OGGO Réunion de comité

    Chers collègues, il est 17 h 45, soit l'heure prévue de début de notre réunion, si bien que nous allons commencer.

    J'ai une annonce à faire, chers collègues. Comme vous le savez tous, il y aura des votes ce soir. La sonnerie d'appel retentira à 18 h 45, ce qui nous laisse que 15 minutes. J'aimerais lever la séance un peu avant 18 h 45, pour m'assurer que tout le monde aura le temps de se rendre à la Chambre des communes pour les votes. Je pensais lever la séance aux alentours de 18 h 35. Je déciderai le moment venu, mais je vais prévoir suffisamment de temps pour que tout le monde puisse marcher ou prendre un autobus pour se rendre à la Chambre.

    Ce bref préambule terminé, monsieur Brown, de Melbourne, en Australie, bienvenue à notre comité. Je crois savoir que vous avez une déclaration liminaire. Nous allons commencer la séance. Notre personnel vous l'a probablement dit, mais après votre déclaration liminaire, les membres de notre comité vous poseront des questions. Cette partie durera environ 50 minutes.

    Monsieur, la parole est à vous.

    Merci beaucoup, monsieur le président. J'aimerais remercier le Comité de tenir cette séance tard aujourd'hui, alors que c'est le matin ici, mais c'est certainement mieux que si je témoignais devant vous et qu'il était minuit ici. Merci beaucoup de votre coopération.

    C'est un très grand honneur de témoigner devant le Comité, car la mesure législative que vous étudiez est évidemment très importante pour le Canada et l'intégrité du secteur public.

    Je vais vous fournir quelques renseignements sur moi. J'ai travaillé au gouvernement et à tous les ordres de gouvernement en Australie. Étant un système fédéral, nous croyons que nos systèmes sont très comparables à bien des égards et, de toute évidence, nous avons de nombreuses traditions politiques en commun. Dans le cadre de mes visites au Canada et de mes rencontres avec le commissaire à l'intégrité et d'autres intervenants au Canada, je pense certainement que nos deux pays peuvent grandement apprendre l'un de l'autre, mais nous pouvons aussi contribuer dans les dossiers que vous devez régler.

    J'ai travaillé au gouvernement et j'ai été chercheur à l'Université Griffith en Australie. J'ai mené des recherches à grande échelle en partenariat avec tous les organismes gouvernementaux qui sont responsables d'assurer la surveillance de la dénonciation, tant à l'échelle fédérale qu'à l'échelle provinciale. Je travaille très étroitement avec les responsables de la surveillance des processus de dénonciation depuis de nombreuses années.

    J'ai cinq grandes réflexions à faire au sujet de votre mesure législative, et je vais les passer en revue très rapidement. J'y reviendrai plus tard si on ne les aborde pas à la période des questions.

    J'ai souvent l'occasion de conseiller les gouvernements lorsqu'ils héritent d'une mesure législative qui ne répond pas aux normes, pour ainsi dire, et qui n'est pas aussi efficace qu'elle devrait l'être. Il y a souvent un choix à faire entre le fait de simplement essayer de modifier la mesure législative et de l'améliorer ou de revenir à la case départ et de la remplacer par une mesure législative plus simple et plus facile à appliquer.

    La réponse à cela varie, selon les circonstances, mais en Australie, à la suite de mes recommandations, les gouvernements ont fait les deux et ont modifié ou remplacé des mesures législatives. À partir de mon expérience et des observations qui ont été faites sur votre loi fédérale actuelle, de toute évidence, je la remplacerais. Je reviendrais à la case départ en raison de sa complexité et de son libellé compliqué. C'est la première réflexion que je ferais.

    Que vous choisissiez de la remplacer ou de la modifier, ma deuxième observation serait qu'il y a un grand nombre d'améliorations techniques qui sont assez évidentes, à mon avis, mais essentielles et faciles à apporter. Certaines d'entre elles ont été recommandées par le commissaire à l'intégrité, et par tout le monde en fait, notamment le retrait des exigences et des seuils inutiles relatifs à la bonne fois et la capacité du responsable chargé de l'administration de la loi ou de la tenue des enquêtes d'utiliser des renseignements en dehors du secteur public.

    Ce sont là des modifications que nous qualifierions en Australie d'évidentes. Il y a une foule d'autres dispositions dans la loi qui, selon moi, ne répondent pas aux normes si nous les comparons avec le libellé de notre loi ou de toute autre loi. Le fait qu'il y a un si grand nombre de ces dispositions est ce qui m'amène en partie à conclure que vous feriez mieux de rédiger à nouveau la loi dans son intégralité plutôt que d'y apporter une multitude de modifications.

    Troisièment, c'est qu'il y a un problème fondamental dans la loi quant à la clarté des rôles du commissaire à l'intégrité. J'ai rencontré deux de vos commissaires à l'intégrité, dont la première commissaire, Mme Ouimet.

    Je n'ai jamais vraiment compris pourquoi les responsabilités d'enquêter sur les divulgations et de protéger les fonctionnaires divulgateurs étaient combinées et relevaient du même commissaire à l'intégrité. Le commissaire assume les deux rôles, et il peut y avoir confusion lorsque les rôles ne sont pas distincts. Je pense que c'est un problème fondamental pour la conception de tout le régime.

    En y repensant, j'ai eu des conversations très intéressantes avec Mme Ouimet. Je lui ai parlé de l'importance des autres organismes de surveillance, particulièrement du Bureau du vérificateur général. J'étais loin de me douter que le vérificateur général enquêtait sur sa conduite à l'époque. J'ai constaté à quel point le système, dans son ensemble, n'était pas bien organisé. Cela peut évidemment créer des problèmes énormes pour ces rôles particuliers.

