20 à 30 dernières années, que ce n'est pas le cas. Les prêts n'encouragent pas les parties à avancer plus rapidement. D'une certaine façon, les problèmes tiennent davantage à la façon d'aborder les mandats et aux critères servant de base aux discussions.

    Je crois que l'essentiel de ce que nous voulons réformer dans le cadre de ce processus particulier va même jusqu'à s'écarter de la nomenclature des revendications et à en parler plutôt dans une perspective de reconnaissance de droits. Nous comprenons qu'il est nécessaire de procéder à des analyses sérieuses pour déterminer si une approche différente du financement réglerait le problème de l'endettement et le souci d'équité qui en découle.

    Comme nous le savons, le processus englobe des revendications de dizaines de collectivités autochtones du Canada et doit, par conséquent, tenir compte des valeurs et des besoins des collectivités en cause. Le processus de règlement des revendications qui s'applique aux revendications tant particulières que globales comprend-il des mécanismes permettant de traiter différemment différentes collectivités? Avez-vous des recommandations à formuler pour améliorer la souplesse du processus afin d'accroître l'efficacité et le degré de satisfaction?

    Il s'agit de processus très différents qui font l'objet de discussions très différentes. Je répète que je n'aime pas le qualificatif « globales » lié aux revendications territoriales. En réalité, nous parlons ici de négociations portant sur des traités et sur l'autonomie gouvernementale, c'est-à-dire sur l'autodétermination. Je crois que nous souhaitons aujourd'hui situer le travail dans un cadre de reconnaissance des droits et de l'autodétermination. C'est ce que nous essayons de faire dans ce cas. Les revendications particulières relèvent d'une catégorie tout à fait différente, dans laquelle nous cherchons à remédier à des préjudices historiques attribuables au gouvernement et à trouver le meilleur moyen d'indemniser les groupes touchés. Nous avons donc affaire à deux processus complètement différents qui, je crois, font appel à des méthodes et à des approches très différentes de négociation et de dialogue.

    De concert avec nos partenaires autochtones, nous sommes en train de chercher une façon de modifier ces processus afin qu'ils aboutissent à de meilleurs résultats pour tout le monde. Nous reconnaissons que les processus sont trop longs. Qu'il s'agisse d'autodétermination ou de règlement d'une revendication particulière, les discussions sont trop longues et ont occasionné dans le passé trop d'antagonisme. Nous essayons donc de trouver des moyens de modifier ces processus.

    Surtout pour les revendications particulières, nous avons formé un partenariat avec l'Assemblée des Premières Nations et un certain nombre d'autres groupes autochtones, dont l'Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique et d'autres. Nous essayons de définir ensemble les réformes à apporter au processus pour le mettre davantage au niveau des relations auxquelles nous aspirons avec les peuples autochtones.

    En même temps, le travail que nous faisons aux tables de reconnaissance des droits et de l'autodétermination nous permet, je crois, d'essayer des moyens d'adopter des approches complètement différentes de l'autodétermination pour parvenir à des ententes d'une manière beaucoup plus rapide et efficace afin que les Premières Nations, les Métis et les Inuits puissent s'occuper des secteurs de compétence et de responsabilité auxquels ils aspirent sans avoir à attendre 15 ou 20 ans.

    Je vais partager mon temps de parole avec mon collègue, M. Amos.

    Je vous remercie.

    Monsieur Wild, je vous remercie d'avoir mentionné que nous siégeons en territoire algonquin non cédé. Mes électeurs algonquins s'intéressent à certaines des questions actuellement en discussion avec le gouvernement fédéral parce qu'ils ont une revendication territoriale particulière ainsi que des discussions continues sur leur propre rôle relativement au Parlement, à la Cour suprême et à des terres proches du centre-ville.

     Comment caractérisez-vous des discussions de ce genre par rapport aux revendications globales et particulières? S'agit-il d'un processus de type sui generis? En quels termes en parleriez-vous avec les gens de Kitigan Zibi?

    Les négociations en cours avec les Algonquins de l'Ontario visent une revendication territoriale globale. Ils semblent aussi s'intéresser à une entente d'autonomie gouvernementale, mais les efforts sont concentrés en premier sur le règlement de la revendication territoriale. Nous avons aussi des discussions distinctes avec les gens de Kitigan Zibi dans le cadre du nouveau processus de reconnaissance des droits et de l'autodétermination que nous avons engagé avec le chef Whiteduck.