    Quatrièmement, je considère que les possibilités de recours qui sont offertes en vertu de la loi aux divulgateurs qui ont subi des effets préjudiciables ne sont certainement pas des pratiques exemplaires internationales. En fait, elles sont loin de correspondre à des pratiques exemplaires, et ce, pour au moins trois raisons.

    Tout d'abord, je ne comprends pas pourquoi il faut que le commissaire agisse à titre d'intermédiaire pour que les fonctionnaires puissent entamer des recours judiciaires ou s'en prévaloir, que ce soit devant un tribunal ou un juge-arbitre indépendant, ni pourquoi ils ne pourraient pas s'adresser directement à un juge-arbitre, au besoin, afin de préserver le rôle du commissaire, qui devrait être un rôle plus administratif et proactif, qui se consacre davantage aux cas qui le méritent manifestement, tout en n'empêchant pas les fonctionnaires de présenter leurs propres plaintes. Je ne comprends pas. Ce n'est pas du tout ce qu'on voit ailleurs.

    Le deuxième problème concernant les mesures de réparation est le fait qu'au départ, il y a beaucoup trop de restrictions imposées au commissaire. Par exemple, en vertu du paragraphe 23(1), le commissaire ne peut donner suite à des dossiers dont une autre personne ou un autre organisme est saisi. À mon avis, c'est une disposition plutôt rétrograde. Au sein d'autres administrations, les commissaires ont le pouvoir discrétionnaire d'intervenir ou non si d'autres organismes s'en occupent ou s'il y a d'autres mesures de réparation, mais il ne devrait pas y avoir d'interdiction générale là-dessus. Le commissaire intervient chaque fois qu'il le juge opportun pour résoudre les problèmes, quels qu'ils soient.

    Le troisième enjeu est un problème très général. En fait, c'est un problème à l'échelle internationale. Bon nombre des effets négatifs subis par les divulgateurs ne seront jamais les types d'impacts qui peuvent être reliés à des représailles. Bon nombre sont le résultat de l'incompétence de l'organisme. Certains organismes n'ont pas en place de bonnes procédures pour protéger les fonctionnaires divulgateurs ou ne les respectent tout simplement pas. Très souvent, ces erreurs, ou cette absence de soutien, ne sont pas le résultat de représailles ou de décisions actives. Ce sont des omissions ou des cas de négligence. Tout le contexte des représailles comme élément déclencheur pour entamer des recours n'atteint pas les objectifs dans plus de 90 % des cas où on a porté atteinte aux divulgateurs.

    Ici en Australie, la réforme du droit la plus récente qui est en cours est structurée de façon différente, non seulement en ce qui a trait aux représailles directes et délibérées, mais aussi de sorte que si quelqu'un ne s'acquitte pas de son devoir de protéger et de soutenir, ou de contrôler d'autres qui sont censés le faire, quelqu'un sera tenu responsable, et le divulgateur aura droit à des mesures de réparation et des dommages et intérêts. On n'accorde pas autant d'importance aux représailles directes et délibérées.

    Voilà pour mes trois points concernant les recours.

     Le cinquième et dernier point que je tiens à souligner, c'est que, d'après ce que je connais de la situation du gouvernement fédéral au Canada, le rôle du commissaire est très réactif. C'est le problème des organismes responsables de la surveillance et de la protection des divulgateurs partout dans le monde: bon nombre d'entre eux se contentent de réagir. Évidemment, dans ce cas, on ne peut pas s'attendre à ce que le système fonctionne.

    La responsabilité de première ligne à l'égard de la protection des divulgateurs, dans la plupart des cas, incombera aux directeurs, aux organismes et à ce qu'ils font à l'interne. La seule façon pour le système de fonctionner, c'est si le commissaire à l'intégrité ou l'organisme de surveillance veille activement à ce que les systèmes et les procédures soient en place au sein de l'organisme et qu'ils fonctionnent, et que les directeurs exercent leurs pouvoirs discrétionnaires de façon juste et raisonnable. C'est là que tous les efforts de prévention doivent se situer si on veut s'assurer que le système est efficace et qu'on peut avoir confiance en son utilisation.

    Sans connaître tous les détails du rôle du commissaire à l'intégrité, je dirais que le système canadien, même si on le compare à nos systèmes, qui sont plus réactifs qu'ils ne devraient l'être, semble être très réactif et se contenter de réagir aux plaintes plutôt que d'être proactif pour mettre en oeuvre le régime et veiller à ce qu'il fasse partie intégrante de l'organisme et qu'il fonctionne correctement.

    Monsieur le président, ce sont là mes cinq opinions générales au sujet de votre loi, de l'autre bout du monde. Je serai heureux d'aider le Comité comme je le pourrai.

    Merci beaucoup, monsieur Brown. Je sais que votre témoignage a sans doute donné lieu à de nombreuses questions autour de la table.

    C'est M. Peterson qui va ouvrir le bal. Vous avez sept minutes.

    Merci, monsieur le président.

    Je vous remercie, monsieur Brown, pour vos observations et votre contribution, et aussi d'avoir accepté de témoigner à une heure aussi matinale pour vous. Nous vous en sommes très reconnaissants.

    J'ai quelques questions. J'aimerais parler un peu de votre formation et de votre expérience, et j'aurais quelques questions au sujet du modèle australien. Il y a évidemment une loi fédérale. Est-ce que tous les états et territoires en ont une également?

    Oui, tous les états et tous les territoires en ont une.

    Avez-vous participé aux processus législatifs à ce niveau également, que ce soit dans le cadre d'un examen ou...

    Pour la plupart d'entre eux, oui, à différents degrés [Difficultés techniques]

    Diriez-vous qu'il y a de grandes différences entre eux, ou si leurs lois sont semblables?

    Il y a beaucoup de différences entre eux. Si le Comité veut voir la meilleure loi qui existe en Australie, à ce moment-là, ce serait la Public Interest Disclosure Act de 2012 du Territoire de la capitale australienne. Même s'il s'agit de notre plus petite administration, les gouvernements l'utilisent souvent pour innover et constituer un modèle pour les lois de toutes les provinces, et bien sûr pour le Commonwealth également, pour le gouvernement fédéral. En fait, pour diverses raisons, il s'agit de la loi sur la protection des divulgateurs fonctionnaires la plus simple et la plus directe de l'Australie, mais aussi de la plus exhaustive. Elle ne se limite pas à la fonction publique, mais je dirais que c'est la meilleure mesure législative en Australie.

    D'accord. C'est une réponse utile, car j'allais ensuite vous demander si vous pouviez nous recommander l'une des meilleures lois. Il semble que vous venez de répondre à cette question, et je vous en suis reconnaissant.

    Notre comité a consacré quelques réunions à l'examen de cet enjeu, et nous avons entendu de nombreux témoignages et opinions, ainsi que des suggestions et des expériences vécues. Certains divulgateurs ont comparu devant le Comité. La plus grosse réaction de surprise que j'ai observée jusqu'ici s'est produite lorsque vous avez laissé entendre qu'il faudrait remplacer cette loi et repartir à zéro. Nous vous sommes certainement reconnaissants de votre franchise à cet égard.

    Si c'était le cas, devrions-nous fonder cette loi sur la loi adoptée par le Territoire de la capitale de l'Australie, comme vous l'avez dit, ou à votre avis, existe-t-il quatre ou cinq éléments essentiels qui permettent d'accroître l'efficacité d'une loi sur la protection des divulgateurs?

    Je crois que dans toute bonne loi, il faut commencer par énoncer clairement l'intention et choisir de très bons objectifs. Dans presque toutes les lois australiennes, et certainement dans la loi du TCA et dans la loi fédérale, vous trouverez des objectifs clairs, pertinents et complets. Je crois que certains des objectifs de la Loi sur les divulgations faites dans l'intérêt public, une loi fédérale, ont été énumérés devant le Comité.

    Si tous ces objectifs clés sont respectés de façon précise et systématique, et que la plupart des divulgateurs et les personnes qui administrent le processus peuvent bien les comprendre, le format de la loi n'a alors presque aucune importance et elle devrait bien fonctionner. C'est l'un des avantages de la loi du TCA. Par contre, c'est l'un des grands inconvénients de votre loi, car elle n'a pas d'objectifs complets et elle est très complexe.

    Je crois qu'il est bien d'énoncer clairement les objectifs. En effet, dans leur ensemble, les objectifs doivent réellement appuyer l'intégrité et la reddition de comptes publiques, faciliter les divulgations à tous les échelons dans le système, veiller à ce que les divulgations soient traitées de façon appropriée et qu'elles fassent l'objet d'une enquête ou d'une réponse à tous les échelons du système, et visiblement chercher à protéger et à appuyer les divulgateurs.

    Je crois que si ces éléments sont exprimés de façon simple et directe par de bons rédacteurs... Je n'aime pas vraiment l'idée de copier les lois des autres pays. L'une des bonnes choses au sujet de la loi du TCA, c'est qu'elle est bien rédigée par des rédacteurs très compétents qui sont revenus à la case départ pour concevoir une très bonne loi.

    Je sais que vous examinez automatiquement les lois fédérales et que vous avez donc examiné notre Loi sur les divulgations faites dans l'intérêt public de 2013. C'est une loi très complexe et plutôt mal rédigée.

    Les membres du Comité devraient savoir que cette loi a été examinée l'an dernier dans le cadre d'un examen législatif qui ressemble à celui que vous menez en ce moment. M. Philip Moss, qui avait été embauché par le gouvernement pour mener cet examen, a rédigé un rapport très complet à cet égard. Il a également formulé des recommandations précises — de nombreuses recommandations — en vue d'améliorer la loi, mais il a également recommandé que le gouvernement envisage de refondre la loi au complet pour qu'elle soit plus simple et qu'elle soit fondée sur des principes, tout comme notre meilleure loi provinciale ou loi d'État.

    C'est le type d'évaluation qui me fait penser que dans votre situation, vous devriez envisager de refondre la loi et de revenir à ses principes fondateurs.

    Merci.

    Il me reste moins d'une minute, et j'aimerais brièvement aborder certaines des... Je crois qu'il est juste de dire que vous les avez qualifiées, tout comme de nombreux autres témoins, de lacunes techniques. ll s'agit notamment de la présence du seuil lié à la bonne foi et le manque de capacité de recueillir des preuves au cours de l'enquête.

    À votre avis, cela représente-t-il un problème? Je sais que c'est un problème technique dans notre loi, mais à votre avis, cela nous empêche-t-il d'atteindre les objectifs que devrait contenir la loi? Y a-t-il des façons d'atteindre ces objectifs techniques sans revenir à la case départ, comme vous l'avez mentionné?

    Si possible, veuillez être très bref, monsieur.

    Vous pouvez certainement faire mieux. Je crois que vous pourriez réussir à surmonter un grand nombre de ces difficultés techniques. Vouloir, c'est pouvoir.

    Lorsqu'ils le voulaient vraiment, les intervenants de bons organismes de surveillance ont accompli des merveilles avec de très mauvaises lois. C'est pourquoi c'est essentiel.

    Merci beaucoup.

    Monsieur McCauley, vous avez sept minutes.

    Bonjour monsieur. Je vous remercie d'être ici aujourd'hui.

    Je vous suis reconnaissant de votre contribution. J'aurais presque préféré vous entendre en premier plutôt que tous ces autres témoins. Cela nous aurait permis d'épargner du temps. En effet, presque tous les autres témoins nous ont dit que nous devions établir l'inversion du fardeau de la preuve en cas de représailles. Toutefois, dans la documentation qu'on nous a fournie, nous pouvons voir que l'Australie et la Nouvelle-Zélande ne font pas cela.