    Notre approche de ces dialogues, qui était à l'origine assez distincte, rejoint aujourd'hui l'approche générale consistant à s'asseoir ensemble, à avoir une discussion basée sur les intérêts, à écouter ce que la collectivité autochtone a à dire au sujet de ses priorités et de ses intérêts, puis à travailler ensemble pour définir le genre de mandat dont nous avons besoin pour tenir compte de ces intérêts. C'est vraiment ainsi que nous essayons de tenir ces dialogues, que ce soit dans le cadre de l'ancienne politique des revendications territoriales globales ou des nouvelles tables de reconnaissance des droits et de l'autodétermination.

    Le temps de parole est écoulé.

    Je vous serais reconnaissante de regarder de temps en temps les signes que je fais. Je vous remercie.

    À vous, député Kevin Waugh.

    Merci, madame la présidente.

    Le vérificateur général vient de parler des huit recommandations. Où en êtes-vous dans ce dossier?

    Steve Gagnon va faire le point sur cette question.

    Comme Joe vient de le dire, nous avons concentré beaucoup d'efforts dans le groupe de travail que nous avons établi de concert avec l'APN. Je ne peux pas encore vous dire qu'il y a des changements radicaux, mais je peux affirmer que le processus a été constructif et productif. Nous y travaillons, mais nous n'avons encore ni formulé ni reçu des recommandations sur la façon d'avancer. Je pense que les choses vont bien, mais je ne dispose pour le moment que de renseignements anecdotiques.

    Je n'ai pas grand-chose d'autre à vous dire, mais je répète que les choses vont bien.

    Vous ne pouvez cependant pas faire vraiment le point sur la situation. Les choses vont bien, mais vous n'avez rien à signaler ce qui, pour moi, signifie que les choses ne vont peut-être pas si bien.

    Lorsque nous avons commencé ce travail, nous nous sommes surtout occupés de quatre grands domaines: les revendications de plus de 150 millions de dollars, la production de rapports publics, le financement des négociations et le recours à la médiation. D'après mon interprétation, beaucoup des choses qui figuraient dans le rapport du vérificateur général avaient pour contexte le rapport La justice, enfin paru en 2007, qui promettait une plus grande coopération. Une fois le processus démarré, le Canada s'est retiré dans sa coquille et a cessé de parler aux gens. La plupart des recommandations du rapport du vérificateur général et d'autres documents soulignaient que nous avions besoin de communiquer, d'aller voir les gens et de commencer à les écouter.

    Nous l'avons fait. Je crois que nous avons réalisé des progrès. Je suis peut-être un peu partial lorsque je dis que les choses vont bien. J'espère que mes collègues des Premières Nations diront aussi que les communications se sont améliorées. Pour nous, c'était une première grande étape à franchir pour démarrer.

    Sera-t-il jamais possible de remédier au manque de confiance entre les deux groupes? Commençons par là. J'ai participé à la tournée que nous avons faite à Vancouver, Winnipeg, Belleville et Québec. Partout où nous sommes allés, c'était la toute première question qui était soulevée. On ne fait pas confiance au gouvernement fédéral. Je ne sais pas dans quelle mesure on peut remédier à cette situation.

    J'aimerais connaître votre point de vue parce que c'était toujours le sujet de la conversation.

    Je suis absolument convaincu qu'il est possible de remédier à la situation. Je dirais qu'il y a une ou deux choses à faire à cette fin.

    Premièrement, il faut aborder les relations dans la bonne perspective. Autrement dit, il faut aborder la relation sur la base du mandat que le premier ministre a donné aux fonctionnaires responsables en vue de renouveler la relation de nation à nation fondée sur la reconnaissance des droits.

    Oui, mais en quoi consiste cette relation de nation à nation? Puis-je vous le demander? Le premier ministre du Québec a dit qu'il aimerait qu'on le lui explique. Il y a des provinces et des territoires qui n'ont pas la moindre idée de ce qu'est la relation de nation à nation. Pourtant, le premier ministre parcourt le pays en en parlant.

    Qu'est-ce que cela veut dire, de nation à nation? Pouvez-vous nous l'expliquer? Les premiers ministres provinciaux ne le savent pas du tout.