    Recommanderiez vous cela ou s'agit-il d'une mesure que l'Australie n'a pas mise en oeuvre? Savez-vous si cette disposition a causé des problèmes?

    C'est une très bonne question.

    La raison pour laquelle certaines administrations de l'Australie ont adopté l'inversion du fardeau de la preuve... Lorsqu'il y a inversion du fardeau de la preuve, il s'agit généralement de prouver que l'infraction criminelle est liée aux représailles. En général, nous ne concentrons pas nos efforts là-dessus, car il est presque impossible de prouver des représailles criminelles, peu importe les circonstances. De plus, les représailles criminelles ne font que détourner l'attention du vrai problème, c'est-à-dire qu'il faut trouver des mesures réparatrices pour les personnes qui subissent des effets indésirables causés par toutes les mesures qui ne sont pas délibérées ou criminelles, mais qui sont des mesures préjudiciables, qu'elles prennent la forme de gestes concrets ou d'omissions, et qu'elles soient délibérées ou non.

    Lorsqu'il s'agit du critère plus vaste de la responsabilité ou si on invoque le droit à des recours, le libellé est habituellement très large à cet égard en Australie. Si des mesures préjudiciables ont été prises dans le cas de divulgations d'intérêt public, le libellé est déjà assez large pour déterminer que la mesure préjudiciable donne droit à une indemnité, et qu'il n'est donc pas nécessaire de prouver qu'il y a eu préjudice ou que le préjudice a été causé par l'intention d'exercer des représailles.

    C'est l'une des raisons pour lesquelles on s'est moins concentré sur ce point dans ce cas-ci. Les seuils auraient automatiquement une application plus libérale, mais cela ne signifie pas qu'il n'y a eu aucun problème. Certaines personnes sont convaincues qu'il faut mettre en oeuvre l'inversion de ce fardeau plus clairement.

    Je présume que la raison pour laquelle j'y accorde moins d'attention, c'est qu'il s'agit vraiment d'une question qui concerne la responsabilité criminelle ou disciplinaire en cas de représailles. À mon avis, cela nous éloigne essentiellement de l'avantage principal, c'est-à-dire veiller à ce qu'il soit possible d'obtenir des recours civils.

    Oui. Dans la fonction publique, on nous dit que les fonctionnaires craignent réellement de s'exprimer. En fait, nous avons des documents qui démontrent que la vie de certains témoins qui ont comparu devant notre comité a essentiellement été ruinée lorsque ces gens ont décidé d'agir correctement et de faire des divulgations. Dans les sondages que nous avons menés auprès de nos fonctionnaires — et je ne serai pas partisan, car ces résultats ont été obtenus par mon gouvernement et on obtient les mêmes résultats aujourd'hui —, plus de 50 % de nos fonctionnaires expriment clairement qu'ils craignent de faire des divulgations, car le jeu n'en vaut pas la chandelle, leur vie sera ruinée et ils perdront leur emploi. Nous avons vu des preuves de cela, et c'est la raison pour laquelle je pense que tous les membres du Comité se sont engagés fermement à fournir des mesures de protection très claires par l'entremise d'une inversion du fardeau de la preuve.

    Toutefois, vous dites que ce n'était pas vraiment un problème. Vous ai-je mal compris?

    Non. C'est une question de savoir dans quelle mesure l'inversion du fardeau de la preuve sera efficace pour atteindre ce résultat. Je ne dis pas que ce n'est pas important, mais il s'agit seulement d'un des éléments qui constituent un régime efficace. Il faut certainement établir des règles claires qui stipulent qu'en présence d'une divulgation et de l'application d'une mesure préjudiciable, le fardeau de la preuve devrait certainement revenir à l'intimé ou à l'organisme, car ce dernier devrait démontrer que la mesure préjudiciable n'est pas liée à la divulgation.

    Il n'y a aucun problème avec ce principe et il peut certainement être utile. On peut donc l'utiliser dans le cadre de l'administration de la preuve, ainsi que l'ajouter à une loi. Il pourrait être utile de l'enchâsser dans la loi, si c'est possible. Toutefois, cela ne garantira pas nécessairement que les dispositions réparatrices seront bien ajustées pour résoudre le problème, car très souvent, les problèmes sont presque sans égard à la responsabilité.

    La plupart des problèmes qui nuisent à la carrière des divulgateurs ne sont pas souvent causés par une intention ou une omission délibérée relative à leur traitement. Ils sont plutôt causés par un manque de soutien. Ils sont causés par le manque de gestion du stress et de simples erreurs dans la façon de gérer ces gens. Ce sont ces effets cumulatifs qui, dans la plupart des cas, finissent par causer des dommages. Dans ces types de cas, les questions liées à la preuve sont très différentes et la question fondamentale qu'il faut se poser, c'est de savoir si le processus devrait tenter d'obliger ces personnes à rendre des comptes ou s'il devrait tout simplement reconnaître l'organisme ou la responsabilité de verser une indemnisation à cette personne, peu importe les fautes individuelles.

    Je pense que toutes les preuves démontrent maintenant que la loi doit être adaptée pour englober cette responsabilité organisationnelle plus vaste, un peu comme la responsabilité liée à la santé et à la sécurité en milieu de travail, plutôt que de tenter de cerner la personne qui aurait eu l'intention d'exercer des représailles.

    Il me reste seulement une demi-minute. Quels autres pays nous recommanderiez-vous d'étudier à des fins de comparaison?

    Il y a manifestement l'Australie, et nous avons entendu parler de la Nouvelle-Zélande et de l'Irlande. Êtes-vous d'accord? Devrions-nous considérer d'autres pays?

    Le problème, c'est que presque chaque pays se concentre davantage sur une différente partie du problème ou du défi que les autres. Au bout du compte, je n'utiliserais pas la Nouvelle-Zélande. Je n'utiliserais pas la Nouvelle-Zélande en ce qui concerne sa loi...

    La guerre est déclarée contre la Nouvelle-Zélande...

    Des députés: Oh, oh!

    C'est exact. C'est la rivalité trans-tasmanienne.

    Je peux vous fournir plus de renseignements sur les raisons qui expliquent cela.

    Je vous en serais reconnaissant, car mon temps est écoulé.

    Le président: Oui, votre temps est écoulé.

    M. Kelly McCauley: Merci beaucoup. Votre contribution a été très utile.

    Si vous pensez qu'il serait utile que le Comité étudie d'autres pays, veuillez transmettre ces renseignements directement à notre greffier. Nous vous fournirons l'information nécessaire.

    Monsieur Weir, vous avez sept minutes.

    Merci beaucoup.

    Monsieur, je vous remercie de prendre le temps de comparaître devant notre comité.

    Le terme « divulgateur » évoque l'image d'une personne qui divulgue un enjeu de façon à susciter une réaction chez les gens. Vous avez dit que notre régime de divulgation est trop réactif et qu'il devrait être plus proactif. J'aimerais que vous nous en disiez plus à ce sujet.

    Oui, certainement. Au départ, cela dépend réellement de ce qui se passe à l'intérieur de l'organisme, comme je l'ai dit, car la vaste majorité des individus n'envisagent même jamais de s'adresser à l'externe et ils s'adresseront au Commissaire à l'intégrité en dernier recours. Ils s'adresseraient encore moins aux médias.

    Il faut prévoir des mesures de protection pour les gens qui s'adressent aux médias dans des circonstances raisonnables, et c'est une autre lacune que présente votre loi. Ces règles ne sont pas vraiment de qualité élevée.

    La réalité, c'est qu'à moins qu'un régime offre des directives claires, qu'il aide les organismes à faire les choses correctement à l'interne dès le départ, et qu'il mène des évaluations et exerce une surveillance à cet égard, tout le reste est réactif.

    Les ingrédients principaux d'un système plus proactif sont ceux qui obligent les organismes à produire des rapports sur les divulgations qu'ils ont reçues et sur la façon dont ils gèrent ces divulgations. Tous nos régimes de surveillance sont maintenant axés sur la divulgation obligatoire et automatique en temps réel, ou presque en temps réel, afin que l'organisme de surveillance connaisse les éléments gérés par l'organisme visé et qu'il puisse ensuite utiliser ses propres indicateurs de risque, afin de cerner dès le départ les éléments qui doivent être étudiés plus en détail plutôt que d'attendre que ces éléments soient mal gérés et qu'on présente une plainte liée à des représailles plus tard ou que l'affaire se retrouve devant les tribunaux.

    Dans ce cas-ci, une partie des compétences et de la capacité des organismes de surveillance concerne l'identification et la collecte de ces renseignements, afin de connaître les éléments gérés par les organismes visés. Ils doivent ensuite utiliser ces indicateurs de risque pour cerner les éléments qu'ils souhaitent approfondir maintenant ou décider d'amorcer une conciliation dès maintenant, car ces éléments présentent un risque élevé et génèrent déjà des conflits, ou parce que ce qui se produit dans l'organisme mine déjà la confiance du divulgateur.

    Ce sont certains des ingrédients d'un régime plus proactif, mais il faut que les organismes soient tenus de présenter des rapports obligatoires et automatiques à l'organisme de surveillance. Ensuite, il faut que l'organisme de surveillance ait la volonté et la capacité de surveiller et d'agir, et d'intervenir de façon proactive dans des cas individuels qui présentent un risque élevé et dans lesquels des problèmes, des conflits et des dommages se manifesteront. Toutefois, si les choses sont faites correctement dès le départ, elles ne se déroulent pas nécessairement de cette façon.

    Merci. C'est extrêmement utile, car l'une des questions que notre comité a posées à l'autorité centrale de protection des divulgateurs, c'est « Pourquoi si peu de cas se retrouvent devant les tribunaux? » Je crois que vous laissez entendre qu'il pourrait y avoir un manque d'accès direct aux tribunaux, mais la réponse que nous obtenons souvent, c'est que ces problèmes sont gérés par l'organisme ou le ministère. Nous n'avons aucune façon de mesurer cela, et je crois donc que la présentation de rapports directs par les ministères et les organismes à un organisme central semble constituer un élément essentiel d'une meilleure architecture.

    Je voulais également vous poser des questions au sujet de la reconnaissance publique des divulgateurs. À votre avis, est-ce utile? Devrait-on enchâsser une telle initiative dans le régime canadien?

    Je ne sais pas comment on pourrait enchâsser cela dans la loi, mais si un organisme souhaite assurer le bon fonctionnement de son système de divulgation, l'un des meilleurs moyens d'y arriver consiste à utiliser ses propres antécédents pour diffuser un message positif sur le déroulement de cas réels, en utilisant des exemples appropriés.

    Cette approche semble essentielle à la réussite. Il ne s'agit pas réellement d'une reconnaissance publique, mais d'une reconnaissance à l'échelle de l'organisme par laquelle ce dernier démontre qu'il promet de protéger ces personnes et illustre la gestion de ces cas à l'aide de cas précédents. Peu de techniques sont aussi convaincantes. C'est une forme de reconnaissance, mais elle n'est pas axée sur l'individu. Elle est plutôt axée sur les bénéfices qu'a apportés cette personne à l'organisme et à l'intérêt public, car elle a accepté de parler. De plus, l'organisme a l'occasion de démontrer sa capacité de bien gérer ces situations.

    En ce qui concerne la reconnaissance publique, je crois que l'attitude à l'égard des divulgateurs commence à changer. Je pense qu'on comprend de mieux en mieux les avantages publics de la divulgation et le fait que les divulgateurs sont tous différents, mais que très peu d'entre eux ont l'intention de devenir des personnalités publiques, et encore moins des martyrs, dans le cadre de ce processus.