    Je ne mettrais pas tous les premiers ministres provinciaux dans le même sac pour ce qui est de comprendre ce qu'est la relation de nation à nation. Je me base pour le dire sur les conversations que j'ai avec mes collègues provinciaux.

    Je crois que nation à nation évoque l'idée d'une approche fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. Cela signifie qu'il existe un concept de nation autochtone. Ce concept a été très sérieusement mis en doute par les agissements de gouvernements antérieurs qui ont établi la Loi sur les Indiens et le système des bandes.

    C'est toute l'idée de la façon de collaborer avec les Premières Nations tandis qu'elles appliquent leurs propres processus au sein de leurs collectivités pour déterminer s'il existe un ensemble plus grand que la bande qui puisse parler au nom des titulaires des droits prévus à l'article 35. Cette grande collectivité est ce que nous reconnaissons comme nation, sans pour autant prescrire ce qu'elle représente.

    Bien sûr, du travail a été accompli dans le passé. Nous avons eu dans les années 1990 une commission royale d'enquête et un rapport sur les peuples autochtones qui parlait d'établir des structures fondées sur des groupes linguistiques. C'est une possibilité, et il y en a d'autres. Nous ne rejetons aucun concept. Nous croyons que le rôle du gouvernement consiste à appuyer les Premières Nations et à tenir ce dialogue à l'interne. Elles pourront ensuite travailler au sein de leurs collectivités pour définir les groupes représentant de grands ensembles de titulaires de droits, groupes qu'elles reconnaîtraient à titre de gouvernements pouvant tenir un dialogue de nation à nation avec le Canada ainsi qu'avec les provinces et les territoires.

    À Winnipeg, nous avons parlé des ajouts aux réserves du Manitoba, puisque c'était là que nous étions à ce moment. Cela touche également ma propre province, la Saskatchewan.

    Où en sommes-nous à l'égard de ces revendications territoriales fondées sur des traités? Combien de ces revendications ne sont pas encore réglées? Vous avez parlé du temps qu'il faut pour parvenir à une entente. Le temps semble être précieux pendant des années, mais… En moyenne, combien de temps faut-il pour régler certaines de ces revendications?

    Je ne pourrai pas répondre tout de suite à des questions concernant les nombres liés aux revendications territoriales fondées sur des traités. Je ne connais pas ces nombres de mémoire. Je ne connais pas non plus le temps moyen qu'il faut pour régler les revendications. Je peux cependant dire que nous avons fait sensiblement plus de progrès en Saskatchewan qu'au Manitoba. Nous continuons à chercher des moyens d'améliorer les processus en place, surtout au Manitoba.

    C'est bien. Il semble y avoir beaucoup de frustration au Manitoba. Nous l'avons certainement ressenti, mais une certaine tendance à la réconciliation se manifeste en Saskatchewan, si je peux m'exprimer ainsi.

    C'est intéressant. Je sais que le Bureau du vérificateur général suit étroitement tout cela. Je vous félicite pour ces progrès.

    Les solutions retenues ne conviennent pas partout. C'est l'autre point à garder à l'esprit. Vous avez évoqué la possibilité de faire les choses plus vite et plus efficacement. Il faut prendre garde à cela. Nous sommes allés à des endroits où des accords avaient été conclus depuis 30 ou 40 ans. Comme le vérificateur général l'a noté, il arrive parfois, lorsqu'on travaille rapidement, qu'on oublie des choses. Et plus on travaille vite, plus on en oublie et plus on a de problèmes. Il faut trouver un juste équilibre.

    La parole est maintenant au député Romeo Saganash.

    Je vous remercie, madame la présidente.

    Je vous souhaite la bienvenue à tous les trois.

    Je suis originaire de la région où on a signé le premier traité moderne au Canada, en 1975. C'est un traité qui a demandé environ un an de négociations malgré toute sa complexité. En 1974, nous avons signé une entente de principe d'à peu près 14 pages, et, en 1975, nous avons signé l'entente finale, qui en comptait environ 500.

    Pour ce qui est des négociations qui nous concernent, ce n'est pas une question de complexité, à mon avis, mais une question de volonté politique et de bonne foi, comme c'est souvent le cas.

    Vous dites, dans votre présentation, qu'il faut en moyenne de 15 à 20 ans pour conclure un traité moderne. Comment explique-t-on alors que, dans le cas des Innus et des Atikamekws du Québec, cela fasse maintenant plus de 30 ans que nous soyons en négociation avec ces deux groupes? Comment explique-t-on ce retard qui atteint presque le double de la moyenne.

    Vous avez raison. Je n'ai pas de bonne raison à vous offrir qui explique pourquoi les négociations avec les Innus ont pris au moins 30 ans à aboutir.

    Je dois dire que, depuis que j'occupe mon poste actuel, j'ai trouvé que l'un des plus grands défis à affronter était de déterminer les raisons pour lesquelles les négociations traînent tant dans le cas de certaines collectivités. Je crois que c'est en partie à cause de la façon dont nous avons abordé les aspects fondamentaux de ces discussions. La politique des revendications territoriales globales a fait l'objet de nombreuses critiques, certains estimant qu'il s'agissait plutôt d'une politique visant à mettre fin à certains droits. Je pense que nous avons eu des problèmes parce que nous n'avons pas abordé les négociations d'une façon vraiment fondée sur les intérêts. Les négociateurs avaient des mandats prédéfinis et devaient appliquer une politique cadre également prédéfinie, de sorte que lorsqu'une collectivité présentait des suggestions s'écartant des critères établis d'avance, tout s'arrêtait pendant que les négociateurs essayaient de faire modifier leur mandat pour être en mesure de discuter des suggestions avancées.

    Nous essayons maintenant une approche consistant à commencer à zéro avec une entente de base sur certains principes fondamentaux de la déclaration des Nations unies, surtout en ce qui a trait à l'article 35, et en adoptant une approche basée sur la reconnaissance des droits. Nous essayons ainsi de travailler ensemble pour en arriver à un mandat que nous pourrons demander au Cabinet d'approuver. Je crois que nous arriverons de cette façon à aller sensiblement plus vite parce que nous aurons défini d'une manière plus approfondie les intérêts réels, tels qu'ils sont perçus par les groupes autochtones.

    Je n'ai pas une bonne réponse à vous donner quant aux raisons pour lesquelles les négociations avec les Innus ont traîné pendant 30 ans. J'espère seulement que nous n'aurons pas à attendre 30 autres années.

    Est-il possible que le problème, dans le cas présent, soit lié au mandat ou à l'absence de mandat?

    Pardon?

    Peut-il s'agir dans ce cas d'une question de mandat ou d'absence de mandat?

    Je dirais que si vous examinez ce que recherchaient les Innus pour le comparer à la portée du mandat des négociateurs, vous constaterez qu'il y avait un écart assez considérable. Cela faisait certainement partie du problème.

    Ce n'est donc pas simplement une question d'argent. Je dirais qu'il y avait aussi des aspects plus fondamentaux. Il y a parfois des problèmes à régler, et nous essayons de trouver des moyens de le faire dans certains cas.

    Bref, je dirais que c'est certainement une question de mandat, du moins en partie. Il y a aussi l'approche politique et parfois les attentes concernant la façon dont les décisions sont prises dans la collectivité. Il est arrivé que des problèmes découlent des exigences liées à la ratification par la collectivité.

    Une foule de raisons contribuent aux difficultés. À la base, cependant, la plupart sont attribuables au fait que nous n'avons pas compris la nécessité d'aborder les négociations en considérant que l'accord recherché doit jeter un pont entre le système de gouvernance de la collectivité autochtone et celui du Canada. Au lieu d'adopter cette approche, nous avons tout abordé en fonction de notre propre point de vue et avons essayé d'en arriver à des accords sur cette base. Le problème découle donc partiellement de notre processus, qui a contribué à faire traîner les choses en longueur.

    Pour conclure, puisqu'il ne me reste plus beaucoup de temps, j'aimerais que vous nous expliquiez votre terminologie. Vous parlez d'une approche de reconnaissance des droits. Je crois, pour ma part, que c'est là une obligation constitutionnelle du gouvernement du Canada en ce qui concerne les droits ancestraux. Personnellement, je ferai la distinction entre la reconnaissance des droits et le respect des droits fondamentaux des peuples autochtones du pays. Reconnaître les droits de ces peuples constitue déjà une obligation constitutionnelle, comme l'a établi notre plus haut tribunal, la Cour suprême du Canada.

    Je voudrais donc que vous nous expliquiez cette distinction entre la reconnaissance et le respect des droits.