    Je pense donc qu'il est très utile que le gouvernement, le Parlement et le Commissaire à l'intégrité trouvent des façons d'utiliser ces cas pour démontrer aux gens les raisons pour lesquelles la divulgation est importante et pourquoi elle est appréciée, ce qui est encore plus important.

    En ce qui concerne les récompenses et les prix, il y a un excellent cas en Australie dans lequel l'un des divulgateurs de notre système de santé publique est devenu un héros local et a reçu le prix du héros local lors de la journée nationale de l'Australie, c'est-à-dire le prix de l'Australien de l'année, un prix très prestigieux. C'est donc un grand honneur. Il ne s'agit pas d'un type de reconnaissance qui se produit seulement dans les cas de divulgation, car il vise également d'autres travailleurs de la santé, par exemple les gens qui trouvent des remèdes contre le cancer, etc. Le fait d'accorder la même reconnaissance à un divulgateur envoie donc un message très puissant.

    Merci beaucoup. Je crains que nous n'ayons plus de temps.

    Monsieur Whalen, vous avez sept minutes, s'il vous plaît.

    Merci, monsieur le président, et merci, monsieur Brown, de vous joindre à nous ce matin, de nous consacrer de votre temps et de nous présenter ce témoignage très intéressant.

    Pour ce qui est des objets de la loi, il n'y a rien de particulier d'énoncé dans notre loi. Il y a un petit préambule. Au sujet des représailles, je crois comprendre que vous ne croyez pas qu'elles devraient être un objet de la loi ou un motif de défense, que vous ne croyez pas à l'utilité d'enquêtes pour trouver les coupables d'actes de représailles ou les punir, mais que vous croyez plutôt que nous devrions mettre l'accent sur le devoir de protéger et d'appuyer les dénonciateurs, que c'est ce sur quoi la loi devrait mettre l'accent, pour prévenir les préjudices dont pourraient souffrir les dénonciateurs après coup.

    C'est juste. Je ne dirais pas qu'il ne faut pas chercher à retracer les personnes qui ont commis des actes délibérés de représailles ou même qui en ont commis par négligence, mais la tâche est très difficile. Bien souvent, cela ne permet pas de prévenir toutes les circonstances dans lesquelles les gens pourraient souffrir de préjudices. On criminalise les représailles en Australie depuis plus de 20 ans, et je crois que c'est l'une des choses les plus improductives que nous fassions, que ce n'est qu'une distraction.

    Permettez-moi de revenir au devoir de protection et de soutien. Si une personne ou son avocat a l'impression de ne pas avoir reçu suffisamment de soutien ou de protection de l'employeur, quel genre de recours a-t-elle et à qui devrait-elle s'adresser, selon vous? Serait-ce à l'organisation responsable des arbitrages sur les représailles ou à une simple division des ressources humaines, au moyen d'une plainte en matière de relations de travail?

    Comment voyez-vous cela?

    Sous le régime de notre Commonwealth, notre régime fédéral actuel, et selon la loi dans son état actuel, mais aussi dans l'état dans lequel elle pourrait fort bien se retrouver après la prochaine vague de réformes, s'il y a un devoir fondamental de protection et de soutien, mais qu'il y a un manquement à ce devoir et qu'il cause des torts, selon les principes normaux du droit régissant les préjudices, par exemple, la personne pourrait s'adresser soit à la Fair Work Commission, notre équivalent d'un tribunal national des relations de travail, qui est un tribunal à moindre coût, ou elle pourrait s'adresser directement à la Cour fédérale, qui est une cour de justice. Elle ne pourrait faire les deux, mais elle pourrait faire l'un ou l'autre et réclamer des dommages, pour lesquels il n'y a pas de plafond à la Cour fédérale chez nous, comme il y en a au tribunal britannique des relations de travail, compte tenu du fait que même de toutes petites brèches peuvent causer d'énormes dommages. De petites infractions ou de petits manquements au devoir de protection et de soutien peuvent détruire totalement une carrière. Les plafonds imposés relativement aux dommages dans votre loi, actuellement, me semblent absolument ridicules.

    En outre, il y a l'énorme problème de l'aide juridique et des frais juridiques. Dans notre cadre législatif actuel, on a tendance à favoriser la règle des coûts dans l'intérêt du public, ce qui signifie qu'un dénonciateur reçoit automatiquement une indemnité calculée en fonction du risque de devoir payer les frais du gouvernement ou du défendeur, sauf en cas de poursuites vexatoires ou d'abus de procédure. Mais même là, la personne doit absorber ses propres coûts. C'est un énorme problème auquel il faut nous attaquer directement.

    Le régime de l'État de Queensland, qui a fait l'objet d'un examen récemment, recommande également un autre recours administratif, pour que l'organisme de surveillance puisse exiger ou forcer l'organisme employeur à intervenir pour offrir de la médiation ou de la conciliation et proposer une solution administrative avant que les parties ne s'adressent à un tribunal, simplement pour...

    Je m'excuse, monsieur Brown. Je n'ai que sept minutes, donc je devrai passer à la prochaine question.

    Vous avez anticipé ma question sur les frais juridiques. Qu'en est-il des coûts engagés au moment de la divulgation d'un acte répréhensible? Les coûts juridiques devraient-ils être couverts, devrait-il y avoir un mécanisme quelconque pour aider les dénonciateurs à faire valoir leurs arguments ou s'agit-il vraiment juste de leur offrir une protection et et du soutien après coup?