    Je crois que la distinction réside dans le fait que les politiques établies des revendications globales et des droits inhérents imposaient aux groupes autochtones de définir la portée du droit qu'ils cherchaient à faire reconnaître dans un traité. Ces groupes devaient donc, au départ, prouver la nature des droits devant faire l'objet des discussions.

    Dans une approche de reconnaissance des droits, nous ne prenons pas pour hypothèse qu'aucun droit n'existe au départ. Nous partons du principe qu'il y a déjà un ensemble complet de droits et que les discussions porteront sur les droits que les groupes autochtones jugent prioritaires et sur la façon de les mettre en oeuvre. Cela précise la nature des discussions.

    Nous en venons maintenant à l'aspect du respect des droits. Il s'agit de concentrer la discussion sur la mise en oeuvre des droits, par opposition à la définition de l'étendue qu'ils doivent avoir désormais. Je crois que c'est ce qui explique l'échec du processus antérieur. Il était trop concentré sur cet aspect.

    Cela met fin au temps de parole du député Saganash.

    D'après l'entente conclue, il nous reste deux autres intervenants pour conclure la séance publique, le député Anandasangaree et le député Viersen. Nous tiendrons ensuite une courte réunion à huis clos pour discuter des travaux du Comité.

    À vous, député Anandasangaree.

    Merci, madame la présidente.

    Je vous remercie de votre présence au Comité cet après-midi.

    J'ai quelques questions très précises. La première concerne l'extinction des droits. Comme l'a dit M. Waugh, nous avons parcouru le pays. Cette question de l'extinction des droits est revenue sur le tapis à maintes et maintes reprises. Est-ce une chose sur laquelle le Canada insiste maintenant, ou bien est-ce, d'un point de vue politique, un aspect qu'on n'aborde plus dans les négociations courantes?

    Je crois que, dans l'ère des traités modernes, c'est-à-dire depuis 1970, rien de ce que nous avons fait n'avait trait à l'extinction des droits, mais nous savons que certains groupes le croient encore.

    Dans le cadre de l'approche adoptée aux tables de reconnaissance du droit à l'autodétermination, nous avons essayé de concentrer l'attention sur la façon de mettre en oeuvre un droit par opposition à la définition de la portée du droit. Nous croyons que cette optique réduit la perception que nous essayons de supprimer des droits.

    Il est parfaitement clair, en fonction du mandat et des directives politiques que j'ai reçus du gouvernement, que je n'ai pas du tout à supprimer des droits. Ce n'est pas ce que nous essayons de faire aux tables de négociation et dans le cadre des dialogues que nous avons. Nous savons cependant que certains ont l'impression contraire.

    Monsieur Wild, pendant notre tournée, je dirais que plus d'une douzaine de négociateurs et de nations ont confirmé que c'est une chose sur laquelle le gouvernement du Canada a insisté. Est-ce un objectif que vous avez cessé de poursuivre dans votre recherche d'un accord final?

    Si vous voulez parler de l'approche adoptée à l'égard de ce qu'on appelle les dispositions relatives à la certitude et la notion des ententes complètes et finales, notre politique a changé. Nous sommes ouverts à une gamme de types d'accords et nous n'insistons plus pour avoir un accord complet et final. Comme je l'ai dit, nous avons écarté l'idée que l'objet de l'accord devrait être de définir la pleine portée d'un droit. Nous essayons d'aboutir à des accords prévoyant un examen périodique ou un processus systématique grâce auquel les parties peuvent revoir le mode de mise en oeuvre des droits afin de s'assurer que les accords conviennent aux deux parties et peuvent évoluer avec l'évolution de leur gouvernance.

    Un autre grand problème qu'on nous a signalé — vous en avez d'ailleurs parlé dans votre exposé — concerne le changement des négociateurs et des équipes de négociation. Vous avez dit, je crois, que la moyenne était de sept ans. On nous a dit qu'en l'espace de 20 ans, il y a eu jusqu'à sept négociateurs différents. J'imagine qu'il y a un intervalle de variation et que vous avez mentionné une moyenne, mais certains groupes peuvent avoir eu de mauvaises expériences.

    Que pouvons-nous faire pour assurer une certaine continuité dans les négociations et la composition des équipes? En fin de compte, la personne responsable du dossier est celle qui le mène à sa conclusion, mais si vous changez de négociateur au bout de quelques années… De toute évidence, ce sont des choses qui arrivent naturellement avec l'évolution de la carrière. Comment pouvons-nous en atténuer les effets pour assurer une certaine cohérence dans les négociations? Comment faire pour éviter de changer de négociateurs toutes les quelques années? Même avec une moyenne de sept ans, on perd en pratique trois ans dès le départ.

    Nous n'appliquons aucune politique ou pratique prévoyant de changer au hasard les négociateurs après un certain temps. S'il y a un changement, il est dû au fait qu'une personne a pris un congé, a eu une promotion, a décidé d'accepter un emploi ailleurs ou est partie à la retraite.

    Il y a par ailleurs un certain équilibre qu'il faut avoir la prudence de maintenir. Nous avons des exemples de négociateurs qui sont restés responsables d'un dossier pendant trop longtemps ou qui ont participé à des négociations à la même table pendant 20 ans. Ces situations m'inquiètent parce que je m'interroge sur les raisons pour lesquelles nous n'avançons pas.

    Nous ne faisons pas de rotations et n'avons pas un programme de roulement du personnel. Les changements se produisent par suite de décisions personnelles touchant la carrière. Ce sont des choses qu'il est difficile de prévoir. Je suis mal à l'aise quand on me parle de la durée « normale » des négociations. Celles-ci prennent le temps qu'il faut. Leur durée peut considérablement varier avec les parties et les intérêts en cause.

    Je dirai, pour être clair, que nous essayons de maintenir la stabilité. Les seuls cas où nous faisons des changements, c'est quand nous sommes obligés de le faire à cause de certaines circonstances. Il nous arrive de recevoir des demandes de nos partenaires qui souhaitent un changement parce que le déroulement des négociations leur déplaît. Ce sont là des situations très difficiles, que nous essayons de régler de notre mieux, mais nous ne faisons pas des changements au hasard dans nos équipes de négociation.

    Je voudrais maintenant revenir à la question des délais.

    Vous avez parlé d'un délai de 20 ans pour les revendications globales et, bien sûr, dans le cas des revendications particulières, il y a un processus établi. Vingt ans, c'est une génération. La plupart des gens à qui nous avons parlé nous ont dit que ce délai était largement dépassé. Un groupe nous a dit que 20 ans étaient écoulés depuis la signature de l'accord de principe. Il faudrait avoir un créneau, de 15 ans par exemple, qui aurait une certaine influence sur les gens qui négocient. Nous avons parlé à un chef de Québec qui était dans la quarantaine et dont les négociations avaient commencé bien avant sa naissance. Je crois qu'il est nécessaire d'avoir des points de repère.

    Y a-t-il une durée que vous pourriez considérer comme raisonnable pour aboutir à une conclusion?

    Il vous reste cinq secondes.

    Je dirais qu'il est difficile de fixer un nombre quelconque. Il vaudrait mieux, je pense, parler des formes d'accords que nous essayons de conclure et des moyens de les rajuster de façon à accélérer les choses plutôt que d'exiger des accords globaux complets.

    Vous avez fait de votre mieux, mais il n'y a pas de chiffre. C'était concis.

    Je ne voudrais pas empiéter aujourd'hui sur le temps de parole du député Viersen.

    Merci, madame la présidente.

    Je sais que je ne vous rends pas la vie facile, mais je suis sûr que mes minutes sont toujours plus courtes que celles des autres.

    Une voix: Oh, oh!

    M. Arnold Viersen: Je vous remercie de votre présence au Comité. J'apprécie les efforts que vous avez faits pour essayer de définir les relations de nation à nation. Votre réponse est probablement la plus claire que nous ayons eue jusqu'ici.

    Je vais poursuivre plus ou moins dans la même veine. Nous avons vu que le vérificateur général avait formulé huit recommandations. Nous venons d'examiner certains de nos chiffres. En 2008, il y avait plus de 800 revendications particulières. Quel en est le nombre aujourd'hui?