    Il s'agit essentiellement de leur assurer protection et soutien après coup, parce que toute procédure qui exigerait que le dénonciateur prépare lui-même sa défense serait déplacée par nature. Un simple doute raisonnable ou une inquiétude raisonnable devrait suffire pour que ces protections s'appliquent. C'est ensuite l'organisation ou le commissaire à l'intégrité qui devrait avoir la responsabilité de traiter adéquatement l'information et de mener enquête. Si le dénonciateur était lui-même responsable de « monter le dossier », ce serait presque comme de dire qu'il doit lui-même mener enquête, qu'il doit lui-même rassembler toute la preuve, et tout le système deviendrait bien trop réactif.

    L'idée, c'est que cela devienne le problème du gouvernement, le problème de l'organisme. C'est lui qui doit traiter l'information de manière responsable. Le fardeau de la preuve ne doit pas reposer sur le dénonciateur.

    J'ai une dernière question à vous poser rapidement, monsieur. Concernant l'objectif même de protection des dénonciateurs dès le moment de la divulgation, quelle devrait être la portée de la divulgation? À quel point devrions-nous permettre les divulgations publiques ou les divulgations à diverses autres organisations ou à la police pour que les protections prévues dans cette loi s'appliquent? À l'heure actuelle, notre définition de divulgation est assez restrictive et ne protège pas les dénonciateurs qui ne respecteraient pas la lettre de la loi.

    Un bon régime à trois paliers fonctionnerait assez simplement. Tout doute raisonnable à l'interne devrait automatiquement justifier une protection. Toute divulgation directe à un organisme de réglementation ou de protection de l'intégrité devrait automatiquement faire l'objet d'une protection, que la divulgation se fasse à l'interne ou non. La divulgation à des tierces parties, qu'il s'agisse de syndicats, d'organisations de la société civile ou de médias, devrait faire l'objet d'une protection en toutes circonstances lorsque les divulgations à l'interne ou à des organismes de réglementation n'ont pas été traitées équitablement et qu'il y a des motifs raisonnables de conclure, après un délai raisonnable ou si un tribunal pourrait avoir des raisons satisfaisantes de conclure qu'il n'y a pas de mécanisme sûr de divulgation à l'interne ou à un organisme de réglementation.

    Si une personne a des motifs raisonnables de croire qu'il n'y a pas de façon de divulguer un acte répréhensible à l'interne ou à un organisme de réglementation en toute sécurité, elle devrait avoir le droit d'invoquer l'intérêt public en cas de poursuite pour bris de confiance ou d'autres recours. Le régime doit être assez détaillé pour être efficace.

    Merci, monsieur Brown. Malheureusement, nous avons encore beaucoup de chemin à faire, de toute évidence.

    Chers collègues, je crois qu'il nous reste assez de temps pour deux interventions de cinq minutes avant la levée de la séance.

    Monsieur Clarke.

    Merci, monsieur le président.

    Je suis heureux d'être de retour au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires.

    Monsieur le professeur, merci beaucoup de participer à notre réunion ce matin. Vous vivez dans un pays fantastique. Je suis jaloux de vos députés qui bénéficient encore à ce jour d'un vrai système de Westminster de suprématie parlementaire.

    Eu égard à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles, il y a deux avenues potentielles. C'est ce que nous avons appris à ce comité, du moins c'est ce que moi, j'ai appris. La première avenue qui s'offre aux fonctionnaires consiste à passer par le processus au sein de leur ministère. Presque chaque ministère a un service composé d'une dizaine de fonctionnaires qui sont chargés de voir à l'application de la Loi. La deuxième avenue est de s'adresser directement au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada.

    En Australie, y a-t-il également ces deux avenues?

    Tout à fait, et il est également permis de faire une divulgation publique au besoin, dans des circonstances raisonnables. Généralement, dans tous les régimes australiens, ces deux avenues sont possibles, et l'on peut également s'adresser directement à l'ombudsman ou à la commission anti-corruption sans même nécessairement avoir fait de divulgation à l'interne au préalable, mais en général, la plupart des gens feront d'abord une divulgation à l'interne.

    D'accord.

    Mon collègue M. McCauley et moi, et certainement les autres députés ici, nous nous interrogeons un peu sur la nécessité d'avoir deux avenues.

    Serait-il opportun et bénéfique de mettre fin au processus en place au sein des ministères, une avenue qui coûte extrêmement cher? Lorsque les représentants de ces services au sein des ministères sont venus nous voir, ils nous ont dit avoir à peine deux cas par année, et là encore, c'était beaucoup.

    Vaudrait-il mieux n'avoir qu'une avenue, c'est-à-dire celle qui consiste à s'adresser directement au commissaire à l'intégrité?

    Je ne crois pas que ce serait mieux et je ne crois pas que ce serait réaliste, parce que les gens feront toujours des divulgations à l'interne. L'un des bons aspects de votre loi, c'est qu'elle s'applique automatiquement dès qu'il y a divulgation à un superviseur, et c'est ainsi que ce devrait être, parce que c'est la première ligne. C'est là où les divulgations sont faites. Tout dépend ensuite de la façon dont l'organisation reconnaît qu'une divulgation a été faite et la gère. Si on dit aux gens qu'ils ne peuvent divulguer d'actes répréhensibles qu'à un organisme central extérieur à leur propre organisation, on étouffe le système, parce que la plupart des gens ne voudront pas s'adresser à des services hors de leur propre organisation, même s'ils le devraient.

     Je comprends. Merci beaucoup.

    Dans vos recherches et vos analyses, avez-vous constaté que certaines divulgations étaient liées à une compétition entre employés au sein d'un ministère? Certaines personnes auraient-elles pu faire des divulgations dans le but d'obtenir un avancement de carrière ou de se venger d'une quelconque façon? Avez-vous observé de tels cas?

    Vous avez dit que les représailles étaient parfois attribuables à un dysfonctionnement interne. Cependant, avez-vous déjà constaté qu'une dénonciation était liée à un enjeu portant sur la carrière?

    Répondez-nous très brièvement, si possible, monsieur.