    Nous en avons 230 en négociation. Il y a aussi entre 130 et 140 qui sont au stade de l'évaluation. Ce stade nous permet d'accepter ou de rejeter l'existence d'une obligation légale. Je crois que vous avez entendu le vérificateur général parler de dossiers fermés. Un certain nombre d'entre eux pourraient aller devant le tribunal, mais n'y sont pas encore jusqu'ici. Nous croyons que le nombre se situe aux alentours de 400, soit parce que nous avons refusé de considérer certaines demandes comme des revendications soit parce que le délai de trois ans est écoulé. Je ne veux parler au nom de personne, mais je crois que certaines Premières Nations diraient que nous n'en sommes pas débarrassés parce qu'elles reviendront sous une autre forme.

    L'une des choses que nous essayons de faire au groupe de travail, c'est au moins de nous entendre sur la définition de certains termes pour que nous sachions où se situent les problèmes.

    À combien de règlements avez-vous abouti, disons, l'année dernière?

    Je pense que nous avons conclu une quinzaine de règlements.

    D'accord. Le délai de 20 ans s'appliquait-t-il?

    À ma connaissance, le vérificateur général a constaté que le délai moyen, dans le cas des revendications particulières, était de cinq ans.

    C'est intéressant.

    Nous faisons la distinction entre les revendications particulières et les revendications globales. Nous avons donc un délai de cinq ans par rapport à un délai de 20 ans. Est-ce bien ce que vous avez dit?

    Comme Joe l'a mentionné, les revendications particulières ont ordinairement un sujet précis: une ou plusieurs mesures prises ont fait du tort à une Première Nation. D'une façon générale, les sujets sont nettement circonscrits. Ce n'est pas le cas dans une revendication globale, car il est souvent question d'autonomie gouvernementale. Nous parlons alors de terres, de partage des ressources, de gestion, de cogestion et de choses de ce genre. Les sujets sont naturellement un peu plus compliqués.

    Joe, je ne me souviens pas exactement, mais vous avez parlé de tables de droits ou de quelque chose de semblable. Combien y a-t-il de ces tables?

    Nous en sommes à près de 50 tables de reconnaissance des droits et de l'autodétermination pour tout le Canada.

    Qui siège à ces tables?

    Il y a les équipes de négociation du ministère ainsi que des négociateurs d'autres ministères, comme Pêches et Océans Canada ou Environnement Canada. De l'autre côté de la table, il y a des représentants des groupes autochtones avec lesquels nous négocions.

    Ces tables sont-elles toutes à Ottawa ou bien sont-elles éparpillées un peu partout dans le pays? Lorsque des négociations ont lieu, où se tiennent-elles?

    S'il s'agit par exemple de groupes autochtones de la Colombie-Britannique, c'est là que les réunions ont lieu. Nous avons en Colombie-Britannique un bureau où travaillent quelque 75 personnes. Ce bureau s'occupe des négociations pour la Colombie-Britannique et le Yukon. Dans le reste du pays, c'est partagé: certaines réunions ont lieu dans les collectivités en cause et d'autres, à Ottawa. Toutefois, les négociateurs restants sont basés à Ottawa.

    Ces tables sont-elles distinctes de celles qui s'occupent des revendications globales et particulières?

    Oui.

    Avant de venir au Parlement, j'étais mécanicien automobile chez un concessionnaire Chrysler du nord de l'Alberta. Comment aurais-je pu entendre parler de ces tables?

    Vous n'en auriez probablement pas entendu parler. Vous abordez là un problème fondamental: nous ne diffusons pas suffisamment d'information pour que les Canadiens comprennent ce travail et ce que signifie un dialogue basé sur la reconnaissance des droits et sur la concrétisation de la vision d'autodétermination des peuples autochtones. Nous avons un site Web pour les revendications particulières, qui donne des renseignements sur les négociations et les endroits où elles se déroulent. Nous avons aussi un site consacré aux discussions sur les traités et l'autodétermination.

    Je regrette, mais vous avez eu cinq minutes et 13 secondes.

    Je tiens à vous remercier de votre présence et des réponses que vous avez données à nos questions. Nous espérons vous revoir bientôt.

    Nous vous présentons nos meilleurs voeux de succès pour un règlement rapide des revendications. Je ne veux pas parler déjà du rapport, mais nous avons au moins un thème.

    Merci beaucoup d'être venus. Meegwetch.

    Cela met fin à la partie publique de notre réunion. Nous prendrons deux minutes pendant que la salle se vide, après quoi nous discuterons à huis clos des travaux du Comité.

    [La séance se poursuit à huis clos.]