    Bien sûr, il y aura toujours des employés qui utiliseront tous les mécanismes possibles pour tromper le système, pour tromper leur employeur ou pour se venger parce qu'ils sont mécontents du cours des événements. Les dénonciations ne diffèrent pas en cela des autres mécanismes de grief ou de règlement des litiges. Personne ne devrait être surpris qu'il y en ait qui essaient d'utiliser ces mécanismes à toutes sortes d'autres fins que les fins voulues. C'est sûr que cela arrive. L'essentiel, c'est que les organisations soient en mesure de limiter ces cas au minimum et d'adopter des règles en ce sens. C'est un très petit problème, d'après ce que nous constatons et même de l'avis des gestionnaires des organisations sur leurs propres procédures.

    Merci, monsieur Brown.

    Notre dernière intervenante sera Mme Ratansi.

    Merci, monsieur.

    Je vais vous poser directement mes deux questions, pour que vous puissiez utiliser le temps pour y répondre.

    Vous avez affirmé que le modèle canadien ne respecte pas les normes internationales ou les pratiques exemplaires dans le monde. Le modèle australien se rapproche-t-il davantage des pratiques exemplaires dans le monde?

    Il n'y a pas une pratique exemplaire absolue dans le monde, mais à bien des égards, je crois que notre loi est meilleure que la vôtre.

    D'accord.

    Il n'y a pas un modèle en particulier qui ressorte comme étant le meilleur. C'est l'une des difficultés.

    C'est l'une des difficultés: on ne peut pas simplement partir de la case départ, parce que c'est difficile. Cependant, si j'analyse les deux modèles, il y a des comparaisons à faire entre vos mécanismes et les nôtres. Vous avez affirmé que notre modèle était plus réactif que proactif, donc j'aimerais comprendre comment nous pourrions le rendre plus proactif. En quoi consisterait un mécanisme préventif? Y aurait-il lieu d'améliorer les mécanismes internes qu'utilisent actuellement les organismes et les ministères, qui consistent essentiellement à signaler les cas à son superviseur ou au directeur? Y aurait-il lieu de renforcer cela? Devrait-il y avoir une vérification ou le commissariat à l'intégrité du secteur public devrait-il intervenir plus activement?

    Je pense qu'il faudrait tout cela. Nous devons bien connaître les procédures et mécanismes en place. Nous avons besoin de normes rigoureuses dans nos organisations et de rapports obligatoires sur les divulgations effectuées et leur traitement. Le commissaire à l'intégrité doit également jouer un rôle plus proactif. Ce seraient tous des éléments essentiels.

    Vous croyez toutefois que les mécanismes internes doivent rester en place. Vous ne les élimineriez pas.

    Absolument pas. On ne peut jamais les éliminer et on ne les élimine jamais.

    Très bien.

    Vous avez également exprimé des réserves quant au terme « de bonne foi », que vous voudriez voir éliminé. Il y aurait peut-être lieu de le modifier. Je comprends que les mots « de bonne foi » ont été inscrits pour éviter les gestes de vengeance et les questions futiles. Par quoi remplaceriez-vous les mots « de bonne foi »? Je ne trouve pas cela évident. Par quoi remplaceriez-vous « de bonne foi »?

    Dans la loi australienne, le critère est simplement qu'il y ait des raisons honnêtes et raisonnables de croire ou encore que le comportement ou l'information attestent clairement d'actes répréhensibles, quel que soit l'état d'esprit subjectif du dénonciateur.

    Les gens peuvent divulguer de l'information dont ils ne comprennent absolument pas l'importance. Il peut s'agir d'une fraude mineure, mais ce peut également être un élément de preuve de corruption à grande échelle dont ils n'ont aucune idée. Je pense que le critère de base de la croyance honnête et raisonnable fait parfaitement l'affaire. Pour cette raison, l'Australie supprime systématiquement les mots « de bonne foi » de ses lois, comme le Royaume-Uni, d'ailleurs, et d'autres pays.

    Pensez-vous que le modèle australien favorise davantage une culture de dénonciation dans la fonction publique? Cela ne semble pas le cas chez nous, et nous voudrions améliorer notre loi.

    Je pense que c'est possible. Nous n'avons pas vraiment fait de recherche empirique pour le déterminer, mais la plupart des recherches internationales comparatives présentent généralement les Australiens comme des gens très égalitaires, et je suis certain que c'est vrai aussi pour les Canadiens. La culture générale est telle que les gens sont prêts à dire: « Mon Dieu! Ça aurait pu être moi. » Ce sentiment de justice fait en sorte que nous avons une très haute opinion des dénonciateurs, même si nous sommes tous d'accord pour dire que personne ne devrait se mettre à raconter d'histoires sur les autres sans raison. Quoi qu'il en soit, c'est un excellent stabilisateur. Les Australiens se font un plaisir de contester l'autorité de la façon la plus constructive et positive possible.

    Je n'oserais pas porter de jugement sur les Canadiens ou la fonction publique canadienne, mais je pense que ce sont des valeurs dont nous sommes très fiers, en Australie, et je crois que c'est l'une des raisons pour lesquelles nous accordons tant d'importance à nous doter de bons systèmes pour les dénonciateurs.

    Monsieur Brown, je vous remercie infiniment de votre témoignage. Je pense que nous pouvons dire en toute honnêteté, sans crainte de représailles, que votre témoignage a été des plus instructifs et qu'il a bien aidé notre comité. Je ne sais pas trop encore s'il nous ramène à la case zéro, mais il nous donne assurément matière à réflexion. Je vous remercie d'avoir pris du temps pour échanger avec nous dans votre horaire chargé.

    Chers collègues, nous avons une vingtaine de minutes avant la tenue des votes à la Chambre des communes, donc nous allons clore la séance.

    Encore une fois, monsieur Brown, nous vous remercions.

    La séance est levée.